1 POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN DE LA UNIÓN

POLÍTICA EXTERIOR Y DE SEGURIDAD COMÚN DE LA UNIÓN
EUROPEA. (PESC)
* Por Víctor Corpa Rubio y Gabriel Fernández Cornejo
SUMARIO: I- CONTEXTO HIXTÓRICO. II- ENCUADRE JURÍDICO ACTUAL,
III- RAZÓN DE SER DE LA PESC, IV- DE LA ACTUALIDAD A UN FUTURO
La situación política es, a día de hoy, y en todo el mundo, una fuente inagotable de
posibles conflictos de diversa índole. Los gobiernos de los Estados nunca pueden tener
la certeza de que vaya a mantenerse la estabilidad de la seguridad, de la sanidad, del
comercio, y de la paz.
Si bien para nosotros los europeos los vientos no llevan nubes de guerra desde hace
mucho tiempo, es innegable que son constantes las amenazas que perciben todos los
Estados. Amenazas que son actualmente globales y compartidas.
Ya desde su origen, el pensamiento que forjó la CECA, llevaba en su identidad la
voluntad de los Estados de forjar instituciones comunes. Que asegurasen el
mantenimiento de la paz, empezando por la creación de un mercado común. Y
continuando con ese razonamiento, con ese espíritu de unión, se encuadra el sentido de
la Política Exterior y de Seguridad Común, (PESC).
Esta vocación; que lo es en general, y que es vocación en el fondo, marca el origen de
un camino políticamente complicado y del que queda mucho por recorrer.
I.- EL CONTEXTO HISTÓRICO DE LA POLÍTICA EXTERIOR Y DE
SEGURIDAD COMÚN.
Una vez constituidas las primeras comunidades europeas, el primer paso de
comunitarización en materia de defensa lo encontramos en el Proyecto de Comunidad
Europea de Defensa (Plan Plevén). Este proyecto pretendía trasponer la técnica del
Plan Schuman al terreno militar.1
Dicho proyecto, impulsado por el político francés René Pleven pretendía la creación de
un ejército europeo sometido a una Alta autoridad Supranacional.
Fue elaborado por los seis Estados ya miembros de la CECA con la intención de dar el
paso definitivo en la integración militar. Dicho proyecto se desvaneció (como tantos
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ALONSO GARCÍA, R. (2012). Sistema Jurídico de la Unión Europea. ED: CIVITAS.
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otros proyectos en la historia de la Unión) en la fase de ratificación. Francia, que había
sido impulsor principal de este proyecto, fue a la vez verdugo, ya que el 30 de Agosto
de 1954 la Asamblea Nacional no ratificó el proyecto por su alto nivel de
supranacionalidad, motivo por el cual éste no llego a ver la luz.
No obstante, el Estado francés trato de seguir avanzando en este campo. A principios de
los años sesenta se mantuvieron arduas negociaciones en torno a los dos planes Fouchet
presentados sucesivamente por Francia, que pretendía conseguir una cooperación
política más estrecha, una Unión de Estados y una política exterior y de defensa común.
Un comité, encargado de elaborar propuestas concretas, alcanzó compromisos difíciles
y ambiciosos, tales como la creación de una secretaría independiente o la perspectiva
futura del voto por mayoría cualificada en algunos ámbitos. Desgraciadamente, al no
existir acuerdo sobre las propuestas del Comité Fouchet, las negociaciones entre los
Estados miembros fracasaron en 1962.2
La primera y verdadera formalización de la cooperación intergubernamental en el
ámbito de política exterior a través de un tratado llegó con el Acta Única europea
(1986). Hasta ese momento la política exterior sólo se había desarrollado mediante
informes y declaraciones.
El Acta Única incluía en su Título III las disposiciones en materia de política exterior,
manteniendo una fuerte posición intergubernamental.
El nacimiento de la Unión Europea actual se produce con el Tratado de Maastrich
(1992). En ese momento se produce una separación en la relación de soberanía de los
estados miembros respecto de la Unión por un criterio ratione materia. Las decisiones
son intergubernamentales en el campo de la Política Exterior y de Seguridad Común.
Aparece la representación gráfica de la extructura de la Unión mediante la figura de un
templo griego, correspondiendo la PESC al segundo pilar que queda excluido de la
jurisdicción del Tribunal de Justicia salvo en lo concerniente a la cooperación policial
contra la delincuencia internacional.
La reforma de Amsterdam (1997) supuso un importante impulso en la integración
comunitaria pero no introdujo cambios relevantes en materia de Política Exterior y
Seguridad Común. Si bien introdujo la figura denominada como “Alto representante de
la Política Exterior y de Seguridad Común”.
La PESC seguía descansando en el segundo pilar manteniéndose un proceso decisorio
fundamentalmente intergubernamental, con el Consejo actuando y decidiendo mediante
un sistema de unanimidad. En la misma línea se mantuvo la exclusión al Tribunal de
Justicia en buena parte de las materias de seguridad.
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Panorama histórico de la PESC. Base de Datos de la Unión Europea.
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Según el profesor Alonso García: “El interrogante que se planteaba era cuál de los dos
pilares en estado más puro, si el supranacional comunitario o el intergubernamental de
la Política exterior y de seguridad común, estaría llamado a ejercer una mayor “vis
attractiva” sobre ese “tertium genus”.3
El Tratado de Niza (2001) se basó en rematar los asuntos pendientes de la reforma de
Amsterdam, la incorporación de varios nuevos Estados y una “actualización necesaria”
en el sistema de votación y ponderación en el Consejo. Se permitió una ligera entrada
de rasgos supranacionales en la toma de decisiones sobre materia del segundo pilar
(PESC).
El Tratado por el que se establecía una Constitución para Europa (Roma, 2004) 4
contenía en su Título V bajo la disposición de “Disposiciones Comunes” la postura de
la Unión con respecto a la Política Exterior, defensa y seguridad. El desarrollo de estas
disposiciones constaba de un entramado complejo en el que se mantenían fuertes rasgos
intergubernamentales alternados con disposiciones que apostaban claramente por la
supranacionalidad con el objeto de impulsar la integración.
Finalmente esta “Constitución para Europa” no vio la luz por el rechazo de franceses y
holandeses.
Esta situación llevo a la Unión a tratar de llevar a cabo la formalización de esta
Constitución de hecho si bien no de derecho ya que había sido la formalidad de
“Constitución” la que había provocado las reticencias de varios Estados a esta reforma.
Con esta intención de impulsar la integración, surge el Tratado de Lisboa (2008), que
mantuvo en buena parte los criterios de la fallida constitución europea pero elimino
algunos rastros sensiblemente supranacionales (más de forma que de fondo) para
ganarse en el beneplácito de los Estados que no eran partidarios de dicha Constitución.
En la materia que nos ocupa se cambió la denominación del “Alto Representante de la
Política Exterior y de Seguridad Común” a “Alto representante para Asuntos Exteriores
y Política de Seguridad” Cargo que ostentó Javier Solana (PSOE) hasta 2009 y que
actualmente ocupa Federica Mogherini.
Como podemos observar la historia de la Política Exterior y Defensa de la Unión
Europea ha estado marcada por una reticencia de los Estados a ceder soberanía en esta
materia.
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ALONSO GARCÍA, R. (2012). Sistema Jurídico de la Unión Europea. ED: CIVITAS
Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (Lisboa, 2004) Base de datos de la Unión.
http://europa.eu/eu-law/decisionmaking/treaties/pdf/treaty_establishing_a_constitution_for_europe/treaty_establishing_a_constitution
_for_europe_es.pdf
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Teniendo en cuenta los grandes desafíos en los que se ve presente la Unión actualmente
en este artículo planteamos si ha llegado o no la hora de que los Estados den un
verdadero “impulso” a la cooperación en este campo como única opción para que
Europa de la talla que en los últimos tiempos no ha dado a la hora de enfrentarse a las
crisis internacionales.
II.- ENCUADRE JURÍDICO ACTUAL DE LA PESC
En el marco del Tratado de Lisboa de 2008 la PESC encuentra su regulación, al igual
que el resto del Derecho comunitario en el Derecho originario emanado del Tratado de
la Unión Europea y del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
La regulación más específica y explicita en materia de política exterior y seguridad se
encuentra en el Título V del Tratado de la Unión.
TÍTULO V. Disposiciones relativas a la acción exterior de la Unión y disposiciones
específicas relativas a:
Cap 1. Disposiciones generales relativas a la acción exterior de la Unión
Cap 2. Disposiciones específicas sobre la PESC
El artículo 21 TUE proclama los principios en los que ha de basarse la política exterior
de la Unión: democracia, defensa de los Derechos Humanos, igualdad, solidaridad…
Una hermosa declaración de intenciones que corresponderá al lector valorar su real
plasmación en las políticas de la Unión.
El poder decisorio en este campo, como proclama el artículo 22 TUE corresponde al
Consejo Europeo que decidirá por unanimidad manteniendo la intergubernamentalidad
en este campo como ha sido habitual en la historia de la Unión. Siempre y cuando no se
active de forma eficaz el conocido “régimen de pasarelas”.
Únicamnete puede darse un sistema de decisión por mayoría cualificada (rasgo de
supranacionalidad) para la adopción de decisiones previamente adoptadas por
unanimidad o para la adopción de decisiones a partir de propuestas del Alto
Representante en respuestas especificas del Parlamento europeo como expone el
artículo 31.2 TUE.
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La capacidad de propuesta está abierta a cualquier Estado, el Alto Representante de la
Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, o el Alto Representante con
apoyo de la Comisión.
En lo referente a las fuentes del Derecho de la Unión Europea en lo relativo a la Política
exterior, observamos un sistema diferente con respecto al sistema general de fuentes de
la Unión. Esto tiene su explicación, ya que las decisones en materia de defensa y
política exterior están destinadas a producir efectos ad extra por lo que se producen
diferencias con respecto a las normas con efectos ad intra en la Unión.
Se produce una alteración en lo que respecta al Consjeo Europeo, cuyas decisiones
normalmente tienen carácter meramente orientativo mientras que en el ámbito que nos
ocupa las decisiones del citado órgano tienen carácter vinculante para los Estados
miembros .
Surge el problema de cómo hacer efectiva esta obligatoriedad, no ha cambiado el rumbo
histórico que excluía la competencia del Tribunal de Justicia en materia de política
exterior y seguridad común.
Esto se solventó en 1988 en el asunto Comisión v. Consejo admitió la posibilidad de
control a través de las vías típicas de control de los actos de la Unión con respecto al
Derecho originario europeo: de forma directa el Recurso de Anulación (Art. 263 TFUE)
y de forma indirecta la cuestión prejudicial de validez así como la excepción de
ilegalidad.
No existe jurisprudencia del Tribunal de justicia que regule el marco de relación en
materia de política exterior y seguridad común de la Unión europea con los derechos
nacionales. Hoy en día está completamente abierto el debate acerca de si las
disposiciones generales en esta materia son directamente invocables desde un Estado
miembro, y por lo tanto tienen eficacia aplicativa e interpretativa, o si por el contrario se
trata de una materia en la que los Estados miembros no beben jurídicamente de lo
emanado por las disposiciones originarias de la Unión.
En otras palabras ¿Debemos plantearnos la eficacia aplicativa e interpretativa de los
instrumentos de la PESC, y de su primacía sobre la legislación nacional en pos de
garantizar la unidad y coherencia del ordenamiento europeo5? ¿O debemos preservar la
autonomía de los Estados miembros decidir en un campo tan sensible únicamente con
respecto a sus ordenamientos internos?
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ALONSO GARCÍA, R. (2012). Sistema Jurídico de la Unión Europea. ED: CIVITAS
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Parece claro que si pretendemos que la Unión europea alcance los éxitos internacionales
que todos deseamos será necesario que los Estados den pie a una actuación conjunta
siempre que esta se vea siempre ligada al imperio de los principios que rigen en el
Derecho originario de la Unión y queden bien establecidos los instrumentos de control
para ello. De lo contrario cabria plantearse si los Estados que componen la Unión
Europea realmente se fían y creen en la Unión Europea.
III.- LA RAZÓN DE SER DE LA PESC
La necesidad de una política de seguridad común en el seno de la Unión Europea se ha
hecho evidente para los Estados por las frecuentes posibilidades de entrar en un
conflicto bélico en Europa. La ‘guerra fría’, las tensiones en las fronteras con Rusia, o la
guerra de Bosnia. Varias han sido las situaciones que han surgido con una identidad
semejante.
A pesar de que todo lo que tiene que ver con la Política Exterior y de Seguridad no se ha
‘comunitarizado’, -no se ha integrado en el Derecho de la UE-, los Estados actúan, en
muy diversos ámbitos, en la misma dirección y con los mismos objetivos.
Por ejemplo en campañas militares y despliegues de fuerzas armadas más allá de sus
fronteras. De forma conjunta, que no en común, se pueden observar las actuaciones de
colaboración en la guerra de Irak. Que pasan más allá de la actuación bélica. Y se
dirigen hacia el intento de mantener la estabilidad en los territorios más perjudicados
por el desastre. El apoyo a la prosperidad de los procesos de paz, la reconstrucción y la
dotación de estructuras e infraestructuras. Que lleven hacia la capacidad de relanzar la
prosperidad de la región y su población.
Retos y Oportunidades:
1. Estabilidad y Seguridad en las Fronteras, 2. Capacidad de reacción en crisis
humanitarias, 3. Terrorismo, 4. Estabilidad económica e Independencia Energética.
La Unión, en tanto que es una organización de tratados, de países, de factores
económicos y de personas.; en tanto que es una Institución de instituciones que opera a
través de herramientas jurídicas supranacionales, que tiene un gran efecto en la política
exterior de los países que la conforman, ha tomado con el tiempo una forma de actor
político casi estatal.
Es obvio que, por muchos motivos, no es un Estado. Pero no hay que olvidar la
presencia y la imagen externas de la Unión Europea. Un actor político con espacio
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territorial, en el que habita una población, con una forma de gobierno, ha de tener entre
sus estructuras de interconexión de Estados una dotación de medios de seguridad. La
eficiencia de la actuación militar de cada estado pasa por la creación de estructuras
comunes.
Un mercado común, un espacio de libre tránsito de factores económicos, con el poder
de obligar a cumplir una Carta de Derechos Fundamentales, no puede pasar por alto
todos sus retos y amenazas actuales.
1. La estabilidad de las fronteras se ha visto en grave peligro en el verano de 2015: en
que los grandes movimientos, no de inmigrantes, sino de refugiados que huyen de la
guerra de Siria o de la guerra del agrietado Estado de Libia: personas con graves
necesidades, se ve en la obligación de adentrarse en Estados que no se han preparado
para tal fenómeno.
Tras el surgimiento de esta situación parece del todo lógico que se den estos
movimientos. Pero lo que a la opinión pública asombra es la falta de capacidad de
reacción de los Estados y de las Instituciones. Esta situación se da, entre otras cosas, por
la constatada falta de una política común de seguridad que desarrolle instrumentos
como directivas o reglamentos y obliguen a los Estados a actuar de manera conforme.
Para que en el futuro no tengamos que ‘humillar a Europa’ violando el Acuerdo
Schengen de 1995, viendo como los Estados cierran las murallas en invierno, sintiendo
como olvidan unos y oyendo como callan otros.
2. La capacidad de reacción ante las crisis humanitarias se enmarca en la misma
situación que las crisis de refugiados. Pues no se puede predecir un desastre natural que
haga tambalearse la economía de una región, un ataque cibernético a gran escala que
interrumpa las comunicaciones de las que tanto dependemos, o una crisis sanitaria como
una epidemia. Por tanto, ante estas situaciones es necesario que los Estados tengan
planes de actuación conjunta, con medios suficientes controlados por las instituciones
de la UE, y que garanticen la eficiencia en la respuesta.
3. La Estabilidad económica y la Independencia energética son objetivos básicos de
la actuación en común de los Estados de la UE.
En la Europa de hoy, -la región más rica y desarrollada del mundo-, la libertad y la
democracia se basan en el alcance del bienestar y la igualdad entre los ciudadanos. El
‘Estado del Bienestar’ se logra a través de la economía de libre mercado y de la
estabilidad e independencia energética. Por tanto: si se ven amenazadas la economía y
la estabilidad energética por situaciones de geopolítica adversas, se ve rápidamente en
jaque el alcance de bienestar social. Y con ello el imperio de los sacros principios de
igualdad, libertad y democracia de Europa.
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La conclusión del silogismo es que, para proteger todos los logros sociales de la UE es
necesario actuar de forma conjunta y sólida en materia de defensa interna y externa.
Prestando atención especial a los cálculos que estiman que, hacia el año 2030, Europa
será en un 75% dependiente de fuerzas energéticas externas. Con la posición de poder
político-económico en que queda la vieja Europa frente a los dragones asiáticos. Pues
dominan de manera importante las grandes fuentes de recursos que son África o
Sudamérica.
En la actualidad, las formas en que la independencia energética se ve amenazada son la
situación político-militar en que se encuentra nuestra relación con Rusia o con la región
de Oriente Medio, por su poder en los mercados del gas y el petróleo.
Por una parte, en lo que concierne a Rusia, hay un frente abierto de tensiones políticas
por el tipo de política exterior que tiene este complejo Estado. Que se explica por su
historia y por los eventos bélicos que se suceden en su frontera cada cierto tiempo.
Explicó el General Miguel Angel Ballesteros, Director del Instituto Español de Estudios
Estrategicos, en el Curso de Verano de la Complutense que dirigió en julio de 2015, que
Rusia, entre todas sus provocaciones, protagonizó cerca de 400 incursiones en espacio
aéreo europeo sin permiso.
En el mismo evento, Francisco Ruiz González, de la Escuela Superior de las Fuerzas
Armadas, aclaró que Rusia es un socio estratégico muy importante para Europa. Es un
estado demasiado complejo como para integrarse en la UE, no cabe duda. Pero lejos de
la integración, lo que encontramos es una herencia soviética, que perpetúa las
diferencias con la OTAN.
Estas tensiones tienen, no obstante, una solución política y diplomática de vecindad.
Pero ‘Rusia tiene que sentirse cómoda en Europa, pero primero sintiéndose cómoda con
ella misma’
4. El Terrorismo es otra de las amenazas para la Unión Europea. Pues cada estado de
lo que entendemos generalmente por ‘Occidente’ es objeto de los ataques de los
extremistas, y del terrorismo. Pero del crimen organizado y también de los entes
particulares que actúan de forma aislada, individual y, por tanto casi del todo
impredecible. Los ‘Lobos solitarios’.
El Daesh, como se llama en Occidente al autodenominado Estado Islámico, -ni es un
Estado, ni es verdaderamente islámico-, es un factor que, por su forma de producirse ad
extra, resulta una amenaza de proporciones y complejidad sin precedentes.
En cuanto a la proporción de la amenaza, no es un terrorismo que estemos
acostumbrados a luchar desde Europa.
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IV.- DE LA ACTUALIDAD A UN FUTURO
La unión de los Estados en la política exterior y en la defensa y seguridad, por más que
se vea impresa en la inspiración y en los ideales de la propia CECA desde su germen, ha
carecido hasta el día en que se publican estas líneas de una voluntad política que pueda
llevarla a cabo. Hay vocación pero no voluntad.
Las razones por las que nunca se ha llevado a cabo la comunitarización de, -lo que
queda-, del tercer pilar, es el desinterés de las naciones de ver aspectos tan íntimos y
delicados como la seguridad y las relaciones exteriores sometidas a fuentes de
generación de normas supranacionales.
Por tanto, lo que actualmente existe en el seno de las instituciones en un vacío. Un
tratado de Lisboa que ya plasma la necesidad de una defensa mutua y común entre los
Estados, y ausencia de recursos para lograrla.
Lo que ha de lograrse entre todos los Estados de la UE es la actuación conjunta de dos
maneras:
1. Logrando la aplicación de herramientas jurídicas supranacionales y vinculantes en
diferentes materias de defensa y política exterior, que funcionen al margen de la OTAN.
Organización de la que muchos Estados europeos ya son parte. Y de forma que no
puedan darse situaciones de actuación separada ni incompatibilidades.
2. Creando estructuras militares europeas que permitan la integración de cada ejército
estatal en un cuerpo conjunto que, al estilo del tratado de Lisboa, sea de hecho un
ejército, dejando a corto plazo por imposible que sí lo sea de derecho.
La mayor barrera para lograrlo es, como siempre lo ha sido, el celo que tienen los
Estados a ceder soberanía. Pero mirando a la historia de la Unión, y repasando sus
logros y derrotas, y avances y retrocesos, lo que podemos contemplar es un avance
hacia la unión. La unión en la diversidad.
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