Tribunal Administrativo de Antioquia Magistrada Ponente: Beatriz Elena Jaramillo Muñoz

Tribunal Administrativo de Antioquia
República de Colombia
Sala Segunda de Oralidad
Magistrada Ponente: Beatriz Elena Jaramillo Muñoz
Medellín, diez de octubre de dos mil catorce
Referencia:
Demandante:
Demandado:
Radicado:
Providencia :
Decisión:
Asunto:
Acción de tutela – Incidente de Desacato- ConsultaLuz Aidé Vásquez Lopera
Administradora
Colombiana
de
Pensiones
–
Colpensiones05 001 33 33 005 2014 01100 01
Auto Interlocutorio No
Revoca Auto Consultado
Consulta sanción impuesta en incidente de desacato.
Revoca decisión por no estar acorde con lo dispuesto en el
Auto N° 259 del 14 de agosto de 2014 proferido por la Corte
Constitucional. Se trata de una prestación económica
respecto de la cual está suspendida las sanción hasta el 31
de diciembre de 2014 – Nral 110 del referido auto.
En virtud de lo dispuesto en el artículo 52 del Decreto 2591 de
1991, la Sala procede a revisar, en grado jurisdiccional de
consulta, la providencia del 22 de octubre de 2014, proferida
por el Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín,
mediante la cual sancionó al Doctor José David Marquez
López Gerente Nacional de Atención al Afiliado de
Colpensiones- con multa de un (1) salario mínimo legal
mensual vigente por desacato al fallo de tutela proferido el
14 de agosto de 2014.
ANTECEDENTES
La señora LUZ AIDE VASQUEZ LOPERA interpuso acción de
tutela en contra de la Administradora Colombiana de
Pensiones – COLPENSIONES- para la protección de su
derecho fundamental de petición .
La tutela fue concedida por el Juzgado Quinto Administrativo
del circuito de Medellín mediante providencia del día 14 de
agosto de 2014 en la cual se dispuso lo siguiente:
“TERCERO- ORDENAR a COLPENSIONES, resolver dentro de
las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación
de esta decisión, proceda a dar respuesta clara, precisa,
de fondo y congruente a los solicitado frente al derecho de
petición elevado por la accionante el día 17 de enero de
2014, por medio de la cual solicitó la corrección de la
historia laboral del señor RAFAEL HERNANDO GAVIRIA
COCK” 1.
Mediante escrito presentado el 23 de spetiembre de 2014 la
accionante presentó incidente de desacato en contra de la
Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONESy solicitó que se garantizara el cumplimiento de la sentencia
proferida por el despacho (folio 1).
ACTUACIÓN PROCESAL
Mediante proveído del día 29 de septiembre de 2014 el
juzgado procedió a requerir a los doctores RAUL ALFONSO
VARGAS REY, en calidad de Presidente de servicio al
ciudadano de Colpensiones -, y a JOSE DAVID MARQUEZ
LOPEZ, en su calidad de Gerente Nacional de Atención al
Afiliado de la Vicepresidencia de Servicio al Ciudadano de
Colpensiones, para que en el término de dos (2) días
proceda a tomar las medidas para hacer cumplir el fallo de
tutela, requerimiento frente al cual la entidad no realizó
pronunciamiento alguno.
El 07 de octubre de 20142 el despacho dispuso la apertura al
incidente de desacato en contra de los doctores
RAUL
ALFONSO VARGAS REY, en calidad de Presidente de servicio
al ciudadano de Colpensiones -, y a JOSE DAVID MARQUEZ
LOPEZ, en su calidad de Gerente Nacional de Atención al
Afiliado de la Vicepresidencia de Servicio al Ciudadano de
Colpensiones para que en el término de tres (3) días dé
cumplimiento al fallo de tutela, frente a tal requerimiento la
entidad accionada informó que dio cumplimiento al fallo de
tutela mediante comunicación del 7 de octubre de 2014.
Mediante auto del 22 de octubre de 2014 (folio 32), el
Juzgado Quinto Administrativo Oral de Medellín sancionó al
Doctor JOSE DAVID MARQUEZ LOPEZ, en su calidad de
Gerente Nacional
de Atención al Afiliado de la
1
2
Folio 9
Folio 16
Vicepresidencia de Servicio al Ciudadano de Colpensionescon multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente,
por desacato al fallo de tutela proferido el 14 de agosto de
2014.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
El Decreto Ley 2591 de 1991 “Por el cual se reglamenta la
acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la
Constitución Política”, dispone en su artículo 27 que una vez
que se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad
responsable de la amenaza o vulneración de los derechos
constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora,
y que si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho horas
siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá
para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente
procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en
esa forma también se inicie el proceso contra dicho superior.
Además, la citada disposición establece que el juez podrá
sancionar por desacato al responsable y al superior hasta
cuando cumplan la sentencia y que, en todo caso, aquél
establecerá los demás efectos del fallo para el caso
concreto y mantendrá competencia hasta cuando quede
restablecido el derecho o se eliminen las causas de la
amenaza.
Por su parte, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1.991,
prescribe lo siguiente en relación con el trámite del incidente
de desacato:
“Artículo 52.- Desacato.- La persona que incumpliere una
orden de un juez proferida con base en el presente decreto
incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis
meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo
que en este decreto ya se hubiere señalado una
consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones
penales a que hubiere lugar. La sanción será impuesta por el
mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al
superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días
siguientes si debe revocarse la sanción. (La consulta se hará
en el efecto devolutivo)”.
De acuerdo con lo expuesto, el desacato tiene fundamento
en el incumplimiento de la orden dada por un juez dentro del
trámite de una acción de tutela, así que inobservada la
orden, el juez debe imponer la sanción correspondiente por
desobediencia.
En el asunto sub - examine la accionante promovió el
mencionado incidente, pues manifestó que la entidad no
había dado cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela
proferido por el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito
de Medellín el día 14 de agosto de 2014.
La Corte Constitucional al referirse a la facultad del juez para
sancionar por desacato a quien incumple un fallo de tutela,
contenida en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, precisó
lo siguiente3:
“Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela,
la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin
demora.
“[…]. El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al
superior hasta que cumplan su sentencia” (subrayas ajenas al
texto).
“Del texto subrayado se puede deducir que la finalidad del
incidente de desacato no es la imposición de la sanción en sí
misma, sino la sanción como una de las formas de búsqueda
del cumplimiento de la sentencia. Al ser así, el accionante que
inicia el incidente de desacato se ve afectado con las resultas
del incidente puesto que éste es un medio para que se cumpla
el fallo que lo favoreció.
“Segundo, la imposición o no de una sanción dentro del
incidente puede implicar que el accionado se persuada o no
del cumplimiento de una sentencia. En efecto, en caso de que
se inicie el incidente de desacato y el accionado,
reconociendo que se ha desacatado lo ordenado por el juez
de tutela, quiera evitar la sanción, deberá acatar la sentencia.
En caso de que se haya adelantado todo el trámite y resuelto
sancionar por desacato, para que la sanción no se haga
efectiva, el renuente a cumplir podrá evitar ser sancionado
acatando. Al contrario, si el accionado no acepta la existencia
de desacato y el juez, por incorrecta apreciación fáctica,
determina que éste no existió, se desdibujará uno de los medios
de persuasión con el que contaba el accionado para que se
respetara su derecho fundamental. Al tener un carácter
persuasivo, el incidente de desacato sí puede influir en la
efectiva protección de los derechos fundamentales del
accionante y en esa medida existiría legitimación para pedir la
garantía del debido proceso a través de tutela.” (Negrilla
intencional de la Sala) Sentencia T-421 de 23 de mayo de 2003,
M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra).
3
Esta posición fue reiterada por la Sala en auto de 27 de abril de 2006, M.P. doctor Héctor J. Romero
Díaz.
La Corte Constitucional ha sido clara y contundente al
señalar, entre otras, en sentencias T-1686 de 2000, con
ponencia del Doctor JOSÉ GREGORIO HERNÁNDEZ, T-553 de
2004, con la tesis del Doctor Jaime Araujo Rentería y C-1006
de 2008 ha reiterado:
“El cumplimiento de los fallos judiciales es un imperativo del
Estado Social de Derecho, fundamento de la democracia y
parte integrante de los derechos fundamentales al debido
proceso y de acceso a la administración de justicia”,
reiterándose en la misma providencia que “el incumplimiento
de las sentencias judiciales constituye una trasgresión del
derecho fundamental de acceso a la justicia puesto que el
reconocimiento de esta garantía en el texto constitucional se
encuentra encaminado, como es obvio, no solo a garantizar la
posibilidad de interponer acciones frente a tribunales
competentes e imparciales, y a reclamar una decisión sobre las
pretensiones debatidas- y cabe anotar que en este punto
adquiere sentido la totalidad del proceso judicial agotado
incluye el derecho a obtener cumplimiento de las decisiones
consignadas en las sentencias. De otra forma desvanece la
legitimidad de la Rama Judicial y sus decisiones se convierten
en meras proclamaciones sin contenido vinculante”. (Subrayas
fuera de texto).
La Jurisprudencia de la Corte Constitucional, en el sentido del
cumplimiento de los fallos judiciales encaminados a
garantizar los derechos fundamentales, se deben acatar
íntegramente, ha dicho la Corporación:
“Sobre el cumplimiento de los fallos judiciales como
fundamento del estado Social de Derecho la Corte sintetizó la
línea jurisprudencial, reiterando que la observancia de las
decisiones judiciales que ordenan a la administración pública
hacer efectivo el goce de un derecho fundamental; exige
cabal cumplimiento de lo ordenado, pues (i) es una garantía
para la realización de los fines del estado y la prevalencia del
orden Constitucional (ii)involucra la concreción del valor de la
justicia y la materialización del principio superior de la confianza
legítima y (iii)su incumplimiento no solo atenta contra el
principio de buena fe, porque la persona que acude ante un
Juez está convencida de que la decisión de éste será acatada
por la autoridad o particular a quien corresponda, sino que viola
los principios de seguridad jurídica y cosa juzgada, porque
impide la efectividad de la orden impartida por el Juez
competente”.
En el caso concreto, en primer lugar, se debe destacar que
el Juzgado Quinto Administrativo del Circuito de Medellín
mediante providencia del día 14 de agosto de 2014 tuteló el
derecho fundamental de petición invocado por la señora
LUZ AIDE VASQUEZ LOPERA, sin embargo, a dicha providencia
no se le ha dado cumplimiento por parte de la
Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES –
, es decir, no ha emitido pronunciamiento respecto a la
corrección de historia laboral de su conyuge RAFAEL
HERNANDO GAVIRIA COCK.
Debe tenerse en cuenta que la orden que da el Juez en el
proceso de tutela debe ser acatada de inmediato y por su
destinatario, pues de lo contrario no se cumplirá con el objeto
de la acción, que no es otro que la efectiva protección de
los derechos fundamentales.
El incumplimiento de los plazos y términos otorgados por el
Juez, de las garantías fundamentales que se avalan en la
sentencia proferida el 14 de agosto de 2014, es de tal
gravedad, que además de no cumplirla y hacer caso omiso
a la orden impartida, desconoce la autoridad judicial que la
profiere, de las reglas Constitucionales que lo prohíben, logra
desnaturalizar la esencia misma de la acción de tutela que
busca una respuesta inmediata, eficaz y contundente a la
amenaza o vulneración de los derechos fundamentales e
institucionaliza una prórroga de la vulneración de tales
derechos inalienables e inconcebibles dentro de la filosofía
que inspira la acción constitucional y totalmente opuesta a
sus nobles postulados, pero además constituye una nueva
afrenta a las prerrogativas fundamentales del ser humano,
porque como quedó dicho, aquel tiene el carácter de
derecho fundamental a la vida, salud y seguridad social, a
las cuales es imposible llegar si no se garantiza que las
decisiones del Juez Constitucional se cumplan en término,
calidad y cantidad.
En tal sentido, ha manifestado la Corte Constitucional en
sentencia C-1006 de 2008 M.P Mauricio González Cuervo, se
ha dicho:
“comprobado judicialmente el desconocimiento de un
derecho fundamental por un agente estatal, el deber de éste
es hacer cesar la violación en el término fijado para ello por el
Juez Constitucional o probar oportunamente la imposibilidad
de hacerlo. Permitir que los funcionarios cumplan las órdenes
del Juez de tutela cuando a bien lo tengan, incluso con
posterioridad al fallo de consulta, implica autorizar al Estado
para prolongar en el tiempo la vulneración de los derechos
fundamentales, hacer nugatorias las garantías constitucionales
a los mismos, propiciar la repetición de los agravios contra esos
derechos y contrariar el fin para el cual están instituidas las
autoridades”
Recuérdese que el legislador sanciona a quien “por
cualquier medio se sustraiga al cumplimiento de obligación
impuesta en resolución judicial” elevando tal conducta a la
categoría de delito contra la administración pública (artículo
454 C.P, fraude a resolución judicial).
Nuevamente se reitera lo preceptuado por el artículo 52 del
Decreto 2591 de 1991, el cual insiste en que el incumplimiento
de las decisiones judiciales en tutela, a más de las sanciones
en él previstas, genera las sanciones penales a que haya
lugar y el artículo 53 replica:
“Artículo 53: SANCIONES PENALES. El que incumpla el fallo de
tutela o el juez que incumpla las funciones que le son propias
de conformidad con este Decreto incurrirá según el caso, en
fraude en resolución judicial, prevaricato por omisión o en las
sanciones penales a que hubiere lugar”.
En el caso concreto, Colpensiones contaba con un término
de cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de
la sentencia para su cumplimiento, lo que no ha ocurrido. Por
lo anterior, es claro que se han violado todos los principios y
órdenes de carácter constitucional y fundamental, ya que el
fallo de tutela en el cual se protegen los derechos
fundamentales de la accionante fue proferido desde el 14
de agosto de 2014 y Colpensiones, además no emitió alguna
justificación razonada y determinante para no cumplir la
orden impartida en su momento.
Forzoso es entonces, concluir que se presentó un
incumplimiento por parte de la Administradora Colombiana
de Pensiones - Colpensiones, pues es obvio que la persona
en cuyo favor se decreta la protección tiene el derecho a
que mientras no se modifiquen de manera sustancial las
circunstancias que el Juez ponderó, el amparo que se le
concede tenga vocación de ser obligatorio y a que no se
desvirtúe su sentido sin un fundamento serio y razonable.
La Corte Constitucional se ha pronunciado respecto a la
respuesta al Derecho de Petición, así:
“Esta corporación ha sostenido que el derecho de petición se
materializa cuando la autoridad requerida, o el particular en
los eventos en que procede, emite respuesta a lo pedido, i)
respetando el término previsto para tal efecto; ii) de fondo,
esto es, que resuelva la cuestión, sea de manera favorable o
desfavorablemente a los intereses del peticionario; iii) en
forma congruente frente a la petición elevada; y, iv)
comunicándole al solicitante.
“Se ha dicho en reiteradas ocasiones que el derecho de
petición se vulnera si no existe una respuesta oportuna a la
petición elevada. Además, que ésta debe ser de fondo. Estas
dos características deben estar complementadas con la
congruencia de lo respondido con lo pedido. Así, la respuesta
debe versar sobre aquello preguntado por la persona y no
sobre un tema semejante o relativo al asunto principal de la
petición. Esto no excluye que además de responder de
manera congruente lo pedido se suministre información
relacionada que pueda ayudar a una información plena de
la respuesta dada.4
Así es claro, que la sanción impuesta por el Juzgado Quinto
Administrativo Oral de Medellín, el día 14 de agosto de 2014,
sería procedente por el incumplimiento, pero ha de tenerse
encuentra el despacho que se hace improcedente
confirmar el auto consultado por cuanto la sentencia trata
de una orden de corrección de historia laboral y para lo cual
se debe tener en cuenta el contenido del Auto No 259 del 14
de agosto de 2014 de la Corte Constitucional, puesto que en
dicho auto la Corte Constitucional en unos supuestos fue
clara al indicar que habría lugar a suspender las sanciones
por desacato impuestas a Colpensiones y en otros no
procedería.
“105. En suma, la Corte Constitucional accederá a la suspensión
de la sanción por desacato pedida por Colpensiones, en los
siguientes términos:
Cuadro único
Se suspende la imposición y ejecución de sanciones por
desacato a sentencias de tutela impuestas en contra de los
servidores públicos de Colpensiones, que se refieran a las
siguientes prestaciones y trámites:
Trámites
Término de suspensión
1.
Peticiones
de
incremento,
retroactivo,
reajuste o reliquidación
pensional, radicadas ante
Colpensiones.
Se suspende la imposición y
ejecución de sanciones por
desacato hasta el 31 de
diciembre de 2014.
2. Recursos administrativos
formulados contra actos
administrativos
4 Sentencia T-043 de 2009 M P Dr.
Nilson Pinilla Pinilla.
La suspensión procederá
siempre y cuando los
accionantes estén incluidos
en nómina y se encuentren
prestacionales
de
Colpensiones, alusivos a
personas
que
se
encuentran
están
recibiendo el pago de una
mesada pensional.
recibiendo materialmente el
pago de una mesada
pensional.
3.
Peticiones
de
cumplimiento
de
sentencias
judiciales
ordinarias,
contencioso
administrativas o de tutela,
que ordenaron al ISS o
Colpensiones el pago de
un
incremento,
retroactivo, reajuste o
reliquidación pensional.
106. Igualmente, la suspensión de sanciones por desacato
decretada en este proceso no procederá frente a las
sentencias de tutela alusivas a los siguientes trámites: 1)
peticiones de reconocimiento de prestaciones económicas
radicadas en el Instituto de Seguros Sociales -pensión,
reliquidación, retroactivo, reajuste o incremento pensional,
indemnización sustitutiva de la pensión o auxilio funerario-; 2)
peticiones de reconocimiento de pensión, indemnización
sustitutiva de la pensión o auxilio funerario radicadas ante
Colpensiones; 3) peticiones u órdenes de cumplimiento de
sentencias judiciales proferidas en contra de Colpensiones o el
ISS referidas al reconocimiento de una pensión, indemnización
sustitutiva de la pensión o auxilio funerario y; 4) en general las
no contenidas en el numeral 105 cuadro único de la parte
motiva de esta providencia.
107. En la parte resolutiva de la presente decisión la Corte fijará
las reglas jurisprudenciales pertinentes para dar aplicación a la
medida de suspensión de sanciones por desacato a tutelas.
Síntesis de los plazos otorgados a Colpensiones para
la respuesta de peticiones y el cumplimiento de los
fallos judiciales.
108. Bajo el anterior marco, las obligaciones de Colpensiones en
relación con los plazos de contestación de las solicitudes
radicadas ante el ISS y el nuevo administrador del régimen de
prima media, pueden sintetizarse de la siguiente manera:
109. En lo concerniente al acumulado de solicitudes
prestacionales radicadas ante el ISS, Colpensiones debe
responder inmediatamente todas las peticiones ya que no se
concedió prórroga para su respuesta, en especial, las de
pensión en cualquiera de sus modalidades, auxilio funerario,
indemnización sustitutiva de la pensión, incremento, reajuste,
retroactivo o reliquidación pensional.
110. A su turno, frente a las peticiones prestacionales radicadas
directamente ante Colpensiones y que progresivamente se
encuentren fuera de término, la entidad debe; (i) responder
inmediatamente las solicitudes de pensión, auxilio funerario e
indemnización sustitutiva de la pensión pues no se prorrogó su
fecha de contestación y; (ii) responder a 31 de diciembre de
2014 las peticiones de incremento, retroactivo, reajuste o
reliquidación pensional. En esa misma fecha Colpensiones
deberá estar en capacidad de respetar los tiempos legales de
respuesta en condiciones de calidad de todas las solicitudes
prestacionales que se efectúen ante ella (resalto del
despacho).
De la sentencia de tutela fechada el día 14 de agosto de
2014, se tiene que se le ordenó a Colpensiones de dar
respuesta a la petición presentada por la accionante
referente a la corrección de historia laboral de su cónyuge el
señor Rafael Hernando Gaviria Cock en el término de
cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la
sentencia. Se tiene que de acuerdo al aparte del auto de la
Corte Constitucional transcrito, el supuesto de la sentencia
de tutela que nos ocupa, está en el numeral 110, en el que
indica que Colpensiones deber estar en capacidad de
respetar los tiempos de respuesta en condiciones de calidad
de todas las solicitudes prestacionales que se efectúen ante
ella al 31 de diciembre de 2014. Se tiene que el objeto de la
tutela es un asunto prestacional, por lo que no se podía iniciar
tramite de incidente hasta pasada dicha fecha.
Corolario de lo anterior, se dispone REVOCAR el auto
fechado el día 22 de octubre de 2014 proferido en el
incidente de desacato en la acción de tutela promovida por
la señora LUZ IDE VASQUEZ LOPERA en contra de
COLPENSIONES, en el cual fue sancionado JOSE DAVID
MARQUEZ LOPEZ, en su calidad de Gerente Nacional de
Atención al Afiliado de la Vicepresidencia de Servicio al
Ciudadano de Colpensiones con multa de un (1) salario
mínimo legal mensual vigente, por desacato al fallo de tutela
proferido el 14 de agosto de 2014
En mérito de lo expuesto, EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE
ANTIOQUIA, SALA UNITARIA
RESUELVE
PRIMERO: REVOCAR la decisión consultada, por las razones
expuestas en la parte motiva de esta providencia
SEGUNDO: Notifíquese a las partes por el medio más eficaz y
rápido.
TERCERO: Devuélvase el expediente al Juzgado de origen.
NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE
BEATRIZ ELENA JARAMILLO MUÑOZ
Magistrada