El presidente Mejía se ha empeñado en promover dentro de

Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y
Haití
Por Rubén Silié
Publicado en Revista Futuros No 9. 2005 Vol. III
http://www.revistafuturos.info
Introducción
Históricamente, las relaciones entre Haití y la República Dominicana han estado
marcadas por el conflicto y la confrontación, una situación heredada de la
dominación colonial, en la que los intereses metropolitanos tuvieron la Isla como
escenario. El hecho más importante que ha contribuido a marcar de este modo las
relaciones es que los haitianos ocuparon el territorio de la República Dominicana
durante veintidós años; por lo que el país del Este no se independizó de una
metrópolis europea, sino de Haití.
En el siglo veinte, las relaciones domínico-haitianas estuvieron marcadas por
confrontaciones y por perturbaciones políticas que distorsionaron los objetivos de
paz y amistad entre los dos países vecinos.
A diferencia de otros países latinoamericanos, los reclamos de límites fronterizos
fueron resueltos desde el siglo diecinueve, con el tratado de 1929. Ello contribuyó
a que no se produjeran conflictos armados entre los países. Sin embargo, los
gobiernos dictatoriales o autoritarios que hubo en la Isla, se empeñaron en
manejar las relaciones, como si ambos países estuviesen a punto de un conflicto.
Durante la dictadura de Rafael Trujillo (1930-1961), se construyó en esta parte de
la isla una ideología anti-haitiana a la luz de la cual se produjeron muchos
estereotipos y prejuicios, acompañados de los supuestos propósitos
expansionistas de los haitianos, llegando a distorsionar el hecho de la incipiente
inmigración haitiana como una estrategia de re-ocupación del territorio
dominicano.
Con tales premisas, se dio rienda suelta a un rechazo en bloque de todo lo que
procediera de aquel país, llegando a conformarse en la estructura mental de los
dominicanos un espacio que permitía una constante manipulación por parte de la
dictadura. Este rechazo se logró reproducir posteriormente a ese período histórico
y aunque los últimos gobiernos dominicanos iniciaron un esfuerzo para superar
esas percepciones y lograr un acercamiento con sus vecinos, todavía se puede
decir que la superación de esa mentalidad es una de las tareas del siglo veintiuno.
En Haití, el dictador dominicano Trujillo llegó a tener mucha influencia, sobre la
base de corromper importantes personalidades, incluyendo presidentes haitianos
que obtenían beneficios de la importación de braceros para la industria azucarera
dominicana. Por su parte, los intelectuales haitianos desarrollaron una actitud de
distanciamiento hacia el país vecino, siendo muy pocos los que reflexionaron o
publicaron algo sobre el tema.
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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Para hablar de las nuevas relaciones entre Haití y la República Dominicana es
necesario tomar nota de la ola de democratización que se esparció por el mundo
durante los años ochenta, del cambio político que se produce en Haití luego del
desplazamiento de la dictadura de la familia Duvalier en 1986 y de la
consolidación democrática en República Dominicana con los gobiernos del Partido
Revolucionario Dominicano (PRD) desde 1978 hasta el 1986. Por primera vez en
la historia no teníamos dictadura en uno u otro lado la isla.
De ahí que surgiera un nuevo marco en las relaciones entre ambos Estados que
se ha caracterizado por una tensión entre los problemas de orden migratorio y los
crecientes intercambios comerciales que se suceden en la frontera. Este último
aspecto ha incidido en que los pobladores de la zona fronteriza asuman la nueva
visión de la frontera que ha asumida la misma sociedad civil de uno y otro lado de
la isla.
I. Las nuevas relaciones interestatales
La modificación de las relaciones interestatales se efectúa esencialmente en el
contexto de las relaciones internacionales. La participación de ambos países en
las negociaciones de integración y acuerdos comerciales con el resto de los
países del Caribe; así como su participación dentro del Convenio de LOME IV
(actual Acuerdo de Cotonou), sirvieron de marco internacional para que ambos
Estados trataran de cambiar el perfil de sus relaciones, pasando a coordinar
acciones para aprovechar conjuntamente la cooperación internacional.
Desde entonces, de “vecinos indiferentes” que habían sido, ambos Estados
iniciaron una lenta marcha para encontrar un nuevo esquema que orientara sus
relaciones a tono con el nuevo orden internacional y en función de los cambios
políticos internos. Tras el ingreso de ambos países al Acuerdo de LOME IV, en
diciembre de 1989, se comprometieron a definir proyectos conjuntos y a promover
la cooperación en diversos escenarios internacionales.
Un factor de retraso en ese orden se produjo con el golpe de Estado (septiembre
1991) contra el presidente Jean-Bertrand Aritide. Si bien el gobierno dominicano
no apoyó formalmente a los golpistas, la tradición autoritaria del presidente
Balaguer y su distanciamiento con el presidente Aristide, (debido principalmente al
manejo de la cuestión migratoria de este último; quien apela a los organismos
internacionales para forzar a una mejoría a la situación de los inmigrantes
haitianos en el país vecino), los militares haitianos encontraron en la parte Este de
la Isla un fuerte apoyo, sobre todo para resolver la logística de aprovisionamiento
que les dificultaba el embargo impuesto por las Naciones Unidas y la Organización
de Estados Americanos (OEA).
Hay que recordar que fue en ese período cuando el presidente Balaguer lanzó la
acusación de que Estados Unidos, Canadá y Francia, junto a la comunidad
internacional, tenían un plan para unificar el territorio de la Isla, con la idea de que
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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los dominicanos cargaran con el peso de la crisis haitiana. Esto surgió debido a la
solicitud de que la República Dominicana ofreciera recibir refugiados haitianos en
caso de una agudización del conflicto político en Haití y por as presiones que
recibía el gobierno de Balaguer para que suspendiera el apoyo de facto a los
golpistas; lo cual se hizo muy evidente con la reparación de la carretera desde la
frontera hasta Puerto Príncipe.
Es importante prestar atención a esa acusación lanzada contra la comunidad
internacional, debido a que desde entonces, ciertos sectores muy conservadores
de la República Dominicana le han dado entero crédito y es empleada para
justificar el rechazo de cualquier política que acerque a los dos países que ocupan
la Isla. Esa idea se unió a los prejuicios que se habían construido desde inicios del
siglo veinte.
A pesar de la situación política que se creó mientras duró el gobierno militar en
Haití (1991-1994) y la postura aparentemente contradictoria del gobierno de
Balaguer, las actividades conjuntas de negociación en los escenarios
internacionales, sobre todo con LOME IV, no cesaron, lo mismo que algunos
acercamientos entre instituciones de la Isla. En ese período fueron más
frecuentes las acciones de la sociedad civil como actor independiente y no
comprometido con la política de los gobiernos, sobresaliendo entre ellas la
actividad comercial.
Los hitos principales en el cambio de las relaciones gubernamentales son los
siguientes:
a En 1993, mientras el depuesto presidente Jean-Bertrand Aristide se
encontraba en los Estados Unidos, su Primer Ministro, Robert Malval,
visitó al presidente Joaquín Balaguer, e inició un período de búsqueda
de acercamiento y acuerdos para la cooperación entre los dos países.
b En marzo de 1996, el presidente René Preval visitó el país y estableció
importantes acuerdos con el presidente Balaguer, entre los cuales está
la creación de la Comisión Mixta Bilateral Domínico-Haitiana.
c En agosto de 1996, el Primer Ministro Rosny Smart, asistió a la toma de
posesión del presidente Leonel Fernández, y quedaron establecidos los
vínculos con el nuevo gobierno dominicano y, sobre todo, el acuerdo de
continuar profundizando las relaciones.
d En 1998, el presidente Fernández se convirtió en el primer presidente
dominicano, que desde mediados del pasado siglo, hacía una visita de
Estado a su homólogo haitiano, René Preval.
Los logros de las acciones arriba enumeradas, dieron inicio a la creación de un
clima de confianza entre los Estados, que si bien no avanza muy rápido, pueden
considerarse halagüeñas, si se compara con la situación de hasta mediados de los
años noventa, que eran tensas y muy proclives a la confrontación.
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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Los acuerdos intergubernamentales contribuyeron a la puesta en contacto de los
técnicos y altos funcionarios, abriendo vías de comunicación para el conocimiento
mutuo y la formulación de propuestas de solución a los problemas comunes.
Por primera vez se sentaron a discutir una agenda de temas comunes en la
Comisión Mixta Bilateral. Se puede criticar el funcionamiento de esa Comisión,
pero es innegable que en la misma se colocaron por primera vez los temas
migratorio y comercial, permitiendo llegar a acuerdos con respecto a las
repatriaciones de los indocumentados y ciertas normas para el manejo del
comercio fronterizo.
Esto dio origen a la realización de actividades culturales, como exposiciones de
pintura, conciertos musicales, exposiciones de productos, acuerdos entre bancos,
comerciales, cursos de postgrado en las universidades dominicanas, auspicia por
CARIFORUM, dos por campañas conjuntas de vacunación en la frontera,
acuerdos de policía para combatir el robo de vehículos, facilidades para
regularizar el transporte colectivo por vía terrestre, mayores facilidades para los
mercados fronterizos.
Esto ha repercutido en el sector privado con acuerdos entre la Asociación de
Industrias de la República de Haití y la Asociación de Zonas Francas de la
República Dominicana; la Cámara de Comercio e Industria de la República de
Haití y la Cámara de Comercio y Producción de Santo Domingo, sin dejar de lado
el acuerdo entre el Instituto de desarrollo y Crédito Cooperativo de la República
Dominicana y el Consejo Nacional de Cooperativas de Haití.
La manifiesta voluntad de los mandatarios de la Isla, creó un nuevo marco para las
relaciones interestatales, y dio apertura a la organización de planes de trabajo
conjuntos, ya no solamente en el contexto de los organismos internacionales o
espacios de integración, sino a lo interno del territorio insular.
Los cuatro años del mandato del presidente Fernández, siguieron la pauta de la
declaración firmada entre Balaguer y Preval y de una segunda firmada entre los
cancilleres Carlos Morales Troncoso y Claudette Werleigh, ambas orientadas a la
creación de un clima de acercamiento y de institucionalización de las relaciones en
los temas de medio ambiente, desarrollo sostenible de la zona fronteriza;
proyectos de desarrollo local y seguridad.
Bajo el gobierno de Fernández se le dio nueva apertura a la Comisión Mixta
Bilateral, que además de entrar en funcionamiento regular, amplió la agenda con
los temas siguientes: medio ambiente; comercio e inversión; migración; turismo;
agricultura, cultura, educación, salud, juventud, deportes y proyectos de desarrollo
con orientación binacional en el contexto de Lomé IV.
Además de los trabajos de la Comisión Mixta, en el mes de enero del 2000, se
realizó la “Primera Reunión Ministerial de Cooperación Binacional DominicoHaitiana”; dirigida por los siguientes organismos gubernamentales: Secretariado
Técnico de la Presidencia de la República Dominicana y el Ministerio de
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Planificación Externa de Haití, junto a los dos Ordenadores Nacionales de Lomé
IV.
Ambas delegaciones contaron con un amplio equipo técnico sectorial, que trabajó
una extensa agenda donde se trataron temas relacionados con la agricultura;
medio ambiente y recursos naturales; con una infraestructura dentro del tema
desarrollo social: salud, educación, cultura, deportes y agua potable. Las
propuestas levantadas en esa reunión prestaron mayor atención a la zona
fronteriza, para la cual se identificaron proyectos cuya cuantificación alcanzó la
suma de doscientos millones de dólares americanos. (Ver los detalles en el Anexo I).
A esto se une un programa de encuentros y firma de acuerdos entre los gobiernos.
Al observar las actividades que aparecen en el Anexo II, se puede afirmar que
durante los cuatro años del gobierno Fernández (1996 –2000), hubo un gran
activismo entre los gobiernos de la isla, y se contribuyó mucho a la creación de un
clima de confianza entre los Estados, en la medida en que se establecieron
canales de comunicación y de puesta en contacto.
El gobierno del presidente Hipólito Mejía, en sus primeros tres años (2000 – 2003)
ha incrementado las relaciones con Haití, levantando la consigna de que entre los
dos países existe un “matrimonio sin divorcio”. Variando el estilo del gobierno
anterior que se concentró en los aspectos formales de la institucionalidad de las
relaciones insulares, el nuevo presidente ha puesto más énfasis en la necesidad
de que la Comunidad Internacional entienda que la República Dominicana está
decidida a modificar las relaciones con Haití por una línea de cooperación basada
en promover las inversiones en el vecino país. En ese tenor, su política va
encaminada a establecer que lo primero es cambiar la realidad económica
haitiana, por ser esta la causa de las presiones sociales recibidas desde la parte
occidental hacia la parte oriental de la isla.
La estrategia del presidente Mejía evidencia el deseo de convencer a la
comunidad internacional de que el bloqueo de la ayuda al gobierno haitiano es un
factor que refuerza la crisis, que la medida contribuye a profundizar el estado de
pobreza de la población haitiana, y que al mismo tiempo aumenta la presión
migratoria sobre la República Dominicana. La propuesta de Mejía le convierte al
mismo tiempo, en un aliado de Haití, al tiempo que sirve de puente a la comunidad
internacional para canalizar su política de cooperación hacia Haití.
El presidente Mejía se ha empeñado en promover dentro de la comunidad
internacional la necesidad de que se apoye el desarrollo de Haití mediante la
inversión en el desarrollo y muy específicamente, en un plan para la conversión de
la deuda externa de ambos países en una inversión directa que apoye un
programa binacional, definido en función de los intereses de ambos países.
Específicamente se creó, mediante decreto de los dos presidentes, la “Comisión
pro Fondo del Desarrollo Fronterizo República Dominicana – Haití” (ver anexos).
En el plano interno, se ha logrado que en la frontera norte de la Isla y en el
territorio haitiano se inicie la construcción de un parque para instalar industrias de
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zona franca, promovidas por inversionistas dominicanos, con la finalidad de
contribuir a la creación de empleos en el lado haitiano.
También, se han acelerado las acciones encaminadas a la construcción del
mercado fronterizo con fondos de la Unión Europea, en la ciudad de Dajabón,
donde se realiza la mayor actividad comercial transfronteriza.
Por otra parte, el primer decreto de Mejía al asumir la presidencia (agosto del
2000) fue el nombramiento de un director de la Dirección General de Desarrollo
Fronterizo, organismo creado, a partir de ese nombramiento, para sistematizar los
planes de desarrollo de esa zona. Dicho organismo ha avanzado en la definición
de una política de acciones sociales, que si bien son muy puntuales, han
contribuido a mejorar las condiciones de vida de sus moradores.
A continuación, veremos las implicaciones que tienen los aspectos relacionados
con la migración y el comercio en las relaciones domínico-haitianas de hoy.
Las propuestas de desarrollo que se formularon bajo el gobierno del presidente
Fernández, se hicieron en el marco de la REUNION TECNICA PREPARATORIA
PARA LA REUNION MINISTERIAL DE COOPERACION BINACIONAL
DOMINICO-HAITIANA( enero del año 2000) pero la mayoría quedó en el papel,
pues por diversas razones, como la lentitud para el procesamiento de las ayudas
por parte de los organismos de cooperación, las dificultades administrativas en
ambos gobiernos y la inestabilidad política en Haití, todos son factores que
contribuyen a limitar la materialización de los programas planteados.
En lo que respecta a este gobierno, si bien a la Dirección General de Desarrollo
Fronterizo le hace falta una visión integral sobre el desarrollo de la zona, sus
acciones se han concentrado en la atención de pequeñas obras requeridas por las
poblaciones atendidas, como caminos vecinales, acueductos, viveros frutales para
reforestación; apoyo a la ganadería con fortalecimiento de las áreas cultivadas de
pasto; cultivo de peces en estanques; reparación de escuelas, iglesias, reparación
de viviendas, etc.
II. El tema migratorio
A pesar de los esfuerzos para cambiar el carácter de las relaciones entre los
Estados de la isla, el tratamiento del tema haitiano en el contexto político
dominicano no ha logrado superar el manejo ideológico implantado durante la
dictadura de Trujillo. Hasta ahora, el tema sigue siendo objeto de manipulación en
la política interna dominicana, sobre todo a causa de la intensificación de la
corriente migratoria de haitianos hacia las zonas urbanas de la República
Dominicana.
Indudablemente, que el tema migratorio ha sido “la manzana de la discordia” entre
ambos países. Para el gobierno dominicano debido a la presión social que ejercen
los inmigrantes y para el gobierno haitiano por su interés de que sin cerrar la
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brecha migratoria, le sean respetados los derechos laborales y humanos de sus
emigrantes.
Tal como señalamos más arriba, desde inicios del siglo veinte, hasta finales de los
años ochenta, las autoridades gubernamentales, manejaron la absorción de mano
de obra haitiana por la economía dominicana, como un proceso de invasión
pacífica y no como un fenómeno migratorio; lo cual dificultó por todos esos años,
que se definiera una política migratoria en forma explícita. Esto contribuyó
igualmente a politizar el tema haitiano tomando como referencia la figura de José
Francisco Peña Gómez, el fenecido líder del Partido Revolucionario Dominicano
(PRD); a quien, por tener ascendencia haitiana, se le acusaba de soñar con la
unificación de la Isla o producir una política de puertas abiertas para los haitianos.
En dos oportunidades en las que estuvo a punto de ganar la presidencia de la
República la campaña electoral en su contra se manejó resaltando el “peligro
haitiano”. Esto alcanzó su máxima expresión en la última campaña en la cual
participó Peña Gómez, donde -para evitar su victoria- se unieron el Partido de la
Liberación Dominicana (PLD) y el Partido Reformista Social Cristiano (PRSC) en
el llamado Frente Patriótico. Esta insólita unión de dos adversarios que parecían
irreconciliables se presentó al pueblo dominicano como el sacrificio que habría que
hacer para impedir el proceso de haitianización en que se caería de ganar el
PRD.
Esta instrumentalización del tema haitiano es lo que favorece que los líderes y
partidos políticos dominicanos tiendan a evadir referirse al mismo, dificultando el
establecimiento de una adecuada política migratoria, pues el único argumento que
se acepta como válido frente a las supuestas pretensiones del vecino país es la
expulsión inmediata de los nacionales haitianos y la confrontación abierta con ese
otro país.
Tal situación es abiertamente contradictoria, pues en el ínterin, nunca se ha
dejado de contratar mano de obra haitiana, hasta el año 1991, en base a acuerdos
entre los gobiernos y a partir de esa fecha por la vía individual o privada de los
trabajadores haitianos y las redes sociales que les apoyan en el proceso de
tránsito hacia el país vecino y en la inserción dentro del mercado laboral
dominicano.
Lo absurdo de esa postura tan radical llega incluso a impedir que se hable de
regularización de la migración o del ordenamiento migratorio, pues todo ello es
interpretado por los sectores del nacionalismo radical como debilidades y
concesiones a un enemigo que se disfraza de inmigrante para penetrar en el
territorio y reproducir la acción del “Caballo de Troya”.
Frente a tales posturas se necesita mucho coraje y apoyo político para atreverse a
transitar por el camino del acercamiento y de unas relaciones armoniosas entre los
dos Estados. Tal postura implica caminar por el “filo de la navaja”, pues en todo
caso se estaría actuando en contra de las ideas que sustenta un porcentaje
importante de la sociedad dominicana.
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En el anexo IV, se pueden observar los argumentos que esgrimen los distintos
sectores que se oponen a la inmigración haitiana desde una posición chauvinista.
Estos no son más que supuestas razones justificativas para el rechazo y escaso
interés de actuar en pro de una política que tienda al control efectivo del flujo
migratorio sobre la base del respeto a los derechos humanos y laborales de los
inmigrantes.
Dichos argumentos son generalmente los mismos que suelen ser esgrimidos en
otras partes del mundo cuando se trata de construir el miedo a la migración:
a. La mano de obra haitiana deprime el salario nacional;
b. La economía dominicana no puede absorber a los haitianos;
c. El negocio migratorio dejó de ser rentable;
d. Los haitianos deben ser absorbidos por países desarrollados;
e. Los haitianos desplazan a los dominicanos de sus empleos;
f. Los haitianos organizan una invasión pacífica;
g. Ellos no renuncian a la consigna de que la “isla es una e indivisible” ;
h. Persiguen fusionar los dos pueblos;
i. Aumentan las enfermedades y los gastos en servicios públicos;
j. Imponen su cultura, considerada primitiva, etc.
Otra limitación que tiene el manejo tradicional de este tema es que no toma en
consideración el cambio que se ha operado en la inmigración haitiana, la cual se
inició como un recurso de la industria azucarera, cuya crisis en los años setenta
contribuyó a reorientar la inmigración haitiana a otras actividades agrícolas y al
cambio de modelo económico de una economía agro exportadora a una de
servicios en los años ochenta, lo que terminó por insertar una gran cantidad de
haitianos en las zonas urbanas. Hoy día se encuentran en todas las áreas, aunque
se nota un predominio en las actividades urbanas.
Ha existido una restricción para fijar políticas sobre el tema; aunque de hecho
siempre han existido políticas implícitas sobre el particular, derivadas de otras con
un alcance más global y referidas a otras áreas del desarrollo. En sentido general,
cuando se han tomado medidas específicas ha sido motivado por circunstancias
que obligan a un tipo de actuación.
Entre las medidas explícitas tenemos el decreto No.417-90, emitido en octubre
del 1990, por medio del cual se ordenaba regularizar la situación de trabajadores
azucareros, otorgándoles un carné donde se especificaba su condición laboral y
su residencia. Pero es necesario señalar que esa disposición administrativa fue
una consecuencia de la gran campaña internacional, que desde mediados de los
años ochenta se venía realizando en contra de la violación de los derechos
humanos y laborales que recibían los jornaleros de la industria azucarera y de
otras áreas productivas. Importantes organizaciones de la sociedad civil nacional e
internacional, incluyendo centrales sindicales de los Estados Unidos y
organizaciones religiosas y de derechos humanos se unieron a esa campaña, que
por cierto fue manejada desde el gobierno dominicano y donde los sectores más
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conservadores, como una campaña para desprestigiar a los dominicanos que
habían contribuido en la lucha contra la pobreza económica de los haitianos.
Más adelante, en 1991, cuando llegó al poder Jean-Bertrand Aristide y en su
condición de presidente de Haití, denunció en la Asamblea de las Naciones
Unidas que sus nacionales estaban siendo esclavizados por la industria azucarera
dominicana. El presidente Balaguer consideró inadmisible esa denuncia y emitió el
decreto 233-91 en el mes de junio del año 1991, que ordenaba la repatriación de
una gran cantidad de trabajadores haitianos. Esto se hizo con tanta saña que
desató un pánico generalizado en la población inmigrante e incluso entre los
dominicanos de origen haitiano.
Desde esa fecha, las repatriaciones se han mantenido a la orden del día, y son
adoptadas como el mecanismo por excelencia para controlar la inmigración
haitiana, llegando a realizarse de tal manera y con tantos abusos contra los
repatriados, que fue necesaria su reglamentación por parte de los gobiernos de
Fernández y Preval, mediante el “Protocolo de Entendimiento Sobre los
Mecanismos de Repatriación” de 1999.
Movidos por el ambiente de denuncia internacional, el gobierno dominicano recibió
varios apoyos de la cooperación internacional, entre los cuales hay una primera
asesoría para formular un nuevo estatuto migratorio (año 1991). Durante el
gobierno de Fernández, en 1996, se formuló un proyecto de ley de migración para
sustituir la actual que data del año 1939 y en el año 2000 se hizo otro proyecto de
ley que reformulaba el anterior que no llegó al Congreso Nacional y aunque el
último fue introducido en el Congreso no se debatió en profundidad, ni se aprobó.
En la actualidad, la Cancillería ha presentado otra propuesta de ley de migración
que trata de corregir cierta xenofobia que se notaba en los anteriores proyectos,
pero aun no ha sido aprobado definitivamente.
Otra situación que dificulta el manejo técnico de la migración haitiana es la falta de
coordinación institucional existente. La Dirección General de Migración es la que
está más directamente involucrada, pero al carecer de una política amplia y
explícita, encamina sus esfuerzos esencialmente al control de los inmigrantes
mediante las deportaciones. Las Fuerzas Armadas están apoderadas del control
fronterizo y sus acciones son igualmente orientadas a controlar el paso de los
inmigrantes, pero sin una coordinación con la Dirección de Migración. Por su
parte, la Secretaría de Estado de Trabajo dispone todo lo relativo a la contratación
de los inmigrantes, pero no coordina con las instancias anteriores. De igual modo,
la Secretaría de Estado de Relaciones Exteriores otorga las visas de entrada al
país, pero tampoco tiene vínculos institucionales con las otras dependencias.
La estructuración del sistema migratorio, hasta los años ochenta, estuvo basada
en un esquema de participación o ingreso restringidos que controlaban, los dos
gobiernos (el gobierno haitiano recibía un pago de alrededor de dos millones de
dólares por cada contrato anual). De tal forma, la importación de braceros se hacía
mediante acuerdos entre esas instancias de poder. Esto le daba un sesgo de
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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trabajo forzado a la contratación de braceros. Además, los militares tenían el
predominio en el manejo de la movilidad y ubicación de los trabajadores.
Aparte de ofrecer beneficios tangibles para los gobiernos y sus allegados, la
importación de braceros fue un recurso para reducir los costos de la producción
azucarera, mediante el empleo de mano de obra dócil y barata.
Todo esto trajo como consecuencia la devaluación social de la mano de obra
haitiana al construir una serie de prejuicios que hacían del haitiano un ser inferior y
un trabajador al cual se le daba entrada al mercado laboral por razones
humanitarias, corriendo los dominicanos el riesgo de recibir las supuestas
influencias negativas de una población considerada “primitiva”. Al mismo tiempo,
se desarrolló un proceso de etnización de los inmigrantes haitianos al ser
estigmatizados como buenos para realizar únicamente aquellos trabajos no
deseados por los dominicanos.
La nueva inmigración haitiana, que empezó a esbozarse desde finales de los años
setenta, presenta características que la diferencian del pasado, en la medida en
que ya no existen los mecanismos represivos de restricción estatal. Ahora los
inmigrantes ingresan al mercado de trabajo por vías individuales basadas en redes
informales de amigos y familiares que se conectan directamente con los
demandantes de esa mano de obra. Los nuevos mecanismos de restricción
operan mediante las repatriaciones con el propósito de disuadir a los ilegales de
ingresar o permanecer en el territorio. Tales deportaciones, si bien son realizadas
con gran efectividad, se revelan ineficaces para cumplir su cometido.
La ausencia de los gobiernos en los mecanismos de contratación pone de relieve
otros actores en el negocio migratorio como es el caso de consulados “fantasmas”
que venden visas falsas; los controles fronterizos; los agentes de migración
encargados del control interno; los buscones (son los encargados de ubicar a los
trabajadores), todos los cuales forman una cadena de corrupción que recibe parte
del peaje pagado por los inmigrantes.
Por otra parte, en la sociedad dominicana se debate si los trabajadores haitianos
desplazan la mano de obra dominicana o si crean nuevos empleos. De su lado, los
empresarios argumentan que los haitianos aceptan empleos que los dominicanos
no desean ocupar, contribuyendo de ese modo a que la economía sea más
productiva. Y para los que plantean que si se pagaran mejores salarios los
dominicanos harían el trabajo, se alega que si no fuera por los bajos salarios que
reciben los haitianos, las áreas en las que son empleados no serían competitivas.
En el fondo esta es una discusión que encubre las ventajas que recibe la
economía haitiana al liberarse de la fuerte presión social que genera la demanda
de empleo por parte de una población relativamente joven que realiza sus
aspiraciones emigrando hacia la parte oriental de la isla. Y que además le
garantiza la recepción de las remesas que envían esos emigrantes, en forma de
ayuda a sus familiares o de pequeñas inversiones para la construcción de
viviendas y el establecimiento de microempresas familiares.
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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La economía dominicana se beneficia de la mano de obra barata, por el proceso
de devaluación a que está sometida la inmigración haitiana. Además, los niveles
de informalidad en que se inserta el inmigrante a la actividad productiva, permite a
los empresarios evadir el pago de prestaciones laborales y otros costos que hacen
bajar la inversión en la composición del salario; aumentan los beneficios directos y
la competitividad derivada del poco desarrollo de las fuerzas productivas.
Mientras el Estado dominicano no termina de reglamentar y ordenar el proceso
migratorio, existen unos costos sobre los servicios sociales recibidos por los
inmigrantes, principalmente educación y salud que son asumidos en las escuelas
y hospitales públicos, sin cotización por parte de los empleadores. Una situación
que si bien no significa un monto tan fuerte como se pregona en los medios, no
deja de ser una carga para el sector público.
Paradójicamente, el ambiente de rechazo y exclusión en contra de los haitianos y
todo el montaje político e ideológico que opera en República Dominicana, favorece
la devaluación de la mano de obra haitiana, haciéndola propicia para su empleo en
múltiples sectores de la economía dominicana. Por otra parte, el gobierno haitiano
mantiene una actitud indefinida o no comprometida ante el tráfico de emigrantes,
que en el fondo le beneficia al resolver por esa vía un factor de presión social.
Es evidente que el manejo politizado de la inmigración haitiana impide que sea
atendida técnicamente. Si bien el hecho es denunciado con tanta gravedad e
insistencia, no es atendido en la misma medida y lejos de resolverse tiende a
crecer. Al mismo tiempo, los actores se entretienen jugando al radicalismo,
mediante acciones inconducentes que no llevan a ningún lado o que producen
cierta inmovilidad. Una situación que no se compadece con la dinámica comercial
existente y por existir en las relaciones de ambas naciones.
III. El comercio insular
Las economías metropolitanas del período colonial se desarrollaron en forma
complementaria: Al oeste de la isla, los franceses importaban manufacturas y
desarrollaron la plantación azucarera que demandaba ganado y, al este, los
españoles tenían una economía ganadera que servía de intercambio con sus
vecinos. Desde entonces, la frontera de la isla existe como un espacio para el
intercambio comercial, en general reglamentado por las autoridades, pero
fuertemente erosionado por la vía informal del contrabando.
En el siglo veinte, las relaciones comerciales se caracterizan por la presencia
“ferias fronterizas” donde se intercambias productos en toda la frontera. Los
pobladores de ambos lados intercambian productos locales, alimentos, animales y
bebidas artesanales. A partir de los años ochenta, se integran a las ofertas de la
parte haitiana, productos manufacturados, importados principalmente, alimentos
donados, bebidas, perfumes y electrodomésticos. A partir del año 1991, en que se
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produce el embargo en contra de los militares golpistas, se da una intensa
actividad comercial.
Mientras duró el embargo, la República Dominicana se convirtió en la vía de
acceso más importante para las importaciones haitianas. De hecho, muchos
empresarios importaban desde los Estados Unidos, Canadá y Europa, vía Haití, y
tal fue la intensidad del comercio que se reconstruyó la carretera de la zona Sur
que va desde Jimaní (RD) hasta Puerto Príncipe (Haití).
En general, se trataba de importaciones formales en su primera fase, que tendían
a informalizarse en su tránsito hacia Haití; lo que de acuerdo con el embargo era
incorrecto. Pero esto trajo consigo una intensificación del comercio en las
localidades tradicionales de la frontera, ubicado en los cinco puntos más
reconocidos de Sur a Norte, sobresaliendo los mercados de Elías Piña en el punto
medio de la línea fronteriza y el de Dajabón ubicado al Norte. Las estimaciones de
ese comercio sobrepasan los 25 millones de dólares mensuales.
La racionalidad del intercambio comercial está basada en el diferencial de costos y
precios que se produce entre ambos países respecto a los productos de
exportación (el arancel a la importación es menor en Haití que en República
Dominicana), a lo que se puede agregar la cercanía, las facilidades de transporte y
las monedas de ambos países.
El comercio insular es desigual en la medida en que la República Dominicana
canaliza hacia Haití excedentes de su producción nacional. Los haitianos compiten
en menor medida con productos propios y mucho más con productos importados
que por tener un bajo arancel en dicho país son capaces de competir con el
mercado dominicano de importación, donde los impuestos son mayores.
En lo que respecta al mercado transfronterizo, es importante señalar que desde
finales de los años noventa se incorporó como producto de intercambio, la ropa
usada que originalmente procedía de centros asistenciales de los Estados Unidos
y que progresivamente se convirtió en un fuerte negocio de importadores
informales que traen la ropa desde los Estados Unidos a Puerto Príncipe, donde
no se les cobra ningún impuesto y al pasarla por las aduanas fronterizas la misma
precariedad institucional contribuye a que el pago que se hace sea mínimo. Ese
producto ha internacionalizado el comercio transfronterizo por su vínculos directos
con el mercado norteamericano. Pero, además, ha dado origen a un sindicato de
vendedores e importadores, integrado principalmente por mujeres1.
Si bien esta actividad comercial se realiza en las ciudades de esa zona, la mayor
parte de los productos comercializados procede de otras zonas del país
convirtiéndose la frontera en el punto de encuentro entre compradores y
vendedores, pero no en la fuente de abastecimiento; por lo que la mayor parte de
1
Esta asociación se llama “pepeseras”. El nombre le viene porque en Haití a la ropa usada le llaman “pepé”.
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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los beneficios se dispersan en el resto de los dos países y no son empleados para
el desarrollo de la frontera.
El comercio de ropa usada o donada así como de todo tipo de intercambio
comercial se realiza en un contexto de desorden institucional, con servicios
aduaneros muy precarios, tanto por sus instalaciones como por los
procedimientos. No hay seguridad para el depósito de las mercancías y hay
mucha discrecionalidad en el cobro de los impuestos. Por su lado, las autoridades
de inmigración apenas pueden garantizar un eficiente sistema de control en el
paso de personas y mercancías, lo que da motivos para que se cometan
arbitrariedades. A esto hay que agregar la presencia militar en la zona fronteriza.
Para los militares no existen más que sus propias normas, toda vez que se
consideran los verdaderos responsables de la zona. Ello incide en un manejo no
transparente del intercambio comercial, donde se desarrollan formas abiertas de
corrupción.
Para ambos países, el otro constituye el segundo socio comercial, superado sólo
por los Estados Unidos que es mutuamente el socio más importante. Sin embargo,
de nuevo las percepciones negativas y los obstáculos para avanzar en la
institucionalidad de las relaciones han dificultado la realización de un acuerdo
comercial que establezca reglas claras y mutuamente aceptadas por ambos
países.
Los gobiernos de las dos naciones están obligados a prestar atención al desarrollo
de esas actividades pues ellas están contribuyendo a la creación de una
importante economía transfronteriza que moviliza grandes capitales y miles de
personas que encuentran allí su sustento diario. De hecho, la cotidianidad
comercial y las nuevas formas de sociabilidad de las personas que allí se
encuentran contribuyen a la construcción de una nueva cultura de las relaciones.
Una de las cosas urgentes a regularizar y ordenar es el transporte, que incluye
todo tipo de vehículos, desde el avión, los autobuses de grandes compañías y los
pequeños autobuses. De igual modo, los motoristas que hacen el servicio de
cruzar los controles de la frontera transportando personas y paquetes de un lado a
otro así como los grandes camiones que transportan mercancías, incluyendo
furgones.
Otra área importante de negocios en República Dominicana son las empresas
constructoras de obras públicas (carreteras, caminos vecinales, puentes, etc).
También, es importante destacar el turismo dominicano que recibe cientos de
familias haitianas que vienen a pasar vacaciones en los hoteles de playa, sobre
todo en Barahona.
Algunos empresarios haitianos que tienen inversiones directas en RD. Sobresalen
empresas agro industriales, plantaciones de flores; fábricas de jugos, envasadoras
de agua, bienes raíces, etc.
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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Merece una mención el sector financiero que ha logrado una buena conexión entre
bancos de ambos países.
Este importante sector de la sociedad civil ha organizado encuentros y seminarios
para profundizar en el conocimiento mutuo; así como ferias comerciales para la
exhibición de productos y discutir oportunidades de negocios entre sí. En dichas
actividades han tenido un papel relevante las respectivas cámaras de comercio de
ambos países.
IV. La nueva visión de la frontera
Este es otro de los temas fundamentales en la agenda de las relaciones insulares.
Aparte de la importancia que le asigna la condición de límite político entre las dos
naciones, la zona fronteriza también fue parte del proceso de ideologización en la
época de la dictadura de Rafael Trujillo. Durante ese período, esta zona fue
promovida como algo lejano y ajeno al resto del territorio. Se impuso la visión de
que esta era una zona de conflictos, donde supuestamente estábamos a punto de
una confrontación militar con los haitianos, por aquello de sus pretensiones
anexionistas. Incluso la dictadura enviaba allí a los enemigos políticos y a los
militares que se deseaba castigar. Tal situación permite afirmar que dicha zona
estuvo secuestrada por el dictador, basada en el control de los militares, pues allí
sólo se movía lo que contara con el apoyo de los cuerpos castrenses. De hecho la
convirtieron en una zona de estricta seguridad nacional.
La visión puramente militar de la frontera trajo como consecuencia que con el
tiempo se produjera un proceso de despoblamiento, dada la fuerte emigración de
sus habitantes a otras zonas del país. En aquel territorio, los signos de
modernidad que se desarrollaron fueron obras de infraestructura que contribuían a
reproducir los símbolos del poder de la dictadura: la fortaleza militar; el puesto de
policía; el local del Partido Dominicano (el único partido político que existía).
Además había una iglesia y una escuela junto a algunas casas de concreto que
eran habitadas generalmente por los militares de puesto o por los funcionarios
civiles del régimen dictatorial.
Con el auge del comercio fronterizo y de una mayor presencia civil en los
movimientos de esas localidades, se inició un proceso de re-descubrimiento y
acercamiento a la frontera que demandaba una nueva visión para la gestión de
esa zona. Esto plantea una agenda de cambios para transitar de la situación de
abandono a una multiplicidad de actividades y el incremento de la circulación de
personas.
El manejo de las nuevas actividades se ha encontrado con la tradición militarista
allí arraigada por casi un siglo, acostumbrados los oficiales a colocarse por encima
de las autoridades civiles y municipales. Entre otras cosas, esto se puso en
evidencia porque, históricamente, son los sectores poderosos de la zona los que
se pronuncian con mayor fuerza a favor de controles cada vez más rigurosos,
pues a mayores dificultades más se encarece el permiso de paso.
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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La antigua visión de manejar la frontera como un enclave de poder exclusivo de la
jerarquía militar entró en contradicción con los intereses de los nuevos actores
sociales que llegaron a la zona y que trajeron una nueva dinámica económica y
social. Indudablemente que ello está exigiendo un replanteo de la concepción de
presentar la frontera como una zona exclusiva para la seguridad nacional y
hacerla compatible con la nueva dinámica que demanda una nueva administración
civil.
Es importante señalar que los líderes de la zona fronteriza están conscientes de
que ese territorio sirve de escenario a acciones delictivas como el narcotráfico, el
contrabando, el tráfico de personas y otros delitos conexos, pero reclaman que se
les tome en consideración ya que ellos no son los responsables de esas acciones
y que las mismas no se originan en su territorio. En este sentido es muy
interesante la respuesta de un profesional de la zona al ser entrevistado: “los
problemas entre Puerto Príncipe y Santo Domingo, no son los nuestros”.
La pasada administración del presidente Fernández (1996-2000), esbozó un
programa común de inversiones junto al gobierno haitiano y con el apoyo de la
Comunidad Europea, dentro del marco de la cooperación del Acuerdo de LOME
IV. Este programa definió siete áreas de intervención en la frontera: agricultura;
medio ambiente; transporte, comunicación y energía; agua potable; salud y
saneamiento; educación y deporte; fondos de inversión, todos los cuales suman
alrededor de doscientos millones de euros.
El actual gobierno (2000-2004) también ha dado muestras de estar interesado en
transformar la frontera como lo evidencian las siguientes iniciativas:
a un programa intenso de acciones en apoyo al desarrollo local, impulsadas
desde la Dirección General de Desarrollo Fronterizo;
b modernización de las brigadas militares destacadas en la frontera para
diferenciar los métodos de control;
c promoción de la inversión privada dominicana en zonas francas del lado
haitiano;
d estímulo a la inversión extranjera para iniciar un puerto en la ciudad de
Montecristi y de un gran proyecto turístico en Pedernales;
e construcción de un mercado en Pedernales con apoyo de la Comunidad
Europea e inicio de otro en Dajabón;
f acercamiento a una visión binacional del desarrollo fronterizo;
g trabajo conjunto de las cancillerías de los dos gobiernos para verificar y
mejorar la situación de los bornes fronterizos;
h reunión de los síndicos (alcaldes) de todos los municipios fronterizos de ambos
lados de la frontera para discutir problemas comunes.
Esto nos conduce a tratar el rol de la sociedad civil en las relaciones entre la
República Dominicana y Haití.
V. La sociedad civil
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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Las relaciones a este nivel son en cierta medida paradójicas, pues tanto pueden
ser negativas como positivas. Después de la consolidación republicana, los
haitianos se manifestaron solidarios con sus vecinos en las luchas contra las
potencias extranjeras, como fue el caso del apoyo a la Restauración de la
Independencia, después que España anexó la República a su territorio en 1863, lo
mismo que el apoyo ofrecido mutuamente por los movimientos independentistas
que surgieron en ambos países cuando los Estados Unidos ocuparon los dos
territorios, a principios del siglo veinte.
Durante la segunda ocupación militar norteamericana a la República Dominicana
en 1965, se creó un comando haitiano de apoyo a los dominicanos, donde
murieron algunos de ellos en los combates contra los ocupantes. Por otra parte,
los haitianos recibieron una fuerte solidaridad de los dominicanos en su lucha
contra la dictadura de los Duvalier.
Hasta finales de los años ochenta, eran muy pocos los dominicanos y haitianos
que conocían el país vecino y mucho menos que viajaran con frecuencia. Esto era
reforzado por los gobiernos dictatoriales, pero terminadas las dictaduras se desató
un gran interés por vencer la curiosidad, lo que dio paso a una corriente intensa de
relaciones y de puesta en contacto a ambos lados de la Isla.
Las organizaciones no gubernamentales, los grupos académicos y los
comerciantes tuvieron la primacía en esa corriente de acercamiento. Las acciones
de las ONG se han concentrado en programas de apoyo en las áreas de salud, de
educación, de religión y de desarrollo local dirigido a los sectores más vulnerables,
incluyendo a los inmigrantes. Los académicos han propiciado encuentros, e
investigaciones encaminadas a un mejor conocimiento y a producir ideas que
superen las percepciones negativas que se imponen desde tantos años en ambos
pueblos. Empresarios de todo tipo han organizado múltiples iniciativas para
identificar áreas comunes de inversión, de identificación de negocios y compartir
informaciones de interés para sus empresas, creando asociaciones y promoción
de inversiones.
En esto es importante destacar el papel de las organizaciones internacionales que
se han insertado por sí mismas en apoyo a los trabajos de las organizaciones
locales, contribuyendo financieramente al desarrollo de sus iniciativas y dando un
enfoque multilateral e internacional a los planes de las organizaciones locales.
Se podría afirmar que la sociedad civil al igual que en otras partes del mundo ha
avanzado con más rapidez que el sector estatal, dado que en los primeros la
motivación es el interés privado lo que guía sus acciones, mientras que en los
segundos, las sensibilidades políticas se colocan por delante e interfieren en la
posibilidad de manejar en forma expedita y sin dificultades las negociaciones. En
gran medida, los gobiernos han ido a la saga de la sociedad civil y de sus
organizaciones por lo que es importante reconocer en cuanto vale el papel que
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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han jugado dichas entidades en beneficio del acercamiento entre Haití y la
República Dominicana.
VI. Perspectivas
Es evidente, que las tensiones existentes entre los dos países tienen un
fundamento en la historia de las relaciones, por lo tanto, son reales, no son
infundadas, pero también es cierto que muchas de las percepciones han sido
producidas en momentos de mal manejo de las contradicciones debido a la
existencia de visiones distorsionadas de las realidades de cada país. En
consecuencia debemos aspirar a superar las nociones basadas en prejuicios y
diseñar una estrategia de acercamiento a partir de un conocimiento que deje fuera
esas actitudes. De no hacerlo seguiremos atrapados sin poder avanzar, pues
como dice Ferdinand Braudel “las mentalidades son prisiones para condenas
largas”.
El contexto internacional nos induce a pensar que las ideas de integración
terminarán por imponerse de alguna manera y el hecho de que por primera vez en
la historia insular no contamos con gobiernos dictatoriales, nos ofrecen un
escenario favorable para proponernos un cambio en las relaciones. En cuanto a la
integración económica es innegable que está avanzando a pesar de la lentitud de
los gobiernos para ofrecerle un marco institucional que ordene dicho proceso y
respecto a la cuestión política la confrontación como norma de las relaciones tiene
cada vez menos asidero, dada la madurez de los gobiernos para responder a los
juicios ó a las críticas a veces irresponsables que proliferan en los medios de
prensa y los intereses de la sociedad civil en mejorar las relaciones.
Ambos gobiernos pertenecen al CARICOM organismo caribeño, donde se
manejan los criterios integracionistas en el plano económico y comercial; los
cuales son suscritos por los dos países.
Por otra parte resaltar que si bien hasta el momento no se ha firmado un cuerdo
comercial satisfactorio para los dos gobiernos, en diferentes encuentros se ha
manifestado el interés mutuo para intensificar los intercambios comerciales,
unificar una política de aranceles y el interés en dotar las relaciones económicas y
comerciales de reglas claras, permanentes y predecibles, son claros indicios de
que se tiene conciencia de la importancia de la integración.
En cuanto a la actividad comercial, que evidentemente crece sobre todo en el nivel
informal, no se puede dejar de lado la cantidad de productos dominicanos que
venden en Haití las grandes empresas dominicanas que se hacen representar allí,
como es el caso de los helados Bon; el ron Barceló; la cerveza Presidente; las
pastas alimenticias Milano; transportes Matra; línea aérea Caraibeinter; el acuerdo
entre el Banco Hipotecario Dominicano y el SOGEBANK; las firmas de ingenieros
y constructores que hacen obras públicas y edificaciones. Los datos oficiales de
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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las exportaciones dominicanas hacia Haití, registran un importante incremento que
pasa de 26,4 millones de dólares en 1996 a 72,1 en el 2001.
Si pasamos a la complementariedad que de hecho existe a nivel de estructura
productiva, en los renglones: agrícola, azucarero y de la construcción, para
mencionar los más relevantes, podemos decir que en los hechos ambas
economías requieren de una propuesta de integración formalizada.
Si bien los resabios ideológicos
de ciertos sectores continúan llamando
contrabando al comercio entre los dos países, el peso de las relaciones impide
que se tomen acciones en contra de su desenvolvimiento.
Los dos gobiernos de la Isla han demostrado tener conciencia de las
conveniencias de aceptarse cada uno como es y de cambiar las relaciones
conflictivas por la cooperación; por lo cual es de esperar que de aquí en adelante
podamos apostar a un avance; sin embargo, siendo realistas debemos aceptar
que el estado de crisis que vive Haití es la mayor dificultad para progresar en la
medida de lo deseado, pues todos los esfuerzos que se han hecho encuentran en
aquel lado una limitada capacidad de respuestas, mucha dispersión institucional y
escaso seguimiento a las acciones acordadas.
En amplios sectores de la sociedad civil de estos países se siente una toma de
conciencia sobre la necesidad de dejar en el pasado las perturbaciones y
tensiones impuestas por la historia. Incluso esos sectores han sabido enfrentar las
actitudes chauvinistas que se recrean en los prejuicios y las visiones de antaño.
La comunidad internacional parece dispuesta a crear un clima auspicioso para las
iniciativas binacionales, además de entender el reclamo que hace el presidente
Mejía en el sentido de que el caso haitiano debe ser atendido, con lo cual se
facilitarían las posibilidades de avanzar en la mejoría de las relaciones insulares.
En conclusión, las perspectivas son halagüeñas ya que en ambos países se
generan corrientes positivas capaces de enfrentarse a las voces agoreras que por
vivir refugiados en el pasado vaticinan los peores augurios.
“Aspectos y variables de las relaciones entre República Dominicana y Haití”
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