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Selección Prof. Alicia Veneziano.
Las redes de políticas sociales: un desafío de la gerencia social
Isabel Licha INDES/BID Washington, DC
VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9- Nov. 2001
Introducción
El propósito de este trabajo es explorar los principales desafíos teóricos e instrumentales que el diseño
y gestión de redes plantea a la gerencia social.
La gerencia social, enfoque en construcción, requiere de un modelo relacional de redes, que las
entienda como un instrumento de definición de políticas a través de procesos que apunten a la
rearticulación de las relaciones Estado/sociedad civil, generando visiones y responsabilidades
compartidas reflejadas en acciones de cooperación interorganizacional en el ámbito de las políticas
sociales.
La redes de políticas sociales se refieren a los patrones de interacción bajo los cuales se relacionan los
actores involucrados en las políticas sociales. Las redes son de carácter intergubernamental,
interorganizacional y pluriactoral, constituyendo espacios que permiten crear condiciones relativamente
estables para la gerencia de políticas, programas y proyectos sociales.
El manejo de redes, si bien reduce la incertidumbre del entorno, agrega niveles significativos de
complejidad a la gerencia social, al hacerla mas pluralista y participativa, y al requerir del manejo
adecuado de los conflictos existentes debido a los distintos intereses en juego de los actores
involucrados, y por las distintas lógicas institucionales que interactúan en la conceptualización e
implementación de las políticas sociales.
Dado que la importancia de las redes radica en la flexibilidad y racionalidad (consensualidad) que ellas
imprimen al proceso de formación e implementación de las políticas sociales, identificaremos los
elementos fundamentales que forman parte del diseño y gestión de redes, así como los principales
desafíos que la construcción y gestión de redes, desde una perspectiva relacional, plantea a la gerencia
social.
Los distintos enfoques teóricos
En la literatura especializada en el tema de redes, las políticas públicas son vistas como el resultado del
proceso de interacción entre muchos actores, además de las agencias gubernamentales. El estudio de
redes busca analizar los procesos complejos de toma de decisiones y de formación de políticas, y su
origen puede ubicarse en dos campos disciplinarios: la sociología de las organizaciones de los años 60
y 70, y la ciencia política los años 50 y 60, en el área de los estudios de poder (Klijn, 1996).
Los esfuerzos teóricos de las últimas dos década sobre los policy networks comprenden un amplio
espectro de estudios y teorizaciones que abarca desde la relación entre las organizaciones de intereses y
gobiernos, hasta las estructuras y modelos de intermediación de intereses, pasando por la lógica y
dinámica interna de su funcionamiento; e incluyendo los mecanismos que guían los intercambios de
recursos y de información a lo interno de ellas; los instrumentos específicos de gestión en el ámbito de
las redes; y las formas de negociación y de compromiso que se producen entre las miembros de la red
(Jordana, 1995).
De acuerdo a Jordana, tales estudios se inscriben en diversos modelos y enfoques como los siguientes:
i. el enfoque territorial de las relaciones intergubernamentales, que entiende la configuración de redes
como un recurso para articular la acción entre los distintos niveles de gobierno en los procesos de
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decisión e implementación de políticas públicas (Morata, 1991). ii. el enfoque del network como una
estructura compleja de interacción, articulada mediante juegos de actores(Scharpf, 1993); iii. el
enfoque relacional que plantea la indisociabilidad entre Estado y sociedad, y analiza las redes en sus
dinámicas, relaciones y formas de ordenar y representar la práctica social (Mitchell, 1992). Dentro del
enfoque relacional incluimos el desarrollo teórico sobre la lógica de la acción colectiva, que analiza las
relaciones entre organización, formas concretas de acción colectiva y articulación de intereses sociales
(Oliver, 1993).
Nos interesa analizar y comprender las redes desde la perspectiva relacional, entendiéndolas como una
forma específica de relación compleja entre Estado y sociedad civil (entre las instituciones políticas y
las organizaciones sociales), que responde tanto a presiones de la sociedad civil (que al movilizarse
promueve el desarrollo de las instituciones públicas) como a la capacidad estatal para reaccionar a las
presiones sociales y modificar su relación con las organizaciones de la sociedad civil.
En el cuadro #1 presentamos una síntesis de las definiciones y características de las redes según los
distintos enfoques.
Las características de un modelo particular de red pueden repetirse en los otros. Un modelo incluye sus
propias caracteríasticas mas algunas de los otros modelos.
Enfoque relacional de redes y gerencia social
La perspectiva principal que nos interesa avanzar en este trabajo está relacionada con el carácter de
complejidad que la red representa para la gerencia social. Dicha complejidad está referida a varios
factores: interdependencia organizacional (unas organizaciones dependen de los recursos de otras);
cultura y reglas propias de la red (que se generan y se van recreando continuamente); mecanismos de
coordinación interorganizacional; diversidad de objetivos, intereses y recursos de los actores (diversas
estrategias); patrones de interacción pautados por reglas de conducta; estructuras adaptativas que
facilitan la acción.
Quizás el elemento analítico clave de las redes lo constituye el juego de los actores, que resulta de las
influencias e imbricaciones de las diversas estrategias de los actores entre si, en el marco de la red: ¨A
game is an ongoing, sequential chain of (strategic) actions between different players (actors) governed
by formal and informal rules that develop around issues or decisions in which actors are
interested¨(Klijn, 1996: 98). Así, reglas y juegos constituyen dos conceptos claves para el análisis y la
gestión de redes. La reglas son formales e informales, y se reafirman mediante el juego de los actores.
La gestión de redes es eminentemente la gestión de juegos, o de patrones de juegos, de los actores que
conforman la red.
Desde el enfoque de la gerencia social, la creación y el manejo de redes obliga a la adopción de una
perspectiva gerencial relacional, interactiva, compleja, estratégica, adaptativa, a través de la cual se
facilita la generación de nuevos patrones de interacción entre los actores mediante la producción de
nuevos juegos. En una red todos los actores participan en la gerencia, y las estrategias de los actores
dependen de los recursos que puedan movilizar, de su conocimiento, sus percepciones y visiones
estratégicas particulares. En razón de lo antes dicho, la gestión de redes implica conocimiento, destreza
y habilidades para la conducción de procesos en los cuales los actores generan y cambian las políticas,
a través de las reglas y los recursos de la red, procesos que se ven reflejados en las estrategias y juegos
de los actores que la conforman.
A la luz de lo antes dicho, la hipótesis principal que queremos explorar en este trabajo es la siguiente:
Las redes constituyen patrones de relaciones complejas y dinámicas particulares creados entre
las instituciones estatales y los actores sociales que interactúan en cada ámbito de las políticas
públicas, produciendo procesos de toma de decisiones basados en el consenso y la equidad,
según las capacidades y estrategias de los diversos actores que participan en ellas, esto es,
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según sus distintos juegos (de poder).
El funcionamiento consensuado y equitativo de las redes dependerá de la capacidad de juego
de los actores que las conforman. La capacidad de juego se refiere a las competencias de los
actores para elaborar propuestas y generar alianzas en torno a ellas. El principal desafío de la
gestión de redes para la gerencia social radica en la capacidad de gerenciar procesos
sociopolíticos guiados por criterios de eficiencia, equidad y democracia.
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Estudio de caso
Para atender la situación habitacional y el desarrollo de los asentamientos humanos ubicados en el Río
Otún, en Pereira (Colombia), a fin de proteger a esas poblaciones de posibles siniestros por erupción de
los volcanes Nevado del Tolima y Santa Isabel, la Corporación Autónoma Regional de Risaralda
(CARDER) junto con una consultora holandesa llamada HASKONING y el apoyo del Centro de
Estudios del Hábitat Popular (CEHAP), de la facultad de arquitectura de la Universidad Nacional de
Colombia, dan inicio a un Plan de Ordenamiento y Saneamiento Ambiental del tramo urbano del río
Otún.
Los componentes del Plan fueron: a. control y vigilancia de las construcciones, aguas y cobertura
vegetal, a ejercer mediante cooperación interinstitucional y con base en reglamentaciones; b.
reubicación de mil viviendas para proteger la integridad física de las familias; c. rehabilitación de seis
mil viviendas, para superar las condiciones de alto riesgo que ellas suponen a sus moradores.
Los actores de la red y sus roles
La red fue constituida por los siguientes actores:
Instrumentos.- Los talleres con la participación activa y constante de todos los agentes comprometidos
en el la ejecución del plan fueron el instrumento principal de la red para lograr la coeperación enre los
actores que la integran. Los talleres fueron conducidos por CEHAP. Relaciones dinámicas entre el
proyecto y su análisis que permite su revisión permanente. La selección y capacitación de líderes
comunitarios aparece como otro instumento fundamental para lograr una amplia participación, con
criterios acordados entre CARDER y las comunidades. Metodologías de diagnóstico participativo.
Recursos.- Documento técnicos elaborados por CARDER. La experiencia de cada actor. Estudios
comparativos entre proyetos similares ya ejecutados en otras zonas. Los aportes teóricos y
metodológicos del CEHAP.
Proceso de trabajo.- La red se inicia cuando CARDER ya ha definido el plan con sus tres componentes
e inicia su ejecución. En la red se hace una revisión del plan, tal como se ha concebido y se está
ejecutando. Las estrategias de los actores se reflejan en el punto a continuación.
Análisis de estrategias.1. Los participantes cuestionan el rol de CARDER en el Plan, su articulación con otras instituciones y
las comunidades y la concepción de participación subyacente
2. Problematización de la estrategia de reubicación, porque no incide en la mejora de la grave
situación socioeconómica de las familias.
3. Manejo de créditos con recursos inestables
4. Escaso conocimiento de CARDER sobre los inquilinos
Juegos.Estrategia de autogestión de las comunidades y eficiente articulación interinstitucional para asegurar la
sostenibilidad de las acciones, sobre la base de criterios claros y unificados.
Acuerdos.1. Revisar los criterios ténicos utilizados por CARDER en la selección de barrios
2. Estudiar la tradición de los barrios, su historia y sus recursos
3. Analizar los aspectos culturales, organizativos y socioeconómicos de las comunidades
4. Trabajar con la comunidad, por el conocimiento que tiene de sus problemas, mediante diagnósticos
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participativos
5. Limitar las acciones a aquellas zonas donde haya habido consulta y evaluación participativa
6. Apuntar a un trabajo mas integral e interinstitucional
7. Asignar responsabilidades precisas a los líderes representantes de las comunidades
8. Estrechar la relación de trabajo entre líderes comunitarios y técnicos
Resultados.1. Disminución significativa de la desconfianza de las comunidades frente a CARDER
2. Superación de las relaciones clientalistas y autoritarias entre los funcionarios y las comunidades
3. Se conforman grupos activos y estables que cooperan en las soluciones a los problemas
4. Definir alternativas para mejorar la calidad de vida de la población (análisis de riesgos,
financiación, acciones de reubicación y rehabilitación y sus combinaciones)
5. Cambios en las relaciones entre las instituciones y las comunidades. las instituciones se hacen mas
sensibles en su consideración de la problemática de las comunidades, y las comunidades superan su
comportamiento pasivo y dependiente vis-a-vis las instituciones.
6. Cambios en la conceptualización del plan.- Se crean equipos interdisciplinarios de trabajo, los
funcionarios desconocen la totalidad del plan y por ello actúan muy limitadamente sin darle mayor
significado a lo que hacen; asumen funciones imprecisas y contradictorias en el plan; interfieren en
sus acciones con otros compromisos institucionales; descoordinación entre las áreas técnicas y las
sociales, agudizado por la falta de comunicación entre ambos equipos; refuerzo de la participación
comunitaria mediante metodologías y procesos participativos de diagnóstico y toma de decisiones.
7. Cambios introducidos.- Comprensión cabal del plan por todos los miembros de la red y los
funcionarios; definición clara y precisa de las funciones y responsabilidades por parte de cada actor;
cohesión de los equipos mediante estrategias de comunicación; cambios en el comportamiento de
CARDER frente a su propio trabajo, flexible, autocrítica y abierta, debido a las presiones del grupo
de actores que conforman la red. En general, las instituciones enfrentan una concepción nueva en su
intervención y en sus relaciones con las comunidades.
8. Principales aportes del caso.•El caso muestra que se requiere avanzar en tres direcciones: trabajo interdisciplinario (formación de
equipos interdisciplinarios sólidos con formación especial para su participación en el plan),
articulación interinstitucional (refuerzo del compromiso institucional con el plan) y participación
comunitaria (fomento de la participación de las comunidades y de todos los sectores sobre bases
permanentes y a todos los niveles, mediante canales específicos).
•Además indica la forma en que los talleres generan el espacio de análisis y debate necesario para
consensuar las soluciones a los problemas de diseño e implementación del plan.
•Muestra que el aprendizaje que la gestión de redes genera es un instrumento de flexibilidad de las
organizaciones involucradas, principalmente de las organizaciones públicas y del propio programa.
•Muestra el carácter contradictorio del proceso de gestión de redes y la necesidad de afrontarlas
antes de que se conviertan en conflictos.
•Por último, permite apreciar claramente la flexibilidad de las entidades estatales para ajustar sus
intervenciones (diseño, ejecución , criterios, enfoque y metodología de trabajo) a las demandas y
expectativas de las comunidades, manteniendo en alto el compromiso institucional y alcanzando
importantes logros en su desempeño.
•El principal cambio que sufrió el plan fue pasar de una intervención enfocada en las viviendas a
otra centrada en las familias, lo que obligó a redefinir los enunciados de los objetivos y los criterios
del plan para enfrentar esta problemática.
Conclusiones
El breve caso que presentamos ilustra el carácter de los problemas de gestión inherentes
al manejo de redes y nos permite validar la hipótesis de este trabajo que plantea que el
funcionamiento consensuado y equitativo de las redes dependerá de la capacidad de juego de
los actores que las conforman. La capacidad de juego se refiere a las competencias de los
actores para elaborar propuestas y generar alianzas en torno a ellas. El principal desafío de la
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gestión de redes para la gerencia social radica en la capacidad de gerenciar procesos
sociopolíticos guiados por criterios de eficiencia, equidad y democracia.
Referencias bibliográficas
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Klijn (Erik-Hans), 1996.¨Analyzing and Managing Policy Processe in Complex Networks: A
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Mitchell (Timothy). 1992. ¨Going Beyond the State?¨. American Political Science Review 86 (4): 10071021.
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Oliver (Pamela). 1993. ¨Formal Models of Collective Action¨. Annual Review of Sociology 19: 271300.
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