Universalizar el acceso y completar la educación secundaria

07
DEBATE 07
Universalizar el acceso y completar la educación
secundaria. Entre la meta social y la realidad
latinoamericana
MAURICIO GONZÁLEZ OVIEDO
CAMILLA CROSO
CLAUDIA JACINTO
PATRICIA SALAS O'BRIEN
PABLO GENTILI
JOSÉ RIVERO
VIOLA ESPÍNOLA
Compilación Néstor López y Florencia Sourrouille
ISSN 1999-6179 / Noviembre 2010
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
1
07
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DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
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ÍNDICE GENERAL
Presentación del debate
“Universalizar el acceso y completar la educación secundaria. Entre la meta
social y la realidad latinoamericana”
4
Artículos
• ADOLESCENCIA, POLÍTICA Y EDUCACIÓN
Mauricio González Oviedo
8
• UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
Camilla Croso
20
• CONSIDERACIONES SOBRE ESTRATEGIAS DE INCLUSIÓN
CON CALIDAD EN LA ESCUELA SECUNDARIA
Claudia Jacinto
29
• UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
Patricia Salas O'Brien
39
• TRES ARGUMENTOS ACERCA DE LA CRISIS DE LA
EDUCACIÓN MEDIA EN AMÉRICA LATINA
Pablo Gentili
49
Comentarios
• LA EDUCACIÓN SECUNDARIA COMO META SOCIAL EN
ACTUALES CONTEXTOS LATINOAMERICANOS
José Rivero
62
• INTERVENCIONES TEMPRANAS PARA PREVENIR LA
DESERCIÓN EN LA EDUCACIÓN SECUNDARIA
Viola Espínola
77
Perfil de los autores
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LATINOAMERICANA
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PRESENTACIÓN DEL DEBATE
Introducción
Cada vez más, en América Latina hay acuerdo respecto a la necesidad de que las
nuevas generaciones puedan completar la educación secundaria. Ello se pone en
evidencia, por ejemplo, cuando se analizan los textos de las nuevas leyes de
educación que se han ido sancionando en los últimos años o están actualmente en
debate, y también aparece como un objetivo explícito en los Planes Nacionales de
Acción vigentes en varios países de la región.
La presencia de estas metas en diversas normas y programas educativos puede ser
interpretada como expresión de un clima de debate que está instalado en la
región, y de un creciente consenso –desde múltiples sectores de la sociedad- en
torno a que la finalización del nivel secundario es una condición indiscutible para
que todos los niños y adolescentes logren acceder a un conjunto de saberes
irrenunciable para afrontar los desafíos que representa hoy la vida en sociedad.
Este objetivo refleja, en última instancia, una redefinición del sentido de las
políticas educativas de la región. Estas no sólo están orientadas a que los niños y
niñas accedan a la escuela –expresión del principio de igualdad de oportunidades
educativas- sino que buscan, además, que permanezcan en sus aulas, y que
accedan allí a una educación de calidad. Hoy, este nuevo desafío –que apunta a la
igualdad en los logros educativos- requiere, casi inevitablemente, que todos los
adolescentes puedan permanecer escolarizados hasta completar el nivel medio de
enseñanza.
Ahora bien, en América Latina termina la educación media menos de la mitad de
los adolescentes; en algunos países sólo una quinta parte logra completar este
nivel. Aún en aquellos países que han logrado los mayores niveles de cobertura
educativa, hay un tercio de jóvenes que no llegaron a cumplir con este objetivo.
Este panorama es mucho más crítico si se centra la atención entre los jóvenes que
habitan en zonas rurales, o aquellos de los sectores sociales más desfavorecidos,
donde la amplia mayoría está lejos de llegar a completar la educación secundaria.
Un factor que le suma gravedad a esta situación es que, tal como se puede apreciar
en los Informes de Tendencias Sociales y Educativas en América Latina publicados
por el SITEAL en los años 2006 y 20071, en la región se estaría llegando a un techo
en las tendencias de expansión educativa que han caracterizado las últimas dos
décadas.
La información allí presentada permite ver claros indicios de una reducción
drástica en los incrementos de la escolarización que se venían verificando año a
año; de confirmarse esta tendencia, se estaría consolidando en la región un
panorama en el cual esta meta de universalización en el acceso al conocimiento a
1 Estos informes pueden ser consultados
en el sitio de SITEAL en Internet, www.siteal.iipe-oei.org
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partir de la universalización de una educación media de calidad es sumamente
difícil de alcanzar.
Los ejes del Debate
El objetivo de este Debate del SITEAL es invitar a desarrollar un conjunto de
reflexiones en torno a las dificultades que representa hoy para los países de la
región lograr que todos sus adolescentes lleguen a completar sus estudios
secundarios.
Hay dos grandes líneas de interrogantes que quedan planteadas frente a este
panorama. Una de ellas tiene que ver con la posibilidad de entender por qué es tan
difícil en la región lograr la plena escolarización de los adolescentes hasta que
lleguen a completar la educación media. La otra, más propositiva, enfatizaría en
indagar sobre qué tipo de políticas deberían desarrollarse para reducir la enorme
brecha que hay entre aquello que nuestras sociedades se proponen, y la situación
actual.
La invitación que se hace a cada uno de los participantes del debate es a producir
un texto en el que se presente un análisis sobre la situación presentada,
organizada en torno a estos interrogantes generales, tomando en consideración la
situación del conjunto de los países para los cuales se presenta información, de un
grupo de ellos o de alguno en particular, según su preferencia.
La información presentada
Para dar sustento empírico a estas reflexiones, se presenta, en la tabla adjunta, un
conjunto de indicadores que ilustran la situación descripta en 16 países de
América Latina.
En primer lugar se presenta el porcentaje de jóvenes que tienen el nivel
secundario completo entre aquellos con 20 años de edad. Se tomó en cuenta esta
edad para el análisis pues si en cada uno de los países de la región la meta de la
plena escolarización secundaria estuviera cumplida, este valor debería tender a
100. Con edades inferiores se corre el riesgo de tomar en cuenta a jóvenes que aún
deberían estar cursando este nivel, en tanto que edades superiores nos alejarían de
la situación actual, remitiéndonos al funcionamiento de los sistemas educativos 4
o 5 años atrás, como mínimo.
Esta información se presenta para el total de cada país, y desagregada por área
geográfica (urbana o rural), sexo y clima educativo del hogar. Esta última variable
se construye a partir de promediar los años de escolaridad del jefe de hogar y su
cónyuge (en el caso de hogares biparentales) o los años de escolarización del jefe
(en hogares monoparentales), y apunta a captar indirectamente el nivel
socioeconómico al que pertenecen2. El clima educativo bajo remite a aquellos
2 Cabe
destacar que cuando se usa la variable Clima Educativo el universo de jóvenes se reduce a
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hogares en que el promedio de años de escolarización es inferior a 6, el clima
educativo medio corresponde a valores de entre 6 y 12 años de escolarización, y en
clima educativo alto se ubican hogares con valores superiores a 12.
Cabe la posibilidad de que entre estos jóvenes de 20 años que no completaron la
secundaria algunos estén aún cursando sus estudios, con posibilidades de llegar a
esa meta. A los efectos de poder dimensionar esta situación, se incorporó un
segundo indicador, el porcentaje de jóvenes aún escolarizados entre quienes no
completaron el secundario.
Por último se incorporó un tercer indicador, el promedio de años de escolarización
de los jóvenes de 20 años de edad que no completaron el secundario y están
desescolarizados. Este dato da cuenta de cuán lejos de la finalización de su ciclo
secundario los jóvenes –en promedio- dejaron de estudiar.
Estos indicadores fueron producidos en el marco del proyecto SITEAL, a partir de
un procesamiento de los microdatos de las encuestas de hogares que realizan
regularmente todos los países de la región. En cada país se recurrió a los datos
más recientes, correspondiendo en su mayoría al año 2006.
La dinámica del debate
Los Debates del SITEAL representan una de las estrategias de análisis de la
información que se utilizan en este proyecto desde sus inicios. Apunta a convocar
a un conjunto de expertos de diferentes países de la región a exponer su
interpretación y sus reflexiones a partir de un conjunto de datos preparados
especialmente, en torno a un tema específico. Una vez reunidos algunos
documentos generados de este modo, se pide a otros expertos que hagan un
comentario a estos textos, con la idea de generar un “ida y vuelta” de reflexiones y
análisis. Finalmente, cada autor tiene la posibilidad de responder a los
comentarios que se hicieron a su texto, creando así un espacio de debate y
producción conjunta.
La totalidad de los textos producidos a partir de esta dinámica se van publicando
en el sitio de SITEAL, www.siteal.iipe-oei.org.ar
aquellos que viven con sus padres. Para el cálculo del total y para los otros tipos de desagregación
se utilizó como universo el total de los jóvenes de 20 años de edad.
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TABLA 1. PORCENTAJE DE JÓVENES CON EL NIVEL SECUNDARIO COMPLETO ENTRE AQUELLOS QUE TIENEN
20 AÑOS DE EDAD, PORCENTAJE DE JÓVENES DE 20 AÑOS ESCOLARIZADOS ENTRE AQUELLOS QUE NO
COMPLETARON EL SECUNDARIO, Y PROMEDIO DE AÑOS DE ESCOLARIZACIÓN DE LOS JÓVENES DE 20 AÑOS
QUE NO COMPLETARON EL NIVEL SECUNDARIO Y ESTÁN DESESCOLARIZADOS. AMÉRICA LATINA (16 PAÍSES),
C. 2006.
Jóvenes con el nivel secundario completo, entre aquellos que tienen 20
años de edad (%)
País
Clima educativo del
hogar
Área geográfica
Sexo
Urbana
Rural
Hombre
Mujer
Bajo
Medio
Alto
Total
Jóvenes de
20 años aún
escolarizados
, entre
quienes no
completaron
el secundario
(%)
Promedio de años
de escolarización
de los jóvenes de
20 años que no
completaron el
secundario, y
están
desescolarizados
Argentina
urbano
62,1
62,1
.
57,4
65,7
13,1
51,0
96,2
20,2
7,8
Bolivia
52,5
60,1
26,2
53,3
51,8
1,9
50,3
93,8
29,8
6,8
Brasil
46,9
51,9
20,2
41,5
52,2
10,4
56,5
95,1
32,2
6,5
Colombia
60,5
75,9
29,6
53,0
66,6
14,9
72,7
96,7
7,2
6,0
Costa Rica
36,4
43,8
26,4
33,1
39,4
1,9
30,5
89,9
26,7
6,6
Chile
76,3
78,0
63,4
75,3
77,3
18,2
65,6
96,7
28,1
8,6
Ecuador
52,2
62,5
29,8
51,1
53,3
5,6
49,9
97,4
12,9
6,6
El Salvador
36,2
48,0
20,9
34,7
37,5
6,7
43,9
96,8
13,1
6,0
Guatemala
15,8
25,2
5,3
17,6
14,3
2,2
31,0
79,7
14,3
4,6
Honduras
19,8
33,1
7,0
17,8
21,5
0,8
28,5
81,2
20,0
5,1
México
46,7
50,0
32,1
45,2
48,1
6,2
39,8
92,0
8,7
7,7
Nicaragua
26,4
36,9
10,3
21,3
31,8
1,8
42,4
92,4
18,6
5,1
Panamá
57,3
70,5
32,7
51,5
62,4
0,3
50,9
93,1
13,7
6,9
Paraguay
49,5
59,2
32,1
48,2
50,7
2,1
51,6
97,1
17,8
6,7
Perú
64,1
75,4
41,5
63,0
65,4
16,5
72,9
95,3
8,8
6,4
Uruguay
32,6
33,1
25,0
26,8
38,3
2,3
19,8
84,5
24,0
8,0
Total países
considerado
s
48,5
54,8
25,3
45,0
51,8
8,7
52,6
94,0
21,2
6,7
Fuente: SITEAL IIPE/OEI, 2008
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ARTÍCULOS
ADOLESCENCIA, POLÍTICA Y EDUCACIÓN3
- Mauricio González Oviedo -4
El dato no deja de expresar cierto dramatismo. De mantenerse la tendencia, en
promedio solo 3 de cada 10 estudiantes que ingresarán a la primaria el próximo 16
de febrero lograrán graduarse de la secundaria en diciembre del año 2020. La cifra
se reduce a 2 en el mundo rural y talvez a ninguno en los territorios indígenas
donde la cobertura es apenas precaria o nula. En Costa Rica esta información no
ha estado ausente del debate.
Según la Constitución Política la educación no sólo es un derecho, sino que es
obligatoria desde la preescolar hasta la general básica (noveno grado), y toda debe
ser gratuita y costeada por la Nación, incluyendo a la educación diversificada
(décimo y onceavo). Sin embargo, la brecha entre derecho y realidad es amplia y
se presenta en el contexto de un aumento vertiginoso de la desigualdad, con
graves consecuencias para la integración y la convivencia social.
FIGURA 1. EVOLUCIÓN DEL COEFICIENTE DE GINI. COSTA RICA, 1990-2005
0,44
0,42
0,4
0,38
0,36
0,34
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: SIDES-MIDEPLAN: 2007
Durante los últimos 20 años se ha dado un acelerado proceso de concentración del
ingreso, solo el 20% más rico tuvo un aumento en su participación (Garnier,
2006). Mientras en 1988 el ingreso por persona en los hogares más adinerados era
11 veces mayor que en los de menos recursos, para el año 2005 esa brecha se
duplicó a 22 veces, en contraste con la tendencia a la disminución de la pobreza.
3 Este artículo forma parte del Debate 7 de SITEAL referido a “Universalizar el acceso y completar la educación
secundaria. Entre la meta social y la realidad latinoamericana”. © 2009, SITEAL, IIPE-UNESCO Sede Regional
Buenos Aires y OEI. Las opiniones del autor expresadas en este artículo no representan necesariamente los
puntos de vista de SITEAL, IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires y de la OEI. Se permite la reproducción
total o parcial del material, siempre que se cite claramente el nombre de la fuente, el nombre del autor, el título
del artículo y la URL (http://www.siteal.iipe-oei.org), tanto en medios impresos como en medios digitales.
4 Sociólogo y politólogo. Consultor y asesor de varios organismos de Naciones Unidas. Actualmente se
desempeña como asesor del Ministro de Educación Pública de Costa Rica.
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FIGURA 2. PORCENTAJE DE HOGARES POBRES. COSTA RICA, 1990-2005
40
30
20
10
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Fuente: SIDES-MIDEPLAN: 2007.
La correlación entre concentración del ingreso y aumento en la delictividad para el
período comprendido entre los años 1989-2003 quedó demostrada en el Décimo
Informe del Estado de la Nación sobre delito y seguridad de los habitantes. La
tendencia muestra principalmente el aumento de la tasa de delitos contra la
propiedad a partir de la década de los años noventa (EN: 2004).
En un país tan pequeño tres de cada veinte personas adultas dicen haber sido
víctima de delitos, estos representan el 15% de la población mayor de edad; es
decir, alrededor de
400,000 personas según datos de la Encuesta de Hogares de Propósitos
Múltiples (INEC, 2004), la mayoría concentrada en la región central del país,
predominante en San José. Esta cifra le da sentido a que una nada despreciable
tercera parte de los costarricenses adultos (aproximadamente 900,000
personas) diga sentirse insegura por la situación de seguridad del país y, a la
vez, sentirse insegura en su comunidad de residencia. En coincidencia, uno de
cada tres hogares decidió adoptar medidas de seguridad adicionales a la
colocación de rejas en las puertas y ventanas como medio para mejorar la
protección de sus casas y dejar de asistir a actividades sociales. Asimismo, el 76%
de las personas nunca deja la casa sola, el 17% contrata algún servicio de
seguridad privada y el 8% adquirió un arma de fuego (EN: 2004).
Las personas con educación secundaria o más años de escolaridad y mayor
nivel de ingresos reportan victimización por delitos tres veces más alta que
aquellas con primaria o menos y bajo nivel de ingresos (EN: 2004, 117) y las
víctimas de violencia patrimonial de los grupos más privilegiados duplica -casi
un 30%- a los de estratos más bajos -16%- , según el Primer Informe de
Desarrollo Humano (INDH: 2005). El perfil de las víctimas de delitos parece
coincidir con los exitosos que han tenido mayores oportunidades de estudio y
acceso a empleos productivos y bien remunerados. Incluso, el Informe de
Desarrollo Humano va más allá y dice que en Costa Rica los grupos sociales del
quintil más alto de ingreso están abandonando el interés en mejorar la
seguridad pública y cada día confían más su seguridad a empresas privadas
(INDH: 2005, 111), al igual que los servicios de salud y educación, habría que
agregar.
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Mientras una tercera parte de los costarricenses se sienten realmente amenazados
por la inseguridad, otra parte de la población se está ´formando´ para vivir en la
precariedad. El 64% de la fuerza laboral del país está obteniendo una muy baja
tasa de escolaridad que, en palabras del propio Plan Nacional de Desarrollo, les
condena a acceder a empleos de menor productividad y remuneración (PND,
2007). En otras palabras, siete de cada diez niños y niñas que inician la primaria
son devueltos a la sociedad sin título de bachiller, convertidos en adolescentes
que se insertan en una realidad social fragmentada en dos extremos desiguales y
expuestos al conflicto. Por un lado, un tercio exitoso e incluido, con más años de
escolaridad y mayores ingresos que se siente inseguro ante la inseguridad que
impera en el país y en sus comunidades, y por el otro lado, la mayoría excluida, no
necesariamente pobre aunque sí con bajos ingresos y poca escolaridad que en
buen grado encarnan la amenaza de inseguridad. El Informe de Desarrollo
Humano reporta algunos datos muy significativos en relación con la
perpetración de la violencia delictual: entre 1998-2003 los hombres menores de
35 años concentraron el 52% de las condenas por delitos de narcotráfico, el 56%
en delitos contra la vida y el 71% en delitos contra la propiedad. Y en esta
última categoría la tercera parte de los condenados tenía entre 18 y 25 años
(INDH: 2005).
Ante el aumento de la desigualdad social y su correlación con el disparo de la tasa
de criminalidad la respuesta política fue el agravamiento en el uso del castigo
penal. La reforma de los artículos 51 y 76 del Código Penal por medio de la Ley
No 7389 de mayo de 1994, aumento la pena máxima de 25 a 50 años de prisión.
De seguido se aprobó la Ley No. 7398, del mismo año y mes, que aumento las
penas para los delitos de homicidio simple, homicidio calificado, violación simple,
violación calificada, estupro agravado y abusos deshonestos. Si el aumento de la
pena máxima excedía la razón, las tras medidas la contradecían de manera
aberrante, pues durante el quinquenio anterior el incremento en la tasa de
homicidios fue de tan solo 0.5 por 10.000 habitantes, pasando de 4.3 en 1985 a
4.8 en 1990; mientras que las tasas de violación pasaron de 1.6 a tan solo 1.9
durante el mismo periodo (INDH: 2005). Además, en el año 1996 los legisladores
impusieron penas de hasta 15 años de prisión a los adolescentes en la Ley de
Justicia Penal Juvenil. Así Costa Rica ha tenido el dudoso mérito de multiplicar
por 2.6 el número de personas privadas de libertad, con lo cual duplicó la tasa de
personas presas de 103 a 202 por cada 100,000 habitantes, la tercera más alta de
América Latina (Carranza, Solana en EN: 2004); mientras tanto, el promedio de
la pena de prisión en Costa Rica es mucho más alto que el de Estados Unidos,
país caracterizado por su amplitud en el uso del poder punitivo: 7.2 frente a 4.5
años en el 2002 (INDH: 2005, 417).
A mediados de esta década, después del oscurantismo penalista del fin de siglo,
el Plan Nacional de Desarrollo (PND) le dio un aliento fresco a la discusión al
insistir en que la educación tal como está hoy día amenaza convertirse en un
sinsentido y al asumir la responsabilidad política de asignarle al sistema
educativo un potencial alterativo de la realidad sobre la base de dos ejes de
intervención: su posible contribución al crecimiento económico y el impacto que
puede tener en la reversión de las tendencias de desintegración social (PND:
2007), que en mucho explican la tendencia al aumento de la violencia delictiva.
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En un estudio previo Leonardo Garnier (2006) planteaba que el país en los
últimos 20 años se ha mostrado como uno de los países de América Latina
mejor posicionado para sacar provecho de las oportunidades que ofrece el
proceso de globalización de la vida económica y social, incluyendo el hacerle
frente a las exigencias que impone el cambio científico y tecnológico. Sin
embargo, lo hace arrastrando una cadena de desequilibrios sociales, productivos
e institucionales dentro de los cuales la distribución del ingreso es clave. Y, sin
embargo, para el autor ese aumento en la desigualdad que se refleja en las
estadísticas es el menos preocupante. Según él, es mucho más preocupante la
desigualdad que no se ve en las estadísticas, incapaces de identificar la brecha
creciente entre los ingresos del trabajo y los ingresos del capital, que está
marcando el surgimiento de dos Costa Ricas. Ante tal polarización, Garnier se
pregunta si el país está haciendo lo necesario para que la parte exitosa del
desempeño económico no sea sólo para unos pocos la llamada “integración
hacia fuera” sea, también, un proceso que permita consolidar la “integración
hacia dentro”. Por lo menos desde el punto de vista de la educación la respuesta
no es para nada positiva pues la educación ha venido reproduciendo la
desigualdad del contexto.
En respuesta a estos diagnósticos una de las promesas de campana del actual
presidente de la República fue universalizar la educación secundaria y la
promesa se convirtió en meta del Plan Nacional de Desarrollo 2 006-2010. Eso sí,
dicha promesa quedó condicionada al aumento del gasto público del mínimo
constitucional del 6% a un 8% del Producto Interno Bruto, lo que dependía de
una reforma tributaria que debía ser aprobada por la Asamblea Legislativa. Y
aquí la meta propuesta, igual que el Derecho establecido constitucionalmente,
topo con la realidad de un país que no quiere ser “centroamericano”, pero tiene
una carga impositiva apenas un poco mayor que la de Guatemala.
El Gobierno se ha propuesto que al finalizar la administración 2006-2010
“…ninguna persona de 17 años o menos esté fuera del sistema educativo”, de ahí
que la cuarta meta del Plan Nacional de Desarrollo (de ocho en total) se proponga
la universalización de la educación secundaria, al mismo tiempo que se eleva la
calidad de la enseñanza en todos los niveles educativos y se eleva también la
inversión en educación al 8% del producto interno bruto. Se trata de un desafío
propio de la política pública, pues casi el 92% de los estudiantes costarricenses
asisten a clases en escuelas y colegios públicos. Esta meta en educación coincide
con la segunda meta del PND en materia de pobreza y desigualdad, la cual
plantea detener el incremento de la desigualdad, fortalecer la clase media y
permitir su expansión mediante el incremento de la inversión, cobertura y
calidad de la educación pública (PND: 2007).
A un año de que se celebren las próximas elecciones queda claro que la actual
administración dejará sin cumplir la palabra empeñada. No es este el lugar ni el
momento para analizar las razones de carácter político que influyeron en este
magro resultado con respecto a sus propias expectativas. Vale la pena eso sí
dejar sentado que una meta tan ambiciosa requería un clima político menos
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crispado en comparación con el que se generó en el país durante los últimos tres
años, donde el único tema realmente importante fue la ratificación de un tratado
comercial con los Estados Unidos, República Dominicana y el resto de
Centroamérica.
Sin embargo, hay que reconocerle dos méritos a la actual administración. En
primer lugar, haber diagnosticado de manera clara la condición social del país
y, en ese marco, la situación educativa. Puede afirmarse que tanto el diagnostico
como los propósitos seguirán vigentes por un buen tiempo y no deberían
excluirse de ningún análisis serio destinado a fundamentar las estrategias
necesarias para lograr la universalización del acceso a la educación secundaria.
En segundo lugar, también son meritorias las medidas tomadas para evitar que
los adolescentes escolarizados se queden sin completar la secundaria, sobre todo
cuando el fenómeno de la expulsión por parte del sistema educativo está
determinado por los bajos ingresos familiares y/o por erráticas políticas de
promoción y evaluación de los aprendizajes.
Según el PND una parte de la llamada “deserción” debe ser entendida como
simple y llana exclusión del sistema por carencias socioeconómicas, lo que
desplaza la carga de la justificación del “desertor” hacia la política social. Ante
esta situación, aparte de las medidas de más largo plazo como podrían ser la
promoción del crecimiento y a generación de trabajos de calidad, el Estado debe
asumir tareas como el otorgamiento de subsidios a las familias. La más
importante accion estratégica del sector social conectada con la política educativa
en materia de inclusión es el “Programa Avancemos”, orientado a la transferencia
condicionada de recursos económicos a las familias seleccionadas con el fin de
impedir el abandono escolar de 130,000 adolescentes (40,000 familias).
El Programa forma parte de la segunda meta general del Plan Nacional de
Desarrollo, la cual plantea detener el incremento de la desigualdad, fortalecer la
clase media y permitir su expansión, mediante el incremento de la inversión,
cobertura y calidad de la educación pública y de la segunda meta sectorial del
sector social: “reducir las asimetrías o brechas en los niveles de desarrollo
social, identificando las brechas geográficas y entre grupos; definiendo umbrales
sociales para la satisfacción de necesidades básicas del conjunto de la población;
y enfrentando la exclusión social de la población indígena y otros sectores
vulnerables de la comunidad nacional” (PND: 2007, 48).
“Avancemos” es una adaptación nacional de los programas “Oportunidades” de
México (25 millones de personas/5 millones de familias incluidas) y “Puente de
Chile”, así como “Bolsa Familia” de Brasil, los cuales han sido adaptados y se
vienen desarrollando también en otros contextos complejos, como grandes países
africanos y asiáticos e, incluso, en e l Estado de Nueva York. Pueden citarse siete
lecciones aprendidas relacionadas con la concepción e i mplementación de este
tipo de modelos, sobre las cuales el Estado costarricense apenas está
aprendiendo a tomar nota5:
5 Estas lecciones son producto de la rica experiencia de trabajo que tuve como parte del grupo multinacional que valoro los
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1. Las transferencias no contribuyen a reducir la pobreza ni la desigualdad, esos
no son objetivos de los programas de transferencias condicionadas, este tipo de
programas tienen un carácter paliativo ante las inequidades que provocan la
desigual distribución del ingreso y la carencia de empleos competitivos y bien
remunerados.
2. La familia no puede asumir toda la carga de la justificación del éxito
escolar a cambio de la transferencia condicionada, justo por tratarse de familias
en desventaja que necesitan un tipo de acompañamientotécnico “social”
(trabajadores sociales), y a veces psicopedagógico y hasta psicológico, en la
medida que surgen conflictos que influyen en el éxito escolar. Este tipo de
carencias tampoco puede suplirla la escuela, que debe concentrarse en educar
(este punto coincide con las preocupaciones y hallazgos de López: 2005, 129 y
sucesivas).
3. El problema de las transferencias condicionadas implica definir con
transparencia los criterios de selección, para evitar errores de inclusión-exclusión,
manipulación, clientelismo político y “desafección” popular con respecto a las
medidas compensatorias.
4. Los criterios de suspensión y reestablecimiento del subsidio deben ser
establecidos con rigor y para ello debe estar contestada una pregunta básica:
¿Qué significa condicionalidad?
5. Una de las mayores dificultades consiste en la “localización” de beneficiarios,
porque los sistemas típicos de registro de familias pobres o de beneficiarios de
programas sociales son poco aptos para las nuevas modalidades de exclusión por
desigualdad, eso crea descreimiento entre la población.
6. El esquema de transferencias y control puede ser altamente abigarrado y se
corre el riesgo de recargar las funciones de educadores y administradores
educativos.
7. Los criterios de “salida” o graduación del programa en términos contractuales
entre las familias y el Estado deben quedar claramente establecidas desde el
principio, ante todo por la temporalidad intrínseca de este tipo de subsidios.
Pero quizás el principal obstáculo que deben enfrentar los programas que intentan
medidas de inclusión, es que la exclusión educativa ha sido históricamente
funcional a los propósitos de la educación secundaria que por principio ha sido y
sigue siendo selectiva. A partir de la masificación de la educación secundaria,
que en Costa Rica se produjo sobre todo al lograrse a universalización de la
primaria y expandirse los servicios educativos principalmente para la creciente
población urbana de las clases medias en épocas de mayor optimismo, se
pusieron de manifiesto tensiones propias de un modelo selectivo enfrentado a
una mayor demanda. Que la educación haya sido un mecanismo de
programas Oportunidades, Puente y Bolsa Familia desde una perspectiva de derechos humanos entre febrero del 2005 y
agosto del 2006. El grupo estuvo integrado por investigadores, funcionarios públicos nacionales e internacionales
asignados u originarios de México, Chile, Brasil, Costa Rica y Colombia.
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movilización social ascendente de eso no cabe duda, que tal mecanismo fuera
apto para todos he ahí el dilema, porque en un modelo selectivo quienes
quedan fuera del sistema educativo son tan funcionales como los seleccionados
para continuar adentro. Puede presumirse que en sus orígenes y de acuerdo
con sus propósitos la secundaria cumplió con mayor calidad y relevancia sus
objetivos educativos, porque eran pocos los llamados y mucho menos los
elegidos.
De ahí que un segundo elemento del diagnostico del Plan Nacional de
Desarrollo se refiere a los problemas intrínsecos de un modelo concebido y
diseñado para seleccionar y se refiere a los estudiantes que no terminan la
secundaria porque tienen dificultades para aprender y empiezan como aplazados,
luego pasan a repitentes y, por último, terminan expulsados del sistema. El PND
enfatiza que el problema es de un sistema que no está diseñado para enseñarles
bien a los adolescentes, pues no desarrolla los apoyos que le den la calidad
necesaria al proceso educativo (PND: 2007). Las principales medidas han tenido
que ver con una transformación importante de las reglas de la promoción y
la evaluación de los aprendizajes.
En cuanto a la promoción se flexibilizo el paso de un grado a otro, permitiendo
que los estudiantes que deban repetir cuatro o menos asignaturas puedan
adelantar asignaturas del curso lectivo siguiente. Esto tiene como fin reducir el
nivel de repitencia y con ello de frustración de los estudiantes y sus familias.
Una medida increíble, por lo que estaba vigente, fue desasociar
reglamentariamente la calificación de la conducta del desempeño académico,
pues esa era una herramienta de control disciplinario que utilizaban como
recurso de poder tanto el personal docente como el administrativo en contra
de los estudiantes.
En cuanto a las reglas de la evaluación de los aprendizajes fueron eliminadas las
pruebas nacionales de sexto y noveno grados, en primera instancia porque eran
irrelevantes y, en segunda, porque demandaban un tiempo que puede resultar
clave para la preparación de los estudiantes en su paso de la educación primaria
hacia la secundaria (sexto a séptimo) y de a educación general básica a la
diversificada (noveno a décimo), pasos que coinciden con los picos de mayor
exclusión del sistema educativo.
En principio estas medidas tendrían que verse complementadas con servicios de
apoyo pedagógico y psicopedagógico para estudiantes con el fin de ayudarles a
superar las barreras del abigarrado currículum y las desventajas de los entornos
familiares con climas poco proclives al estudio. Y aquí se presenta otra dificultad
porque la concepción selectiva de la educación secundaria tiene una expresión
muy clara en el diseño curricular y pedagógico vigente. El desplazamiento físico
de los estudiantes entre los diferentes salones de clase en búsqueda del saber
docente en los colegios, expresa bastante bien la concepción que subyace a la
educación secundaria. Mientras en los niveles de preescolar y un poco en
primaria la intervención pedagógica se centra preponderantemente en el niño
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como sujeto y protagonista del proceso educativo6, muy acorde con los
notables desarrollos en los campos de la psicología y la psicopedagogía durante
el siglo XX, en la secundaria el protagonista es el conocimiento a secas y, ante
todo, el docente que lo posee y lo imparte aunque ambos sean completamente
irrelevantes para el estudiantado. Este ejercicio traspasa límites razonables
cuando la carga alcanza en promedio hasta 15 asignaturas, aunque en cualquier
colegio académico perteneciente a la ecuación pública costarricense la cantidad
podría llegar aproximadamente hasta 25 asignaturas con diferentes cargas (MEP;
2005), cuyos contenidos han sido harto calificados de irrelevantes por el propio
PND, tanto en función del crecimiento económico como de la integración social
y habría que agregar en función de la formación de ciudadanía.
Y aquí aparece un tercer elemento del diagnostico colocado con centralidad en
el PND como parte de las causas por las cuales los adolescentes abandonan la
educación secundaria y se cita a continuación textualmente debido a su
trascendencia analítica:
“…un buen número de jóvenes abandonan la secundaria simplemente porque la
encuentran aburrida e irrelevante…el sistema educativo costarricense no sólo está
fallando en su tarea de formar a los estudiantes para el mundo del trabajo,
sino que está fallando también en formarlos para el disfrute de la vida y el
ejercicio pleno de la ciudadanía…lo que exigiría otro tipo de cambios que
tienen que ver también con la calidad pero, sobre todo, con la relevancia, la
pertinencia y el atractivo de la educación, de la escuela, del colegio, para que
nuestros jóvenes puedan hacer eso que, cuando se logra, es tan satisfactorio:
disfrutar el esfuerzo de aprender” (PND: 2007; 44).
Hablando de manera especulativa, supongamos que hacia el final de su gestión el
Gobierno de la República consigue un acuerdo nacional que tenga como prioridad
la universalización de la secundaria, incluyendo un aumento al 8% del PIB del
gasto en educación, cuya diferencia con el aporte actual se destinara
exclusivamente a la meta trazada en el PND. Supongamos también que en
consecuencia se multiplica la infraestructura, el personal docente mejor
preparado y pagado para atender la demanda y el mercado laboral se prepara
para absorber y pagar mejores salarios a empleados con mayores expectativas
laborales y de ingresos; las universidades expanden su oferta para quienes estén
interesados en el ingreso y las familias se suman al pacto, producto de las
transferencias condicionadas que recibirían del Gobierno. Es decir, supongamos
que los propósitos del Plan Nacional de Desarrollo se cumplen, aunque
trasciendan la actual administración.
Aún bajo el supuesto del pleno cumplimiento del PND, sería difícil aventurar
que se lograría la meta de universalización de la educación secundaria porque el
6 Se utiliza el “preponderante” por una cuestión de prudencia, pues en los últimos años se han producido variaciones
curriculares que tienen a los niños de primaria consumidos en desgastantes procesos de memorización y aprendizajes
altamente detallados de cuya eficacia habría que dudar, tanto como de su utilidad. Por lo demás, la carga académica les está
impidiendo otro tipo de actividades vitales para su formación y crecimiento, como el juego libre y un descanso sano. Esto
sin considerar la situación de desventaja de los que deben dedicar parte de su tiempo a la generación de ingresos
familiares, aunque no sea en condiciones de explotación del trabajo infantil.
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acuerdo nacional debería incluir otro tipo de compromisos que no se están
visionando. Por ejemplo, superar aquello que con claridad meridiana Emilio
Tenti testimonia como el pasado de una escuela que ya no es, pero refleja quizás
la utopía por la que se inclina el statu quo: “…el equilibrio de poder entre los
individuos y las instituciones se inclinaba claramente a favor de las
instituciones. Estas eran las que en gran medida determinaban lo que los
individuos debían pensar, creer y hacer. La escuela, por ejemplo, estaba más
allá de toda sospecha. El programa escolar, con sus contenidos y métodos se
imponían a las familias y a las nuevas generaciones, las cuales no estaban en
condiciones de cuestionar su pertinencia o su legitimidad. Había determinadas
cosas, ya sean conocimientos o valores, que no estaban en discusión. Tampoco lo
estaban los métodos y las didácticas. La escuela imponía sus reglas y quienes no
las cumplían eran excluidos y culpabilizados de su propia exclusión. Es preciso
tener en cuenta que se trata de un equilibrio de poder claramente favorable al
mundo de lo instituido, a lo que todavía hoy se denomina “programa oficial” y
no de una dominación absoluta, ya que siempre existieron resistencias y
cuestionamientos, pero estos eran marginales y no ponían en crisis el
funcionamiento de todo el sistema. No debo anticiparles que tanto el tiempo de la
creencia en una moral universal como el tiempo de las instituciones fuertes son
tiempos pasados” (Tenti: 2006; 5).
Asumir lo planteado por Tenti le implica al mundo adulto aprender a dialogar con
el mundo de las nuevas generaciones, eso debe expresarse en el salón de clase
donde esa relación se convierte en docente-estudiante, mundos necesitados de
mayor comprensión mutua, de mayor comunicación: “…necesitamos del
lenguaje para fines comunicativos más que para fines cognitivos. El lenguaje no
es el espejo del mundo, sino que nos abre un acceso a él…en la mirada del tú, de
una segunda persona, que habla conmigo como una primera persona, me hago
consciente de mí mismo…” (Habermas: 2006, 22-23).
Si algo distingue a los adolescentes es una autonomía relativa vinculada con el
ejercicio de la libertad, la explicación de los “cambios” durante la adolescencia
no debe limitarse a las determinaciones biologistas de su experiencia de vida,
que, aunque importantes no lo explican todo (“No se discute el hecho de que
todas las operaciones del espíritu humano dependan enteramente de sustratos
orgánicos. La controversia versa más bien sobre la forma correcta de
naturalizar el espíritu”-Habermas: 2006, 9). Lamentablemente la escuela, en
este caso la educación secundaria, no está lista para expandirse a la comprensión
de la constitución cultural de los cambios que viven las personas adolescentes,
caracterizados por una creciente capacidad crítica y un olfato refinado para
distinguir la incongruencia entre la teoría y la práctica de los discursos adultos
y aunque no sean capaces de construir valores “afirmativos” (para nosotros)
expresados en utopías” trascendentes, la actitud de ruptura y descreimiento e
incluso apatía son en sí prácticas relevantes que se producen durante la
adolescencia caracterizada como un segundo y complejo nacimiento: “Son
respuestas aparentemente pasivas de los jóvenes, que se constituyen en un
rechazo ante las características de las propuestas y opciones que encuentran. Es
una forma de confrontación poco sistematizada ideológicamente, que se expresa
por la vía de la actitud y está estrechamente relacionada con los bloqueos
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generacionales. A través de la resistencia, los adolescentes y jóvenes procuran no
ser consumidos por el medio, pues no desean ser integrados con la exclusión de
sus sueños y necesidades” (Krauskopf: 2002, 60).
El potencial libertario, creativo y crítico de los adolescentes en gran medida se
limita al aprovechamiento que de él hace el mercado, diversificando la oferta de
productos para los adolescentes que son fuente de producción y lugar de
consumo para el diseño (Urresti: 2007); los empresarios y comerciantes hace
mucho tiempo aprehendieron ese nicho de consumo especializado. Eduardo
Bustelo plantea que “…la infancia se constituye con todos los atributos del niño
capitalista, en especial el consumismo, y el consumo suntuario como la
dimensión del éxito en la vida. Esta representación tiene los caracteres asociados
al triunfo: la arrogancia, la avaricia y la agresividad producto de la competencia.
Perversamente, en este caso, también la infancia es pensada como reproductora
–en el rol de la transmisión- de la riqueza y la opresión” (Bustelo, 2007, 69).
El extremo de la creatividad llega hasta mercantilizar “lo alternativo”, baste
pensar en el rostro combativo del ché o el rostro apacible y desafiante de Bob
Marley junto a su imperdible canabis. “El capitalismo no confronta con la
propuesta política de sus oponentes sino que los vende desprovistos de su
verdad” (Bustelo, 2007, 68).
No deja de ser un escenario difícil el de la educación pública ante la irrupción
de otras fuentes de formación de la conciencia, en este caso el mercado, sobre
todo la industria cultural y de las comunicaciones y si le sumamos el carácter
selectivo y autoritario de la educación secundaria el resultado es que una buena
parte de los adolescentes utilizan su autonomía relativa –su libertad- para decir
no a la demencial carga académica que les impone un sistema innecesariamente
abigarrado; para decir no a la carga de autoritarismo de las anticuadas reglas
disciplinarias, del cuerpo docente, de los directores y otras autoridades; y decir no
por que sí, propio de una edad rebelde y un ambiente en que es escaso el
urgente diálogo intra e intergeneracional.
¿Por qué es importante reflexionar sobre ese sujeto adolescente en cuanto a sus
particularidades, si aquí lo que menos interesa en incurrir en especulaciones
ontológicas? Básicamente porque es durante la adolescencia que las personas
viven en la antesala de ejercer los derechos del componente político de la
ciudadanía junto con su ingreso al mundo del trabajo y paradójicamente es
justo en ese momento cuando se produce el mayor desencuentro de los
estudiantes con la educación. Ya sea que la ruptura se dé por razones objetivas
imputables al carácter selectivo y sobrecargado del diseño curricular y a la falta
de recursos económicos o, por razones subjetivas, vinculadas con el
rompimiento del tipo de lazos pedagógicos y afectivos que se construían en la
educación primaria o por el hartazgo personal, el caso es que la ruptura se
produce cuando los adolescentes dotados de mayor autonomía con respecto de
su pasado infantil están en creciente capacidad de decir no, tanto a la institución
escolar como a la familiar.
Puede que a los niños se les pueda controlar con base en un paternalismo ligado a
las necesidades básicas que los definen como sujetos de protección y provisión,
en cambio con los adolescentes no ocurre lo mismo, con ellos debe dialogarse
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porque junto al fortalecimiento de su necesidad básica de autonomía, se
relativiza la autoridad adulta. La relación subjetiva –de una sola vía de autoridadque el adulto cultiva de manera preponderante con la infancia, se convierte en
una relación preponderantemente intersubjetiva frente al adolescente. No es de
extrañar que el irrespeto de una norma social tan básica genere recurrentes
problemas de violencia en el sistema educativo causados por situaciones propias
de los conflictos mal resueltos que afloran al interior de la institución escolar
entre la autoridad y la autonomía, pero no hay que llamarse a engaño: ahí donde
uno no quiere dos no pelean, la violencia igual que el binomio autoridad/libertad
es un problema relacional y muy posiblemente esté vinculada con la variable de
la repulsión diagnosticada en el Plan Nacional de Desarrollo. Tampoco debe
descartarse la discrecionalidad y arbitrariedad con que provee el mismo
Reglamento de Evaluación de los Aprendizajes a las autoridades de los centros
educativos, el cual pone de manifiesto la pobre cultura de derechos y
responsabilidades imperante al interior de la educación costarricense. La
arbitrariedad y su hermana gemela –la violencia- termina siendo un medio
inaceptable que se impone en los territorios donde media mayor exclusión,
expulsión, repulsión en la educación secundaria.
No es un capricho que el Plan Nacional de Desarrollo inicie citando a Amartya
Sen, como fuente de inspiración para proponer la reversión de tendencias
excluyentes, injustas y antidemocráticas: “El desarrollo precisa la remoción de
grandes fuentes de ausencia de libertad: la pobreza tanto como la tiranía, las
oportunidades económicas limitadas tanto como la marginación social
sistemática, el deterioro de las facilidades públicas tanto como la intolerancia de
estados represivos” (Citado en PND: 2007; 23).
El Presidente Arias, aún siendo un Premio Nobel de la Paz, partirá del cargo
sin haber sabido generar los consensos necesarios para cumplir su propia
promesa de universalizar la educación secundaria, pero al menos tuvo la osadía
de plantearse la meta. La tarea tendrá que ser continuada por políticos menos
ilustres, pero el país no puede darse el lujo de quedarse sin cumplir la meta
trazada y dejarle las cartas marcadas a 7 de cada 10 niños y niñas
condenándolos cuando adultos a ocupar los peores puestos de trabajo, recibir
las peores remuneraciones y vivir como subciudadanos.
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- Camila Croso -8
En esta década, distintos países de la región pasaron o están pasando por
procesos de revisión y desarrollo de nuevas leyes generales de educación. Es lo que
sucede en Perú, El Salvador, Nicaragua, Guatemala y Argentina- que han
sancionado o modificado las leyes generales de educación- como también en
Bolivia, Chile y Uruguay, en donde actualmente se discuten estas leyes en el
ámbito Legislativo. En Ecuador está en curso la promulgación de la nueva
Constitución, que incluye un componente importante de educación.
Considerando el conyunto de estas leyes y marcos legales, todas contemplanexcepto Nicaragua-la expansión de la obligatoriedad de la enseñanza hasta
concluir la educación secundaria.
La importancia de la expansión de la obligatoriedad hasta finalizar la secundaria
ha sido reforzada en mayo de ese año, cuando 22 Ministros de Educación de la
región se reunieron en El Salvador para discutir el proceso de definición de metas
clave para la educación hasta el 2021. La expansión de la obligatoriedad expresa
el reconocimiento de que un conyunto mayor de conocimientos es necesario para
una formación hacia el pleno ejercicio de la ciudadanía e integración en el mundo
del trabajo.
Por otra parte, varios países de la región han aprobado leyes de juventud que
orientan las políticas nacionales de ese campo, como es el caso de Colombia,
Costa Rica, Ecuador, Nicaragua, República Dominicana y Venezuela. Ya
Honduras y Bolivia están en proceso de discusión de estas leyes. Asimismo, el 1º
de marzo del 2008 entró en vigor la Convención Iberoamericana de Derechos de
los Jóvenes (CIDJ), promovida por la Organización Iberoamericana de Juventud
y ya ratificada por Ecuador, República Dominicana, Honduras, España y Costa
Rica. La CIDJ es el primer y único tratado internacional que reconoce a la
juventud como sujeto específico de derechos. Su Artículo 22 versa
específicamente sobre el derecho a la educación.
La concomitancia de estos procesos (por una parte la expansión de la
obligatoriedad de la enseñanza y, por otra, la discusión y aprobación de leyes
7 © 2009, SITEAL, IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires y OEI. Las opiniones de la autora expresadas en este
artículo no representan necesariamente los puntos de vista de SITEAL, IIPE UNESCO Sede Regional Buenos Aires y de la
OEI. Se permite la reproducción total o parcial del material, siempre que se cite claramente el nombre de la fuente, el
nombre del autor, el título del artículo y la URL (http://www.siteal.iipe-oei.org), tanto en medios impresos como en medios
digitales.
8 Coordinadora general de la Campana Latinoamericana por el Derecho a la Educación (CLADE) y Vice-Presidenta de la
Campana Mundial por la Educación, iniciativas que articulan redes y organizaciones de la sociedad civil. Su campo de
estudio y trabajo en los últimos años ha sido la exigibilidad política y jurídica del derecho a la educación y la
superación de las múltiples formas de discriminación.
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de juventud) debe tomarse como una oportunidad importante que potencia el
reconocimiento de los y las jóvenes como sujetos de derechos, capaces de
participar activamente del debate sobre el sentido, los contenidos y los procesos
de la educación secundaria, que tiende a ser obligatoria en los países de la región.
El proceso de expansión de la obligatoriedad hasta concluir la educación
secundaria favorece la universalización de la oferta en este nivel, ya que
compromete a los Estados en este sentido. Este es un hito de suma importancia
al que debe asociarse un debate social sobre el sentido que tiene o debe tener ese
nivel de enseñanza y, de manera más amplia, sobre lo que se entiende por plena
realización de este derecho. Sin lugar a dudas, la obligatoriedad de la educaciónpresente en importantes Convenciones internacionales y regionales9- debe
articularse intrínsecamente a la garantía de que esta educación sea de calidad.
De hecho, el marco conceptual planteado por Katarina Tomasevski, Relatora
Especial de las Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación entre 1998 y
2004, y adoptado por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales10,
refuerza la noción de que la calidad educativa es constitutiva del derecho a la
educación, no una dimensión que debe venir después de garantizada la
universalización, y va más allá, precisando las distintas dimensiones de este
derecho.
Ese marco conceptual, crecientemente conocido como el marco de “los 4 As” por
su siglas en el idioma inglés, plantea que el derecho a la educación se realiza
si la educación es disponible, accesible, aceptable y adaptable (“available,
accessible, acceptable, adaptable” en inglés). Disponible en el sentido de que haya
instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente y en condiciones
necesarias; accesible en el sentido de que la educación debe ser accesible
material y económicamente a todos y todas, sin discriminación; aceptable en el
sentido de que la educación debe contar con estándares mínimos para maestros y
maestras, los estudiantes, las facilidades escolares, el currículum, las relaciones
entre los sujetos de la comunidad escolar y la gestión de la escuela; adaptable en
el sentido de que la educación debe tener la flexibilidad capaz de responder a
las necesidades de los estudiantes, en sus distintos contextos sociales y culturales.
¿Estará la educación disponible, accesible, aceptable y adaptable para los y
las jóvenes de América Latina? Datos de la CEPAL muestran que entre 1990 y
2005 la asistencia escolar entre 12 a 14 años de edad se incrementó del 84% al
94% mientras que entre los de 15 a 17 años el aumento fue del 61% al 76%. Desde
el punto de vista de los derechos humanos, aunque hubo un incremento en la
matrícula que debe ser reconocido y valorado, tenemos que estar atentos a la
9 La universalidad, obligatoriedad y gratuidad de la educación consta en los principales Protocolos y Convenciones
internacionales y regionales como: la Declaración Universal de los Derechos Humanos, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, la Convención sobre los Derechos del Niño y el Protocolo de San Salvador.
10 En sus Observaciones Generales 13 sobre el derecho a la educación, el Comité DESC introdujo, durante el 21º período
de sesiones en 1999, el marco conceptual de los 4 “As” afirmando que: “la educación en todas sus formas y en todos los
niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y
adaptabilidad”. En una nota, ese mismo informe explica que ese marco había sido previamente planteado por la Relatora
en un informe preliminar a la Comisión de Derechos Humanos.
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distancia significativa que todavía existe hasta alcanzar la universalización del
acceso a la secundaria. Pero preocupan todavía más los datos presentados por
el SITEAL, en su debate No 7, al indicar que en Latinoamérica menos de la mitad
de los y las jóvenes de 20 años logran completar la secundaria.
Considerando a los 16 países contemplados por el SITEAL en este debate, la
mitad está por debajo del promedio regional (48.5%): los 5 países
centroamericanos (El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y también
Costa Rica), los dos países de mayor población de la región (Brasil y México) y
del Uruguay. De estos países, llama particularmente la atención el caso de Costa
Rica y del Uruguay, los cuales demuestran mayores éxitos cuando consideramos
un conyunto de otros indicadores educativos.
Los datos también indican la presencia de un promedio del 21.2% de jóvenes de
20 años aún escolarizados entre quienes no completaron la secundaria, lo que
indica la existencia de un retraso escolar importante, aunque también la
posibilidad del incremento del porcentaje de conclusión. El promedio de años de
estudio entre los que no han completado la secundaria y están desescolarizados es
del 6,7%, lo que indica que muchos de estos jóvenes ni siquiera terminaron la
secundaria baja o incluso la primaria.
Los datos del SITEAL indican factores que influencian la no conclusión de la
secundaria. Este es el caso de la ubicación geográfica. En promedio cerca de la
mitad de los y las jóvenes que están en la zona rural completan la secundaria
comparada a la zona urbana. En el caso de Guatemala y Honduras, el porcentaje
de conclusión es casi 5 veces mayor en la zona urbana que en la zona rural.
Otro factor determinante para la conclusión de la secundaria es el clima
educativo del hogar. Los datos indican que cuando se considera un clima
educativo alto en el hogar (más de 12 años de escolaridad del jefe del hogar y su
cónyuge o solamente del jefe del hogar), en todos los países, excepto en Costa
Rica, Uruguay, Guatemala y Honduras, el índice de conclusión de la secundaria
es más del 90%. Ya un promedio del 8.7% concluyen la secundaria cuando se
considera un clima educativo bajo del hogar (menos de 6 años de escolaridad):
una diferencia abismal, lo que demuestra que el clima educativo del hogar es
factor clave para entender la no conclusión de la secundaria e indica una razón
adicional para dar, urgentemente, mayor énfasis a las políticas de Educación de
Personas Jóvenes y Adultas y a la educación a lo largo de toda la vida.
Aunque el clima educativo del hogar se relaciona directamente con el nivel
socioeconómico a que pertenecen los y las jóvenes, ambos son en sí un factor
de influencia. El Panorama Social de América Latina (CEPAL 2007) analiza,
además del clima educativo y en separado, la conclusión de la secundaria por
quintil de ingresos per cápita de los hogares. Esos datos corroboran los datos
del clima educativo y evidencian que cuando considerado el quintil más alto,
cerca del 80% de los y las jóvenes concluye la secundaria mientras que
únicamente el 20% concluye cuando considerado el quintil más bajo.
Otro factor analizado por el Panorama Social es el de raza/etnia. Lo que se
percibe es que el índice de conclusión entre los indígenas y los afro
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07
descendientes en América Latina es considerablemente más bajo que entre los
no indígenas y los no afro descendientes: el 35.1% contra el 50.4%. También el
Informe SITEAL 2007 analiza este tema. Este estudio, para minimizar la
influencia del impacto de las desigualdades socioeconómicas en la comprensión
de cómo la cuestión étnico-racial se vincula a la conclusión de la secundaria,
hizo un análisis considerando apenas hogares de bajo capital educativo.
Observando la situación de Brasil, los datos indicaron que “a igual condición
socioeconómica de los hogares, el 18% de los jóvenes mestizos, negros e
indígenas terminan la secundaria mientras que para los jóvenes blancos ese
porcentaje asciende al 29%”.
Los datos presentados por SITEAL para el debate No7 indican, además, que la
tasa de conclusión de la secundaria es un poco superior entre las mujeres (un
promedio del
51,8% contra el 45% entre los hombres), a excepción de Bolivia y Guatemala, lo
que indica la necesidad de analizar y implementar distintas políticas públicas
dirigidas a mujeres y a hombres a depender de la realidad que se presenta. Pero
en relación a la cuestión de género, otros indicadores son merecedores de nuestra
atención, tal como el análisis del universo de jóvenes que está fuera de la escuela.
Datos de la Oficina Internacional del Trabajo (OIT) presentados en la Tabla 1 a
seguir, que muestran las características de los y las jóvenes según su condición
laboral y educativa, indican un alto porcentaje de jóvenes que no estudia ni
trabaja (21.1%). Entre ellos, el 72% son mujeres. La Tabla 2 enseguida, que
observa las características de los y las jóvenes que no estudian ni trabajan, indica
que entre las mujeres, el 71% está comprometido con quehaceres del hogar.
Revela también que el 49% de las mujeres que no estudian ni trabajan son
casadas. Estos datos invitan a profundizar nuestra reflexión sobre la cuestión de
género y educación, contemplando estrategias que articulen tanto políticas
públicas sociales más amplias, como estrategias dirigidas a la escuela misma,
haciéndola mucho más accesible y adaptable a las condiciones de vida de las
mujeres jóvenes.
TABLA 1. CARACTERÍSTICAS DE LOS JÓVENES SEGÚN CONDICIÓN LABORAL Y EDUCATIVA 2005 (%)
Sólo estudia
Sólo trabaja
Estudia y
trabaja
No estudia ni
trabaja
Total
Total
32.8
33.5
12.6
21.1
100.0
Hombre
46.2
63.7
58.2
28.0
49.7
Mujer
53.8
36.3
41.8
72.0
50.3
Fuente: Trabajo Decente y Juventud: América Latina. OIT, 2007
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07
TABLA 2. CARACTERÍSTICAS DE LOS JÓVENES QUE NO ESTUDIAN NI TRABAJAN 2005 (%)
Total
Componentes Desocupado/a
Quehaceres del hogar
Otro
Casado/ conviv.
Total
Urbano
Rural
Hombre
Mujer
15 19
20 24
100
79
21
28
72
44
56
100
100
100
100
100
100
100
26
45
15
45
19
22
29
55
36
67
14
71
52
57
19
19
18
41
10
26
14
37
26
42
7
49
24
50
Fuente: Trabajo Decente y Juventud: América Latina. OIT, 2007
¿Y por qué dejan de estudiar los y las jóvenes de América Latina? En base a
encuestas de hogares, datos de la OIT señalan cuatro razones principales:
Problema familiar y/o económico (34.5%), por trabajo (25.2%), no le interesa/ le
fue mal (10.3%) y quehacer del hogar/embarazo (8.6%).
TABLA 3. ¿POR QUÉ DEJAN DE ESTUDIAR LOS JÓVENES EN ALC? 2005 (%)
Razones principales
Total
15 -19
20- 24
Hombre
Mujer
URBANO
RURAL
Por trabajo
25.2
17.6
30.8
35.1
15.1
27.0
22.6
Problema familiar/económico
34.5
34.7
34.4
31.8
37.2
31.6
38.5
No le interesa/ le fue mal
Está lejos
Edad
Enfermedad/discapacidad
10.3
1.1
0.2
1.7
12.6
1.3
0.1
1.9
8.3
0.9
0.2
1.5
11.6
0.9
0.2
2.0
8.8
1.3
0.2
1.5
8.4
0.2
0.2
1.7
12.9
2.2
0.2
1.7
Quehacer del hogar/embarazo
8.6
6.9
9.9
0.8
16.5
7.8
9.7
Terminó sus estudios
Vacaciones
Otro
Total no estudia
6.9
7.5
4.0
100.0
8.5
12.1
4.2
100.0
6.0
4.0
3.9
100.0
7.1
7.5
3.2
100.0
7.1
7.4
4.9
100.0
9.4
9.0
4.7
100.0
3.4
5.5
3.2
100.0
Fuente: Trabajo Decente y Juventud: América Latina. OIT, 2007
El hecho de que problemas familiares/económicos aparezcan como la principal
razón para que los y las jóvenes dejen de estudiar, independientemente de la
edad, sexo y ubicación geográfica, pone en evidencia la centralidad que debe
tomar el hito de articular políticas educativas a otras políticas públicas que
vayan más allá de lo educativo, orientadas a obtener un mayor desarrollo social y
económico de las sociedades latinoamericanas- marcadas por crecientes
desigualdades y asimetrías. Este dato nos muestra en qué medida la escuela no
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07
está accesible para los y las jóvenes de nuestra región. En este sentido, lograr que
la educación para todos y todas se concrete- tal como plantean los protocolos y
convenciones internacionales y regionales ya mencionados, además de los
marcos de Educación para Todos (EPT) de Jomtien (1990) y Dakar (2000), nos
reta a debatir el modelo de desarrollo que eligen los países de la región y la
concreción del conjunto de derechos económicos, sociales y culturales de las
poblaciones. Nos reta, por fin, a debatir también las prioridades
presupuestarias de los gobiernos, que suelen ser un espejo del modelo de
desarrollo adoptado.
El trabajo aparece como razón de dejar de estudiar para una cuarta parte del
conjunto de jóvenes y para más de un tercio de los jóvenes del sexo masculino,
particularmente entre los 20-24 años. Como el retraso escolar es un rasgo en
Latinoamérica, es importante recordar que muchos de estos jóvenes abandonan la
secundaria. Urge, por lo tanto, profundizar el debate sobre la concomitancia de
la educación y el trabajo, creando mejores condiciones para jóvenes en América
Latina, tanto en el campo de la educación- fomentando su conclusión exitosa,
como en el del trabajo- fomentando condiciones dignas, seguras y coherentes
con su condición de joven estudiante. La escuela, por su parte, debe ser capaz
de adaptarse a esos jóvenes, favoreciendo su permanencia y conclusión exitosa.
Una parte importante de jóvenes, cerca del 10%, deja de estudiar por falta de
interés o porque les fue mal en la experiencia escolar. Esto resalta la necesidad
de debatir hasta qué punto la educación es aceptable para los y las jóvenes, o
sea, hasta que punto los diferentes aspectos del proyecto político pedagógico de
la escuela dialoga con el universo juvenil, sus aspiraciones, necesidades y
identidades, sus contextos sociales y culturales.
Este debate nos remite a algunos datos presentados anteriormente, que
demuestran fuertes inequidades en lo que dice respeto a los temas étnico-racial
y ubicación geográfica. ¿La escuela que está en la zona rural dialoga con esta
realidad? ¿Está adaptada e ella? ¿Cómo son sus tiempos y espacios, sus procesos
y contenidos? Y con relación a la cuestión étnico-racial, ¿hay discriminación al
interior de las escuelas?
¿La cultura, la historia y la cosmovisión de los afro descendientes e indígenas
son reconocidas, valoradas y proyectadas en los contenidos y procedimientos de
la escuela? ¿Qué lengua es utilizada en el aula?
Una investigación participativa llamada “¿Qué educación secundaria queremos?”
fue promovida por la Organización no Gubernamental Brasileña Ação
Educativa en el 2007, para saber la opinión de los y las jóvenes a ese respecto.
Según los jóvenes que participaron, la secundaria debe corresponder a “una
escuela ciudadana que forme para el trabajo, la universidad y la vida, con
maestros y maestras dispuestos a construir al lado de los estudiantes sentidos
para los aprendizajes”.
Los educadores- su condición de trabajo y la relación con los estudiantessurgen como parte medular de este estudio. Cuando indagados sobre lo que el
gobierno debe hacer para mejorar la escuela, el 31% de jóvenes afirmó que la
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07
acción más importante es aumentar los salarios y ofrecer a los educadores
mejores condiciones de trabajo. Este debate entra en sintonía con los
planteamientos que se hacen respecto a la “aceptabilidad” de la educación, en
el cual el tema de los educadores- su formación, salario y condiciones de trabajosurge como parte central.
Los educadores, según este estudio, deben además acercarse al universo juvenil
para mejor comprender las necesidades de los y las jóvenes. De hecho, enseñarlos
presupone descubrirlos como sujetos, reconociendo sus identidades, su universo
cultural y cognitivo. Este acercamiento pasa por posturas dentro y fuera del aula,
pasa también por significar los contenidos abordados- situando a los y a las
jóvenes dentro de ellos- como también por escuchar e incluir a los y a las
jóvenes dentro de los espacios y procesos de toma de decisiones. La gestión
democrática, orientada a involucrar de manera significativa a la comunidad
escolar dentro de las decisiones sobre la escuela y el sistema educativo más
amplio, es clave para garantizarle un sentido colectivo a la educación,
suscitando que sea más aceptable y adaptable al conjunto de los estudiantes.
Con base en lo discutido anteriormente, y retomando algunos de los
planteamientos ya hechos, podemos identificar dos campos de actuación
principales en el sentido de promover la universalización del acceso y
conclusión de la secundaria. El primer campo gira en torno de los marcos
legales, como también de los planes y políticas públicas. En este sentido, una
estrategia clave es la consolidación de la tendencia hacia la obligatoriedad de la
secundaria, incluyendo a los países que todavía no la incorporaron. Así como
ocurre en relación a la primaria, la obligatoriedad de la secundaria debe estar
asociada a la garantía de su gratuidad, corroborando que sea accesible a todos y
todas.
Los marcos legales más amplios, así como los planes, políticas y programas que
se derivan, deben plantear el sentido de la educación secundaria y
fundamentalmente reconocer a los estudiantes como sujetos, portadores de
identidad y culturas propias del universo juvenil que deben ser valorados por el
proyecto político pedagógico de las escuelas y por los procesos de enseñanzaaprendizaje que se llevan a cabo en su interior. Eso pasa también por
promover en el ámbito micro y macro una gestión democrática que les permita
a los y a las jóvenes un espacio de participación real en las tomas de decisión
acerca de la escuela y de la educación de manera más general.
La puesta en marcha de políticas económicas y sociales que vayan más allá de
lo educativo es clave para la concretización del conjunto de los derechos
económicos, sociales y culturales, entre los cuales el derecho a la educación. Es
este el sentido de la indivisibilidad de los derechos humanos, que se realizan
conjuntamente. La articulación de la educación básica con otros campos se
manifiesta también al pensar sobre la relación de la educación con el mundo del
trabajo y urge la puesta en marcha de políticas y procesos que dialoguen con la
realidad en que viven los y las jóvenes, de modo a promover la conclusión
exitosa de la secundaria y el ingreso digno al mundo del trabajo.
Se necesita también promover la articulación entre políticas de educación y
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07
cultura. De hecho, el Consejo Nacional de la Juventud de Brasil, en su libro
Política Nacional de Juventud: directrices y perspectivas, del 2006, plantea que el
desarrollo integral de los y las jóvenes pasa por la articulación de cuatro ejes
fundamentales: educación, trabajo, cultura y tecnologías de la información. Ese
último, segundo este Consejo de Juventud, puede posibilitar a los y a las jóvenes
más alternativas de relacionarse con su propia formación educativa, con el
mundo del trabajo y con el conocimiento y la cultura.
Otro punto importante es la interrelación entre las políticas de educación básica
y las políticas de Educación de Personas Jóvenes y Adultas (EPJA), en donde se
promueva el aprendizaje a lo largo de toda la vida, ambientes letrados,
promotores de lectura y del uso activo de la cultura escrita. La EPJA es un
derecho en sí mismo y además promueve un clima educativo en el hogar que
favorece el aprendizaje de niños, niñas, adolescentes y jóvenes.
El segundo campo de actuación importante dice respecto a los procesos
directamente relacionados a la escuela. Frente a la expansión de la demanda de la
secundaria, que tiende a crecer en la medida en que se convierte en obligatoria,
¿cómo asegurar su disponibilidad a todos y todas? Será necesario que haya un
mayor número de escuelas y, por lo tanto, de profesionales de la educación
para ese nivel, lo que necesariamente implica en una inversión importante de
recursos financieros. La eliminación de obstáculos para su accesibilidad es otro
punto central y por eso la garantía de la plena gratuidad de la secundaria así
como de estrategias que busquen disminuir el costo oportunidad de ir a la escuela.
El proyecto político pedagógico de la secundaria es otro nudo central merecedor
de atención. Este expresa el sentido de esa educación, los valores que se quieren
promover, los contenidos del currículo, los materiales, el tiempo y el espacio
de la escuela, su relación con el entorno directo y con el mundo, la relación entre
los sujetos de la comunidad escolar, en especial entre educadores y educandos.
El proyecto político pedagógico permite significar el quehacer de la escuela y por
eso, es fundamental que los y las jóvenes tengan espacio para que los escuchen
y puedan expresarse, contando con la posibilidad de participar de su definición y
seguimiento.
En este proyecto político pedagógico y en su concretización en el cotidiano es
donde se expresa e implementa una educación que supere las varias formas de
discriminación y promueva la valoración de lo diferente, de las distintas culturas
y cosmovisiones, una educación que persiga- por fin- la formación en derechos
humanos.
Sujetos clave para la universalización y conclusión exitosa de la secundaria son
los educadores en su conjunto. En este sentido, es central que se les ofrezca una
formación inicial y continuada coherente con los desafíos puestos, que promueva
su actualización constante y un espíritu de investigación y que sea facilitadora
de la promoción del diálogo con los y las jóvenes y con el universo juvenil. Los
educadores necesitan de condiciones laborales que les permitan invertir tiempo
en la preparación de las clases y en su propio aprendizaje y desarrollo, además de
salarios dignos, que correspondan al desafío que se les exige.
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
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27
07
Además, las escuelas deben garantizar la adaptabilidad, patrocinando la
inclusión de todos los estudiantes, considerando sus distintos contextos sociales
y culturales. Las escuelas deben saber contemplar jóvenes embarazadas, jóvenes
con niños pequeños, jóvenes con familias constituidas, jóvenes que trabajan,
jóvenes migrantes, jóvenes con discapacidades, entre otras necesidades
específicas.
Traspasando todos estos temas, se requiere un mayor compromiso político y
esfuerzo financiero, procesos de gestión democrática que garanticen decisiones y
compromisos colectivos y el reconocimiento de los y las jóvenes como sujetos de
derechos, portadores de culturas juveniles con las cuales hay que dialogar.
Referencias:
•
SITEAL, debate No7, 2008.
•
Que ensinomédio queremos? Acao Educativa, 2008. Disponible
en:
http://www.acaoeducativa.org.br/portal/images/stories/pdfs/queensinomedio
queremos.pdf
•
Situaciôn y desafios de la juventud en Iberoamérica, Naciones Unidas,
2008.
•
Las Nuevas Leyes de Educaciôn en América Latina, Néstor Lôpez. CLADE
y IIPE UNESCO sede Buenos Aires, 2007.
•
Observaciones Generales 13 sobre el derecho a la educaciôn, Comité
DESC, 1999.
•
Informe SITEAL 2007.
•
Panorama Social de América Latina. CEPAL, 2007
•
Trabajo Decente y Juventud: América Latina. OIT, 2007.
•
No labirinto do Ensino Médio, Ana Paula Corti. Sociologia Especial, 2007.
•
Politica Nacional de Juventude: Diretrizes e Perspectivas. Conselho
Nacional de Juventude, 2006.
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07
CONSIDERACIONES SOBRE ESTRATEGIAS DE INCLUSIÓN CON CALIDAD
EN LA ESCUELA SECUNDARIA11
Claudia Jacinto12
El optimismo que genera la expansión de la escuela secundaria en las últimas
décadas, se ve opacado por varias evidencias menos alentadoras. Por un lado, la
expansión muestra signos de detenimiento en los últimos años. Por otro lado, se
dio a través de logros insuficientes y de diferenciación dentro del sistema
educativo. Los datos disponibles muestran grandes diferencias en los niveles de
aprendizaje: los sistemas educativos latinoamericanos tienden a reproducir las
desigualdades, ofreciendo escuelas con pocos recursos para los más pobres.
Aunque se ha registrado una igualación de oportunidades según sexo, la
diferenciación sigue repitiendo tendencias históricas, con desigualdades
rural/urbanas y étnicas.
Grandes transformaciones socio-culturales trajeron aparejadas la eclosión de
las culturas juveniles y cambios notables en las formas de “ser joven”, lo cual
puso en cuestión los pactos explícitos e implícitos vinculados a la condición de
“estudiante”. Al mismo tiempo, la expansión se produjo a través de la llegada de
nuevos sectores sociales a la escuela secundaria. Una escuela secundaria en su
origen selectiva y con un currículo comprehensivo y academicista, debió enfrentar
los desafíos de una sociedad crecientemente desigual y los nuevos públicos. Una
buena parte de los jóvenes que ingresan a la escuela secundaria padecen problemas
de subsistencia y necesidades básicas insatisfechas, no sólo en el terreno de la
alimentación, sino también de la salud, la vivienda, el acceso a servicios públicos.
Muchos de ellos deben trabajar para aportar al sustento económico de los hogares.
Otro problema de peso es el del embarazo adolescente.
Al mismo tiempo, la educación ha dejado de significar el pasaporte a la movilidad
social ascendente ya que ésta está fuertemente mediatizada por la dinámica del
mercado de trabajo y por los procesos de desarrollo. A la salida de la escuela, no
esperan puestos disponibles para todos, ni menos aún empleos de calidad. Es más,
ciertas investigaciones muestran que el título de nivel secundario no vale para
todos por igual: el origen socioeconómico, el nivel educativo del hogar y la calidad
del circuito educativo al que concurrieron, parecen ser determinantes en el destino
laboral de los egresados.
11 Este artículo forma parte del Debate 7 de SITEAL referido a “Universalizar el acceso y completar la educación secundaria.
Entre la meta social y la realidad latinoamericana”. © 2009, SITEAL, IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires y OEI. Las
opiniones de la autora expresadas en este artículo no representan necesariamente los puntos de vista de SITEAL, IIPE UNESCO
Sede Regional Buenos Aires y de la OEI. Se permite la reproducción total o parcial del material, siempre que se cite claramente
el nombre de la fuente, el nombre del autor, el título del artículo y la URL (http://www.siteal.iipe-oei.org), tanto en medios
impresos como en medios digitales.
12 Socióloga argentina, coordinadora de redEtis IIPE-UNESCO, investigadora del CONICET de Argentina.
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07
Además de las vinculadas a las condiciones socio-económicas de los hogares,
muchas causas de estos altos niveles de abandono y los bajos logros hay que
buscarlas en la escasez de recursos para proveer servicios educativos de calidad para
todos y las prácticas excluyentes del propio sistema. La expansión desigual se ha
realizado en general en el marco de procesos de descentralización de la
educación, efectuada en general con recursos insuficientes, que no alcanzan para
brindar servicios de infraestructura adecuados, convenientemente equipados y con
personal docente con formación actualizada y en correctas condiciones de trabajo. Se
trata de una expansión desordenada, que ocupa espacios físicos ociosos en
establecimientos usados para la enseñanza básica, absorbiendo los efectos del flujo
irregular de esta última, configurando un alumnado con altos niveles de sobre-edad.
(Jacinto y Terigi, 2007).
Promesas de ascenso social incumplidas, diferenciación interna, reformas con
logros limitados, y sin embargo, más demanda social por educación secundaria. Sus
funciones de integración económica y social, de preparación para la universidad y
para el trabajo, conviven con un rol de formación ciudadana y ética revalorizada en
el actual contexto. El título constituye un requisito básico de acceso a los buenos
empleos y para salir de la pobreza, pero está lejos de ser suficiente. El pasaje por
una experiencia de aprendizaje integral, sustantiva, que sirva para la vida y para el
trabajo es considerado derecho para los jóvenes y obligación para el Estado. La
paradoja es que el lugar de la escuela secundaria respecto a la creación de
oportunidades equitativas, es revalorizado y puesto en duda simultáneamente
(Jacinto, 2006).
Las políticas para apoyar la expansión: de los noventa a los dos mil
Muchas de las políticas educativas de carácter general o sistémico en las últimas
décadas tuvieron como horizonte la igualación de oportunidades. En términos
generales, las reformas educativas de los noventa se apoyaron en la
transformación curricular, eludiendo la temprana especialización y haciendo
prevalecer los contenidos generales sobre los específicos, con la intención de no
promover circuitos institucionales y curriculares diferenciados. Los balances de estas
políticas a nivel regional han sido desalentadores: la educación no logro compensar
los efectos nocivos de modelos sociales excluyentes, y “no han logrado que
cambiara lo que pasa en el aula” (Tedesco, 2005), además existe una gran distancia
entre la retórica de los cambios institucionales curriculares y la realidad de las
escuelas (Jacinto y Terigi, 2007).
Más allá de las reformas generales, los años noventa se caracterizaron por la
implementación de programas que intentaron mejorar la equidad educativa por
medio de la focalización en conjuntos específicos de alumnos, escuelas o zonas,
particularmente desfavorecidos social o educativamente, a través de estrategias de
discriminación positiva. Las iniciativas más importante de este tipo en educación
secundaria han sido (y continúan siendo) las becas que promueven la retención
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
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07
escolar. Programas dirigidos a zonas rurales o urbano-marginales intentaron
mejorar los logros a través de mayor asistencia social, provisión de recursos y
equipamiento, capacitacion docente dirigida a “la educación en contextos difíciles”,
etc. También se promovieron las estrategias de articulación intersectorial y la
articulación de la escuela con programas más integrales de desarrollo local. Aunque
con logros limitados, las políticas focalizadas resultaron en el mejor de los casos, un
remedio parcial y temporario ante las crecientes desigualdades (Caillods y Jacinto,
2006; López, 2005).
En los años dos mil, cambios en los gobiernos y en la cooperación internacional, y
consiguientemente, en las perspectivas de las políticas sociales, llevaron a
visiones críticas de la focalización, tendiéndose a la adopción de la perspectiva del
“universalismo básico”. Esta nueva formula apunta a recuperar la universalidad,
redefinida como un conjunto limitado de prestaciones básicas y servicios
homogéneos con estándares de calidad para todos, planteados como derechos
ciudadanos. Esta nueva perspectiva, no exenta de críticas por la adjetivación que se
aplica a “universalismo”, reivindica sin embargo, el papel del Estado como
indelegable respecto a la distribución de oportunidades educativas (Molina 2006).
Algunas estrategias en pos de superar el modelo excluyente de la escuela
secundaria
a) Dentro de la oferta regular13
Sin dejar de lado la enorme complejidad de los desafíos que presenta la expansión
con calidad de la escuela secundaria, y su ineludible vínculo con la configuración
socio- económica y socio-cultural de la región, reflexionaremos a continuación sobre
ciertas alternativas institucionales y curriculares que han sido objeto de debates y
acciones en las políticas educativas de los últimos años en pos de sostener y ampliar
la expansión.
En las políticas educativas, las nuevas perspectivas reconocen fuertemente la
múltiple implicación entre las políticas económicas, las sociales y las educativas, y en
ese marco, el papel central del Estado como proveedor de servicios educativos de
calidad para todos. En términos de acciones concretas, aparecen con mayor
visibilidad grandes programas de prestaciones mínimas, esencialmente de becas, que
exigen como contraprestaciones la asistencia a la escuela y la atención de la salud,
y en algunos casos, buenos resultados escolares14. Y por otra parte, se observan
13 Debido a que éstas han sido ampliamente tratadas en una de nuestras publicaciones recientes (Jacinto y Terigi, 2007),
presentamos aquí solo una breve síntesis para dar algo más de espacio a las dos que se tratan posteriormente.
14 Ésta última decisión genera debate ya que atribuye individualmente el fracaso escolar en lugar de ubicar la escuela como un
derecho.
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
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07
acciones que cuestionan el modelo institucional excluyente de la escuela,
planteando que es preciso un mayor énfasis en las condiciones para generar
mejores aprendizajes en la escuela regular y mayor diversificación institucional.
Concentraremos algunos comentarios sobre éstas últimas.
Las nuevas estrategias en la oferta regular, sin proponerse grandes reformas, se
orientan a mejorar la formación que reciben los estudiantes y a atenuar las
dificultades que algunos encuentran para progresar en su escolaridad. Un estudio del
Instituto Internacional de Planeamiento de la Educación (IIPE), que sistematizo
algunas de esas estrategias (Jacinto y Terigi, 2007), las clasifica del siguiente modo:
aquellas centradas en la atención del ausentismo y/o la sobreedad de los alumnos;
la reformulación de los tiempos de instrucción y/o del régimen académico; las
tutorías y otras acciones de orientación a los estudiantes; aquellas orientadas a la
compensación de aprendizajes, y las centradas en la formación para el trabajo.
La introducción de figuras de “tutores” y el acompañamiento a la trayectoria
escolar están entre las medidas más implementadas. Los tutores acompañan a los
jóvenes en diversas instancias, en forma individual o grupal, brindándoles
orientaciones y apoyos para facilitar su tránsito en la escuela. La implementación
de estas figuras plantea varios desafíos a los establecimientos escolares ya que los
tutores suponen la interacción de docentes de distintas disciplinas en torno a un
proyecto común. Esto requiere un importante esfuerzo de reorganización de
recursos y prácticas escolares, y la generación de programas de capacitacion y la
introducción de los saberes vinculados al rol en la formación docente.
b) A través de modelos alternativos de escolarización
Además las acciones muestran una preocupación convergente por introducir
cambios en la oferta regular del nivel medio. Ante las dificultades para incluir o
retener a todos en las escuelas secundarias comunes o regulares, varios países
desarrollan (desde hace larga data) servicios alternativos, a distancia, semipresenciales, o nocturnos. En general más flexibles, también se enfrentan al desafío
de generar condiciones de mejoramiento de los aprendizajes, superando el estigma (y
la realidad) de ser “servicios de segunda oportunidad”.
De hecho, la diversificación institucional suscito un debate en la región que ha
venido cambiando de ejes. El sostenimiento de la idea de que la uniformidad
institucional garantizaba igualdad de oportunidades para todos se ha visto
cuestionado, al menos desde dos puntos de vista. Por un lado, la evidencia de un
sistema diferenciado mostró que la uniformidad era sólo teórica y no real. Pero,
más aún, atendiendo a las diversidades culturales, geográficas, etc. se ha
planteado también el riesgo inverso: o sea, que la uniformidad institucional resulte
un elemento desigualador. Entonces, muchos coinciden respecto a la conveniencia
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
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de diversificar las estructuras como una herramienta para la promoción de mayor
equidad (Braslavsky, 2001)15.
Por otro lado, la uniformidad institucional o del currículo único no parecen ser los
factores centrales que se asocian a la equidad de oportunidades en el nivel
secundario. Se trata más bien de las lógicas más amplias de estructuración del
sistema educativo y del mercado laboral. Entre ellas, importa saber: ¿como le va a
cada grupo social dentro del sistema educativo?; ¿a qué oferta en cuanto a
calidad tiene cada grupo acceso? Sobre estas dos preguntas ya hemos adelantado
que existen grandes desigualdades. A ello debería agregarse ¿cuál es el grado de
segmentación del mercado de trabajo y como están distribuidas socialmente las
oportunidades de acceder a un segmento de calidad dentro del mismo? (Morch y
otros, 2005; Jacinto, 2007). Cuestión que también es altamente desigual. Se trata
entonces de discutir como superar estas desigualdades con todas las estrategias que
se revelen valiosas para redistribuir oportunidades y al mismo tiempo, valorizar
diferencias culturales.
En la misma línea de apoyo a la diversificación y opcionalidad institucional y
curricular, se ha planteado que se hace necesaria una comprensión diferente del
“tiempo educativo”: los alumnos, en particular los jóvenes, ya no tienen la
posibilidad de dedicar un período de su juventud exclusivamente a la formación
escolar. La educación a distancia y las facilidades de acceso al conocimiento por
Internet ratifican la necesidad de una comprensión diferente no solo del tiempo,
sino también de los espacios educativos (de Ibarrola, 2004). Más aún, como
sostiene un reciente documento regional16, en una situación de crisis económica,
como la actual, la apuesta por la innovación y la educación, con el uso generalizado
de las tecnologías de la información y comunicación, es una vía inexcusable para
mejorar la situación de nuestra región.
De este modo, en años recientes, las iniciativas en el marco del sistema de formación
de jóvenes y adultos (EDJA) han sido revalorizadas, por varias razones. Dentro del
Programa Mundial de Educación para Todos (EPT), dos objetivos apuntan
directamente a la EDJA, y el Proyecto Regional de Educación para América Latina y
el Caribe (PRELAC), creado especialmente para apoyar el proceso de la EPT en la
región, reconoce la necesidad de flexibilizar los sistemas educativos para dar cabida a
diferentes modalidades que hagan posible una educación a lo largo de toda la vida.
Al haber más jóvenes que ingresan a la escuela secundaria común, más son los que
abandonan tempranamente y reingresan a través de estos servicios.
Justamente, el concepto de aprendizaje a lo largo de toda la vida está cambiando
los enfoques respecto a la expansión y la integración de servicios. Varios
15 En el mismo sentido ha avanzado la Unión Europea, tendiendo hacia una diversificación institucional de la educación
secundaria superior, con múltiples puentes entre sí (Niemeyer, 2006).
16 Declaración de Lisboa, 2009.
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programas de formación profesional están promoviendo articulaciones con servicios
de educación básica o secundaria, en general semi-presenciales o alternativos, por
ejemplo en Argentina, Chile, Brasil, Nicaragua y México. Estas articulaciones se
orientan a promover que los jóvenes (y adultos) finalicen el nivel básico y/o
secundario o bachillerato a través de estrategias paralelas a los servicios educativos
regulares. También se discuten vías de reconocimiento de saberes y competencias
no formales y las posibles articulaciones con niveles de escolaridad formal.
Al mismo tiempo, se ensayan formatos escolares alternativos destinados a los
jóvenes más vulnerables, especialmente en territorios marginales urbanos. Estos
modelos muestran la necesidad de contar con un trato más particularizado; de
organizar el espacio y el tiempo de trabajo de otro modo, creando una serie de
dispositivos curriculares y organizacionales para garantizar el trabajo pedagógico y
los aprendizajes (trayectos, talleres, tutorías, clases de apoyo, entre otros). Estas
escuelas más reducidas numéricamente y que representan un entorno más
controlado operan como marco de mayor contención (Tiramonti y otros, 2007).
Asimismo, se han promovido articulaciones entre las escuelas y organizaciones de
la sociedad civil que participan en el campo educativo en la atención de sectores
pobres y han consolidado abordajes para la inclusión socio-educativa de los jóvenes
en el marco de la concepción de “comunidades de aprendizaje” (Neirotti y Poggi,
2004).
Sobre estas experiencias de alternativas institucionales sobrevuela el riesgo de
estigmatización y de pertenecer a un circuito de segunda opción, cuyos títulos no
sean valorizados. Siendo sin duda cierto este riesgo, algunos argumentos permiten un
moderado optimismo al respecto. La evidencia también muestra que, si se
brindan los recursos adecuados, las propias instituciones tienen ante sí la
posibilidad de lograr el reconocimiento del contexto y constituirse en una suerte
de “capital social” para sus estudiantes. Además, el reconocimiento de diferentes
fuentes de aprendizaje y las concepciones de aprendizaje durante toda la vida
apelan a la diversidad de contextos formativos. Dos dimensiones importantes
respecto a como resguardar la calidad de este tipo de experiencias parecen ser: a)
no cerrar las opciones y prever puentes entre ellas, y b) combinar, en cada uno de
estos modelos, perspectivas inclusivas y exigencia en la calidad de los
aprendizajes. Ambas cuestiones apelan a estructuras y enfoques pedagógicoinstitucionales, pero también a recursos, articulaciones institucionales, e intersectoriales y a adoptar concepciones ampliadas sobre formatos y ámbitos de
generación de aprendizajes.
c) A través de la revalorización de la orientación para el trabajo17
Otro de los temas que ha vuelto al debate regional dentro de los que conciernen
17 Este punto sigue sintéticamente consideraciones desarrolladas en el documento de Claudia Jacinto Formar para el
trabajo en la educación secundaria general. Debates y enfoques recientes en América Latina (IIPE, en prensa).
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diferenciación institucional y/o curricular, se refiere a si una reformulación del lugar
de los saberes del trabajo en la escuela secundaria puede ampliar las oportunidades.
Durante los años noventa, el consenso generalizado al respecto fue que tanto el
mercado de trabajo incierto como la vida cotidiana requerían enfatizar una
educación general de calidad y un conjunto de saberes amplios al menos hasta la
finalización del secundario inferior. Hoy sigue primando ese consenso pero, se
evidencia en algunos países una reformulación del lugar de la formación para el
trabajo en la educación secundaria, tanto la técnica como la académica. En efecto,
si se repasan las iniciativas recientes en la región, en relación a la educación
técnica, nuevas tendencias apuntan a reintegrar el modelo institucional y
curricular y a articularla con un sistema de formación continua y de certificación de
competencias. En la educación secundaria general o académica (ESA), se empieza a
revalorizar su articulación con la preparación para el trabajo de un modo que
podría denominarse intermedio “entre el generalismo y la formación profesional
específica”. Se advierte una corriente de contribuciones teóricas y de iniciativas
en las políticas que comienzan a revisar las posturas acerca del significado de la
formación para el trabajo en la ESA.
Estas discusiones no son solo latinoamericanas. Algunos países europeos
incluyen materias prácticas en la secundaria inferior (Briseid y Caillods, 2004) y el
fracaso en ese nivel ha llevado a cuestionar su excesiva uniformidad, como en el
caso del college en Francia. Aunque las cifras son mucho mejores que las de
América Latina, el abandono prematuro de los estudios antes de completar el nivel
secundario superior lleva a que “un gran número de jóvenes abandona el sistema
educativo sin haber adquirido las capacidades necesarias para acceder al empleo”
(Comisión Europea, 2007).
Como puede sospecharse, los fundamentos para esta revalorización de los saberes
del trabajo exceden la preocupación por la inclusión educativa de los jóvenes. La
sociedad del conocimiento hace cada vez más difusos los límites entre
conocimientos teóricos, tecnológicos y prácticos. Como ha señalado Acevedo (2000)
la oposición entre formación general versus formación especializada es parte de
un falso debate ya que: ¿en qué medida es posible formar en competencias
generales sin pasar por específicas y viceversa? Las fronteras son cada vez más
difusas entre formación académica y formación técnica y profesional, entre teoría y
práctica en un mundo donde la generación de conocimientos apela a la integración
de saberes y a la adecuación permanente a los cambios.
Más allá de estas consideraciones generales, también aparecen argumentos y
evidencias de investigación que señalan la mayor motivación e interés que generan
en los jóvenes los procesos de aprendizaje que parten de saberes prácticos para
desde allí plantear saberes teóricos, o lo que se conoce como el valor pedagógico de
la formación orientada. Se plantea tener en cuenta las diversidades culturales,
motivacionales y de intereses de los jóvenes, y considerar las desiguales condiciones
de familiares y de vida, para apuntalar la democratización del sistema a través de
mayor diversificación institucional y curricular, como se ha señalado en el punto
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anterior.
¿En qué sentidos se observa una reformulación de la función de formación para el
trabajo en la escuela secundaria superior, más allá de brindar saberes y
competencias generales y transversales con las que todos acuerdan? En algunos
países, el desarrollo de competencias laborales generales y/o específicas en la
educación secundaria general o académica ha superado la etapa de iniciativas
institucionales, y se ha integrado a las políticas de educación secundaria. La
reformulación parece estar ligada a que no solo se reconocen de las “grandes”
transformaciones tecnológicas, la globalización y la apertura de los mercados, y las
demandas en la sociedad del conocimiento. Las complejidades y tensiones de los
mercados de trabajo diversos y segmentados como los latinoamericanos y las
demandas, a veces polarizadas, a la educación han instalado interrogantes en torno
a: ¿qué contribución puede hacer la escuela a la comprensión del mundo del
trabajo, sus reglas del juego y sus vinculaciones con el desarrollo del país?; ¿cuál
debe ser el papel de la escuela en la orientación a los jóvenes egresados que se
enfrentan a un mercado duro e incierto?; ¿es conveniente proponer
generalizadamente que la escuela secundaria no forme para nada específico?;
¿como canalizar el desarrollo de competencias emprendedoras?
En este marco, las nuevas concepciones amplias sobre la introducción de saberes
del trabajo en la escuela, se organizan en al menos dos grandes lineamientos: a)
colocar al “trabajo” y sus enjeux éticos, políticos, sociales, legales, etc. c omo objeto
de conocimiento y de desarrollo de competencias con fuerte intencionalidad en los
currículos escolares; y b) facilitar dispositivos y opcionalidades que faciliten el
desarrollo tanto de saberes laborales generales como específicos, incluyendo
pasantías, emprendedorismo, orientación educativo-laboral y articulaciones con la
formación profesional.
Estas tendencias, en algunos de los países parecen incipientes y en otros muestran
gran fuerza. Entre estos últimos, la introducción amplia y explícita de saberes del
trabajo en la ESA superior en México, Colombia y Brasil, a través de varios
dispositivos. Los dispositivos plantean incluso en algunos casos formatos
innovadores como las pasantías que se prevén en diversos espacios y no sólo en
empresas; o como una concepción articulada de la “cultura del trabajo” para
encuadrar las acciones de orientación educativo- laboral.
Se han hecho esfuerzos en el desarrollo de condiciones y dispositivos institucionales
para dar soporte a estas orientaciones. Leyes generales de educación o de educación
secundaria que los prevén, leyes específicas que intentan organizar y salvaguardar
los objetivos pedagógicos de algunos dispositivos de acercamiento al mundo del
trabajo como las pasantías, capacitacion a los docentes en alguno de los casos;
financiamiento específico; orientaciones a las escuelas para desarrollarlos.
Se está ante un largo proceso todavía. Entre los riesgos, seguramente está que
estos intentos de incorporación de los saberes del trabajo, no queden en paralelo, sin
integrarse a lo que se hace en la vida cotidiana de las aulas. La integración
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institucional y curricular de estas iniciativas es sumamente importante. Otra
cuestión clave es que no constituyan iniciativas aisladas sino que apunten
globalmente hacia un sistema más flexible que permita la diversidad de estudios,
pasarelas entre diversos campos de enseñanza o entre una experiencia profesional y
regreso a la formación.
En qué medida estas acciones contribuyen a los complejos desafíos que los jóvenes
latinoamericanos enfrentan en sus procesos de inserción laboral?; funcionan como
estrategia de motivación y retención de los jóvenes? Por lo pronto, la experiencia
internacional muestra que las propuestas que articulan formación vocacional
combinada con una suficiente cantidad de contenidos académicos, de carácter
propedéutico, son útiles si son bien enseñados y con escuelas bien provistas. Incluso
inducirían a los jóvenes a dar una mayor continuidad a sus estudios (Ryan, 2003;
Lauglo, 2006). 0 sea, como en todo, una cuestión es la propuesta y sus
potencialidades, otra muy distinta es cuáles son las condiciones imprescindibles
para que ello se haga con calidad y apunte a los resultados esperados. Al respecto,
un aspecto crítico es enmarcarlas dentro de las medidas necesarias para no
agudizar sino tender a superar la segmentación del sistema educativo en su
conjunto.
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UNA SECUNDARIA DE CALIDAD: UNA TAREA PENDIENTE REFLEXIONES
ENTRE LAS PROBLEMÁTICAS, LAS POLÍTICAS Y LOS INTENTOS18
- Patricia Salas O'Brien19 Quiero comenzar por algunas reflexiones que me suscita el cuadro que acompaña el
documento de convocatoria, lo primera es, la confirmación que la mayor deuda está
en brindar buena educación a los más pobres, a las personas que viven en áreas
rurales y a las que provienen de familias de menor escolaridad; esta es una situación
que me gustaría ver desde dos ángulos, el del rol o la importancia de lo rural para
nuestros países y desde las posibilidades de representación y negociación política en
nuestros países, en particular de los más pobres.
El contexto desde el que desarrollaré las ideas, es la realidad peruana y el hecho de
que tenemos una política de Estado en educación, las idas, vueltas y omisiones luego
de su aprobación por el gobierno peruano, así como los esfuerzos de gobiernos
regionales e instituciones diversas en el país por lograr cambios educativos. Procesos
que he podido acompañar desde mi condición de miembro del Consejo Nacional de
Educación, institución que impulsara la formulación concertada del Proyecto
Educativo Nacional y es responsable de su seguimiento y vigilancia.
Lo rural ya no tiene un lugar en el mundo, ni en las mentes de las personas
Desde la colonia y los inicios de la República, el agro, en el Perú sólo tuvo
importancia en la medida que estuviera ligado al circuito exportador, sea para la
manutención de las personas que trabajaban en los grandes asentamientos mineros
o, sea por la gran cadena de agro exportación, asociada a la caña de azúcar, el
algodón, la lana o el caucho.
Entrado el siglo XX, recorrió el continente, el impulso industrializador. El ideal del
progreso, de modernidad, consistía en convertirse en una sociedad urbana e
industrial; esa fue la visión de futuro que compartimos todos y que dejó al agro, en un
rol subsidiario y poco deseado.
18 Este artículo forma parte del Debate 7 de SITEAL referido a “Universalizar el acceso y completar la educación secundaria.
Entre la meta social y la realidad latinoamericana”. © 2009, SITEAL, IIPE-UNESCO Sede Regional Buenos Aires y OEI. Las
opiniones de la autora expresadas en este artículo no representan necesariamente los puntos de vista de SITEAL, IIPE UNESCO
Sede Regional Buenos Aires y de la OEI. Se permite la reproducción total o parcial del material, siempre que se cite claramente
el nombre de la fuente, el nombre del autor, el título del artículo y la URL (http://www.siteal.iipe-oei.org), tanto en medios
impresos como en medios digitales.
19 Socióloga y docente en la Universidad Nacional de San Agustín de Arequipa, Perú, en las áreas de metodología de
investigación, teorías sociológicas, democracia y ciudadanía. Desde 2001, realiza acciones de la movilización y formulació de
políticas sociales, en apoyo a la Mesa de Lucha contra la Pobreza en Arequipa y, desde el 2002, como miembro del Consejo
Nacional de Educación del Perú, participa en la movilización, formulación e incidencia para el Proyecto Educativo Nacional, que
se aprueba como política de Estado, en 2007. En el Período 2004 -2008, fue presidenta del Consejo y actualmente es miembro
en las comisiones que se ocupan de las políticas sobre descentralización y calidad y equidad de la educación básica.
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Pero, por supuesto no se trataba sólo de un tipo de actividad productiva, sino de
elegir un modo de vida, el urbano occidental, marcado por el mercado, el consumo, la
homogeneidad y la comodidad y, no hay que soslayarlo, marcado también por el
acceso a la ciudadanía, a los derechos.
Entonces lo rural y ya no sólo lo agrario, dejaba de tener sentido, era lo que
representaba el atraso, tanto en sus componentes socio económicos como en los
culturales. Sólo a manera de ejemplo, recordaremos que en el Perú a finales de los 60,
el 24 de junio, una fecha de celebración nacional, cambió su nominación de Día del
Indio a Día del Campesino, en un acto que, para el gobierno y los aires de entonces,
estoy segura que fue un gesto inclusivo, pero que visto en perspectiva, se puede leer
como la abolición de lo indígena como cultura, como proyecto social, para reducirlo a
una categoría laboral, económica, acorde con los tiempos de modernidad impulsado
por el Modelo de sustitución de importaciones.
Fue muy efectivo, nadie quiere ser agricultor, ni campesino, ni rural; las personas
que viven en las áreas rurales, lo que aspiran es a migrar, y ven la educación como
uno de los elementos para cumplir ese propósito, o la motivación para tomar la
decisión.
En las zonas rurales es muy común escuchar a los padres y madres de familia,
declarar que envían a sus hijos a la escuela para que “…no sean como ellos…”; lo cual
no es exclusivo de familias muy pobres o de lugares muy alejados de la ciudad, la
misma declaración la hacen pequeños agricultores, articulados al mercado.
De la misma manera hemos encontrado que la ruta de migración en busca de mejor
oferta educativa se ha acortado. Lo común hace 25 ó 30 años era que las familias
con mejores posibilidades, enviaran a sus hijos e hijas a la ciudad más cercana en
busca de educación superior; ello estaba acompañado de la migración al pueblo más
cercano donde había una secundaria; pues eso ya no es suficiente, ahora se envía a los
jóvenes a terminar la secundaria a la ciudad capital de la región, con la idea de que
aumentarán sus posibilidades de acceso a la educación superior.
Pero está sucediendo un fenómeno adicional y es que las familias están enviando a los
pueblos cabecera de provincia a sus hijos e hijas a estudiar la primaria; es más en una
de las provincias rurales de Arequipa, encontramos que un en un pequeño pueblo
rural, se ha tomado la decisión de enviar a todos los niños y niñas del pueblo a
estudiar en la capital de la provincia, con la esperanza de una mejor educación, para
lo cual han hecho un convenio con un albergue, manejado por un religioso, al parecer
con buenos resultados.
En una entrevista con el responsable del albergue, éste reportaba como resultados
positivos, que los estudiantes que estaban allí, tenían mejor rendimiento escolar, que
tenían una mejor alimentación y una buena formación moral.
… ¿Una buena formación moral?; ¿no es a la familia y a la comunidad a quien le
corresponde la formación moral de sus niños y niñas, en función de su cultura, sus
valores, tradiciones y visiones de futuro?
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Si lo rural no tiene valoración en la sociedad, qué estamos haciendo allí con la
educación? Es fácil pues entender que aquellos que sientan que sus recursos nunca
les permitirán la migración hacia la ciudad, no tengan ningún interés en enviar a sus
niños y niñas a la escuela y que los adolescentes, no encuentren la menor motivación
en continuar asistiendo a clases.
Para los docentes en general, es una seria dificultad, motivar a los estudiantes de
secundaria en las clases, en el ámbito rural ello es más grave pues el adolescente deja
de asistir, porque su familia lo necesita en alguna tarea productiva, o simplemente
porque prefiere trabajar que estudiar, en su pueblo o en cualquier otra parte donde se
le presente la oportunidad; no olvidemos que en las áreas rurales los jóvenes, en
particular los varones, toman decisiones independientemente de la autoridad familiar
a más temprana edad.
En esta última situación, tal vez está parte de la explicación de por qué en las
estadísticas de la mayoría de países encontramos mayores porcentajes de mujeres
que logran terminar sus estudios secundarios. Las mujeres adolescentes, pueden
tener una asistencia irregular, en función las tareas del hogar, pero seguirán adelante,
salvo un embarazo o matrimonio.
Educación de calidad para todos y todas, un esfuerzo sin aliados
La expansión de la escolaridad tiene como un doble impulso, un encuentro entre las
aspiraciones ciudadanas y las propuestas de la clase política que accede al poder. El
proyecto modernizador, cristalizado en el modelo de sustitución de importaciones
fue el escenario en el cual, los pueblos pedían y hacían esfuerzos importantes
por tener escuelas y el gobierno inició la masificación de la educación.
Lo que no ha podido conjugarse a este proceso es una opción planificadora, que
permitiera la atención del derecho a la educación de las personas, de una manera
coherente y organizada; es frecuente encontrar dos escuelas públicas que dan el
mismo servicio, en una misma área y con dificultades para alcanzar cuotas de
matrícula, es más es posible que esas escuelas sean multigrado, y que en la misma
área no exista educación inicial o secundaria; ¿qué pasó?; ¿cómo, quién y en qué
momento se tomaron esas decisiones?
Pero esta ausencia de previsión, va mucho más allá, la oferta educativa pareciera
reducirse a dos elementos, el aula y el docente; la provisión de textos y materiales
educativos ha aparecido y desaparecido en función de la disponibilidad presupuestal
y la voluntad política; la previsión de una formación docente de calidad, la formación
de consensos en torno a la formulación del currículo, el involucramiento sistemático
de la familia y la comunidad en la vida escolar, simplemente han sido iniciativas,
unas más interesantes que otras, pero todas ellas carentes de las condiciones
mínimas que garanticen su buen funcionamiento y sostenibilidad.
Hoy, la presión ciudadana por educación es vigente, son innumerables las iniciativas
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de comunidades, municipios, iglesias, por lograr la institución de una escuela, y en la
actualidad de escuelas secundarias, al punto que estamos teniendo en el Perú
escuelas secundarias unidocentes y multigrado; lo cual es evidencia de que no se ha
avanzado mucho en el contenido de la demanda, la idea de acceso a la educación
sigue bastante circunscrita a la presencia del maestro y la existencia del salón de
clase, el pedido de computadoras es tal vez lo que marca la diferencia.
En este escenario, los esfuerzos por garantizar el acceso universal a una educación de
calidad, es paradójicamente un esfuerzo sin aliados, ese momento de encuentro entre
la demanda ciudadana y la acción política no se ha podido reconstruir en términos
que incluya criterios claros de calidad y equidad.
Esto puede sonar a paradoja en el Perú, donde la formulación de su Proyecto
Educativo Nacional, como política de Estado se realizó también como un proceso
movilizador, donde la inversión en educación ha crecido significativamente en los
últimos ocho años, y donde las empresas, las organizaciones no gubernamentales, las
iglesias, los municipios y hasta los medios de comunicación, están muy activos; pero
lamentablemente a pesar de ello seguimos viviendo el drama de no haber podido
mover los niveles de aprendizaje en estos años, desde los inicios de la presente
década.
Aquí tenemos dos tipos de problemas, el primero tiene que ver con a quién le interesa
que los jóvenes del país accedan a una educación de calidad y cuál se su capacidad
lograr que se tomen decisiones en el plano político; y el segundo acerca de la ausencia
de un conjunto de ideas que configuren con meridiana claridad, para el operador
político, lo que se entiende por educación de calidad.
Empecemos por lo segundo, aunque es válido para toda la educación, es más
complejo para el caso de la educación media, encontramos una fuerte tensión entre
tres elementos que compiten innecesariamente: la formación de los jóvenes para el
trabajo, la formación en valores, responsabilidad e identidad y el ingreso a la
universidad. En lo que todos parecen estar de acuerdo es la educación secundaria no
logra enganchar el entusiasmo de los jóvenes, ni satisfacer las expectativas de las
familias y que éstas son bastante vagas, tampoco han sido formuladas.
Esta situación que es fácil de entender, si recordamos lo dicho cuando reflexionamos
acerca de lo rural, es válido también en las áreas urbanas y no es exclusivo de sectores
sociales pobres. En los sectores sociales de mayores ingresos, la calidad de la escuela,
en particular de la secundaria, se juzga por lo general, en función del acceso de los
jóvenes a centros universitarios de alto prestigio.
La agenda educativa subyacente en los documentos oficiales, del país20, la que
proviene del sistema de Naciones Unidas y del enfoque de Derechos, así como la que
se va construyendo desde los sectores académicos; nos propone un enfoque y una
20 Ley General de Educación, Proyecto Educativo Nacional, Diseño Curricular Nacional, entre otros
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complejidad en la conceptualización de la calidad educativa, que no logra divulgarse,
ni aprehenderse lo suficiente para ser parte de la agenda de los actores, es lo que
algunos llaman una baja calidad de la demanda.
Mientras por un lado, estamos tratando de formar en los estudiantes de secundaria el
ejercicio del pensamiento crítico, no falta el líder de opinión que declara en los
medios su profunda indignación porque los jóvenes de hoy no saben dónde queda el
Río ENE. Mientras que nos estamos esforzando por sistemas de enseñanza que
articulan varias disciplinas para abordar áreas problemáticas de manera integral, que
es como se presentan en la realidad, no falta quien sale a quejarse porque desapareció
el curso de historia o el de educación cívica. Esto lo vemos en todos los sectores, los
pobres y no pobres, los de mayor grado educativo y los sin educación, en los líderes
de opinión pública y en la población en general.
Entonces, a la hora de calificar la actuación política en materia educativa,
¿Qué es lo que premiará o sancionará la ciudadanía?
Otro tema, no menos importante es quién o cómo se conforma esa ciudadanía? o
mejor aún quiénes son los actores sociales con capacidad de orientar, o al menos
influir en las decisiones políticas?
La configuración de actores sociales con capacidad de construir representación y de
ser parte de la agenda pública, está en países como el Perú, fuertemente impactada
por tres sucesos que me parecen de suma importancia. El estrepitoso fracaso del
modelo de sustitución de importaciones21 y la violencia política, con los que cerramos
de manera dramática la década de los 80 y los escandalosos niveles de corrupción con
los que cerramos la década de los 9022.
Las consecuencias fueron nefastas, el rompimiento de las estructuras sociales, sus
instituciones, sus sistemas de representación, fueron acompañados de la pérdida de la
confianza y de los tradicionales sistemas de solidaridad social; pero mas delicado
aún, se perdió la más remota noción de futuro compartido y cualquier posibilidad de
progreso y bienestar, que de alguna manera generalizó como la promesa
modernizante de la industrialización. El rol del Estado se volvió confuso entre su
pérdida de legitimidad frente a la ciudadanía y las propuestas de reducir su
intervención en la vida económica y social.
En este escenario, la configuración de demandas sociales, que puedan dar origen y
sostener políticas educativas de largo plazo, carecen de dinámica alguna y de
21 Que en el Perú se manifestó con una severísima crisis económica, hiperinflación, devaluación e inelegibilidad para créditos
internacionales o para inversión.
22 Que culmina con la caída y posterior huída del presidente Fujimori.
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mecanismos a los que se pueda recurrir.
Evidencia de ello es que en los últimos 10 años las demandas ciudadanas que han
tenido impacto en la decisión política, han estado en relación directa con un
problema específico, que afecta a un sector de la población en particular, de una
localidad determinada, y que provoca una reacción del conjunto de la población de
esa localidad que, ante la ausencia de canales efectivos para articular su demanda con
las instancias políticas pertinentes, realizan tomas de carreteras, paros generales y
provocan una situación tal que obliga al Gobierno a formar una Comisión ad hoc,
para encontrar una solución ad hoc; entonces lo que logra entrar en la agenda
pública, son demandas que buscan una decisión concreta y que por la vía de la
simplificación y el discurso altisonante han logrado un amplio respaldo popular; y
aunque los temas pueden ser de primera importancia; difícilmente dan lugar a algún
tipo de proceso sostenido.
Entonces, si volvemos la mirada a nuestra agenda educativa, donde como ya dijimos,
la demanda por acceso ya no es tan simple como maestro y aula, sino que buscamos
la garantía del derecho, logros de calidad para todos y todas y que esa calidad y ese
derecho, exigen miradas complejas pues hay que asegurar pertinencia, desarrollo
integral y derrotar comportamientos jerárquicos, discriminatorios violentos, etc, etc,
etc.; la dificultad es manifiesta y el desafío también. Muchos de los actores sociales y
políticos, reconocen la importancia de la educación, emprenden iniciativas, invierten
recursos; pero muchos de ellos tienen graves problemas de enfoque, son fuertemente
activistas y están muy dispersos; dicho de otra manera, esa intensa actividad no
ayuda a provocar sinergias, ni procesos sostenidos de cambio que hagan visualizar
mejoras significativas en los resultados. En 8 o 10 años, no hemos logrado mover
indicadores importantes, ni de aprendizaje ni de acceso.
Otra dificultad importante para configurar una agenda pública de largo plazo, está en
las características de nuestro Estado, cuyo rol tradicional, como ya se dijo, ha sido
fuertemente cuestionado en los 90 sin haber logrado formular otro, por lo que la
ciudadanía no sabe a ciencia cierta que le corresponde al Estado y qué no y el propio
aparato estatal no logra configurar el conjunto de sus responsabilidades, funciones,
mecanismos, etc.
El aparato estatal sigue siendo fuertemente centralista, puede estar muy activo pero
es muy poco efectivo, en su etapa de reducción abandonó una función muy
importante, la planificación, y con ello perdió capacidades muy importantes, como la
de prever, fijar objetivos y metas, tener sistemas de información; sigue muy centrado
en el “ahorro de recursos” más que en la organización del gasto público; ha
satanizado conceptos como gasto corriente donde están los salarios de los maestros y
todo lo que podría ser el gasto operativo de sistemas de acompañamiento docente,
por ejemplo; a pesar de haber generado mecanismos de diálogo y de formulación de
consensos y acuerdos con la ciudadanía, no ha logrado incorporarlos a la dinámica de
toma de decisiones dentro del propio aparato público, en el Perú la gran mayoría de
planes concertados, como el propio Proyecto Educativo Nacional, no entran en un
curso de implementación sistemático, no logran permear las estructuras, normas,
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presupuestos y acciones de las diversas instancias del gobierno.
Se insiste pues en intentar solucionar antiguos problemas, como el del acceso a la
educación secundaria, la dispersión de la población en zonas rurales, la desigualdad
de condiciones de educabilidad, la pertinencia de la educación en áreas rurales, etc,
con viejos mecanismos, que en ocasiones anteriores tampoco funcionaron, pero que
permitieron mostrar listados de acciones realizadas, montos de inversión o números
de beneficiaros; pero muy poco de resultados en la calidad y equidad de los
aprendizajes de los estudiantes.
Una mirada a las políticas
En el Perú, el Proyecto Educativo Nacional, formulado en un amplio proceso de
diálogo descentralizado y aprobado por el Gobierno como política de Estado, plantea
las orientaciones de política al 2021 en materia educativa.
Uno de las preocupaciones que atraviesa el proyecto, es la injusta situación de
desigualdad que en materia educativa existe en el Perú y lo que ello significa en la
vida de millones de personas y para el país.
En materia de educación secundaria, la universalización del acceso, se propone como
una de las líneas de política para lograr la equidad23, ello al lado otras políticas que se
ocupan de la universalización de la educación inicial y la alfabetización de jóvenes y
adultos así como el aseguramiento de condiciones esenciales para el aprendizaje en
las escuelas y programas de prevención del fracaso escolar en particular en las áreas
rurales y de mayor pobreza.
El Proyecto Educativo se desarrolla con un enfoque sistémico, lo que se evidencia en
la propuesta de que para lograr resultados, en materia educativa, se requiere que
confluyan varias otras políticas; ello se puede observar en el conjunto de políticas
descritas líneas arriba, alrededor del objetivo de la equidad, y también en el cuadro
con las medidas de políticas que se muestra a continuación, no sólo son políticas
educativas, sino también la articulación con medidas de lucha contra la pobreza y con
las particularidades del desarrollo.
Articular políticas, sin embargo implica algunos desafíos que hay que afrontar, sobre
todo en un escenario de fragmentación social y debilidad institucional, como el
planteado anteriormente; requiere también de una forma diferente de ejercicio
político.
23 Proyecto Educativo Nacional, OBJETIVO ESTRATÉGICO 1: Oportunidades y resultados educativos de igual calidad para
todos, política. Política 2.2. Universalizar el acceso a una educación secundaria de calidad.
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Universalizar el acceso a una educación secundaria de calidad. Principales
medidas24
• Ampliación y fortalecimiento planificados de la cobertura de educación
secundaria, priorizando la población no atendida de las zonas rurales y en extrema
pobreza y efectuando campañas anuales de matrícula plena y oportuna.
• Construcción de locales escolares pertinentes a cada realidad sociocultural y
geográfica, empezando por la ampliación de los locales de las escuelas rurales, para
ofrecer 1º y 2º año de secundaria y para asegurar la polidocencia. Plan de
equipamiento de los colegios secundarios con pertinencia a las exigencias de los
aprendizajes que se deben garantizar e incluyendo recursos tecnológicos
apropiados y culturalmente pertinentes, así como equipos que permitan el dominio
de las TIC.
• Aplicación continua y sistemática de modalidades flexibles (educación a distancia,
educación en alternancia y otras) que respondan con calidad y pertinencia a las
condiciones reales de vida, cultura y trabajo en zonas rurales, enfaticen el
desarrollo de competencias productivas, emprendedoras y de ciudadanía, y que
puedan ser replicadas.
• Atención integral en alimentación, salud y desarrollo psicológico a todos los
estudiantes a través de programas distritales gestionados por los gobiernos locales.
• Desarrollo de un calendario escolar ajustado a los ciclos productivos en las áreas
rurales y eliminación de las barreras legales y administrativas que pueden
impedirlo, en el sistema de gestión y en la Ley de Carrera Pública.
• Vinculación de los Proyectos Educativos Institucionales de los centros secundarios
de áreas rurales, con los retos y necesidades de los proyectos locales de desarrollo
En esta misma lógica, y a la luz de la observación de los intentos de los Gobiernos
Regionales por implementar sus respectivos Proyectos Educativos, creo que la
universalización de la educación secundaria, en particular en áreas rurales, se
puede ayudar si profundizamos o implementamos algunas iniciativas, que de alguna
manera han sido probadas, por la vía de proyectos de innovación.
Reorganizar la ubicación de las escuelas, en función de una visión de desarrollo
territorial a nivel local, con la organización de redes de escuelas con centros de
recursos que permitan una buena alianza con la comunidad, tener información clara
y precisa acerca del número de niños y adolescentes que corresponderían ámbito a la
red y si están asistiendo o no a la escuela o si están en riesgo de fracaso escolar, de tal
manera que se pueda garantizar no sólo la existencia de un lugar escolar, sino que
éste sea ocupado en el tiempo que corresponde.
24 Medidas de política, del Proyecto Educativo Nacional, para lograr la universalización del acceso a la educación segundaria.
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Una estrategia de este tipo bien puede ser una oportunidad para articular acciones de
la municipalidad, salud u otros sectores en función de asegurar la alimentación y la
protección de niños y estudiantes, así como acciones extra escolares, de recreación y
desarrollo cultural o productivo25.
Por otro lado puede ayudar a optimizar recursos, en los casos en que hay dos
primarias muy cercanas y para decidir la mejor ubicación posible de la escuela
secundaria, que permita la mayor accesibilidad posible y la polidocencia, además de
desarrollar los centros de recursos no sólo como un depósito de materiales a usar por
varias instituciones, sino también como un centro de articulación, intercambio y de
capacitación entre pares y como un centro de de gestión del conocimiento para los
docentes que son parte de la red26.
Una segunda línea de políticas muy importante es la relación entre la escuela y la
familia, pero no sólo en la función de garantizar una mejor escolaridad de los
estudiantes sino de ayudar a su desarrollo integral; reforzando la idea que el objetivo
de la vida de los jóvenes no puede, de ninguna manera, reducirse a lo que pueden o
no aprender en el colegio.
Las madres y padres de familia, se están enfrentado a desafíos nuevos ante los cuales
no tienen ni información, ni herramientas, que les permita seguir ejerciendo su papel
como orientador y referente del crecimiento de los jóvenes. La fuerte dinámica del
mercado, los medios de comunicación, la precariedad del futuro, han modificado el
rol de la familia, y los maestros se quejan cada vez más de que los estudiantes ya no
aprenden en su casa, los valores, y los hábitos que podrían hacer más fácil su labor.
Las escuelas, por su parte, están pasando por dos tipos de proceso, en primer lugar,
tienen un problema de legitimidad, la falta de pertinencia y de sensibilidad con las
necesidades de los jóvenes, son un factor reiterativo del desinterés y la deserción y,
en segundo lugar, los cambios de objetivos y metodologías educativas son ignoradas
y, por tanto, incomprendidas por las familias y la comunidad.
Las políticas y acciones por mejorar la calidad de la demanda ciudadana, más allá de
campañas publicitarias y de divulgación de información, que siempre serán útiles,
requiere de renovadas iniciativas para construir un nuevo pacto, un nuevo contrato,
entre la familia y la escuela a favor de los jóvenes.
Para finalizar, me gustaría ocuparme del Estado, repensar, debatir y llegar a
consensos sobre el rol del Estado, es indispensable para determinar su
responsabilidad en el liderazgo e implementación de políticas públicas, en particular
25 Un sistema de información georeferenciado puede ser un instrumento útil y que puede aportar también en la transparencia
en el uso de recursos, distribución de plazas, etc. pues todos podríamos ver la información de cada escuela, localidad, provincia o
región.
26 Algunas de estas ideas son desarrolladas en la propuesta de Plan de Reorganización Administrativa de la Gerencia Regional
de Educación de la Región Arequipa en Perú, aprobada en noviembre del 2008.
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en el área social.
En el Perú, venimos desarrollando tres líneas de trabajo, la descentralización
educativa, la eficiencia del aparato público y la articulación del Estado con la
sociedad; teniendo en cuenta dos perspectivas: garantizar el buen funcionamiento de
la escuela y lograr la mejora de los aprendizajes que garanticen el derecho a una
educación de calidad con equidad.
En la línea de la descentralización educativa, partir del fortalecimiento de las escuelas
y de sus necesidades para construir las funciones, atribuciones y disponibilidad
presupuestal en las diversas instancias de gobierno, es indispensable. Se requiere recentrar y mayor claridad en las competencias de cada una de estas instancias,
evitando así, superposición de funciones o vacíos que son causa de desorden y de
falta de responsabilidad, sea de funcionarios públicos o de las autoridades políticas27.
Respecto a la eficiencia del Estado, una mirada sobre sus estructuras, sus normas y
sus procedimientos de funcionamiento; que permitan un estilo de gestión articulada y
que garantice resultados.
El estudio de procedimientos realizado en la gestión educativa de un gobierno
regional, muestra que dos terceras partes de ellos están dedicados a trámites de
personal, donde hay se presentan las mayores quejas de corrupción; y que apenas el
15% de los procedimientos de dichas entidades, se ocupan de aspectos pedagógicos, la
razón principal de la existencia del sistema28.
Son varios los Gobiernos Regionales que están tomando iniciativas en materia de
reestructuración o de modernización, de sus instancias de administración educativa,
ello requiere de orientaciones; algunas de ellas están en la línea de la reconstrucción
de las capacidades de planificación, tanto en la formulación, la implementación y la
evaluación; la construcción de sistemas de información útiles, establecimiento de un
sistema de gestión de personal, en particular de plazas magisteriales, la identificación
de los procesos y procedimientos de gestión esenciales, la incorporación de
tecnologías de información y comunicación y buenos sistemas de fortalecimiento de
capacidades de los funcionarios públicos29.
27 En el Perú se viene discutiendo la ley de organización y funciones del Ministerio de educación, a partir de una matriz de
distribución de competencias con las instancias subnacionales y la escuela. Se busca que sea la oportunidad para tener un
sistema educativo ordenado, responsable y comprometido con resultados.
28 Propuesta de reorganización administrativa de la Gerencia Regional de Educación de la Región Arequipa, Perú.
29 Id., y Proyecto Educativo Nacional y otros.
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TRES ARGUMENTOS ACERCA DE LA CRISIS DE LA EDUCACIÓN MEDIA EN
AMÉRICA LATINA
- Pablo Gentili -
La propuesta de este séptimo debate del SITEAL es, sin lugar a dudas, desafiante y
compleja: ¿Por qué no llega a lograrse la plena escolarización de los jóvenes en
América Latina y el Caribe? ¿Qué deberíamos hacer para lograrlo, superando la
enorme brecha que existe entre la meta social y la cruda realidad continental?
Pretendo desarrollar aquí tres argumentos que, desde mi punto de vista, pueden
ayudar a abordar las cuestiones en ciernes. Por razones que espero podrán ser
evidentes, creo que el primer interrogante merece más atención que el segundo. No
se trata, claro, de desconocer la importancia y la pertinencia de las políticas
educativas destinadas a crear mejores condiciones de acceso y de escolaridad para
todos los jóvenes de nuestras sociedades. Tampoco, naturalmente, de ignorar o
desmerecer los avances de políticas públicas innovadoras que hoy se llevan a cabo en
algunos países de la región, los cuales aspiran a revertir la herencia de exclusión y
desigualdad que ha marcado la historia de nuestro continente y que los recientes
gobiernos neoliberales no han hecho más que profundizar y cristalizar. Entiendo que
la primera pregunta merece más atención ya que ella encierra una complejidad de la
cual deriva cualquier consideración acerca de las estrategias políticas que podrían
permitir enfrentar y superar el inventario de inequidades que limita las
oportunidades sociales y educativas de millones de jóvenes en la región. Buenos
diagnósticos no garantizan necesariamente buenas políticas. Sin embargo, malos
diagnósticos conducen siempre a malas políticas.
Así las cosas, creo que es fundamental saber por qué no ocurre lo que, en apariencia,
debería ser una meta deseable para todos: la escolarización universal de la juventud
latinoamericana. Los argumentos presentados podrían, quizás, ser más apropiados
para responder a la pregunta: ¿alguna vez ha sido una meta social la escolarización
universal de la juventud latinoamericana? Si mi aporte ayuda a contestar que no, las
políticas públicas deberían tratar de ajustarse a este escenario no tan estimulante
desde el punto de vista democrático, aunque sí más realista.
Vayamos a las evidencias.
1. La educación no es, ni nunca ha sido, una “meta social” en América Latina.
Estimo que la presente afirmación quizás no sea la mejor forma de iniciar mi
contribución al debate, ya que éste parece ser uno de los presupuestos que ilumina
buena parte de los diagnósticos y de las propuestas acerca de cómo y por qué superar
la profunda crisis educativa que viven nuestros países. Sin embargo, creo que afirmar
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que, en nuestra región, hay un “consenso” acerca de las virtudes y de los beneficios
que ofrece la educación y, como si esto fuera poco, que dicho “consenso” tiene los
atributos de ser “generalizado” no es más que una bondadosa expresión de deseos
que, ésta sí, parece estar en contradicción con la realidad social latinoamericana.
Dicho en otros términos, lo que parece contraponerse a la realidad latinoamericana
no es que haya un desajuste entre el noble deseo de que todos los jóvenes frecuenten
las escuelas y la persistencia de factores que los alejan de ellas; sino, más bien, la idea
de que, en nuestros países, todos compartimos esta justa aspiración democrática. De
tal forma, no es raro observar que, con sofocante frecuencia, suele afirmarse que es
una aspiración de “todos” democratizar la educación, garantizar mejores condiciones
de escolaridad a los más pobres, ofrecer iguales oportunidades de desarrollo y
bienestar al conjunto de la población y diseñar políticas efectivas para logar tales
objetivos. Todo esto sería música para los oídos de los exegetas de la democracia, sino
no fuera parcial o definitivamente falso cuando se lo contrapone con los hechos que
narran la historia de la América Latina contemporánea.
En efecto, un análisis riguroso de los procesos de desarrollo y expansión de la
educación latinoamericana, a lo largo de la historia y, particularmente, desde la
segunda mitad del siglo XX, revela que, en este campo, como en muchos otros, no ha
habido ningún tipo de proyecto nacional revolucionario, unificador o articulador de
una alianza de clases o de un pacto social capaz de instalar la educación en el centro
de las prioridades en materia de política pública. Al menos, no ha habido, de forma
general y con la excepcionalidad de Cuba, ningún proyecto duradero y estable de este
tipo. Apelar, por lo tanto, a argumentos que remiten, en nuestros países, a defender
aquellos objetivos en los que todos “estamos de acuerdo”, a los “consensos” y
“afinidades” que nos unen como pueblos o naciones que miran al futuro de forma
hermanada, no es otra cosa que un mito o, lo que es lo mismo, un acto de fe. Lo que la
realidad latinoamericana desmiente es que todos tengamos las mismas aspiraciones y
deseos acerca de la educación de nuestras futuras generaciones y que todos estemos
en las mismas condiciones o con el mismo deseo de compartir los beneficios que la
misma generará en materia de ampliación de oportunidades y derechos. Tampoco,
claro está, que todos estemos del mismo modo de acuerdo en generar estrategias más
democráticas de distribución de las riquezas que la educación genera y, en nuestra
región, hoy como ayer, sólo algunos pocos acumulan.
Espero no parecer demasiado dramático, pero la educación es hoy, como siempre, un
espacio de confrontación y disputa, un territorio de lucha y antagonismo. Un campo
de batalla. Permítanme aclarar que esto no quiere decir, necesariamente, que en la
educación se contrapongan siempre e indefectiblemente, “proyectos” acabados, ni,
mucho menos, modelos de sociedad antagónicos, como parece confiar cierto tipo de
análisis tentado en confundir la lucha de clases con la lucha en las clases. Afirmar que
hay intereses en pugna, visiones y expectativas que se contraponen, no significa
afirmar que en la educación, como en las películas de Indiana Jones, los buenos están
de un lado y los malos del otro. Tampoco significa que no haya buenos ni malos en la
vida contemporánea. Significa, simplemente, que, casi siempre, la realidad social los
junta, los funde y confunde, siendo una de las funciones del análisis sociológico,
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contribuir a entender este proceso.
No debería sorprender, aunque sorprende, que después de más de 200 años de
debate sociológico se siga apelando a una especie de espíritu pre-hegeliaño redentor y
benevolente para explicar los supuestos intereses universalistas de políticas
destinadas a beneficiar a todos y que acaban siendo un rotundo fracaso democrático.
Sorprende, digo, que se siga debatiendo que el problema está sólo en las políticas y no
en los argumentos que aspiran a justificarlas. Sostengo que este tipo de
consensualismo medieval derrocha nostalgia platónica y asume la fisonomía de un
noúmeno trasnochado sobre el que se erige una promesa de consenso que, en
América Latina, ha servido más para ocultar que para mostrar las contradicciones
que dibujan un horizonte de falsas promesas de bienestar para las mayorías.
La educación no “interesa” a todos de la misma forma. Y ese es el problema. Ponernos
de acuerdo será una cuestión de fuerza, de poder. El resto, es mera ilusión.
2. La expansión de la educación secundaria en América Latina ha sido
resultado de un proceso de disputa de intereses socialmente contrapuestos.
En asociación a la falsa idea de un consenso que articula las necesidades sociales en
torno a la escolaridad, se ha generalizado la idea de que la expansión de los sistemas
nacionales de educación ha sido, en las últimas décadas, producto de la confluencia
de un conjunto de intereses que armonizaron milagrosamente entre sí. Por un lado,
los gobiernos (sea cual fuera su signo u orientación ideológica) implementaron
desinteresadas políticas públicas destinadas a atender una demanda creciente por
educación, traducida en la incorporación progresiva en el sistema escolar de sectores
tradicionalmente excluidos del mismo. Por otro, los mencionados sectores excluidos,
avispados ahora sí sobre los méritos y beneficios que aporta el tránsito por la
educación, comenzaron a demandar y exigir mayor acceso y permanencia en el
sistema, convencidos de que el progreso podía estar a su alcance. Finalmente, un
notable número de agencias internacionales, que hasta el momento fungían como
bancos o entidades virreinales destinadas al fomento del desarrollo, descubrieron, al
igual que los pobres, que la educación era un buen negocio y una inversión segura
para lograr la felicidad de los pueblos, razón por la cual se abocaron a recomendar a
los gobiernos que expandieran sus sistemas escolares. Este bucólico paisaje, de
armónico clima democrático, tuvo como espectadores silenciosos a las élites y a las
clases medias, que, sin interés alguno en el asunto, observaron indiferentes como las
turbas populares invadían un espacio que, hasta entonces, era propiedad exclusiva de
ellas.
Acepto que la ironía precedente puede parecer un poco conspirativa, aunque, desde
mi punto de vista, es bastante menos excéntrica que la presunción de que la escuela
secundaria se expandió en América Latina porque a los pobres comenzó a interesarles
la posibilidad de progresar en la vida y los gobiernos a buscar los medios para
satisfacer este justo deseo. Todo esto sería extraordinario si los Hermaños Grimm y
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no Marx, Weber y Durkheim hubieran fundado la sociología.
El dato es elocuente e innegable. Aunque dinámicas de exclusión y segregación
continúen hoy plenamente vigentes en nuestros países, sectores tradicionalmente
marginados del sistema escolar han logrado, en las últimas décadas, acceder a niveles
que antes eran reservados a las élites o a las clases medias. La evidencia más clara de
este fenómeno ha sido el crecimiento progresivo de las tasas de escolarización
secundarias y, en menor medida, el incremento sostenido en el acceso al nivel
superior del sistema. Es probable que, como se afirma en diversos estudios del
SITEAL, esta expansión esté llegando a un techo. También, como ponen en evidencia
los datos disponibles para el presente debate, que los niveles de abandono y exclusión
de los jóvenes en este segmento del sistema sean aún demasiado altos. Sin embargo,
el crecimiento ocurrió y sería bueno tratar de saber por qué, si es que no fue por un
florecimiento espontáneo de buenas intenciones.
Propongo interpretar los hechos de una forma diferente.
En el sistema escolar se traba una dura batalla en torno a los bienes que la educación
produce o ayuda a producir: conocimientos socialmente relevantes, poder y prestigio,
status y reconocimiento, ascenso social y ventajas relativas en ámbitos de alta y
creciente competencia como lo son, particularmente, el mercado de trabajo y el de los
bienes simbólicos. Los pobres y sus organizaciones, los partidos populares, los
sindicatos y los movimientos sociales han avanzado de forma significativa en su lucha
por demandas sociales crecientes, que, en el Estado de derecho democrático, aunque
haya sido bastante poco habitual en la historia reciente latinoamericana, tendieron a
traducirse en un elenco amplio de oportunidades de participación e intervención en
espacios de los cuales estaban antes excluidos. Las luchas y movilizaciones
promovidas por estos sectores y sus organizaciones han permitido significativas
conquistas democráticas en nuestro continente, como en el resto del mundo, siendo
la expansión del sistema escolar una de ellas. Ciertamente, en este proceso de
expansión, los pobres, principales beneficiarios del mismo, encontraron resistencias,
tejieron alianzas, conquistaron espacios, compraron espejitos de colores y debieron
amagar no pocas derrotas. El conflicto social, ya lo sabemos, no siempre se resuelve a
favor de quienes más lo merecen.
Lo que trato de decir es que el proceso de expansión educativa, que vivió y aún vive
América Latina como herencia inconclusa del siglo XX, tuvo como principal
protagonista a los sectores populares que hicieron esfuerzos arduos y protagonizaron
batallas muchas veces silenciosas para derrumbar las barreras que los alejaban de la
escuela. Las razones del por qué los pobres confiaron (y, debemos estimar, aún
confían) en las virtudes y beneficios de los procesos de escolarización son, sin lugar a
dudas, complejas y no necesariamente heroicas. En efecto, quizás sus luchas hayan
estado no pocas veces influenciadas por una prometeica confianza en los argumentos
tecnocráticos que reducen la educación a la capacitación profesional. Esto, sin
embargo, para nada niega que, engañados o no, iluminados por la sabiduría de la vida
y del sufrimiento o, simplemente, hartos de tanto maltrato, los pobres fueron a
ocupar su lugar en el sistema escolar. Un lugar que creían merecido, aunque quizás
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no hayan sido tan explícitos en su percepción acerca de que se lo habían expropiado
de forma injusta y prepotente los sectores más poderosos de la sociedad. Como quiera
que sea, los pobres fueron gestando su fuga hacia adelante: a empujones.
La respuesta del Estado estuvo a la altura de la tradición oligárquica y discriminatoria
que ha definido la forma convencional de hacer política en nuestra región. Mis
colegas de debate, en sus muy pertinentes aportes, señalan diversas dimensiones de
esta respuesta: la fragmentación y segmentación del sistema escolar, particularmente
de la oferta de nivel medio; el desprecio o la indiferencia hacia los sectores más
postergados, por ejemplo, los sectores rurales; la desigualdad y la injusticia social que
han interferido en las condiciones efectivas de hacer realidad demandas de justicia e
igualdad acordes a cualquier democracia moderna; la relevancia de una parafernalia
de leyes, tratados y acuerdos nacionales e internacionales destinados a proteger y
promover los derechos humanos y, dentro de estos, de forma indivisible, la
educación, en un marco de sorprendente ineficacia de la ley y de los recursos
jurídicos que deberían hacerla cumplir. En suma, si algo parece no haber contribuido
a la universalización de la escuela media, es la persistente vocación de los gobiernos
latinoamericanos de pisotear las demandas populares y despreciarlas en beneficio de
una geografía del poder muy poco dispuesta a modificar privilegios y a ampliar
derechos.
De manera general, en América Latina, los procesos de expansión de los sistemas
nacionales de educación, en la segunda mitad del siglo XX, se realizaron en el marco
de una frágil o inexistente institucionalidad democrática. Durante las últimas
décadas, gobiernos profundamente conservadores y neoliberales, responsables por la
aplicación de rigurosas políticas de ajuste y privatización, que elevaron el número de
pobres y llevaron los índices de desigualdad a los niveles más altos del planeta,
generaron misteriosamente un proceso de ampliación de las oportunidades de acceso
y permanencia de los más pobres en el sistema escolar. Un hecho que podría
explicarse de diversas maneras, según la perspectiva analítica que asumamos. Por un
lado, puede sospecharse que se trató de un acto de responsabilidad cívica de
gobiernos que, aunque manifestaban un profundo desprecio por los derechos
humanos y por la justicia social, ansiaban la escolarización del pueblo. Por otro,
podría entenderse que hubo una deliberada política de opresión y sumisión de los
pobres al poder dominante, haciendo que éstos cayeran en la trampa de creer que la
escuela iba a liberarlos, cuando, en rigor, era la coartada para consumar su definitiva
dominación. Finalmente, podría pensarse que, como argumentábamos
anteriormente, los pobres fueron, como siempre ocurre, abriéndose camino a los
empujones, ganando y perdiendo espacios, sumando o restando fuerzas, con marchas
y contramarchas que fueron delineando el camino sinuoso de su lucha por la justicia
y la igualdad. La combinación de estas luchas y demandas, con un conjunto de
políticas y reformas orientadas desde el poder político, sumadas a una enorme
intervención de ciertos organismos financieros internacionales que han pautado el
rumbo de las políticas gubernamentales en el marco de la peculiar institucionalidad
del sistema escolar, sus actores y sus normas, sus prácticas y rituales, ha resultado en
lo que hoy conocemos como expansión de la escuela secundaria en América Latina.
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Todo, menos una comunidad organizada de intereses solidarios y orgánicamente
articulados alrededor del mismo proyecto. De tal forma, la fragmentación y
segmentación de los sistemas nacionales de educación en nuestro continente no
expresa otra cosa que la fragmentación y segmentación de los intereses, demandas y
formas de intervención que los diversos sujetos en pugna pusieron en movimiento
para conquistar o defender sus espacios en este campo minado que es la escuela, un
espacio que tanto resiste a cualquier interpretación bucólica y armónica.
El hecho de que hoy florezcan en nuestra región gobiernos democráticos que aspiran
a revertir la herencia de inequidades e injusticias recibidas de las administraciones
neoliberales, nos llena de esperanza. Sin embargo, también nos alerta hacia una de
las dimensiones propuestas en este debate: ¿cómo definir estrategias de acción que
permitan hacer efectiva la universalización del acceso a la escuela de todos los
jóvenes latinoamericanos? Aunque buena parte de estos gobiernos recién se inician y
los desafíos que enfrentan son enormes, su éxito dependerá, seguramente, de que
puedan no sólo atacar los epifenómenos de los procesos de exclusión, o sus
manifestaciones sintomáticas, sino también, y fundamentalmente, la estructura
oligárquica y privatizadora del Estado en casi todos los países de la región. Un Estado
capaz de deglutir las demandas por justicia e igualdad, introduciéndolas en un
laberinto de prestaciones burocráticas degradadas, en un simulacro de oportunidades
que hace de los derechos humanos una mueca, un gesto actoral vacío de efectividad
democrática.
3. El futuro de la escuela secundaria depende de la definición de su sentido
democrático y de su pertinencia social.
¿Sobre qué promesa aspirarán los nuevos gobiernos democráticos de la región hacer
efectiva la universalización del acceso a la escuela secundaria? Quizás sea prematuro
saberlo, aunque algunas precauciones deberán ser tomadas si lo que se pretende es
asumir de manera decidida este desafío. No deseo realizar aquí un inventario de
recomendaciones asépticas y de probada eficacia práctica. Más bien, identificar
algunos problemas y tensiones que será necesario enfrentar para hacer de la
universalización de la escuela media una realidad y, de esta manera, consolidar
procesos de reforma democrática que, en nuestras sociedades, abran camino a
políticas de defensa del espacio público, los derechos humanos y la justicia social. El
éxito de los gobiernos posneoliberales en América Latina dependerá, en gran medida,
del poder que ellos tengan para revertir la herencia de injusticias e inequidades
existentes, atacando las causas que las producen y no sólo sus manifestaciones
fenoménicas. En lo que se refiere a la educación secundaria esto supone algunas
cuestiones fundamentales, entre las que destaco la necesidad de redefinir su sentido
democrático así como su pertinencia social en tanto oportunidad política para la
promoción de un conjunto de derechos ciudadanos.
Decíamos anteriormente que han sido los pobres los que conquistaron su lugar en el
sistema escolar y que, como contrapartida a tan impertinente invasión, los gobiernos
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les ofrecieron una estructura institucional marcada por las desigualdades,
segmentada, diferenciada, partida. Los organismos financieros internacionales
aportaron algunos de los recursos necesarios para que esto ocurriera y, aunque hoy
ostentan una sorprendente amnesia de génesis, fueron en buena medida
responsables del desastre educativo producido por los recientes o aún persistentes
gobiernos neoliberales. El resultado, sin lugar a dudas, ha sido frustrante desde una
perspectiva democrática. Metafóricamente, podríamos decir que a los pobres se les
ofreció un trueque: tener acceso al nivel medio una vez que éste se transformó en un
aquelarre de ofertas, oportunidades y resultados diferenciados. Una relativa igualdad
en la puerta de entrada y una absoluta desigualdad en la distribución de las
posiciones ocupadas dentro del sistema, así como en los resultados y beneficios
obtenidos en su pasaje por el mismo. A medida que los pobres se fueron “fugando
hacia adelante”, hacia adelante también se desplazaron las injusticias e inequidades
internas de un sistema educativo cuya expansión ha estado indisolublemente unida a
su fragmentación.
Universalizar el acceso supone pues, al mismo tiempo, dotar a los sistemas escolares
de una unidad y una articulación que, al ser hoy inexistentes, conspiran y contribuyen
con la distribución desigual de oportunidades y con la negación del derecho efectivo a
la educación para los más pobres. El desafío reside en reconstruir el sistema
educativo. Refundarlo sobre la base de la igualdad de oportunidades de acceso y,
fundamentalmente, de la igualdad de condiciones en el proceso de escolarización.
Esto implica el reconocimiento de que los sectores populares llegan a la escuela
media, de manera general, con una frágil base académica y con condiciones de vida
marcadas por la pobreza, el abandono y las privaciones. Es justamente por esto que a
la escuela media de los pobres hay que dotarla de la mayor atención pedagógica, los
mayores recursos, los mejores docentes, las mejores condiciones de infraestructura,
las más osadas iniciativas de retención, con becas y apoyos económicos destinados a
los alumnos, pero también con otros dispositivos institucionales que hagan de la
escuela secundaria un espacio de educación de tiempo y atención integrales. La
supuesta igualdad de oportunidades que se crea en la puerta de entrada del sistema
escolar constituye la mueca del republicanismo democrático. Cuando los pobres
finalmente consiguieron derrumbar las barreras de entrada e “invadieron” la escuela
media, se los condenó, justamente por ser pobres, a una oferta educativa degradada y
que los invita, día a día, a desistir o a abandonar, que los expulsa con indiferencia,
echándoles la culpa por su supuesto fracaso. Hay excepciones notables, es cierto, pero
éstas sólo confirman la regla de una escuela media que navega en el océano del
simulacro democrático. Darles más y mejor educación a los pobres es una decisión
política que se construye sobre la base de una opción, un modelo de distribución y
redistribución que pone a la justicia social en el centro de las prioridades. Algo que,
por cierto, las élites detestan y combaten despiadadamente. Cuando en la región más
injusta del planeta, con los niveles más altos de injusticia social, se aplican fórmulas
distributivas basadas en proporciones matemáticas regulares, el resultado no puede
ser sino una reproducción de las desigualdades e inequidades, las que tienden a
ocultarse en procedimientos más complejos de exclusión y en discursos
meritocráticos que pretenden explicar, como siempre, por qué los mejores triunfan y
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los peores, indefectiblemente, fracasan.
Más y mejores escuelas para los jóvenes pobres de América Latina y el Caribe es un
imperativo ético democrático del que no pueden evadirse los nuevos gobiernos
latinoamericanos si lo que pretenden es diferenciarse de sus predecesores
neoliberales y conservadores.
Pero, ¿hacerlo para qué?
La cuestión puede parecer obvia, pero no lo es. De manera simple, podríamos
reconocer que uno de los grandes objetivos pedagógicos de la escuela secundaria es
ofrecer una sólida formación académica que permita a todos, no sólo a los hijos de las
élites o de las clases medias, dar continuidad a los estudios superiores. No establecer
éste como uno de los principios prioritarios de la escolaridad media es, creo yo, una
gran estafa para los más pobres, siendo su principal consecuencia allanar el camino
de los sectores más favorecidos a las instituciones universitarias. El argumento que
suele sustentar la tesis de que los pobres precisan de una escuela media
profesionalista y de rápida salida laboral, mientras a su lado persiste un sistema
comprensivo, propedéutico y abierto a la formación general, destinado a los que
aspiran y pueden dar continuidad a sus estudios en el nivel superior, confunde los
límites del realismo con los del cinismo. Mientras a unos se los engaña con la
promesa de un empleo seguro en un mercado de trabajo precario, discriminador y
excluyente, a otros se los seduce con la posibilidad efectiva de acceso a las mejores
instituciones universitarias que, éstas sí, permitirán multiplicar las oportunidades de
desarrollo personal y profesional, además de aumentar de forma exponencial los
retornos económicos derivados del estudio. Aceptar que los pobres deben ir a una
escuela pobre que los eduque para seguir siendo pobres en un sistema de
competencia y compensaciones brutalmente desigual, no parece ser una
demostración de inteligencia republicana ni de pragmatismo democrático.
La promesa de una escolaridad media centrada en la profesionalización temprana de
los jóvenes, puede ser quizás bienintencionada, aunque, en las condiciones reales del
desarrollo social y económico latinoamericano, es olímpicamente desinformada. Hay
factores que impiden hacer de la escuela secundaria un ámbito de formación
profesional efectivo, como lo son el abandono y el achatarramiento de la
infraestructura escolar, la falta de inversión pública, el déficit de cuadros docentes, la
precaria formación de los docentes en ejercicio, las erráticas políticas de reforma que
hicieron que la escuela media fuera llamada así por estar siempre medio perdida,
medio a la deriva, medio sin rumbo, medio a la qué me importa. No hay ninguna
duda que buena parte de los sectores que hoy ingresan a la escuela secundaria lo hace
con la expectativa de poder ampliar sus oportunidades de acceso al mercado de
trabajo, mejorando sus condiciones de competencia por los mejores empleos y
aumentando sus remuneraciones futuras. La realidad, sin embargo, suele ser un poco
diferente. Por un lado, como afirmábamos, y como recuerda bien Camila Croso,
citando un estudio de la OIT, buena parte de los que ingresan y luego abandonan la
escuela media lo hacen, fundamentalmente, por problemas familiares, económicos y
por necesidad de acceso al mercado de trabajo, además de por la urgencia de asumir
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
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quehaceres domésticos o por embarazos prematuros. La investigación citada permite
observar que, en América Latina y el Caribe, casi 70% de los jóvenes que dejan de
estudiar lo han hecho por estos motivos. Por otro lado, la inserción en el mercado de
trabajo suele ser bastante más modesta que las promesas redentoras que
bombardean la paciencia juvenil desde los periódicos, la propaganda oficial y las
propias familias. Lo dice Claudia Jacinto de manera contundente en el presente
debate:
(…) la educación ha dejado de significar el pasaporte a la movilidad social ascendente
ya que está mediatizada por la dinámica del mercado de trabajo y por los procesos de
desarrollo. A la salida de la escuela, no esperan puestos disponibles para todos, ni
menos aún empleos de calidad. Es más, ciertas investigaciones muestran que el título
de nivel secundario no vale para todos por igual: el origen socioeconómico, el nivel
educativo del hogar y la calidad del circuito educativo al que concurrieron, parecen
ser determinantes en el destino laboral de los egresados.
Permítanme agregar algunos datos que complementan esta observación. El estudio O
retorno da educação no mercado de trabalho, coordinado por Marcelo Neri en el
Centro de Políticas Sociais de la Fundação Getúlio Vargas, aporta algunos insumos de
gran relevancia al presente debate. Las investigaciones de Neri muestran con
elocuencia que la educación genera siempre un retorno económico que se incrementa
conforme aumentan los años de escolaridad. De tal forma, la jerarquía salarial se
espeja en las jerarquías dentro del sistema educativo, siendo más amplia cuanto
mayor es la distancia que separa los niveles de escolarización de los trabajadores. Así,
es lógico que los pobres aspiren a aumentar su nivel educativo, convencidos que la
permanencia en el sistema les aportará un recurso de fundamental valor a la hora de
disputar por un puesto de trabajo. Entre tanto, contribuir a fortalecer la suposición
de que sus dificultades de empleabilidad se deben a su déficit educativo no sólo es
una banal simplificación sino también, como observaremos, una peligrosa estafa.
Veamos algunos datos que hemos recopilado de la base de indicadores del Espejo de
Educación e Ingresos desarrollado por Neri y su equipo. La información compara
jóvenes brasileros de centros urbanos, con la misma edad y diferenciados por género,
raza y nivel educativo. Estima los niveles de ingresos promedio derivados del trabajo
(en reales) y las probabilidades de empleo para cada categoría.
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DIFERENCIALES DE INGRESOS Y PROBABILIDAD DE EMPLEO EN JÓVENES URBANOS CON DIFERENTES NIVELES
EDUCATIVOS (POR SEXO Y RAZA)
Categoría
Ingreso del trabajo
promedios (R$)
Probabilidad de estar
empleado/a
Hombre blanco
355
76,2
Primaria completa
Mujer blanca
217
41,0
(20-24 años)
Hombre negro
274
76,1
Mujer negra
168
40,0
Nivel educativo
Hombre blanco
396
77,5
Secundaria
incompleta
Mujer blanca
242
42,9
(20-24 años)
Hombre negro
306
77,5
Mujer negra
187
42,7
Hombre blanco
480
83,7
Secundaria completa
Mujer blanca
294
52,7
(20-24 años)
Hombre negro
371
83,6
Mujer negra
277
52,6
Hombre blanco
645
81,5
Universitaria
incompleta
Mujer blanca
395
48,8
(20-24 años)
Hombre negro
498
81,4
Mujer negra
305
48,7
Hombre blanco
2.722
96,8
Curso de Medicina
completo
Mujer blanca
1.667
87,0
(25-29 años)
Hombre negro
2.102
96,8
Mujer negra
1.207
86,0
Hombre blanco
2.125
92,8
Curso de Derecho
completo
Mujer blanca
1.302
73,6
(25-29 años)
Hombre negro
1.641
92,7
Mujer negra
1.005
73,5
Hombre blanco
1.180
94,0
Curso de Pedagogía
completo
Mujer blanca
723
77,5
(25-29 años)
Hombre negro
911
94,0
Mujer negra
558
77,4
Nota: USD 1,00 = R$ 1,80
Elaboración propia sobre información de la base de datos del Espelho de Educação e Renda – Retornos da Educação no
Mercado de Trabalho, Fundação Getúlio Vargas.
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Los datos son elocuentes y reafirman que a mayor nivel educativo mejores salarios.
Sin embargo, también ponen en evidencia algunos de los factores que operan en los
procesos de discriminación y segregación en el mercado de trabajo que la propia
educación no consigue superar ni, mucho menos, limitar. En efecto, cuando se
compara transversalmente en una misma categoría los retornos económicos
obtenidos de la educación, los avances son progresivos, mientras que, entre
categorías se ponen en evidencia desigualdades notables. Por ejemplo, un hombre
blanco de 20 a 24 años con la escolaridad primaria completa tiene un ingreso medio
superior al de una mujer negra con nivel superior incompleto (R$ 355 y R$ 305,
respectivamente). Dicho en otros términos, es verdad que para obtener mejores
ingresos en el mercado de trabajo hay que tener educación. Sin embargo, si se ha
nacido hombre y de piel blanca, el beneficio económico de la educación insume
menos esfuerzo educativo, por decirlo de alguna manera. Una regularidad que se
pone al descubierto de manera brutal en los datos presentados. De manera general,
los hombres blancos ganan el doble que las mujeres negras con los mismos niveles
educativos y un poco menos que el doble que las mujeres blancas, las cuales perciben
remuneraciones también más bajas que las de los hombres negros, cuyos ingresos
son menores a los de los hombres blancos con la misma edad y la misma trayectoria
educativa. Los datos son contundentes: un hombre joven blanco que ha concluido el
curso superior de pedagogía (una de las carreras con peor remuneración en el
mercado), tiene un ingreso medio casi igual al de una mujer negra que ha concluido el
curso superior de medicina (carrera con la mejor remuneración del mercado) y
semejante al de una joven mujer blanca que ha terminado el curso universitario de
derecho (otra de las carreras con mejor remuneración). Por su parte, un joven blanco
que ha concluido la carrera de medicina gana cinco veces más que una mujer negra
que ha concluido el curso de pedagogía y casi cuatro veces más que una mujer blanca
de la misma edad, flamante pedagoga.
La moraleja parece incontestable: por más que las personas se esfuercen
denodadamente en el sistema educativo, lo que definirá sus salarios no será sólo la
educación sino el color de su piel o su género. Sin tantos eufemismos: más allá de su
experiencia de escolarización, cuando las personas llegan al mercado de trabajo serán
calificadas en virtud de criterios sexistas, racistas y discriminadores que limitarán de
forma inapelable sus méritos educativos. Es difícil saber si los pobres ya se han dado
cuenta de esto, pero es probable que lo sospechen, lo que pone en cuestión la
supuesta legitimidad que le concede a la escuela media el valor económico que
atribuye a quienes por ella transitan.
En esta misma dirección, los datos presentados dan cuenta de otro elemento que, en
el contexto del debate promovido por SITEAL, parece ser nada despreciable: en cada
categoría, los diferenciales salariales entre quienes terminaron sólo la escuela
primaria, quienes no han terminado aún la secundaria y quienes sí la terminaron son
muy pequeños. Por ejemplo, la remuneración media de un hombre blanco de 20 a 24
años que terminó sólo la escuela primaria es de R$ 355, que sube para R$ 396
cuando ha cursado y abandonado la escuela media, que sube para R$ 480 si la
terminó. En los jóvenes negros la diferencia es, respectivamente, R$ 274, R$ 306 y
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R$ 371. En las mujeres blancas, R$ 217, R$ 242 y R$ 294. En las mujeres negras, R$
168, R$ 187 y R$ 277 (nótese que el incremento mayor se produce en la diferencia
salarial entre mujeres negras con educación media incompleta y completa).
Por otro lado, la probabilidad de ocupación en virtud de los años de escolarización,
aunque se diferencia notablemente entre categorías (aquí las diferencias de género
son enormes), no expresa divergencias substantivas dentro de una misma categoría.
Un joven blanco con primaria incompleta tiene 76,2% de chances de estar empleado,
mientras que uno con estudios universitarios incompletos de 81,5%. Para las mujeres
jóvenes negras las oportunidades de empleo son siempre más bajas, sea cual fuera su
nivel educativo, aunque las diferencias de empleabilidad entre las propias mujeres
negras cambia de manera pequeña entre niveles educativos: 40,8 para las jóvenes con
escolaridad primaria y 48,7% para las que poseen estudios universitarios
incompletos.
La educación media, como todos los niveles del sistema escolar, realiza su aporte a la
competencia en el mercado de trabajo, pero, prometerle a los jóvenes mejores
empleos y salarios sin cambiar las condiciones de precariedad y exclusión que existen
en el mercado de trabajo es, simplemente, un embuste. Deben, por lo tanto, cuidarse
los gobiernos posneoliberales de América Latina y el Caribe de caer en la trampa de
pensar que gracias a la educación hay desarrollo económico y que éste, gracias a la
escuela, se torna sustentable y socialmente equitativo. Cambiar la escuela sin cambiar
el mercado de trabajo sólo conducirá a más frustración y decepción por parte de una
juventud que, noblemente esperanzada, recurre a la escuela tratando se forjar su
futuro en un mercado de trabajo que, siendo pobre, le dispensará desprecio y
humillación.
Y es justamente en este último asunto que me gustaría terminar mi contribución al
presente debate: la humillación que sienten los pobres cuando se deparan con la cruel
realidad de promesas infundadas y de frustraciones que el mercado les retorna como
un boomerang maligno y cruel. ¿Qué podrá pensar, sino, una joven negra que ha
pasado más de 15 años en el sistema escolar y descubre que sus oportunidades de
empleo no han crecido más que las de alguna vecina suya, también negra, con apenas
tres años de permanencia en la escuela primaria? ¿Qué pensará esta joven cuando
verifique que las promesas de aumento en sus ingresos, después de haber pasado una
década más en la escuela que esa misma vecina, siquiera se aproximan a las
remuneraciones mínimas fijadas por ley? ¿Qué sentirá cuando observe que ella, a
pesar de estar en la universidad, apenas supera el salario de su hermano, también
negro y joven, que abandonó prematuramente la escuela antes de acceder al nivel
medio?
El sufrimiento no se imagina. Tampoco la sensación de desprecio que un ser humano
siente cuando ve que sus derechos son pisoteados y maltratados, simplemente por
haber nacido pobre. No hay capacidad narrativa ni recurso estilístico que sirva para
representar la humillación que experimentan, día tras día, millones de jóvenes
latinoamericanos cuando se deparan con un diluvio de promesas rotas y un alud de
explicaciones cínicas que los incriminan en las causas de su propio abandono,
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
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eximiendo de cualquier culpa a sus verdaderos culpables.
Quizás parezca poco, pero creo que en este espacio reside, justamente, la vitalidad, la
pertinencia social y la necesidad política de la escuela media. Ella es la oportunidad
que tenemos para crear un espacio que ofrezca a la juventud (a las juventudes) la
posibilidad de pensarse a sí misma, de reflexionar sobre el mundo, sobre la sociedad
en la cual vive, de entender los procesos que abren o clausuran oportunidades
históricas. Un espacio para aprender a leer el mundo y a reconocerse como parte de
este mundo, con sus miedos y sus ansiedades, con sus certezas inquebrantables y sus
dudas inconmensurables, con sus caras y ánimos cambiantes y con su monolítica
confianza en sí mismos. Una escuela que los escuche y los acoja, que los cuide y los
libere, que los aproxime al borde del abismo, para echarlos a volar.
Quizás parezca poco, pero suena mejor que tanta cantilena hipócrita sobre el futuro
de incertidumbre y congoja que le espera a millones de jóvenes latinoamericanos.
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COMENTARIOS
LA EDUCACIÓN SECUNDARIA COMO META SOCIAL EN ACTUALES
CONTEXTOS LATINOAMERICANOS
- José Rivero -
Las dos últimas décadas del siglo reciente significaron para la región desafíos
educativos donde primaron esfuerzos colectivos por generalizar la educación básica a
los niños en edad escolar y ofrecerles un mínimo de 8 a 10 años de duración; reducir
drásticamente los índices de analfabetismo; y mejorar la calidad y la eficiencia de los
sistemas educativos, y de la enseñanza en general, a través de la realización de las
reformas necesarias y del diseño de sistemas efectivos de medición de los
aprendizajes. La educación secundaria no fue entonces preocupación prioritaria. El
Proyecto Principal de Educación promovido por la UNESCO fue expresión de ello30.
Hoy la educación secundaria está en el centro de toda reforma educativa y de la
agenda de discusión en la región. El reconocimiento del nivel medio como uno de los
más críticos y complejos de nuestros sistemas educativos ha dado lugar a muchos
estudios y publicaciones sobre la situación de la escuela secundaria; en estos hay
ciertas constantes. La gravedad de hechos como que menos de la mitad de los
adolescentes latinoamericanos concluye su educación media o, peor aún, que en
medios rurales los jóvenes estén más lejos de acceder a la secundaria o de concluirla,
se refleja en varios de esos estudios (se pueden mencionar, entre otros, trabajos de E.
Tenti, 2003; G. Tiramonti, 2004; A. Gallart, 2006).
El Marco de Acción de la Conferencia de Educación para Todos realizada en la región
(Santo Domingo, UNESCO, 2000) propuso a los países avanzar, de acuerdo a sus
posibilidades pero decididamente, hacia la ampliación de la cobertura de la educación
secundaria31.
La ampliación de la obligatoriedad a la educación media tiene como principal ventaja
que tal obligatoriedad no finalice antes de la edad mínima laboral en cada país, de
forma que aquellos estudiantes que no continúan estudios puedan acceder a un
puesto de trabajo, lográndose la continuidad entre la vida escolar y la vida adulta. Los
grandes objetivos de la educación secundaria debieran orientarse a que los jóvenes
sean capaces de vivir autónomamente, de apropiarse de manera integral de los
elementos fundamentales de la cultura, de asumir sus responsabilidades cívicas y
hacer exigibles sus derechos (UNESCO, 2007).
Expresión de esa renovada opción por priorizar la secundaria fue la decisión de
30
El PPE orientó las políticas educativas de los países de América Latina y el Caribe durante veinte años (1980-2000).
31
34 de los 41 países de la región han hecho obligatoria su baja secundaria, mientras que 21 han hecho también obligatoria su
alta secundaria de modo total (11) o parcial (10) (UNESCO, 2007).
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Ministros de Educación reunidos en la Cumbre Iberoamericana (San Salvador, 2008)
señalando la obligatoriedad de la misma como parte de buscar el pleno ejercicio de la
ciudadanía e integración en el mundo del trabajo.
Se señala en el documento originado en tal reunión ministerial32: “Las tasas de
escolarización del nivel medio están lejos de la cobertura que muestran las tasas del
nivel primario para la gran mayoría de los países. Las disparidades son aquí muy
marcadas. La evolución histórica de los niveles de cobertura señalan fuertes –aunque
diferenciales- avances, con un salto muy claro en la década del noventa”. Se propone
como Meta específica 9: Asegurar la escolarización de todos los niños y niñas en la
educación primaria y en la educación secundaria básica en condiciones satisfactorias.
Y se señala como indicador o nivel de logro: Alcanzar entre el 60% y el 95% de
alumnos escolarizados en 2015 en Educación Secundaria Básica y entre el 70% y el
100% en 2021. Entre el 40% y el 80% del alumnado terminan la Educación
Secundaria Básica en 2015, y en 2021 entre el 60% y el 90%.
Los artículos promovidos por IIPE-UNESCO Buenos Aires en su Debate N° 7 se
inscriben en dicha creciente importancia que se asigna en la región a la educación
secundaria. En ellos los distintos analistas convocados comentan indicadores
elaborados por el Sistema de Información de Tendencias Educativas en América
Latina (SITEAL) a partir de dos demandas concretas:
1.
¿Por qué en la región es tan difícil lograr la plena escolarización de los
adolescentes hasta que lleguen a completar la educación media? y
2.
¿Qué tipos de políticas deberían desarrollarse para reducir la enorme brecha
que hay entre aquello que nuestras sociedades se proponen y la situación actual?
LAS DIFICULTADES PARA EL ACCESO Y PERMANENCIA EN LA EDUCACIÓN
SECUNDARIA LATINOAMERICANA
De los trabajos analizados el de Pablo Gentili es el que asume como más importante y
decisivo para la región tratar de analizar y dar respuesta fundamentalmente a la
primera de los interrogantes plantead0s.
Su tesis central es que la educación no “interesa” a todos de la misma forma. Para el
autor la educación secundaria no se expande tanto por decisión de los gobiernos y
clases dirigentes sino por el protagonismo de sectores populares imbuidos por la
esperanza en los beneficios de la escolarización de los suyos. “La combinación de
estas luchas y demandas, con un conjunto de políticas y reformas orientadas desde el
poder político, sumada a una enorme intervención de ciertos organismos financieros
32
Metas educativas 2021. La educación que queremos para la generación de los Bicentenarios. OEI, Madrid. 2008.
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internacionales que han pautado el rumbo de las políticas gubernamentales en el
marco de la peculiar institucionalidad del sistema escolar, sus actores y sus normas,
sus prácticas y rituales, ha resultado en lo que hoy conocemos como expansión de la
escuela secundaria en América Latina”, es argumento central de su documento.
Para Gentili el principal desafío reside en reconstruir el sistema educativo dando más
y mejor educación a los pobres como opción política inserta en un modelo de
distribución y redistribución poniendo a la justicia social en el centro de las
prioridades. El futuro de la educación secundaria dependerá entonces de su sentido
democrático y de su pertinencia social.
Recurriendo a un estudio OIT33 enfatiza que los abandonos de la escuela media
tienen como principales razones problemas familiares, económicos y por necesidad
de acceso al mercado de trabajo o por embarazos prematuros. Las investigaciones de
Marcelo Nieri34 son presentadas como particularmente relevantes al demostrar que la
educación genera siempre un retorno económico que se incrementa conforme
aumentan los años de escolaridad: a mayor nivel educativo mejores salarios. Ello, sin
embargo, está condicionado en múltiples casos al color de la piel o al género de la
persona; refiriéndose a Brasil señala que un joven blanco con primaria incompleta
tiene 76,2 % de chances de estar empleado, en cambio las oportunidades de trabajo
para jóvenes negras son siempre más bajas, sea cual fuere su nivel educativo.
Su identificación con la necesidad política de la escuela media está asociada a ser un
espacio que ofrezca a los jóvenes la posibilidad de pensarse a sí mismos, “de entender
los procesos que abren o clausuran oportunidades históricas”.
El texto de Patricia Salas focaliza su reflexión en el medio rural. Su argumento central
es que lo rural y lo agrario dejaban de tener sentido en tanto representaban el atraso
socioeconómico y cultural, en un contexto donde prima la elección de lo urbano
occidental como modo de vida marcado por el consumo, la homogeneidad y la
comodidad. El acceso a la ciudadanía y a los derechos tiene también rostro citadino.
Si lo rural no tiene valoración en la sociedad, es lógico que quienes sientan que sus
recursos no les posibilitarán migrar hacia ciudades pierdan interés por enviar a sus
hijos a la escuela y que los adolescentes se desmotiven para continuar asistiendo a
clases.
Basándose en la reciente experiencia peruana, afirma que la deserción y el desinterés
de los jóvenes en la educación secundaria están influenciados por la falta de
legitimidad, de pertinencia y de sensibilidad de ésta con las necesidades de los
jóvenes, y por el hecho de que objetivos y metodologías educativos son ignorados e
incomprendidos por familias y comunidades.
33
Estudio OIT citado por Camila Croso. No se precisan otros datos bibliográficos.
34
Se refiere al estudio O retorno da educacao no mercado de trabalho, coordinado por Marcelo Neri en el Centro de Políticas
Sociais de la Fundacao Getúlio Vargas.
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
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07
A ello se suma una fuerte tensión entre la formación de jóvenes para el trabajo, la
formación en valores, responsabilidad e identidad y el ingreso a la universidad. Es
escaso el entusiasmo que pueda generar la actual educación secundaria en los jóvenes
y en la satisfacción de las expectativas familiares.
Si bien Claudia Jacinto orienta su trabajo fundamentalmente a reflexionar y a
proponer estrategias inclusivas en la escuela secundaria, vislumbra los difíciles
desafíos de una secundaria selectiva y con currículo “comprehensivo y academicista”
en una sociedad crecientemente desigual con nuevos públicos por atender. Son
acusados los problemas de subsistencia y de necesidades básicas insatisfechas de los
jóvenes ingresantes a la escuela secundaria, además de que muchos de ellos deben
aportar al sustento económico de sus familias. El título secundario, por lo demás, no
es igual para todos, siendo determinantes para el destino laboral de los egresados el
nivel educativo del hogar así como la calidad del circuito educativo al que
concurrieron. Una paradoja es que el lugar de la escuela secundaria como medio
generador de oportunidades equitativas sea a la vez revalorizado y puesto en duda.
Camila Crosso encara una pregunta central ¿Por qué dejan de estudiar los y las
jóvenes de América Latina?
Basándose en datos de la OIT da al problema familiar y económico prioritaria
importancia, ello pone en relieve que el tema no es sólo educativo o pedagógico e
implica la articulación con otras políticas públicas orientadas a un mayor desarrollo
social y económico de las sociedades. Para un cuarto de jóvenes secundarios y para
más de un tercio de los varones, el trabajo es razón principal para abandonar
estudios, ello urge profundizar el debate sobre la estrecha asociación de educación y
trabajo y sobre la necesidad de crear o adecuar centros educativos capaces de
adaptarse a los jóvenes y a sus necesidades laborales.
Una tercera razón es la calidad de educación percibida como tal por jóvenes
incapaces de superar malas experiencias escolares; una escuela que no dialoga con el
universo juvenil y sus aspiraciones, necesidades e identidades estará imposibilitada
de retener convenciéndoles sobre las bondades del estudio secundario a sus jóvenes y
adolescentes. C. Crosso abunda en preguntas refiriéndose a los temas étnico-racial y a
la ubicación geográfica de las escuelas; refiriéndose a las ubicadas en ámbitos rurales
interroga si los tiempos, espacios, procesos y contenidos toman en cuenta la realidad
rural y si en contextos de indígenas y afrodescendientes se reconoce y valora la
historia, la lengua, la cultura y la cosmovisión de esas comunidades étnicas.
Finalmente el embarazo adolescente y quehaceres en el hogar constituyen la cuarta
razón por la que, sobre todo alumnas, hacen abandono de sus estudios.
El debate sobre educación secundaria en Costa Rica es presentado por Mauricio
González Oviedo. Muestra evidencias de los vínculos entre los niveles de educación
secundaria alcanzados con la condición de víctimización o de ejecutoría de delitos y
altos niveles de inseguridad ciudadana. Este panorama contrasta con estudios que
presentan al país entre los mejor posicionados para aprovechas las oportunidades de
la globalización. Los desequilibrios sociales, productivos e institucionales aún no
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
LATINOAMERICANA
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resueltos, particularmente la distribución de ingresos, siguen primando sobre las
expectativas de dichas pesquisas.
Para González Oviedo será fundamental reflexionar sobre el sujeto adolescente y sus
particularidades; su mayor autonomía respecto a su anterior condición infantil los
pondrá en creciente capacidad de decir no tanto a la institución escolar como a la
familiar, relativizando la autoridad adulta. Basándose en planteamientos de Emilio
Tenti enfatiza que los propósitos de universalizar la educación secundaria en su país
pasan por un aprendizaje en el mundo adulto para aprender a dialogar con el mundo
de las nuevas generaciones, lo que debe tener expresiones concretas tanto en el salón
de clase como en el seno de las familias.
LA OPCIÓN POR POLÍTICAS PARA REDUCIR BRECHAS EN EL NIVEL
SECUNDARIO
Claudia Jacinto explicita en su texto estrategias para superar el modelo excluyente de
la escuela secundaria. Ellas se proponen dentro de la oferta regular, a través de
modelos alternativos de escolarización y revalorizando la orientación para el trabajo.
La inocultable desigualdad imperante convirtió en remedios parciales aquellas
políticas caracterizadas por su enfoque de focalización. Las iniciativas más
importantes en educación secundaria han sido las becas con las que se promueve la
retención escolar.
El objetivo de políticas dentro del sistema regular no apunta a grandes reformas sino
a mejorar la formación que reciben los estudiantes atenuando las dificultades de
algunos para progresar en su escolaridad. Algunas de esas estrategias están centradas
en atender el ausentismo y la sobreedad de alumnos; otras reformulan los tiempos de
instrucción y del régimen académico; algunas se orientan a la compensación de
aprendizajes y en la formación para el trabajo. Entre las medidas más reiteradas está
la orientación de estudiantes a través de tutorías, que desafían en los
establecimientos la interacción de docentes de distintas disciplinas en torno a un
proyecto común.
Los servicios alternativos, a distancia, semi-presenciales o nocturnos tienen larga
data. C. Jacinto incorpora como elemento central de discusión la superación de las
desigualdades con todas las estrategias consideradas valiosas para redistribuir
oportunidades valorizando, al mismo tiempo, las diferencias culturales. En una
situación de crisis económica que acompaña a la región, añade, será importante
apostar por la innovación y el uso cada vez mayor de tecnologías de información y
comunicación si es que se quiere apostar por mejorar la situación regional.
La concepción de educación permanente con aprendizajes a lo largo de la vida ayuda
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al cambio de enfoques sobre la expansión e integración de servicios. El
reconocimiento de distintas fuentes de aprendizaje no debiera descuidar la calidad de
los mismos, previendo puentes entre las opciones tomadas y combinando en cada
modelo perspectivas inclusivas y exigencia en la calidad de los propios aprendizajes.
La parte correspondiente a la revalorización de la orientación para el trabajo es
sustantiva. La actual revalorización de los saberes del trabajo supone reconocer el
carácter cada vez más difuso entre las fronteras de formación general y especializada
y entre formación académica y formación técnica y profesional.
Mercados de trabajo diversos y segmentados como los latinoamericanos demandan
resolver interrogantes para que la escuela secundaria ayude a la comprensión del
mundo del trabajo y sus reglas de juego, oriente a los jóvenes para su integración en
un mercado incierto y al desarrollo de competencias emprendedoras. Los ejemplos de
la ESA superior en México, Colombia y Brasil serían muestra de que lo anterior es
factible.
Sin embargo, se está en los inicios de un proceso que será largo, que demandará entre
otras acciones: la integración institucional y curricular de estas iniciativas, dando
importancia a la vida cotidiana en las aulas y enmarcarlas dentro de las medidas
necesarias que tiendan a superar la actual segmentación del sistema educativo.
El texto de Camila Crosso, enfatiza, a su vez, que se requiere poner en marcha
políticas económicas y sociales que vayan más allá de lo educativo para el
cumplimiento del derecho a la educación, como parte de la concreción del conjunto
de derechos económicos y sociales. La articulación entre políticas de educación y
cultura tiene en la Política Nacional de la Juventud del Brasil particular resonancia35.
Introduce dos elementos que enriquecen el debate. Por un lado la necesaria
interrelación de la educación básica y las políticas de la Educación con Personas
Jóvenes y Adultas (EPJA) donde se promueva el aprendizaje a lo largo de toda la
vida, ambientes letrados y el ejercicio creativo de la lectura y escritura. De otro lado,
rescata el valor e importancia de los educadores como sujetos clave para la
universalización y culminación exitosa de la secundaria.
En el trabajo de Mauricio González Oviedo, basado en su participación en un grupo
multinacional sobre programas educativos en procesos destinados a combatir la
pobreza, aporta con lecciones aprendidas respecto a la implementación de esos
programas modélicos36.
Una primera conclusión es que las transferencias son paliativos que no contribuyen a
35
En dicho documento se explicita que los y las jóvenes tendrán más alternativas para relacionarse con el mundo del trabajo,
con su propia formación educativa y con el conocimiento y la cultura si se logran articular como ejes fundamentales: educación,
trabajo, cultura y tecnologías de la información.
36
Dicho grupo multinacional valoró entre febrero 2005 y agosto 2006 los programas Oportunidades (México), Puente (Chile) y
Bolsa Familia (Brasil) desde una perspectiva de derechos humanos.
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reducir la pobreza y la desigualdad. Otra es que la familia no puede asumir toda la
carga de la justificación del éxito escolar a cambio de la transferencia condicionada.
Asumir transferencias condicionadas debiera implicar definir bien criterios de
selección, de suspensión y de restablecimiento del subsidio para evitar todo tipo de
manipulación. Ello supone afinar mecanismos para la “localización” de beneficiarios
para superar descreimiento entre la población.
Los criterios de “salida” o término de los programas tendrían que ser claramente
establecidos desde el comienzo entre las familias y el Estado. Se corre, además, el
riesgo de recargar las funciones de educadores y administradores.
Reconoce finalmente como obstáculo central de los programas que intentan medidas
inclusivas el que la exclusión educativa “ha sido históricamente funcional a los
propósitos de la educación secundaria que por principio ha sido y sigue siendo
selectiva”. En el caso de Costa Rica, ello se expresa en el diseño curricular y
pedagógico vigente, donde el protagonista es el conocimiento y el docente que lo
posee e imparte.
La promesa presidencial del actual mandatario, Oscar Arias, de universalizar la
educación secundaria, si bien se convirtió en meta del Plan Nacional de Desarrollo
2006 – 2010 será imposible su cumplimiento de acuerdo a lo señalado en el texto
comentado. Se rescata, sin embargo, como mérito de la actual administración haber
propiciado un buen diagnóstico social y educativo del país así como medidas para
evitar que adolescentes escolarizados se queden sin completar sus estudios37.
Patricia Salas expone como situación contradictoria en el Perú la formulación vía
proceso movilizador de un Proyecto Educativo Nacional como política de Estado, con
empresas, municipios, organizaciones no gubernamentales y medios de
comunicación activos por una educación mejor calificada, sin resultados en la mejora
de niveles de aprendizaje.
Son varias las dificultades en el caso peruano para configurar agenda y políticas
públicas de largo plazo: i) Las características del Estado nacional con un aparato
fuertemente centralista y sin asumir criterios de planificación centrándose más en el
“ahorro de recursos” que en la organización del gasto público; ii) La gran mayoría de
planes concertados no entran en un curso de implementación sistemático, ni logran
permear las estructuras, normas, presupuestos y acciones de las distintas instancias
de gobierno, iii) Las políticas educativas deben estar articuladas con otras medidas de
lucha contra la pobreza y las peculiaridades del propio desarrollo.
Acudir a experiencias de proyectos de tipo innovador puede ayudar a concretar
políticas orientadas a universalizar la educación secundaria, pensándose sobre todo
37
El autor menciona al programa “Avancemos”, caracterizado por la transferencia condicionada de recursos económicos a las
familias seleccionadas, con el fin de impedir el abandono escolar de 130.000 adolescentes (40.000 familias).
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en ámbitos de tipo rural:
a)
Ubicación de escuelas asociada a la idea de centros de recursos y redes de
escuelas, lo que puede posibilitar la articulación acciones con municipios, sector
salud y otros.
b)
Mayor vinculación entre escuela y familias, considerando demandas del
mercado, uso de medios de comunicación y vigencia de los padres en su calidad de
orientadores.
c)
Políticas y acciones para mejorar la calidad de la demanda ciudadana
divulgando los cambios de objetivos y metodologías educativas en la secundaria.
En el caso peruano el actual proceso de descentralización desarrollado en el marco de
un Estado que no se ha renovado demanda estructuras, normas y procedimientos que
faciliten una gestión articulada que garantice resultados.
Para Pablo Gentili la expansión de la educación secundaria debiera resolver la
pregunta: ¿Hacerlo para qué?
Se podría partir de fijar como un gran objetivo pedagógico ofrecer tan sólida
formación académica que permita a todos, no sólo a los hijos de las élites o de la clase
media, dar continuidad a los estudios superiores (“Aceptar que los pobres deben ir a
una escuela pobre que los eduque para seguir siendo pobres en un sistema de
competencia y compensaciones brutalmente desigual, no parece ser una
demostración de inteligencia republicana ni de pragmatismo democrático”).
No es posible prometer, señala el autor, cambiar la escuela secundaria sin cambiar el
mercado de trabajo; sólo conducirá a la frustración y decepción juvenil.
Gentili hace mención, sin identificarlos, a nuevos gobiernos democráticos de la
región, llegando a calificarlos como “gobiernos posneoliberales”. La gama bastante
amplia de enfoques que se tiene hoy en América Latina y resultados electorales
contradictorios con tal afirmación torna difícil llegar a conclusiones sobre las
posibilidades de revertir la herencia de injusticias e inequidades a las que se hace
referencia en el texto comentado38.
COMENTARIO GENERAL
Cecilia Braslavski añotaba (2001) que la crisis de la educación secundaria no era
38
Los últimos resultados electorales en América del Sur coincidiendo con el desarrollo del presente trabajo son indicativos de
situaciones cercanas y opuestas a tal predicamento. Me refiero al triunfo del Frente Amplio con José Mujica en Uruguay y del
empresario Sebastián Piñera en Chile, luego de 20 años de concertación de partidos de centroizquierda en Chile.
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patrimonio latinoamericano sino se reflejaba en diversos países del mundo, por estar
asociada a adolescentes y jóvenes, el espacio generacional más impactado por los
incesantes cambios sociales, económicos, culturales y políticos recientes.
La Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), revela que la
gran diferencia entre los países desarrollados y los de AL está en la educación
secundaria. Mientras naciones como Finlandia o Dinamarca destinan 24% per cápita
por estudiante, países como México apenas invierten un 13% en este nivel educativo.
El impulso que se de a la secundaria estará condicionado por otros factores. Si bien se
reconoce que el gasto público en educación es cada vez mayor (4% del PIB regional)
en América Latina, la OCDE recomienda poner más atención a las tasas de asistencia
escolar y a la finalización de estudios más allá de la educación primaria universal39.
Además, la situación económica latinoamericana será poco halagadora si se toma en
cuenta que las economías latinoamericanas cayeron entre el 1,5% y el 2% el 2009, lo
que se reflejará en el nivel de la educación.
El riesgo de deterioro de la educación en América Latina debido al impacto
provocado por la crisis económica mundial, plantea a los Gobiernos de la región
como gran desafío para evitar que esto suceda sin que afecte su economía, la
vinculación de los procesos educativos con el mediaño plazo.
Los documentos analizados son buena expresión de la actual búsqueda de referentes
y salidas a la denominada crisis de la educación secundaria.
Me limitaré a abordar tres aspectos no desarrollados en dichos trabajos que
complementan el rico panorama de situaciones y propuestas analizado.
1.
El acceso diferenciado de egresados secundarios a los niveles de
educación superior
Los análisis anteriores se complementan - recurriendo a datos del SITEAL - con el
seguimiento de jóvenes que culminan el nivel medio y su tránsito al nivel superior
accediendo de modo diferenciado a carreras terciarias y universitarias.
La información disponible señala que cuatro de cada diez jóvenes entre 18 y 24 años
finalizaron sus estudios secundarios; de ellos la mitad cursa alguna carrera
universitaria o terciaria. Chile y Colombia presentan un panorama donde se contrasta
la universalización del nivel medio y el carácter restrictivo del acceso al nivel
superior. Los casos de Uruguay y Costa Rica contrastan con los anteriores, pues si
bien el nivel de la culminación de la secundaria está por debajo de la media, en
cambio es considerablemente alta la proporción de jóvenes con secundaria completa
que ingresa al nivel superior.
39
Declaraciones de José Angel Gurría, Secretario General de la OCDE, publicadas en el diario Hoy de Quito, (19/12/2009).
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En cambio en Honduras, Guatemala y Nicaragua culminar el nivel medio es
excepcional y la proporción de ellos que sigue estudiando es menor aún.
En todos los casos anteriores de las dos opciones básicas en juego – carreras
terciarias y universitarias – la oferta de instituciones terciarias, caracterizada por su
dispersión geográfica, su mayor flexibilidad horaria frente a estudiantes que trabajan,
su exigencia de menor número de años de estudio, representa la mejor opción para
muchos jóvenes que de otra manera no podrían continuar ni culminar sus estudios
dentro del sistema formal.
Un dato importante es que la tradición familiar y los medios económicos disponibles
son decisivamente influyentes en la continuidad de estudios superiores. La opción
por carreras terciarias parece darse para generaciones de ruptura y superación
respecto a los niveles de instrucción alcanzados por sus padres. En Perú, México y
Chile sólo dos de cada diez estudiantes del nivel terciario tienen padres que
accedieron al nivel superior. La situación de los estudiantes de carreras universitarias
es diferente; en el Perú la mitad de los estudiantes universitarios tienen padres que
superaron estudios secundarios; en Argentina, México y Chile la relación disminuye a
cuatro de cada diez, y en Bolivia a tres de cada diez.
Respecto a la relación ingresos familiares y acceso y permanencia en carreras
universitarias o terciarias, es considerablemente mayor la proporción de estudiantes
de más altos ingresos en universidades que en centros de nivel terciario. Más de la
mitad de los estudiantes universitarios de Perú, Bolivia, Argentina y México son de
hogares con más altos ingresos, alcanzando en Chile esta proporción a seis de cada
diez.
Un lógico corolario es que siendo insuficiente la proporción de graduados del nivel
medio, este sentido inconcluso de la universalización de la enseñanza media se refleja
también en la diferenciación entre terminalidad secundaria e ingreso al nivel superior
y entre opciones de educación superior para los más pudientes y de educación
terciaria como menos restrictiva y compatible con estudiantes con economía precaria
y que requieren trabajar.
2.
La no correspondencia del sistema educativo con las situaciones de
pobreza
La hipótesis de que la educación es una fuente mayor de equidad social fue una de las
principales motivaciones de las reformas iniciadas en los años 90. Sin embargo, casi
dos décadas después de aplicar las recetas de la desregulación y de la privatización,
las desigualdades sociales han crecido a ritmos tan alarmantes que la pobreza y la
falta de empleo son considerados principales factores de riesgo para la propia
educación y para los actuales procesos de democratización política y de apertura
económica.
Se ha debilitado la idea generalizada de que la educación formal es el mejor camino
para la movilidad social y para la superación de la pobreza. La impresionante
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expansión de la cobertura escolar ha generado un nivel cada vez más alto de
educación promedio. En pocos años el nivel primario se tornó insuficiente, las
desigualdades en el acceso a un empleo escasamente remunerado se trasladan a
exigencias de contar con nivel medio o secundario; son muchos los profesionales sin
acceso a trabajos vinculados a su profesión.
La estratificación de los establecimientos educaciónales conspira abiertamente contra
esas proyecciones y la viabilidad de un mayor número de años de escolaridad. Los
procesos pedagógicos heterogéneos y contrapuestos se dan no sólo en la clásica
oposición entre escuelas públicas deficitarias y centros de carácter privado con
mejores recursos, sino en sistemas públicos nacionales supuestamente homogéneos.
Los centros educativos públicos de mayor prestigio atraen a los mejores maestros y
acceden a superiores recursos, generándose circuitos de reproducción de inequidades
en desmedro de los más pobres. Los niños y adolescentes de estos estratos, con
mayores dificultades de aprendizaje, están, por lo general, a cargo de los educadores
menos cualificados.
Lo más preocupante es que, a pesar de los efectos de la educación en las
desigualdades sociales y de lo que demandan estudios como el precedente, en
Latinoamérica no existe la intención de enfrentar desde la escuela el problema de la
pobreza. Los maestros no son formados para dialogar y trabajar con niños y
adolescentes pobres y sus carencias materiales y afectivas. Son aún escasos los
estudios sobre la desigualdad educativa como problema social.
Hay dos elementos decisivos que interinfluyen en la viabilidad de los cambios
operados: los maestros provienen en su mayoría de los sectores pobres o
empobrecidos de las sociedades latinoamericanas y en su formación inicial no fueron
capacitados para trabajar en los contextos de pobreza en los que se desenvuelve la
escuela pública. Los ingresos docentes han sido mermados en la mayoría de países de
la región en detrimento de su calidad de vida. Las reformas han enfatizado más la
capacitación de docentes en servicio sin superar la concepción y el modelo tradicional
del conjunto de la formación docente.
La propuesta de formación inicial y continua de docentes en general no se ajusta a los
distintos tipos de docentes y a sus necesidades específicas y los prepara para trabajar
con grupos homogéneos, a pesar de que una de las principales características de las
escuelas públicas es su alto grado de heterogeneidad, acentuado por las condiciones
de pobreza de los hogares de sus alumnos. Esta mayor complejidad de la enseñanza
con niños y adolescentes pobres, muchos de los cuales llegan a la escuela sin alimento
básico y con precarios estímulos afectivos o lúdicos, no es tomada en cuenta en la
formación de los docentes. La opción por formas personalizadas que impliquen
mayor comunicación entre maestros y alumnos, entre maestros y padres, que
propicien ambientes amables a estudiantes desestimulados por sus condiciones de
vida, no forma parte de dicha formación.
DEBATE NRO 7. UNIVERSALIZAR EL ACCESO Y COMPLETAR LA EDUCACIÓN SECUNDARIA. ENTRE LA META SOCIAL Y LA REALIDAD
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07
3.
3.1.
Movimientos sociales contestatarios a la secundaria vigente40
Bachilleratos Populares
En Argentina, los Bachilleratos Populares de Jóvenes y Adultos constituyen un
colectivo organizado que ofrece una educación de nivel medio dirigida a una
población de escasos recursos, con problemas de trabajo y excluida del sistema
educativo formal41l.
La propuesta de los Bachilleratos Populares viene a exigir el cumplimiento del
derecho a la educación de los jóvenes y adultos excluidos del sistema educativo. Y,
por otra parte, la misma noción de escuelas como y en organizaciones sociales,
pretende representar la idea de una pedagogía diferente, en la que la escuela
trascienda los muros escolares, para fundirse en la propia organización y el barrio (o
la fábrica), suprimiendo los límites entre uno y otro espacio, en donde la escuela no
implique sólo las trayectorias escolares, sino que también sea parte de la vida
comunitaria, la organización y la participación.
El desarrollo de una experiencia de este tipo en el marco de la educación formal,
resulta algo novedoso en sí mismo. Obliga a repensar los procesos que llevan a
reproducir la desigualdad y exclusión educativa.
Por un lado Los BP reivindican la educación pública y estatal, sosteniendo que sea el
Estado el que deba sostener una educación pública oponiéndose a procesos que
lleven a la privatización total o parcial de la educación. No obstante, sostienen que las
políticas implementadas desde el Estado, no se corresponden con la defensa de la
educación pública sino que, por el contrario, han atentado contra ella. Es en este
marco que, los Bachilleratos –como muchas otras organizaciones de la sociedad civil
en otros planos de las políticas públicas- deciden “autogestionar” aquellas cuestiones
o aspectos en los que el Estado está ausente. Frente a un Estado que no muestra
voluntad política de revertir esta situación y lejos está de implementar acciones
vinculadas a proyectos de transformación social, los Bachilleratos Populares
ocuparían el lugar de “agentes responsables” en la implementación de lo que llaman
la “educación pública y popular”.
Los once BP agrupan a un universo de 900 estudiantes, y 200 educadores que
trabajan voluntariamente desde un criterio de militancia y compromiso.
40
Ver más elementos respecto a Bachilleratos Populares en Argentina y a la rebelión pingüina en Chile, en José Rivero
Educación y actores sociales frente a la pobreza en América Latina CEAAL/CLADE. Editorial Tarea. Octubre 2008.
41
Los BP de Jóvenes y Adultos en Empresas Recuperadas y en Organizaciones Sociales surgen a fines de la década de 1990 en el
marco de la aplicación de recetas neoliberales y como respuesta a una crítica situación educativa y de limitadas políticas
públicas. El primer BP fue creado en 1998, en el marco de una experiencia autogestionaria de la provincia de Buenos Aires
(Escuela El Telar, Don Torcuato, Tigre).
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3.2.
Rebelión de los Pingüinos
Chile evidencia los límites de una política de reforma educativa (o, en un sentido más
amplio, de una profunda reforma social y del aparato estatal) basada en la
privatización, segmentación y diferenciación del sistema escolar. Los ricos reciben
más, amplían sus oportunidades y multiplican sus privilegios. Los pobres, no, siendo
confinados a un sistema que, más allá de las buenas intenciones y de los discursos
republicanos, los mantiene dentro de la escuela, negándoles cotidianamente el
derecho a la educación. En Chile, como en otros países de América Latina, el aumento
en las tasas de escolarización, en todos los niveles, no ha significado una disminución
de la desigualdad educativa y, consecuentemente, de la injusticia social.
El 2006 Chile presenció estupefacto la masiva movilización de más de 600 mil
estudiantes de secundaria en todo el país demandando, con el apoyo de profesores y
universitarios, una reforma al sistema educativo chileno, en lo que se ha considerado
como la movilización más grande en los últimos 35 años. La "revolución de los
pingüinos" como se llaman a sí mismos los estudiantes por su camisa blanca y un
uniforme oscuro, llevó al primer plano la discusión sobre la calidad de la educación,
que establece varios tipos de enseñanza, según los ingresos de cada grupo social.
Nadie pensaba que la educación era el más importante asunto de Estado. Hasta que
el eslabón más débil -los estudiantes- decidió romper la cadena de despropósitos
desafiando a toda la sociedad a dar una respuesta definitiva. A juicio de especialistas
son dos puntos los más importantes que han puesto los estudiantes secundarios para
oponerse a la LOCE42. Uno es cómo la ley alza el derecho a la libertad de enseñanza y
de la libre empresa por encima del derecho a la educación. Lo otro es cómo la ley
permite que los colegios seleccionen a los alumnos y cómo, en la práctica van
segregando o discriminando a los estudiantes que, por diversas razones, no pueden
ingresar a un mejor colegio.
Una nueva Ley General de Educación es uno de los principales resultados de esta
rebelión estudiantil; dicha ley, sin embargo, no da respuesta suficiente a los reclamos
estudiantiles de una educación más igualitaria, menos segregada, en suma, más
democrática.
Los resultados de la reciente Prueba de Selección Universitaria (PSU) tomada en
diciembre 2009 confirman las demandas estudiantiles. Se ha ampliado la brecha
entre los puntajes promedio de las pruebas de lenguaje y matemática de los
establecimientos municipales y los particulares pagados. Este año 51 mil estudiantes
de liceos municipales (10 mil más que en el año anterior) no podrán ingresar a
instituciones universitarias por tener puntajes inferiores a 450; los colegios
particulares pagados aunque educan sólo al 10% del universo de alumnos, consiguen
42
Ley Orgánica Constitucional de Enseñanza, aprobada por el dictador Pinochet el último día de su gestión, 10 de marzo 1990.
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más de la mitad de puntajes sobre 700 puntos43.
La victoria de la derecha liberal en los últimos comicios electorales pone más
incertidumbre en la concreción de las exigencias de estudiantes secundarios chilenos.
BIBLIOGRAFIA
• Braslavsky, Cecilia. “Los procesos contemporáneos de cambios de la educación
secundaria en América Latina. Análisis de casos en la América del Sur”. En:
Braslavsky, C. (org). La educación secundaria ¿Cambio o inmutabilidad? Análisis
de procesos europeos y latinoamericanos contemporáneos. Buenos Aires,
Santillana, 2001.
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OEI-IIPE Buenos Aires – UNESCO. Buenos Aires, 2009.
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aproximación institucional. Buenos Aires. Editorial Stella/La Crujía, 2006.
• Gentili, Pablo. “Tres argumentos acerca de la crisis de la educación media en
América Latina”. Articulo para Debate N° 7. SITEAL. OEI-IIPE Buenos Aires –
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Debate N° 7. SITEAL. OEI-IIPE Buenos Aires – UNESCO. Buenos Aires, 2009.
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escuela secundaria”. Articulo para Debate N° 7. SITEAL. OEI-IIPE Buenos Aires –
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• Rivero, José. “Educación y actores sociales frente a la pobreza en América Latina”.
CEAAL/CLADE. Editorial Tarea, Lima. 2008.
• Salas, Patricia. “Una secundaria de calidad: Una tarea pendiente. Reflexiones entre
las problemáticas, las políticas y los intentos”. Articulo para Debate N° 7 . SITEAL.
OEI-IIPE Buenos Aires – UNESCO. Buenos Aires, 2009.
• Tenti, Emilio. Educación media para todos. Los desafíos de la democratización del
acceso. Buenos Aires, Fundación OSDE-IIPE - UNESCO – Editorial Altamira,
2003.
• Tiramonti, Guillermina. (comp.).La trama de la desigualdad educativa. Mutaciones
recientes de la escuela media. Buenos Aires. Manantial, 2004.
43
Fuente: Diario “El Mercurio” del 27 de diciembre 209.
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• UNESCO. Marco de acción para las Américas. Marco de acción de Dakar.
Educación para Todos: Cumplir nuestros compromisos comunes. Ediciones de la
UNESCO, París. 2000.
• UNESCO. Educación de calidad para todos: un asunto de derechos humanos.
PRELAC. UNESCO Santiago, Chile. 2007.
• UNESCO. Situación educativa de América Latina y el Caribe: garantizando la
Educación de Calidad para Todos. Informe regional de Revisión y Evaluación del
Progreso de América Latina y el Caribe hacia la Educación para Todos en el marco
del Proyecto Regional de Educación (EPT/PRELAC). Versión preliminar.
OREALC/UNESCO. Santiago, Chile.2007.
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INTERVENCIONES TEMPRANAS PARA PREVENIR LA DESERCIÓN EN LA
EDUCACIÓN SECUNDARIA
- Viola Espínola -
La completación de la escolaridad ha pasado a estar entre los primeros lugares en la
agenda de prioridades de las políticas para la Educación Secundaria (ES) en la mayor
parte de los países en los que se ha producido un acceso tardío pero masivo a este
nivel educativo. Ciertamente es el caso de los países de América Latina (AL). Aún
cuando el progreso en esta materia ha sido importante y en cerca de una década y
media, el porcentaje de jóvenes que culmina la educación secundaria casi se ha
duplicado, pasando del 27% en 1990 a casi el 50% del total del grupo de personas de
20 a 24 años en el 2005, el número de estudiantes que abandona este ciclo educativo
sigue siendo muy alto (CEPAL, 2007). Según las cifras entregadas por SITEAL, en el
2006 sólo un 48,5% de los jóvenes que tiene 20 años ha completado la ES en una
muestra de 16 países de la región.
Las diferencias entre niveles socioeconómicos y entre el contexto rural y el urbano
son importantes. Al inicio del milenio los adolescentes del 25% de hogares urbanos de
menores ingresos presentaban tasas de abandono escolar que, en promedio,
triplicaban las de los jóvenes del 25% de hogares de ingresos más altos y la tasa total
de deserción en zonas rurales de 48% casi duplicaba la tasa urbana de 26% (CEPAL,
2002). Según los datos SITEAL, mientras que un 94% de los jóvenes de 20 años
provenientes de los hogares de Nivel Socio Económico (NSE) más alto han
completado la ES, sólo lo hace un 8,7% en los de NSE más bajo. Entre las personas de
entre 25 y 30 años, la diferencia promedio en los años de escolaridad entre los del
quintil más alto y los de los quintiles más bajos es de 5,5 años. En México, Honduras
y Brasil, esta diferencia excede los 6,5 años (Urquiola y Calderón, 2005).
Algunos organismos internacionales empezaron a llamar la atención sobre las bajas
tasas de completación de la ES y la inequidad asociada desde comienzos de este
nuevo siglo. Para las Naciones Unidas, solucionar el problema de la deserción era a
principios de esta década uno de los principales desafíos para poder alcanzar las
metas de desarrollo social planteadas por este organismo para el año 2015. Por su
parte, la CEPAL enfatizó la necesidad de que los países de la región destinaran
mayores recursos a políticas y programas dirigidos a evitar que los niños interrumpan
sus estudios antes de terminar el ciclo básico y a procurar una disminución
significativa de la deserción en el ciclo medio (CEPAL, 2002).
Por su parte, algunos países de la región han dado muestras de estar tomando
medidas para detener la deserción sólo muy recientemente. Hasta los 90, las
preocupaciones centrales eran mejorar el acceso y la calidad y la completación
universal no estuvo entre las prioridades de las políticas de este período,
probablemente porque se pensó que se resolvería de manera automática como efecto
del mejoramiento del sistema educativo en general (Bellei y De Tomassi, 2000). De
manera similar, no había evidencias de compromiso de parte de los gobiernos con el
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acceso y permanencia en la secundaria, particularmente en la secundaria superior
(Banco Mundial, 2005). La situación ha cambiado a partir de la segunda mitad de la
década, puesto que muchos gobiernos han establecido compromisos y metas, han
aprobado leyes que extienden los años de escolaridad obligatoria y han
implementado diversas estrategias para favorecer la completación. Varias de estas
iniciativas son reseñadas en los artículos de este debate SITEAL. Con todo, las
políticas implementadas han sido muy restringidas, algo aisladas y de dudosa
efectividad. Al 2010, menos de la mitad de los adolescentes, que en términos
educaciónales llegaron donde sus padres nunca llegaron, no logran terminar la ES,
con lo cual verán esfumarse sus aspiraciones de acceder a un trabajo decente y a una
mejor calidad de vida que la de sus padres.
Los artículos del debate SITEAL muestran desde distintas perspectivas y realidades,
la brecha entre la magnitud de la no completación y el reducido alcance e impacto de
las acciones preventivas o remediales para resolverlo, lo cual arroja como resultado
una cantidad de jóvenes sin ES completa en América Latina que resulta incompatible
con el nivel de desarrollo al cual se aspira como región.
En este artículo se analiza evidencia internacional para intentar responder a la
pregunta por cuáles políticas y estrategias resultan más efectivas para reducir la
brecha y lograr que la mayoría de los jóvenes de la región complete la ES. Se ha
recurrido a la experiencia internacional a nivel de la región y también más allá de ella.
En la región, el caso de Chile se usa con frecuencia a modo ilustrativo, dado que la
autora ha estudiado con mayor profundidad las políticas para la ES en este país, en
donde las medidas para prevenir la deserción han sido parciales, de bajo alcance y no
han logrado los resultados para los cuales fueron diseñadas (Espínola et al, 2009).
Fuera de la región se ha recogido la experiencia de Estados Unidos (EU), la cual
resulta ilustrativa para los países de América Latina por varios motivos. Entre ellos,
las tasas de completación de la ES son las más bajas entre los países desarrollados y
enfrentan alrededor de un 10% de deserción por grado de la ES. Mientras que el
promedio de jóvenes que han completado la ES en los países de la OCDE es de 82%,
el promedio para EU es de 78%. En América Latina le sigue Chile con un 71% y
finalmente México es el que muestra la tasa menor entre los países asociados con
43% (OECD, 2009). Las escuelas atienden a una diversidad creciente de estudiantes
producto de la masiva inmigración y finalmente, enfrentan una significativa
desigualdad en los resultados entre localidades, ciudades y estados (Balfanz &
Letgers, 2004). Como país, han asumido la completación universal de la ES como
política de Estado, han implementado políticas para prevenir la deserción en todos
los estados y ya cuentan con evidencias sobre sus resultados, muchas de las cuales se
analizan más adelante.
Las políticas que aquí se revisan son aquellas que se pueden implementar al interior
del sistema educativo y que buscan, desde distintos niveles de la estructura
educaciónal, flexibilizar la oferta educativa, por la vía de la identificación temprana y
la atención individualizada a los estudiantes en riesgo de desertar. No abordaremos la
diversidad de servicios educativos alternativos al sistema escolar regular, los que
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están muy bien tratados en el artículo de Claudia Jacinto. Tampoco abordaremos las
estrategias del tipo subsidio a la demanda, como las becas y subvención por alumno
en riesgo de desertar, para las cuales se han recogido evidencias que muestran que
sus efectos sobre el número de alumnos que logran completar el ciclo ha sido
marginal. La experiencia de Chile corrobora estos resultados y arroja evidencias de
efectos perversos, en tanto incentivan en los estudiantes el mal rendimiento, el
ausentismo y los problemas de disciplina para hacerse acreedores de las becas
(Espínola et al., 2009).
¿Para qué completar la Educación Secundaria?
Esta pregunta, abordada en toda su complejidad en el artículo de Pablo Gentili, será
abordada aquí parcialmente y a través de argumentos contra fácticos, vale decir,
analizando las perspectivas laborales y oportunidades que encuentran los jóvenes en
el mercado laboral, cuando no cuentan con ES completa. En términos generales, la
cantidad de años de educación logrados por una persona es uno de los determinantes
más importantes de las oportunidades que tendrá no sólo en términos de empleos e
ingresos, sino también en salud, soluciones habitacionales y otros beneficios sociales
e individuales. Por otro lado, hay evidencias aportadas por innumerables estudios
que muestran que a las personas que han abandonado la educación secundaria les va
mucho peor en la vida adulta que a los que obtienen más educación (Hankivsky,
2008).
En lo que viene analizaremos brevemente algunos de los factores que determinan la
relación entre educación y trabajo para los jóvenes que enfrentan el mercado laboral
con pocos años de estudios y escasa experiencia laboral y se ven afectados por
inserciones laborales de baja calidad, largos períodos de desempleo y bajas
remuneraciones.
Estudiar más o ganar menos: existe una fuerte correlación entre el nivel
educativo alcanzado por una persona y las remuneraciones que obtiene en el mercado
laboral y en general, las tasas de retorno de la educación muestran que una mayor
formación está asociada a mejores salarios. Durante la última década, se ha
observado en los mercados una tendencia al aumento en la tasa de retorno de la
terciaria y como contrapartida, una baja en los retornos de la educación primaria y
secundaria. Posibles explicaciones para esta tendencia son que en la medida en que
hay más personas más educadas, el precio del capital humano en el mercado laboral
ha tendido a decrecer, resultando en la devaluación de los retornos de la secundaria
(Cecchini, 2007). En los países de la región que han logrado una cobertura de la
secundaria relativamente alta, dejar la escuela dos años antes de completar este ciclo
acarrea pérdidas de ingreso comprendidas entre 20% y 30% (CEPAL, 2002). La
masificación de este nivel educativo, hace bajar su “precio” y tiene como consecuencia
que las personas requieren cada vez más años de educación – ya no basta con
completar la EM – para obtener salarios que garanticen salir de la pobreza. Por otra
parte, la demanda de nuevas capacidades y destrezas en un entorno de innovación y
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rápido desarrollo tecnológico, lleva al mercado laboral a remunerar mejor la maño de
obra más calificada. Como resultado, hoy se necesitan algunos años de de estudios
post-secundarios para lograr salarios que antes se pagaban por la secundaria
completa.
Estudiar más o enfrentar largas cesantías: desde el punto de vista económico y
social, es necesario asegurar, mediante una ES de calidad, el acceso de los jóvenes a
empleos de mayor productividad y, por lo tanto, a ingresos que les permitan
mantenerse por encima de la línea de pobreza. Las deficiencias educativas que aquí
analizamos condenan a los jóvenes al desempleo o a las ocupaciones informales y a
otras de baja productividad, reproduciéndose la transmisión intergeneracional de la
pobreza (CEPAL, 2008).
Cuando se comparan las tasas de desempleo juvenil según el nivel de educación
alcanzado, la desocupación afecta particularmente a aquellos con educación
secundaria completa. Hoy en día contar con al menos 12 años de estudios es un
requisito mínimo para acceder a empleos, pero al mismo tiempo es insuficiente,
puesto que no todos los que egresan de este nivel educativo encuentran trabajo y los
que lo hacen, se incorporan a los sectores de menor productividad e ingresos (Filmus
et al., 2004; Weller, 2006). Los jóvenes más pobres son los más afectados por el
desempleo. Alrededor de 2005, la tasa media de desempleo entre los jóvenes de 15 a
29 años pertenecientes al quintil más pobre de ingresos per cápita superaba
ligeramente el 24%, porcentaje que disminuye paulatinamente hasta llegar al 6,6%
entre los jóvenes del quintil más rico (CEPAL, 2007).
Datos más recientes aportados por la OCDE muestran que las perspectivas de trabajo
de las personas menos calificadas se han deteriorado como producto de la crisis
financiera, lo que se manifiesta en que un 42% de quienes no han completado la
secundaria están desempleados. De igual forma, los jóvenes menos calificados que
están desempleados, permanecen desempleados por largos períodos de tiempo. Más
de la mitad de los desempleados menos calificados entre 25 y 34 años de edad son
desempleados de largo término (OCDE, 2009). Después de la crisis, encontrar
trabajo resulta aún más difícil para los jóvenes, con lo cual el costo de oportunidad de
permanecer en la escuela es menor a si las perspectivas de empleos y salarios fueran
más favorables. Aún cuando en los países europeos la completación de la ES ha
llegado a niveles promedio significativamente más altos que los de América Latina, la
situación se ha deteriorado significativamente. Con motivo del lanzamiento de la
versión 2009 de “Education at a Glance”, su presidente ejecutivo Ángel Gurría,
destacó que “la información analizada por OCDE entrega señales ineludibles acerca
de la importancia de retener a los jóvenes hasta que terminen la secundaria”.
Junto con las mujeres, en América latina son los jóvenes los que se han visto más
afectados por las variaciones en los mercados de trabajo en tanto necesitan mayores
niveles educativos para obtener mejores salarios pero al mismo tiempo, contar con
más educación no es garantía de que encontrarán trabajo. Esta situación los pone de
cara a una paradoja entre expectativas y logros. Por un lado, en términos de años de
educación formal tienen mayores logros educativos que sus padres, pero por otro
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lado tienen menos acceso al empleo (Hopenhayn, 2007). Es posible que las escasas
perspectivas laborales que enfrentan los jóvenes esté entre los factores que los llevan
a perder interés en la ES y finalmente a abandonar la escuela, en tanto ven escasas
posibilidades reales de proseguir con estudios terciarios.
En definitiva, las perspectivas laborales de los jóvenes los enfrentan a un mercado en
el cual la competencia es más dura puesto que se paga menos que antes por el mismo
nivel educativo, resulta más difícil encontrar trabajo y los períodos de desocupación
son más prolongados. Aún así, resulta ineludible que la ES es una etapa intermedia
indispensable, ya que sin ES completa los jóvenes verán esfumarse toda posibilidad
de acceder a empleos y remuneraciones decentes. Estos antecedentes justifican con
creces realizar mayores esfuerzos por proporcionar condiciones educaciónales más
equitativas a los jóvenes y por asegurar que al menos completen la ES a fin de que
éstos se enfrenten en mejores condiciones al mercado laboral.
Antecedentes para el diseño de políticas para prevenir la deserción escolar.
Para que las estrategias para mejorar las tasas de completación sean efectivas, es
fundamental que los países identifiquen de forma adecuada los factores asociados al
rezago y a la repetición, y que implementen políticas que mejoren el ritmo de
progresión y retención dentro del sistema. Como se señaló, los países han sido en
general renuentes a implementar políticas en este sentido. Entre los factores que
inciden en esta renuencia está el financiamiento del sector educativo, el cual en los
países de la región resulta limitado, sobre todo si se considera la magnitud de las
inversiones que se necesitan para llegar a un piso mínimo de equidad y calidad.
Considerar los costos alternativos de la no completación de estudios puede ayudar a
tomar decisiones respecto de políticas preventivas y remediales que parecen muy
costosas (OECD, 2010). Además, es necesario considerar que el ahorro que se
produciría producto de la reducción de las ineficiencias que aquí analizamos puede
destinarse a reforzar estas mismas políticas (CEPAL/UNESCO, 2005).
Se estima que a lo largo de sus vidas las personas que no han completado su
escolaridad representarán una carga financiera para el fisco más alta que la carga que
representaría su reinserción para completar la ES, debido a los gastos en salud,
servicios sociales, criminalidad, programas de empleo, capacitación laboral y baja
productividad económica. Debido a los bajos salarios que ganan quienes no tienen ES
completa, se estima que estas personas contribuirán menos al fisco en términos de
impuestos, que lo que recibirán por concepto de subsidios, transferencias en dinero y
otros beneficios. Por otra parte, el costo de invertir en la educación secundaria es
menor que las inversiones en programas compensatorios para adultos, los cuales
cuestan 1,5 a 5 veces el valor de 4 años de educación secundaria (Cecchini, 2007).
Estos datos están disponibles para los países de mayor desarrollo relativo pero
prácticamente no existe información sobre los costos alternativos de la deserción
para los países de la región, lo que muestra un importante vacío de investigación.
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El primer paso para el diseño e implementación de políticas efectivas es dimensionar
el perfil de la deserción en cada país, empezando por los factores asociados a la
deserción escolar. Entre éstos, la literatura distingue entre factores externos y
factores internos al sistema educativo (Espíndola y León, 2002). En conjunto, estos
factores configuran un perfil del potencial desertor y de su trayectoria educativa así
como de las condiciones de contexto que contribuyen a la deserción.
Los factores extraescolares: éstos están fuertemente asociados a la situación
socioeconómica y el contexto familiar de los jóvenes tales como el ingreso familiar, el
embarazo adolescente en el caso de las mujeres, la disfuncionalidad familiar, el
consumo de drogas, las bajas expectativas de la familia y particularmente de los
padres con respecto a la educación. Especial mención merece la situación de las
“maras” en Centroamérica, puesto que se encuentran no sólo entre los principales
factores externos que gatillan la decisión de abandonar la escuela, sino también entre
las causas más importantes de la violencia juvenil en países como El Salvador,
Guatemala, Honduras, México y más recientemente en Nicaragua (Espínola, 2005).
Entre los factores extraescolares, la necesidad de trabajar para aportar ingresos a la
familia es uno de los más difíciles de analizar, puesto que diversos estudios entregan
información contradictoria sobre su peso en la decisión de abandonar la escuela. Por
ejemplo, se ha visto que la incidencia de este factor varía en función del acceso a
ofertas alternativas más flexibles, que permitan combinar estudio y trabajo
(Raczynski et al, 2002; Sapelli, y Torche, 2004; Montero, 2007). Otro dato relevante
es que el porcentaje de jóvenes de 19 años que trabajan es de 45% tanto para el
promedio de los países latinoamericanos como para Estados Unidos. Sin embargo,
mientras estos últimos trabajan y estudian al mismo tiempo, los latinoamericanos
que trabajan lo hacen a tiempo completo y han abandonado sus estudios (CoxEdwards, 2004).
Factores intra escolares: entre los factores asociados a dificultades para la
permanencia de estudiantes en el sistema educativo se han identificado aquellos
ligados al desempeño en la escuela, entre los cuales los de mayor valor predictivo
para adolescentes de NSE bajo y alta vulnerabilidad social son las notas en lenguaje y
matemática, la asistencia, la repitencia, la sobreedad y los problemas de disciplina
(Balfanz, 2009 a y b). Por su valor predictivo, incluso antes de ingresar a la ES, estos
factores de desempeño han sido denominados “factores de alerta temprana” puesto
que, detectados y tratados a tiempo permiten prevenir el abandono y aumentar las
probabilidades de completación de manera significativa (Bridgeland et al., 2009;
Balfanz, 2009 a).
Lo que estos factores muestran es que la deserción no es una decisión de un
momento, sino que es un proceso gradual de desvinculación social y académica en el
que se combinan diferentes experiencias escolares que la mayor parte de las veces se
arrastran desde la educación básica. Hay estudios que muestran que la repitencia tan
temprana como en 3er grado de primaria ya predice una probabilidad de no terminar
la secundaria. Más aún, la aparición de algunos factores de alerta en la primaria
permite predecir con un 68% de seguridad cuáles estudiantes abandonarán el sistema
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escolar antes de completar la secundaria (Bridgeland et al., 2009). Así, la aparición
de los indicadores de alerta temprana y la desvinculación gradual de los potenciales
desertores dan tiempo para identificarlos tempranamente, incluso desde que están en
la escuela primaria, y proporcionarles el apoyo que necesitan para que completen con
éxito su escolaridad (Kennely & Monrad, 2007). Muchos desertores no han sido casos
irreversibles en un comienzo, sino que se trata de adolescentes esperando por una
oportunidad de recibir el apoyo que necesitan para permanecer en la escuela (Left
Behind in America, 2009). De ahí la importancia de registrar y monitorear los
indicadores de alerta temprana en el sistema escolar.
La desvinculación gradual contribuiría a explicar por qué las políticas para mejorar la
calidad general del sistema tienen escasos efectos en las tasas de completación. Los
estudiantes en riesgo de deserción, al desvincularse o ser relegados por los profesores
de las actividades académicas regulares que se dan en la sala de clases, quedan al
margen de los beneficios de estas políticas.
Otra categoría de factores intra escolares que se ha visto están asociados al riesgo de
deserción son factores de gestión organizacional de los establecimientos que inciden
en las probabilidades de completación de los estudiantes. Los que han resultado de
mayor valor predictivo, particularmente en población vulnerable, son el número de
alumnos del establecimiento, el número de alumnos por profesor y factores
relacionados con las condiciones de trabajo de los docentes, como las horas de
permanencia en el establecimiento y la rotación, así como factores ligados a la calidad
docente como la experiencia media de los docentes y factores ligados al dominio de la
asignatura, entre otros (Balfanz et al., 2009 b). Estos factores inciden en la
“capacidad de retención” de un establecimiento y entregan información a los
profesores y directivos para ajustar sus decisiones de gestión conducentes a que una
mayoría de sus alumnos logre completar la ES en el tiempo previsto (Pinkus, 2008).
Entre todos los factores asociados a la deserción escolar, los más relevantes para la
política educativa son los intraescolares asociados al desempeño de los estudiantes,
porque son mejores predictores de las probabilidades de deserción que las variables
socioeconómicas (Raczynski et al., 2002; Pinkus, 2008). Son la base para la selección
de medidas de prevención dentro del sistema educativo y para diseñar e implementar
las estrategias más adecuadas a cada realidad. Los factores intraescolares van
anticipando la deserción a través del proceso de desvinculación gradual y la
confluencia de factores externos sobre una condición de riesgo pre-existente sólo
actúa como un detonador que gatilla la decisión de retiro. Respecto al peso relativo de
los factores asociados, los resultados de algunos estudios llaman a reinterpretar el
peso que estudios cuantitativos atribuyen a los factores externos (Raczynski et al.,
2002; Muñoz-Izquierdo, 2009). Dejar la escuela, cualquiera que sea el factor externo
que la gatilla, es el corolario de un proceso más largo que se gesta temprano en la
historia escolar.
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Estrategias integrales y descentralizadas.
Lo que muestra la experiencia internacional sobre las políticas más efectivas para
prevenir la deserción es que éstas contemplan acciones claves en todos los niveles de
la administración del sistema educativo, incluyendo el nivel central, el nivel local, las
escuelas y la comunidad y se basan en la integración de la comunidad más próxima a
la escuela y de la sociedad civil como un todo en el esfuerzo por prevenir la deserción.
Se trata de estrategias sistémicas y comprehensivas, que descentralizan decisiones
hacia el nivel local y hacia la escuela.
Las medidas que aquí se analizan entregan pistas para ir más allá de las soluciones
parciales que se implementan en la mayoría de los países de la región, como lo
demuestran varios de los artículos del debate SITEAL. La implementación de cada
una de las medidas de manera aislada probablemente no tendría un impacto
significativo en las tasas de deserción, puesto que lo que hace la diferencia es su
integralidad. Algunas de las dimensiones de esta integralidad se describen a
continuación:
•
Intra sistema educativo: se plantean desde dentro del sistema educativo,
desde la oferta regular. El corazón de la brecha entre las cifras de deserción y las
estrategias para prevenirla está constituido por la rigidez de la oferta educativa,
mayoritariamente homogénea, que no se acomoda fácilmente ni es flexible como para
responder a la diversidad de necesidades académicas y sociales de los estudiantes
que, como generación, han accedido recientemente a la ES. De lo que se trata en las
medidas que se analizan a continuación es de generar flexibilidad para atender a cada
alumno de manera individualizada dentro del sistema escolar.
•
Descentralizadas: es en la escuela donde se implementan las acciones más
críticas para evitar que los estudiantes en riesgo abandonen sus estudios. En este
nivel es posible hacer diagnósticos más acertados y precisos por cuanto por su
conocimiento más cercano de los alumnos, a los profesores les resulta más fácil
identificar las señales de riesgo educativo en los estudiantes, conocer más
profundamente sus necesidades y por tanto, postular estrategias de apoyo más
pertinentes. Sin embargo, los restantes niveles de la administración cumplen también
funciones claves dentro de sus respectivos ámbitos de acción. El nivel central es más
eficiente en la administración de los sistemas de información, en el resguardo de
condiciones de equidad entre los distintos niveles descentralizados y en la evaluación
y el monitoreo de las políticas que se implementan. El nivel local, por su parte, es más
efectivo en la constitución de redes de apoyo entre el sector público y el sector
privado, entre el sistema educativo y los servicios sociales y entre las escuelas y las
organizaciones de la sociedad civil.
•
Intersectoriales: dada la naturaleza multicausal de la deserción escolar, las
acciones de prevención necesitan de la articulación entre políticas económicas,
sociales y educativas. Desde esta perspectiva, la prevención de la deserción requiere
una acción mancomunada del gobierno, del sector privado y de la sociedad civil en
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general. Tomando en cuenta que la experiencia de la secundaria no sucede solamente
dentro de la escuela se requiere utilizar todos los recursos que la comunidad y el
entorno pueden ofrecer. La articulación de políticas y sectores se contempla en el
Proyecto Educativo Nacional formulado en el Perú y descrito por Patricia Salas en su
artículo SITEAL. La intersectorialidad resulta particularmente relevante en el nivel
administrativo local, donde es posible articular los distintos servicios en torno a las
escuelas.
En lo que sigue se describen brevemente las funciones que mejor desempeñan el nivel
central, el nivel local y las escuelas, respectivamente44.
Políticas de nivel central.
El papel que juega el gobierno central en la disminución de la deserción es clave,
proporcionando un sentido de dirección, cautelando la equidad y a la vez facilitando
las condiciones para que cada uno de los sub-niveles de la administración educativa
pueda cumplir con sus funciones de la mejor manera posible (Hargreaves & Shirley,
2008). Entre las funciones del gobierno central están el asegurar que en los niveles
locales y en las escuelas tengan recursos suficientes, cuenten con capacidad técnica y
profesional y dispongan de la información adecuada. Por su importancia para las
políticas de prevención de la deserción, aquí nos detendremos en las funciones
relacionadas con la generación y análisis de información que se pueden llevar a cabo
en el nivel central.
(i) Generación y análisis de información sobre deserción: la base para la
implementación de una estrategia efectiva de prevención de la deserción es informar
a la comunidad educativa y a la sociedad en general sobre el problema de la
deserción, cuál es su magnitud, a quiénes afecta, en cuáles regiones la deserción es
más severa y cuáles son las implicancias para los individuos y para el país (Balfanz et
al., 2009). Las administraciones locales y las escuelas no pueden abordar de manera
adecuada la deserción en sus localidades si no cuentan con la información apropiada.
Asimismo, no pueden rendir cuentas sobre los resultados que obtienen si no cuentan
con información oportuna y desagregada territorialmente. Para ello es necesario
levantar información confiable y precisa sobre la deserción en cada país, desagregada
jurisdiccionalmente y que una vez que sea analizada en el nivel central, ésta sea
devuelta a los niveles locales y a las escuelas.
Para que la información resulte de utilidad a las administraciones locales y a las
escuelas, ésta debe contar con el nivel máximo de desagregación que sea posible,
idealmente hasta el nivel de curso y que permita identificar la trayectoria de cada
44 La organización y jurisdicción de los niveles locales dependerá de la distribución administrativa de la educación pública en
cada país, entendiendo que en el caso de los países federales el nivel de administración central corresponde al de las provincias o
estados. Según los países, las administraciones locales de la educación corresponderán a la que se realiza a nivel de alcaldías,
distritos, departamentos, intendencias y municipios.
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estudiante de manera individualizada. Para asegurar que la información sea
efectivamente utilizada es fundamental que sea devuelta a las escuelas en un formato
y lenguaje que resulte fácilmente interpretable. Si cuentan con la información
adecuada, los administradores locales podrán identificar a los beneficiarios,
monitorear la implementación de los programas y hacer seguimiento de los
resultados alcanzados (Bridgeland et al., 2009).
En síntesis, el nivel central genera regulaciones que conduzcan a las administraciones
locales y a las escuelas a levantar estadísticas sobre las tasas de graduación y sobre los
indicadores de riesgo, formular metas de graduación anuales, demostrar progreso en
el cumplimiento de estas metas y a rendir cuentas por las tasas de completación de
estudios (Balfanz & West, 2008; Hall, 2009). La rendición de cuentas es un eslabón
clave del proceso de descentralización, y supone que los administradores locales y las
escuelas rindan cuentas no sólo por el número de estudiantes que completan o que
son retenidos, sino por el destino de los estudiantes al egresar, esto es, por la
inserción de los egresados en estudios terciarios o en el mercado laboral (Espínola y
Claro, 2010).
(ii) Metodología para calcular la deserción: en general, los ministerios de
educación miden las tasas de deserción usando análisis de corte transversal, que al
considerar sólo los estudiantes que desertan de un año para otro entregan
información parcial sobre el número efectivo de desertores a nivel de la secundaria
como un todo. La literatura internacional recomienda otras opciones metodológicas,
entre las cuales se encuentra el análisis de progresión por cohorte. Se trata de un
análisis longitudinal que muestra la proporción de una determinada cohorte que
progresa desde el primer grado hasta la graduación de la secundaria en el tiempo
apropiado (Haney, 2001). Se compara la matrícula del primer grado de la secundaria
con el número de estudiantes que se gradúan.
Si bien para el nivel central es más útil el método de cohorte, ya que sirve para
monitorear los resultados de las políticas a nivel país, para la escuela el dato relevante
es el de cada curso y el de la progresión de cada uno de los alumnos, o sea, el dato
individualizado que permite programar e individualizar el apoyo a los estudiantes.
Dado que en la región hay muy distintas formas de entender el concepto de deserción
(Fernández, 2009) y cómo medirla, resulta difícil hacer estudios internacionales
comparativos, por lo que sería recomendable que se llegara a acuerdos respecto de las
metodologías más apropiadas y convenientes, comunes para los países.
(iii) Sistema de alerta temprana: contar con la información apropiada y
desagregada permite instalar sistemas de alerta temprana con el objetivo de poner en
funcionamiento un conjunto de acciones preventivas para mantener a los potenciales
desertores en la escuela hasta completar la secundaria. El sistema de alerta temprana
permite identificar tempranamente a los estudiantes en riesgo y proporcionarles el
apoyo individualizado caso a caso tanto en la escuela como a través de las
organizaciones de protección en una unidad territorial (Balfanz et al., 2009a). Para el
nivel central, el sistema de alerta temprana permite identificar las localidades y
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regiones donde se concentran las tasas más altas de deserción y las escuelas que
producen la mayor cantidad de desertores.
Entre otros componentes, un sistema de alerta temprana incluye los indicadores y los
índices que permiten predecir la deserción a través de la identificación en cada
escuela y desde la escuela primaria, de los estudiantes que están en riesgo,
determinar el tipo de apoyo que necesita cada estudiante y el monitoreo y
seguimiento de cada caso de forma individualizada. En Chile, se cuenta con el Índice
de Riesgo de Retiro del Alumno (IRRA), que recoge los principales factores de alerta
temprana y se usa para otorgar un apoyo financiero a través de las becas. Aún cuando
ha resultado un buen predictor del riesgo de retiro, lamentablemente no se usa como
alerta temprana para apoyar pedagógicamente a los alumnos en riesgo a nivel de las
escuelas.
El desarrollo y administración del sistema de alerta temprana corresponde al nivel
central porque en general, la capacidad de recoger y analizar información reside más
bien en el centro que en los niveles locales o en las escuelas. Además, el nivel central
es el más apropiado para monitorear el progreso en las metas de completación
agregadas para el país y las distintas localidades.
Administración local.
Cuando hablamos de la administración local de la educación nos referimos a las
jurisdicciones administrativas locales, ya sea municipales, distritales, departamentos,
intendencias o alcaldías. También nos referimos a grupos de establecimientos bajo un
mismo administrador, como el caso de los sostenedores municipales y particulares
subvencionados, en el caso de Chile. Las funciones que se realizan con mayor
efectividad en el nivel local son las que siguen:
(i)-Diagnóstico de la deserción en el nivel local: el primer paso para
emprender acciones integrales de prevención en el nivel local es conocer el perfil de la
deserción en cada comunidad, para lo cual se necesita levantar información y
comunicar esta información dentro y fuera del sistema escolar (Balfanz et al., 2009a).
La información que se necesita recoger debiera al menos cubrir aspectos como: las
cifras de deserción en las escuelas de la localidad, comparación de estas cifras con las
de otras comunas, regiones y el nivel nacional, estado de las variables que se asocian
con la deserción como asistencia, rendimiento, sobre-edad y disciplina, razones por
las cuales los jóvenes de la comuna abandonan la escuela e idealmente, los costos de
la no completación de estudios para las familias y para la sociedad en general.
También sobre las instituciones, organizaciones y agencias disponibles en la comuna
cuya colaboración se necesita para prevenir la deserción.
(ii)-Redes de apoyo: el apoyo a los estudiantes en riesgo de desertar del sistema
escolar es más efectivo si es integral e incluye la participación y colaboración de
múltiples agencias fuera de la escuela. La familia es la principal de estas agencias,
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pero hay otras que también son importantes, como los organismos de salud y las
agencias de empleo y desarrollo local. Las organizaciones de la sociedad civil
especializadas en la atención de problemas sociales como el embarazo adolescente, la
prevención de drogadicción y el fomento a actividades recreativas debieran ser parte
de las redes de apoyo al sistema escolar. Finalmente, las empresas, incluso los
negocios locales, son claves en tanto pueden proveer oportunidades de práctica
laboral, visitas de reconocimiento, y otras instancias que permiten acercar a los
estudiantes a la realidad del mundo del trabajo y sus requerimientos. La
administración local de la educación puede ser eficiente en facilitar los vínculos con
organizaciones y servicios que puedan prestar apoyo complementario al de la escuela.
La deserción es un problema en el que intervienen factores educativos, sociales y
familiares, los que requieren de un abordaje integral en el que participen los sectores
de educación, salud, las familias, las organizaciones de la sociedad civil, de la
industria local y las organizaciones de protección social en una unidad territorial. La
investigación ha demostrado que mientras más apoyo reciben los jóvenes, dentro y
fuera de la escuela, mayores son las probabilidades de que permanezcan en ella
(Balfanz et al., 2009b). Desde la educación no es posible hacerse cargo de la
colaboración de todas las instancias que debieran participar, pero a la administración
local de la educación le corresponde facilitar las condiciones para la constitución de
alianzas y redes de apoyo para prevenir que los jóvenes abandonen la escuela. Para el
caso particular de las maras en Centroamérica, se ha visto que las redes sociales a
nivel local son la principal fuente de prevención del abandono escolar (Espínola,
2005).
(iii) Vínculos con la industria y con instituciones de educación superior:
muchas de las medidas aquí analizadas tienen la particularidad de que rompen el
concepto de escuela autocontenida como la conocemos, y se basan en un modelo
educativo más flexible y abierto en el cual los aprendizajes relevantes se desarrollan
en diversos ámbitos, manteniendo como centro la escuela. Este concepto de
aprendizaje abierto es particularmente relevante para responder a la necesidad de
proveer a los estudiantes experiencias de aprendizaje que anticipen lo que podría ser
su desempeño futuro, ya sea en los lugares de trabajo, o en instituciones de educación
superior o a través de actividades de servicio comunitario (Álvarez et al., 2003).
Resulta motivador para los jóvenes los procesos educativos que vinculan
explícitamente la experiencia en el liceo con el mundo en el que les tocará insertarse
una vez que terminen la secundaria, ya sea en el mundo del trabajo o en instituciones
de educación superior. El establecer puentes entre el liceo y empresas e instituciones
de educación superior contribuye a que los jóvenes perciban como realidades posibles
su inserción post secundaria (Bridgeland et al., 2009). Estas pueden darles
oportunidades para interactuar, conocer y vivir las experiencias de los lugares de
trabajo y de estudios superiores y sus requerimientos en términos de competencias y
aptitudes (High Schools of the Millenium, 2000).
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La escuela.
Así como a nivel regional o comunal un sistema de alerta temprana permite
identificar las escuelas en las que se concentra el riesgo de producir estudiantes que
abandonan sin completar sus estudios, a nivel de la escuela un sistema de alerta es
útil para identificar muy tempranamente (idealmente desde los dos últimos años de
la educación básica) a los estudiantes en riesgo de desertar, a fin de acompañarlos y
apoyarlos individualmente a lo largo de su trayectoria escolar.
El éxito académico es uno de los principales mecanismos de prevención de la
deserción. En la medida que los estudiantes aprenden, se motivan más con las
actividades escolares, regularizan su asistencia y se proyectan hacia la completación
de la secundaria como una realidad posible. Dentro del apoyo académico, la
relevancia de los aprendizajes es central en la prevención de la deserción, puesto que
la percepción de que lo que aprenden en la escuela no les sirve para sus expectativas
laborales y profesionales está entre las razones importantes que gatillan la decisión
de desertar (INJUV, 2007).
(i) Apoyo académico individualizado: más que en ningún otro caso, las
soluciones para los potenciales desertores deber ser ajustadas a las necesidades
individuales para que sean efectivas (National League of Cities, 2006). Sin entrar en
los contenidos del apoyo a proporcionar, es posible sostener que éste será más
efectivo si responde a las características y necesidades individuales de cada
estudiante y si se proporciona antes de las transiciones críticas. Las evidencias
muestran que se logra reducir la deserción cuando se les proporciona a los
estudiantes apoyo que mejore sus habilidades para desarrollar el tipo de trabajo
requerido en la secundaria antes que lleguen a ella.
El consenso internacional apunta a los planes individuales de progreso para
estudiantes en riesgo como la estrategia más efectiva para la prevención de la
deserción (Balfanz et al., 2009b). Los planes se basan en las necesidades y ritmos de
aprendizaje de cada alumno y en lo posible, se realizan de común acuerdo entre el
profesor y el alumno. Los alumnos conocen desde el comienzo la trayectoria del plan,
aseguran las condiciones para implementarlo y saben que el profesor u otro adulto
significativo están ahí para ayudarlo a cumplir con el plan (Bridgeland et al., 2009).
(ii)-Especial atención a las transiciones: las transiciones más críticas en tanto
gatillan mayor porcentaje de repitencia o deserción son las que se dan en el paso de la
primaria a la secundaria y de la secundaria a la vida post escolar (Roderick, 2006;
Balfanz et al., 2009b; Opertti, 2009). Se recomienda coordinar los recursos
disponibles en la escuela y en la comunidad para apoyar a los estudiantes en las
transiciones críticas, preparándolos en el último año de la primaria para una
transición fluida hacia la secundaria y hacia el mundo laboral o profesional. La
decisión crítica para cada establecimiento tiene que ver con la identificación del nivel
educativo que en ese establecimiento en particular, resulta más apropiado para el
trabajo de apoyo preventivo (Roderick, 2006).
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(iii)-Involucrar a las familias y a la comunidad: cuando los padres se
involucran en las actividades escolares de sus hijos, mejoran la asistencia, la
conducta, el desempeño académico y la motivación de los estudiantes por asistir al
liceo (Balfanz et al., 2009a). Como beneficio secundario, la moral de los profesores
mejora cuando éstos perciben que las familias los apoyan en los esfuerzos por
mantener a los jóvenes en la escuela.
También se sugiere involucrar a adultos de la comunidad en el apoyo a estudiantes en
riesgo, los que pueden ayudar en monitoreo de asistencia, programas
extracurriculares, tutorías académicas y orientación. Estos pueden ser personas que
representen organizaciones locales dispuestos a apoyar, como empresarios,
representantes de organizaciones de la sociedad civil, de la administración educativa
local y de la administración municipal. La experiencia revisada sugiere que el ideal es
contar con un adulto por cada estudiante en riesgo de desertar, para que le
proporcione un acompañamiento permanente que les ayuda a evitar “expulsiones” y a
identificar si hay conductas o normas escolares que de manera no intencional están
favoreciendo o induciendo la deserción (exigencias muy altas, intolerancia, falta de
apoyo, alta inasistencia de los profesores, bajas expectativas, falta de seguimiento a
las inasistencias reiteradas, etc).
En los casos que requieren principalmente apoyo social (casos fuera de la
competencia del liceo), coordinar apoyo con organismos fuera de la escuela y definir
el tipo de apoyo educativo que se dará a cada uno de los casos que puedan ser
tratados dentro del sistema escolar.
La participación de los jóvenes en actividades de la comunidad o prestando servicios
en la comunidad han demostrado ser un antídoto contra la deserción y a la vez, una
oportunidad valiosa para desarrollar competencias ciudadanas (Espínola, 2005).
(iv) Ajustar aspectos de gestión: la atención individualizada a los estudiantes en
riesgo requiere docentes con capacidad para individualizarlos, apoyarlos y
monitorearlos. Esto se da mejor en establecimientos con un número reducido de
estudiantes, puesto que las escuelas masivas favorecen la anomia de alumnos de bajo
desempeño y problemas de aprendizaje, los que tienden a pasar desapercibidos en el
anonimato de la masa. De igual forma, los docentes con una permanencia más
regular en el establecimiento pueden dar mejor apoyo y seguimiento más permanente
a los estudiantes en riesgo.
(v) Seguimiento y reinserción de desertores: una vez que han desertado, es el
momento de desarrollar estrategias proactivas para insertar a los jóvenes desertores
ya sea en alternativas más flexibles en el sistema escolar formal o en las opciones de
completación de estudios paralelas al sistema regular. Las escuelas y liceos son los
más apropiados para realizar el seguimiento de los desertores puesto que pueden
usar recursos de su entorno inmediato para saber en qué y en dónde están esos
jóvenes y facilitarles acceso a diversas alternativas de completación de estudios.
Muchas veces, el personal de las escuelas conoce a estos jóvenes y/o a sus familias
pero no disponen de los incentivos como para hacerles seguimiento. La
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recomendación al nivel central es ofrecer incentivos para el seguimiento y reinserción
de desertores.
Reflexiones finales.
Las evidencias aquí analizadas muestran que aún cuando las tasas de acceso a la
Educación Secundaria (ES) han aumentado de manera importante en la región, la
cantidad de jóvenes que logra completar este ciclo educativo es muy baja, llegando en
algunos países apenas al 16% y el 20%, como son los casos de Guatemala y Honduras,
respectivamente. El llamado de atención que realiza SITEAL al publicar estas cifras y
convocar a un debate sobre el problema, representa un importante paso adelante en
la discusión de propuestas y alternativas factibles de implementar en los países de la
región, que permitan acortar la brecha entre las metas de desarrollo que nuestras
sociedades se proponen y los vacíos en la formación del capital humano que tenemos.
En éste y otros artículos de debate SITEAL se muestra, desde diferentes perspectivas,
que nos encontramos en una coyuntura en la cual la relación entre educación y
trabajo resulta muy adversa para los jóvenes. El impacto de la crisis financiera
internacional de 2008 ha impactado las economías de América Latina en menor
medida que las de los países más desarrollados. Sin embargo, de no mediar
estrategias para detener la deserción en los países, podríamos ver un aumento de la
misma por salidas masivas de estudiantes de ES en busca de trabajo. Para estos
estudiantes, las probabilidades de encontrar trabajo sin secundaria completa son
bajas y si lo hacen, recibirán salarios con los cuales les resultará difícil salir de la
pobreza a ellos y a sus familias. Como nunca antes, el futuro de los jóvenes y la
competitividad de los países dependen de personas que cuenten no sólo con
escolaridad completa sino también con algún nivel de formación post-secundaria. El
mercado de trabajo emite señales que muestran que ya no basta con la secundaria y
que es necesario tener estudios post-secundarios para ganar los mismos salarios que
antes se ganaba con apenas la escolaridad completa. Esto significa que las políticas
debieran considerar estrategias integrales y comprehensivas desde el sistema
educativo para asegurar la completación universal en el corto plazo y en una
perspectiva de más largo plazo, estrategias que aseguren a los jóvenes la continuidad
de estudios.
Es necesario hacer mayores esfuerzos por impedir que los jóvenes que tal vez son los
primeros de sus familias en acceder a la ES, abandonen antes de completar su
escolaridad, esfuerzos para que puedan continuar formándose a lo largo de sus vidas
y de este modo, impedir que salgan al mercado de trabajo a engrosar las filas de los
desempleados.
Diseñar estrategias efectivas requiere tomar en cuenta que la prevención de la
deserción para avanzar hacia metas de completación cada vez más altas requiere ser
abordada a través de políticas diseñadas específicamente para ese objetivo. Las
políticas para mejorar la calidad del sistema educativo como un todo probablemente
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no tendrán los efectos buscados en términos de completación, porque los potenciales
desertores se automarginan o son marginados de los procesos de mejoramiento en
sus salas de clases y en las escuelas. Por otro lado, más que una sumatoria de medidas
se requieren políticas integrales y comprehensivas, que comprometan a todos los
niveles del sistema educativo y de la sociedad en general, con los aportes y las
funciones en los que cada una de estas instancias es más competente. Finalmente,
entre los datos aquí analizados se destacan las evidencias acerca de la predictibilidad
de la deserción desde muy temprano en la trayectoria escolar. La identificación de los
factores de riesgo de los estudiantes y de las escuelas con baja capacidad de
completación permitiría montar sistemas de alerta temprana para orientar el trabajo
de prevención en todos los niveles del sistema educativo.
Una de las preguntas que se plantea en el debate SITEAL es por las dificultades que
se aprecian en los países de la región para pasar del compromiso a la acción. Varios
de los artículos del debate dan cuenta de la distancia entre los datos aportados por las
investigaciones y estudios y las medidas implementadas para lograr mayores tasas de
completación de la ES, las que en la mayor parte de los países no parecen estar a la
par con la magnitud del problema. Si la desorientación respecto de cuáles son las
medidas más apropiadas es lo que detiene las decisiones, en este debate se han
planteado diversas opciones posibles. Si el argumento financiero es el que detiene las
decisiones, estudios sobre los costos alternativos de la deserción en los países de
América Latina, de los cuales aquí se entregaron algunos esbozos, podrían contribuir
a acortar la brecha entre la baja completación y las medidas para acrecentarla.
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PERFIL DE LOS AUTORES
Mauricio González Oviedo Es sociólogo de la Universidad Nacional Autónoma de
Costa Rica y tiene un máster en Ciencias Políticas del Sistema de Estudios de
Posgrado de la Universidad de Costa Rica.
En la actualidad, ocupa el cargo de asesor del Ministro de Educación Pública de Costa
Rica y en su experiencia se cuentan trabajos como consultor de diversas agencias del
Sistema de Naciones Unidas en derechos de la niñez y la adolescencia y diálogo
intercultural. Fue oficial de políticas públicas en UNICEF en México y en Costa Rica,
trabajó como consultor-asesor de reformas en políticas legislativas en derechos de la
niñez y la adolescencia en República Dominicana, Argentina, Cabo Verde, México,
Ecuador, El Salvador y Panamá. Fue asistente de investigación e investigador en el
Centro de Estudios para la Acción Social en Costa Rica, donde tuvo la oportunidad de
diseñar y coordinar proyectos y planes relacionados con estos temas.
Por otro lado, ha sido coautor de libros como 'Deterioro y auge de lo social en el
umbral del ajuste', 'La cooperación nórdica en Centroamérica, perspectivas de la
sociedad civil', 'Integración social y pobreza', 'Política social con enfoque de
derechos', 'Educación y política social', 'Infancia ley y democracia en la República
Dominicana' y 'Lo propio, lo nuestro, lo de todos; educación e interculturalidad' y ha
participado en la elaboración de evaluaciones y comentarios a documentos de política
relacionados con los derechos de los niños y adolescentes.
Camila Croso es coordinadora general de la Campaña Latinoamericana por el
Derecho a la Educación (CLADE) y Vice-Presidenta de la Campaña Mundial por la
Educación, iniciativas que articulan redes y organizaciones de la sociedad civil. Su
campo de estudio y trabajo en los últimos años ha sido la exigibilidad política y
jurídica del derecho a la educación y la superación de las múltiples formas de
discriminación.
Claudia Jacinto es Dra. en Sociología con especialidad en América Latina de la
Universidad París III, Francia. Coordinadora de redEtis. Investigadora residente del
IIPE. Investigadora del CONICET - Universidad Nacional de General Sarmiento IDES. Coordinadora regional del proyecto de investigación: "Educación, formación
profesional y trabajo de jóvenes" – IIPE. Docente de posgrado de las Universidades
de Buenos Aires y San Andrés. Miembro del Comité Editorial de la revista Estudios
del Trabajo (Asociación Argentina de Especialistas en Estudios del trabajo, ASET),
del Comité Técnico de la Red Latinoamericana de Educación y Trabajo, y
representante suplente de la Argentina en la Asociación Latinoamericana de
Sociología del Trabajo (ALAST). Además, es autora de varias publicaciones sobre
juventud, educación, trabajo y pobreza. Entre ellas:
La inclusión laboral de los jóvenes: entre la desesperanza y la construcción colectiva
(coord. en colaboración con Ernesto Abdala y Alejandra Solla), Montevideo,
CINTERFOR-OIT, 2005.
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Educar para que trabajo? Discutiendo rumbos en América Latina (coord.), redEtis
(IIPE-IDES)/MTEy SS/MECyT/La Crujía, Buenos Aires, 2004.
Políticas y estrategias para el mejoramiento de las oportunidades de los jóvenes.
Estudio en la Ciudad de Buenos Aires (en colaboración con Ada Freytes Frey),
UNESCO/IIEP, París, 2004.
Patricia Salas O´Brien es Socióloga y docente en la Universidad Nacional de San
Agustín de Arequipa, Perú, en las áreas de metodología de investigación, teorías
sociológicas, democracia y ciudadanía. Desde 2001, realiza acciones de la
movilización y formulación de políticas sociales, en apoyo a la Mesa de Lucha contra
la Pobreza en Arequipa y, desde el 2002, como miembro del Consejo Nacional de
Educación del Perú, participa en la movilización, formulación e incidencia para el
Proyecto Educativo Nacional, que se aprueba como política de Estado, en 2007. En el
Período 2004 -2008, fue presidenta del Consejo y actualmente es miembro en las
comisiones que se ocupan de las políticas sobre descentralización y calidad y equidad
de la educación básica.
Pablo Gentili es Doctor en Educación (Universidad de Buenos Aires). Se desempeña
como profesor e investigador de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, donde
coordina el Observatorio Latinoamericano de Políticas Educativas del Laboratorio de
Políticas Públicas (LPP/UERJ). Actualmente es Secretario Ejecutivo Adjunto del
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO). Algunos de sus últimos
libros son: La reforma universitaria. Desafíos y perspectivas noventa años después
(compilador con E. Sader e H. Aboites, CLACSO, 2008) y Políticas de privatización,
espacio público y educación en América Latina (compilador con G. Frigotto, R. Leher
e F. Stubrin, Homo Sapiens, 2009);
José Rivero es Doctor en Ciencias de la Educación, especialista en Educación y
desarrollo comunitario. Entre 2002 y 2008 se desempeñó como miembro del Consejo
Nacional de Educación en Perú. A nivel regional ha sido consultor de las siguientes
agencias: UNESCO, OEI, GTZ, BID, SNV y Ayuda en Acción. Algunas de sus
publicaciones más recientes son: “Educación, docencia y clase política en el Perú”,
Lima, 2007 y “Educación y actores sociales frente a la pobreza en América Latina”,
Auspiciado por la CLADE y el CEAAL, Lima, 2008.
Viola Espínola es Doctora en Sociología de la Educación (Universidad de Gales) y
Psicóloga Educaciónal (Universidad Católica de Chile). Académica e Investigadora
Asociada del Centro de Políticas Comparadas en Educación de la Universidad Diego
Portales, dirige allí el Magíster en Liderazgo y Gestión Educativa. Se desempeñó
como Especialista en Educación del Banco Interamericano de Desarrollo, donde fue
responsable del diseño y ejecución de proyectos de mejoramiento educativo en países
de América Latina y El Caribe y coordinó el Diálogo Regional de Política Educativa,
que reúne a los Viceministros de Educación de los países de la región en torno a
temas educativos contingentes. Ha sido investigadora del CIDE, coordinadora del
proyecto MECE-Básica en el Ministerio de Educación de Chile y consultora para
organismos internacionales y Ministerios de Educación de países del Cono Sur. Ha
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investigado y publicado en temas como descentralización educativa, gestión escolar,
gestión municipal, efectividad escolar, educación ciudadana, financiamiento de la
educación, formación técnica y asistencia técnica a escuelas en el marco de la
Subvención Escolar Preferencial.
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