Mecanismos Innovadores de Financiamiento

V Conferencia de la Red Latinoamericana de
Economía Social de Mercado
Patricio Millán
Agosto 2014
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“Hay que distinguir claramente entre las funciones
del Estado, como son la educación, la preparación
profesional y técnica y la salud pública, de un lado,
y la actividad económica del empresario privado
del otro. En este sector el Estado debe ser garantía
del sistema abierto y libre. Pero no debe actuar
como empresario”. Ludwig Erhard: “Diez
Mandamientos del Progreso”
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La subsidiariedad es un principio sociopolítico que
asigna derechos de decisión y responsabilidad. En
una sociedad se considera que, por principio, las
personas individuales y los pequeños grupos
(familias) son capaces de conducir sus propios
asuntos y asumir responsabilidad por sus
decisiones. Las decisiones sólo deberían ser
transferidas y tomadas a un nivel “superior”
(Estado) si exceden las capacidades de análisis,
decision y/o implementacion del nivel inferior.
(Diccionario de Economía Social de Mercado)
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La subsidiariedad es también uno de los aspectos
básicas de la Doctrina Social de la Iglesia (DSI),
presente en todas las encíclicas sociales a partir de
la Rerum Novarum
El Compendio de DSI indica que “con el principio de
subsidiariedad contrastan la centralización, la
burocratización, el asistencialismo y la presencia
injustificada y excesiva del Estado y del aparato
público”
“El principio de la subsidiariedad protege a las
personas de los abusos de las instancias sociales
superiores e insta a estas últimas a ayudar a los
cuerpos intermedios a desarrollar sus tareas”
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El principio de la subsidiariedad es poco conocido y no
se aplica en la realidad práctica de la Argentina
La concepcion del Estado que existe en la Argentina es
de tipo “patrimonial”, donde los que ocupan el poder se
consideran “dueños del Estado”. Esto implica
“caudillismo”, “capitalismo de amigos”, clientelismo,
asistencialismo y corrupción. El concepto es aplicable
en los tres niveles del Estado
El Estado es débil y no cumple adecuadamente sus
funciones indelegables en educación, salud, justicia y
seguridad.
A pesar de que Argentina es constitucionalmente un
país federal existe un acentuado centralismo que atenta
contra el principio de subsiadiariedad.
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Constitución de 1853 estableció las bases de la Nación. La
provincia de Buenos Aires sólo adhirió en 1860.
El Estado Central se organiza entre 1860 y 1880,
superponiendose con los Estados Provinciales que existían
desde antes. Dado el “caudillismo”, los que ocupan el poder
(central y provincial) se consideran dueños del Estado. Este
“estado patrimonial” es un concepto heredado de la época
colonial, existente en la monarquía española.
No era un Estado liberal clásico, ya que los gobiernos
impulsaban el desarrollo y se endeudaban para invertir en
infraestructura, educación y salud. Crisis de la deuda 1890.
Periodo de apertura al comercio internacional y de desarrollo
agroexportador.
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Entre 1875 y 1930 la Argentina tuvo un periodo de
rápido crecimiento basado en la exportación de
productos agrícolas (lanas, cueros, cereales, carne).
La tasa de crecimiento promedio fue del 8.9% anual
entre 1890 y 1913 y del 6,8% entre 1919 y 1929
Se ha estimado que a fines del siglo XIX entre 40-50%
de la inversión externa del Reino Unido se dirigía a la
Argentina (ferrocarriles, frigoríficos). Francia, USA.
Expansión de los ferrocarriles permitió la incorporación
creciente de nuevas tierras de la pampa húmeda.
Importante rol de la immigración: 30% en 1914
Altos niveles de educación y salarios. Bajo desempleo
Temprana industrialización impulsada por agroindustria
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La crisis de 1930 y la desaceleración de la economía mundial
golpearon fuertemente a la Argentina. Tasa de crecimiento
promedio 2,2% anual entre 1930 y 1945
A partir de 1930 aumenta la “intervención” del Estado en la
economía: control de la tasa de cambio, aumentos de
aranceles y restricciones cuantitativas, controles de precios
En 1933 se crean Juntas Reguladores de Granos y Carne,
después del Vino, Yerba Mate, Algodón y otros. Sostener
precios para proteger agricultores. Instituciones politicas y
económicas extractivas que benefician a ciertos grupos
(Acemouglu y Robinson).
En 1941 se crea Fabricaciones Militares Argentinas: desarrollo
de industria pesada (siderurgia, metalmecánica, química)
La II Guerra Mundial aceleró la industrialización. 19,4% de las
exportaciones en 1943. Expansión clase obrera industrial
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Perón asume la Presidencia en 1946 en elecciones libres con
el apoyo de los sindicatos y la clase obrera (a fines de 1943
habia sido nombrado Director del Trabajo por la Junta
Militar). Fue reelecto en 1952 y derrocado en 1955.
Impulsó una mayor ingerencia del Estado en el campo de la
economía y la sociedad. En 1944 se creó el Consejo Nacional
de la Posguerra, presidido por Perón. Este fue reemplazado
en 1947 por el Consejo Económico y Social que produjo el
Primer Plan Quinquenal de Desarrollo (1947-1951).
Perón nacionalizó el Banco Central y todos los servicios
públicos (ferrocarriles, gas, electricidad, transporte urbano)
También profundizó la política de sustitución de
importaciones, estableció el control estatal del comercio
exterior, expandió las industrias del Estado (autos, aviones,
tractores, etc) y los subsidios y controles a otras industrias.
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Periodo de decadencia institucional. Entre 1945 y 1983
diez golpes militares exitosos (numerosos fallidos),
cuatro presidentes civiles fueron removidos. Violencia,
falta de respeto por las leyes y normas.
Deficit fiscal. Inflación. Sucesivas devaluaciones.
Muchos programas de estabilización.
Todos los gobiernos posteriores a Perón continuaron
con el Estado intervencionista y con el proteccionismo,
favoreciendo a ciertos grupos industriales y sindicales.
En 1983 concluye el periodo de intervención militar y se
restaura la democracia con el Presidente Alfonsín, que
derrota al candidato peronista. Pero la situación
institucional, económica y social continua siendo
traúmatica e inestable.
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En junio de1985, Alfonsín se introduce el Plan Austral
que logró contener transitoriamente la inflación con
controles de precios y de salarios. Es abandonado en
1988 por un aumento de la inflación, que en 1989 se
transforma en hiperinflación (llegó al 75% mensual).
En 1987 el gobierno indica la necesidad de “reformar el
Estado”, ya que el déficit público es insostenible.
Intentos de privatizar Aerolineas Argentinas y ENTEL,
pero no hay mayores avances.
Ante el agravamiento de la situación económica, el
Presidente Alfonsin adelanta las elecciones y entrega
prematuramente el mando a fines de 1989 a Carlos
Menem.
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Una de las primeras acciones del Presidente Menem (19891999) fue hacer aprobar la Ley de Reforma del Estado (1989),
que le permitía privatizar empresas estatales y disolver entes
públicos. A fines de 1992 se habian vendido 33 empresas y
otorgado 19 concesiones de servicios públicos. Los
empleados públicos de la administración central se redujeron
a la mitad.
Domingo Cavallo, tercer Ministro de Economía, logra
controlar la inflación con Ley de Convertibilidad de 1991. El
surgimiento de las inversiones y el ingreso de capitales
extranjeros ímpulsan el crecimiento económico (hasta 1998).
Sin embargo, el déficit del sector público es elevado y
aumenta la deuda pública
Además Menem impulsó la desregulación de la economía y la
apertura comercial y promovió una mayor competencia
económica. Sin embargo, los niveles de corrupción son altos
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Las políticas “liberales” son continuadas en los gobiernos de
Fernando de la Rúa (1999-2001) y Eduardo Duhalde (20022003). A fines del 2001 Argentina anuncia que no pagará la
deuda pública y en el 2002 se termina con la convertibilidad.
Con los gobiernos de Nestor Kirchner (2003-07) y de Cristina
de Kirchner (2007-2015) el Estado nuevamente amplia su rol
en la economía. Estatización de Aerolineas Argentinas, YPF,
Correo Argentino, Astilleros Rio Santiago y otros. Creación de
ENARSA y AYSA. Terminación del sistema privado de
jubilación. Reforma del Banco Central. Control de precios.
Política económica expancionista, aumentos del gasto público
y subsidios a actividades económicas privadas. Capitalismo
de amigos. Retricciones a las importaciones. Manipulación de
las estadísiticas. Aumento del gasto social.
¿Quo vadis Argentina?
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El regimen federal de la Argentina fue establecido en la
Constitución de 1853. Toda competencia que no es atribuida
en dicho texto a la Nación le corresponde a las provincias
Sin embargo, el centralismo es dominante y casi todas las
provincias necesitan aportes extraordinarios de la Nación
En el artículo 5 se establece que la educación básica es
obligación de cada provincia. Sin embargo, en 1965 había
6700 escuelas primarias nacionales y 9500 provinciales. En
algunos casos puede haber sido para compensar debilidades.
La transferencia a las provincias de las escuelas primarias
nacionales se concluye en 1978. La transferencia de las 2200
escuelas secundarias se realiza en 1992.
Los maestros son empleados de las provincias y hasta 2006
cada una negociaba sus salarios con sindicatos provinciales.
Ese año se impone un esquema de doble negociación.
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En una primera etapa la Nación y los sindicatos fijan un “piso”
salarial para todas las provincias y después se negocian
incrementos adicionales a nivel provincial. El pretexto fue que
la Nación financiaría parte de los salarios. El aporte de la
Nación es solo 6,7% del gasto en salarios docentes. El
esquema impide avanzar en otros temas: ausentismo,
calidad, evaluacion docente
Ingresos fiscales: entre 1853 y 1890 existió “separación de
fuentes” para los recursos de la Nación y de las provincias. A
la primera le correspondian los recursos generados por el
sector externo. A partir de 1890 se establece concurrencia en
algunas fuentes: ambos participan
En 1935 se establece un sistema de “coparticipación” de
impuestos: la Nación recauda y entrega parte de esos fondos
en forma automática a las provincias. Esto actualmente
constituye un complicado laberinto.
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Los porcentajes de distribución primaria (Nación-provincias)
han ido cambiando. Desde 1988 le corresponde un 42,34% a
la Nación y un 57,66% a las provincias. Sin embargo, en la
realidad la Nación administra un 62% de los recursos fiscales
La Nación hace aprobar impuestos no coparticipables
(transacciones financieras, retenciones a las exportaciones) e
invierte selectivamente sus recursos en provincias “amigas”.
La reforma de la Constitucion realizada en 1994 estableció
que un nuevo regimen de coparticipación debia aprobarse
antes de fines de 1996. Aún no se ha discutido un proyecto
Segun estimaciones del FMI, en el 2013 el sector público de la
Argentina administraba un 45% del PBI. En el 2003 era 30%.
En Brasil, Uruguay y Chile las cifras son del 40%, 35% y 24%.
El aumento del tamaño del sector público no fue acompañada
de una mejora en los servicios: fuga de educación pública,
seguridad privada, autogeneración eléctrica, alta pobreza
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Entre 2003-07 hubo mejoras sostenidas en el empleo privado
impulsado por la fuerte caida en el costo laboral y la
capacidad ociosa en la estructura productiva. A partir del
2007 la creación de empleo se concentra en el sector público
En el III-2013 la creación de empleo público representa 49%
del total. La mitad era empleo público nacional y el resto
provincial. El empleo privado formal está estancado.
El número de empleados públicos nacionales se incrementó
de 295 mil en el 2007 a 376 mil a fines del 2013 (27%). El
gasto pasó de $14,9 millones a $82,3 millones (452%).
Un estudio de Ferreres y Asociados indica que en Argentina
hay 11 millones de personas con ingresos dependientes del
Estado (empleados, jubilados, planes de asistencia). La
población activa que trabaja en el sector privado es tambien
de 11 millones (la mitad son trabajadores formales)
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Argentina
Chile
Uruguay
Transparencia en políticas públicas
137
15
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Favoritismo decisiones funcionarios
143
21
32
Pagos irregulares (corrupción)
126
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Confianza en los políticos
143
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Independencia judicial
133
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Confianza en la policia
131
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71
Diversion de fondos públicos
140
22
26
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Encuesta del Programa de Opinión Pública de America Latina
(LAPOP) coordinado por la Universidad de Vanderbilt: 1500
encuestados que indican nivel de apoyo en escala de 0 a 100
#1 El Estado debe ser el dueño o propietario de las empresas
o industrias más importantes del país: 68,5 puntos
#2 El Estado debe ser el principal responsable de crear
empleos: 81,6 puntos
#3 El Estado debe ser el principal responsable de de asegurar
el bienestar de la gente: 82,7 puntos
#4 El Estado debe implementar políticas firmes para reducir la
desigualdad de ingresos entre ricos y pobres: 87,3 puntos
#5 El Estado debe ser el principal responsable de proveer las
pensiones de jubilación: 86,2 puntos
#6 El Estado debe ser el principal responsable de proveer los
servicios de salud: 87,9 puntos
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Los argentinos no creen que el Estado tiene un rol
subsidiario en la economía
La concepcion del Estado que existe en la
Argentina es de tipo “patrimonial”, donde los que
ocupan el poder se consideran “dueños del Estado”
y lo usan en beneficio propio y de sus “aliados”.
El Estado es débil y corrupto y no cumple sus
funciones indelegables en educación, salud, justicia
y seguridad.
Un “Mejor Estado” no está en la agenda pública
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