De manera genérica, lo relativo al derecho a la comunicación

ESTUDIO 828-829- SECRETARÍA DE GOBERNACIÓN
Nº de Recurso
MML 828
HAAA 829
Solicitud
Respuesta de la SEGOB
Copia del documento que describa los mecanismos
conforme a lo cual el Estado mexicano cumple su
deber jurídico de informar a los extranjeros de su
derecho a la notificación y comunicación consular.
De acuerdo con lo previsto en el artículo 36 de la Incompetencia y remitió al
Convención de Viena sobre relaciones consulares.
peticionario a la SRE
Copia de la política pública conforme a la cual el
estado mexicano cumple su deber jurídico de
informar a los extranjeros de su derecho a la
notificación y comunicación consular.
Estudio
La Secretaría de Acuerdos solicitó a la DGEI realizar una búsqueda de información sobre
el particular. Al respecto la DGEI revisó la Convención de Viena sobre relaciones
consulares, la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley del Servicio
Exterior Mexicano, Reglamento de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, Reglamento
Interno de la Secretaría de Gobernación y el Reglamento Interno de la Secretaría de
Relaciones Exteriores. Asimismo, investigó la significación e implicaciones de las
notificaciones y comunicaciones consulares.
De manera genérica, lo relativo a los derechos a la comunicación, notificación y
asistencia consulares, están estipulados en la Convención de Viena sobre relaciones
consulares. Este tratado multilateral se adoptó en Viena, Austria el 24 de abril de 1963,
fue ratificado por México el 16 de junio de 1965 y entró en vigor en el ámbito nacional el
19 de marzo de 1967.1 A la letra, el artículo 36 de aquel tratado establece que:
1. Con el fin de facilitar el ejercicio de las funciones consulares relacionadas con los nacionales del
Estado que envía:
a) los funcionarios consulares podrán comunicarse libremente con los nacionales del Estado
que envía y visitarlos. Los nacionales del Estado que envía deberán tener la misma libertad de
comunicarse con los funcionarios consulares de ese Estado y de visitarlos;
b) si el interesado lo solicita, las autoridades competentes del Estado receptor deberán
informar sin retraso alguno a la oficina consular competente en ese Estado cuando, en su
circunscripción, un nacional del Estado que envía sea arrestado de cualquier forma,
detenido o puesto en prisión preventiva. Cualquier comunicación dirigida a la oficina consular
por la persona arrestada, detenida o puesta en prisión preventiva, le será asimismo transmitida sin
demora por dichas autoridades, las cuales habrán de informar sin dilación a la persona interesada
acerca de los derechos que se le reconocen en este apartado;
1
México no aceptó el párrafo 4 del artículo 31 de la misma, que se refiere al derecho de expropiación de
los locales consulares, fundamentalmente porque este párrafo, al contemplar la posibilidad de que sean
expropiados los locales consulares por el Estado receptor, presupone que el Estado que envía es
propietario de ellos; lo que en la República Mexicana no puede ocurrir conforme a las disposiciones del
Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, según las cuales los Estados
extranjeros sólo pueden adquirir en el lugar permanente de la residencia de los Poderes Federales, la
propiedad privada de bienes inmuebles necesarios para el servicio directo de sus embajadas o legaciones.
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c) los funcionarios consulares tendrán derecho a visitar al nacional del Estado que envía
que se halle arrestado, detenido o en prisión preventiva, a conversar con él y a organizar su
defensa ante los tribunales. Asimismo, tendrán derecho a visitar a todo nacional del Estado que
envía que, en su circunscripción, se halle arrestado, detenido o preso en cumplimiento de una
sentencia. Sin embargo, los funcionarios consulares se abstendrán de intervenir en favor del
nacional detenido, cuando éste se oponga expresamente a ello.
2. Las prerrogativas a las que se refiere el párrafo 1 de este artículo se ejercerán con arreglo a las
leyes y reglamentos del Estado receptor, debiendo entenderse, sin embargo, que dichas leyes y
reglamentos no impedirán que tengan pleno efecto los derechos reconocidos por este artículo.
En este sentido, el primer inciso de la Convención estipula el “derecho a la
comunicación consular” el cual consiste en favorecer el derecho tanto de los
funcionarios consulares como de los nacionales del Estado emisor a comunicarse
libremente entre ellos. Es decir, la Convención asigna a las representaciones consulares
la labor de fungir como enlace entre los individuos que viven fuera de territorio con el
gobierno del Estado emisor, aun cuando se encuentren fuera de la jurisdicción nacional.
En lo concerniente a la “notificación consular” y siguiendo diversas Opiniones
consultivas tanto de la Corte Internacional de Justicia de la Haya como de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, el derecho a la notificación consular,
genéricamente denominado como “derecho a la notificación” denota el derecho de un
individuo, cuya nacionalidad coincide con la del Estado emisor, a solicitar y obtener que
las autoridades competentes del Estado receptor informen, sin retraso alguno,
sobre los casos de arresto, detención o puesta en prisión preventiva a la oficina
consular del Estado que envía. El ejercicio de esa obligación del Estado receptor activa
el “derecho de asistencia consular” ó “derecho de asistencia”, el cual se traduce en el
derecho de los funcionarios consulares del Estado emisor a proveer asistencia a algún
connacional (artículos 5 y 36.1.c de la Convención de Viena sobre relaciones consulares)
en caso de que sobre este recaiga la pena de arresto, detención o puesta en prisión.
A manera de ejemplo, considérese lo siguiente: si el gobierno mexicano arresta a un
ciudadano nicaragüense debido a que éste cometió algún delito en territorio nacional —el
cual amerita la privación de la libertad, el gobierno mexicano tiene la obligación, según el
artículo 36 de la Convención de informar al consulado de Nicaragua en México sobre la
detención. Y el gobierno de Nicaragua, por medio de su representación consular, tiene la
obligación de asistir legalmente a su connacional en el proceso que se le inicie en
México.
Lo anterior constituye una extensión del artículo 5º de la Convención según el cual las
representaciones consulares tienen la obligación de proteger en el Estado receptor tanto
los intereses del Estado emisor como el de sus nacionales, sean personas naturales o
jurídicas, dentro de los límites permitidos por el derecho internacional (artículo 5º, inciso
a), el de prestar ayuda y asistencia a los nacionales del Estado emisor, sean personas
naturales o jurídicas (ibid, fracción i), representar a los nacionales del Estado emisor o
tomar las medidas convenientes para su representación ante los tribunales y otras
autoridades del Estado receptor, de conformidad con la práctica y los procedimientos
en vigor en este último, a fin de lograr que, de acuerdo con las leyes y reglamentos del
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mismo se adopten las medidas provisionales de preservación de los derechos e intereses
de los nacionales.
De la anterior lectura, se entiende que la Convención de Viena sobre relaciones
consulares reconoce, como una función primordial del funcionario y de la representación
consular, el otorgamiento de asistencia al nacional del Estado emisor en la defensa de
sus derechos ante las autoridades del Estado receptor. En este marco, se reconoce
que la norma que consagran tanto la notificación como la comunicación consular tiene un
doble propósito: reconocer el derecho de los Estados de asistir a sus nacionales a través
de las actuaciones del funcionario consular y, en forma paralela, reconocer el derecho
correlativo de que goza el nacional del Estado emisor para acceder al funcionario
consular con el fin de procurar dicha asistencia.
La legislación mexicana es clara respecto al ejercicio tanto de la comunicación,
notificación y asistencia consular específicamente en lo relativo a reclamar el
reconocimiento entre los Estados receptores del derecho del gobierno mexicano
de asistir a sus nacionales por medio de la representación consular. No hay
claridad, empero, en cuanto a la forma en que el Estado mexicano regula la notificación
consular respecto a los Estados emisores.
De acuerdo con el artículo 28 fracción II de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal, a la Secretaría de Relaciones Exteriores le corresponde:
II.- Dirigir el servicio exterior en sus aspectos diplomático y consular en los términos de la Ley
del Servicio Exterior Mexicano y, por conducto de los agentes del mismo servicio, velar en el
extranjero por el buen nombre de México; impartir protección a los mexicanos; cobrar
derechos consulares y otros impuestos; ejercer funciones notariales, de Registro Civil, de auxilio
judicial y las demás funciones federales que señalan las leyes, y adquirir, administrar y
conservar las propiedades de la Nación en el extranjero [...]
En el caso anterior, la impartición de protección a los mexicanos en el exterior se
entiende como una extensión del derecho de comunicación consular y en mayor medida
como el ejercicio del derecho a asistencia consular de los mexicanos. No obstante, la Ley
del Servicio Exterior Mexicano resulta más abundante en lo relativo al ejercicio de dichos
derechos. Según establece el artículo 44 de ésta legislación, corresponde, entre otras, a
los jefes de oficinas consulares:
I. Proteger, en sus respectivas circunscripciones consulares, los intereses de México y los
derechos de sus nacionales, de conformidad con el derecho internacional y mantener
informada a la Secretaría de la condición en que se encuentran los nacionales mexicanos,
particularmente en los casos en que proceda una protección especial [...]
Lo anterior se encuentra con mayor profundidad en el Reglamento de la Ley del Servicio
Exterior Mexicano. De acuerdo con el artículo 65 de esa legislación “es obligación
prioritaria de los miembros del Servicio Exterior proteger los intereses de los
mexicanos en el extranjero. Con este propósito prestarán sus buenos oficios,
impartirán asistencia y protección consular y, llegado el caso, proporcionarán a la
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Secretaría los elementos para que ésta decida si el Estado mexicano ejercerá la
protección diplomática”.
La asistencia consular se impartirá cuando se requiera atender y asesorar a mexicanos
en sus relaciones con las autoridades extranjeras. Para estos efectos los miembros del
Servicio Exterior deberán:
I.- Asesorar y aconsejar a los mexicanos en lo relativo a sus relaciones con las autoridades e
informarles sobre la legislación local, la convivencia con la población local, sobre sus derechos y
obligaciones frente al estado extranjero en donde se encuentren, y sus vínculos y obligaciones
en relación con México, en especial su registro en la oficina consular correspondiente;
Il.- Asesorar jurídicamente a los mexicanos, cuando éstos lo soliciten, entre otros a través de los
abogados consultores de las representaciones;
III.- Visitar a los mexicanos que se encuentren detenidos, presos, hospitalizados o de otra
manera en desgracia, para conocer sus necesidades y actuar en consecuencia; y,
IV.- Asumir la representación de los mexicanos que por estar ausentes o por otros motivos
estén imposibilitados de hacer valer personalmente sus intereses.
Asimismo, el artículo 78 del citado reglamento establece que además de las funciones
consignadas en el artículo 44 de la Ley, corresponde a los jefes de oficinas consulares:
“Ejercer las demás funciones que le confieran las convenciones internacionales en
materia consular de las que México sea parte y aquellas otras que le sean
encomendadas por la Secretaría en los términos de las disposiciones jurídicas aplicables”
(fracción IX), como es el caso de la Convención de Viena sobre relaciones consulares.
En lo relativo a la obligación del Estado mexicano de notificar por la vía consular a otro
Estado sobre el arresto, detención o puesta en prisión preventiva de un connacional del
Estado emisor, la legislación mexicana es bastante parca. No se encontró en ninguna
legislación revisada (Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, Ley del Servicio
Exterior Mexicano, Reglamento de la Ley del Servicio Exterior Mexicano, Reglamento
Interno de la Secretaría de Gobernación, Reglamento Interno de la Secretaría de
Relaciones Exteriores) la forma en la cual el gobierno mexicano lleva a cabo la
notificación consular.
Opinión
En comunicación telefónica con la Secretaría de Relaciones Exteriores ésta manifestó
que no se le ha dado un seguimiento específico al caso pues se carece de un mecanismo
expreso y adquiere, más bien una modalidad ad hoc. La SRE manifestó que en algunos
casos, la notificación se realiza telefónicamente y en cuanto a la autoridad competente,
manifestó que es variable: en algunos casos pudiera ser el Instituto Nacional de
Migración o, si se trata de delitos, probablemente sea el Ministerio Público. La DGEI,
empero, no tuvo la oportunidad de verificar la veracidad de aquellas aseveraciones
debido a que ninguna legislación establece los mecanismos que se siguen.
Nótese que lo anterior no contradice la Convención de Viena sobre relaciones consulares
pues ésta hace alusión a que “las autoridades competentes del Estado receptor” se
encargan de informar, sin retraso alguno, sobre los casos de arresto, detención o puesta
en prisión preventiva a la oficina consular del Estado que envía. En el caso de la
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legislación mexicana consultada no queda claro quienes pueden fungir como las
“autoridades competentes”.
Los recursos de revisión 828 y 829 se interpusieron contra la Secretaría de Gobernación
la cual declaró incompetencia y remitió hacia la Secretaría de Relaciones Exteriores. Lo
anterior no es necesariamente correcto, toda vez que a la SEGOB, según la Ley
Orgánica de la Administración Pública Federal, le corresponde “compilar y sistematizar
las leyes, tratados internacionales, reglamentos, decretos, acuerdos y disposiciones
federales, estatales y municipales, así como establecer el banco de datos
correspondiente, con objeto de proporcionar información a través de los sistemas
electrónicos de datos”. En ese caso, en virtud de que la notificación consular atiende
específicamente tanto reglamentaciones internacionales como a disposiciones federales,
se presume que la SEGOB es competente para orientar al solicitante respecto a la
legislación que describa aquellos mecanismos. No obstante, en última instancia, se
puede conceder que la SEGOB declare inexistencia pues la fracción b del artículo 36 de
la Convención de Viena sobre relaciones consulares establece que el procedimiento de
notificación está supeditado a solicitud expresa del interesado, razón por la cual pudiera
ser que no existe un procedimiento específico y reglamentado.
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