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La inteligencia financiera de
Noruega facilita un porvenir
iluminado para sus ciudadanos.
[ensayo]
NORUEGA
SIEMBRA EL PETRÓLEO
En este ensayo se presenta
una sucinta visión de
cómo este país nórdico ha
evitado tanto la Maldición
de los recursos como la
Enfermedad holandesa,
condiciones que han afectado
a otras naciones petroleras
| AUTOR LUIS XAVIER GRISANTI |
INTOXICACIÓN ECONÓMICA
Y LÍMITES AL DESARROLLO
La bonanza que disfrutaron los países exportadores de petróleo
con la cuadruplicación de los precios en 1973–74, provocó lo que
los tratadistas de la economía llaman Resource Curse (Maldición
de los recursos) o Dutch Disease (Enfermedad holandesa).
El eminente estadista venezolano Juan Pablo Pérez Alfonzo,
fundador de la OPEP, fue pionero en los estudios modernos sobre
estos fenómenos.
Siempre sostuvo que Venezuela debía evitar la dependencia
excesiva del petróleo, no sólo por la necesidad de conservar un
recurso natural no renovable, sino porque el país carecía de la
capacidad de absorción para asimilar ingentes ingresos petroleros
sin provocar una intoxicación económica; fenómeno que él denominó Efecto Venezuela.
En su libro Petróleo y dependencia (1971), el prohombre venezolano postuló la tesis de las limitaciones del crecimiento económico:
Quedó demostrado el principio, por lo demás evidente, que existe
una capacidad evidentemente fija para emplear útilmente nuevos
capitales. En cuanto se extralimita esa capacidad de absorción de
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capital, el crecimiento económico deja de corresponderse a las mayores cantidades empleadas.
Más adelante, la Maldición de los recursos y la Enfermedad holandesa pasaron a ser estudiados académicamente (Gregory, 1976;
McNelly, 1981, Corden, 1982; Timmer, 1982; Van Wijnbergen,
1984; Neary and Wijnbergen, 1986; Mikesell, 1997; Sachs and
Warmer, 1999 y 2001; Robinson, 1989; Auty, Torvic y Gylfason,
2001; Ebrahim-zadeh, 2003; Stevens, 2003; Larsen, 2004).
En 1997 se publica un libro, ya clásico, The Paradox of Plenty,
Oil Booms and Petro–States, de Terry Lynn Karl, Directora del
Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Stanford. La Prof. Lynn Karl comenta que desde 1974 fue inducida
por Pérez Alfonzo a estudiar académicamente el fenómeno y
escribir su tesis doctoral.
Esta publicación proporciona una clara definición del concepto de Enfermedad holandesa:
Proceso mediante el cual los nuevos descubrimientos o los cambios
favorables en los precios en un sector de la economía –por ejemplo, el
petrolero–, causan una desarticulación (distress) en otros sectores –por
ejemplo, en la agricultura o en la industria manufacturera.”
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NORUEGA SIEMBRA EL PETRÓLEO
Y SALVA EL SALMÓN
La experiencia exitosa de Noruega, al conjurar la Maldición de los
recursos y la Enfermedad holandesa, debe servir de guía a los formuladores de políticas públicas en países mineros con alta dependencia de los recursos naturales.
Noruega no solo salvó a su acreditada industria del salmón, sino
que, además de evitar la inflación y no desplazar a los sectores
económicos tradicionales, comenzó a crecer más rápidamente
después del inicio de la explotación petrolera en 1971.
Paralelamente, la economía no petrolera y la industria de
bienes de capital y servicios conexos a los hidrocarburos, con el
apoyo de políticas públicas a largo plazo, desarrollaron una
pujante capacidad productiva de alto valor agregado, de la cual
Noruega antes carecía.
Erling Roed Larsen (2004), en su trabajo ¿Escapar de la Maldición
de los recursos y de la Enfermedad holandesa? Cuándo y por qué
Noruega alcanzó y se puso delante de sus vecinos, señala que en
1960, Noruega registraba un ingreso por habitante real (a precios
de 1999) de US$ 8.074, mientras que Dinamarca y Suecia exhibían niveles de US$ 10.743 y US$ 10.847, respectivamente.
Entre 1960 y 1974, el ingreso por habitante de Noruega aumentó en US$ 389 por año, y el de Suecia y Dinamarca creció
más rápidamente, en US$ 350 y US$ 418 por año.
Sin embargo, entre 1975 y 1996, cuando la expansión petrolera alcanzó su máxima expresión, el crecimiento de Noruega se
aceleró, para alcanzar, en promedio, US$ 597 por año, superando a Suecia en 1981 y a Dinamarca en 1988.
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Para algunos investigadores, el éxito noruego es inherente a
su condición de país desarrollado, con un alto nivel de diversificación económica y una avanzada cohesión social. La existencia de instituciones democráticas, económicas y sociales sólidas,
separación e independencia de los poderes públicos, elevado
nivel de educación y desarrollo científico e industrial, respeto
por los derechos de propiedad, ética del trabajo y seguridad jurídica y social, crean las condiciones de base para que la Maldición
y la Enfermedad sean abatidas.
Para otros investigadores, independientemente del grado de
desarrollo de una nación, la Maldición y la Enfermedad solo
pueden ser doblegadas si se aplican políticas públicas deliberadamente diseñadas con visión a largo plazo. La diferencia
entre un país desarrollado y uno subdesarrollado puede residir en que en el primero la Enfermedad puede ser curada, pero
en una nación en vías de desarrollo, el mal puede hacerse
permanente.
En los años setenta, la economía venezolana creció a tasas
superiores a la de las dos décadas precedentes; pero a la postre,
la economía se contrajo, al caer postrada por la Maldición y la
Enfermedad, cuando no sólo se evidenció un crecimiento menor
al histórico, con fluctuaciones dramáticas, sino que se desdibujaron las instituciones y se deterioraron los servicios públicos,
a la par que la economía entró en un largo período de desequilibrios económicos, sobrevaluación y devaluación de la moneda, desinversión, intermediación financiera improductiva,
caída del ingreso real, aumento de la pobreza y deterioro de la
distribución del ingreso.
Lo primero que hicieron los líderes del gobierno y de la industria
noruegos fue detectar y reconocer anticipadamente la dolencia que
se les avecinaba cuando iniciaron la explotación petrolera; cosa
que no ocurrió en la mayoría de los países exportadores de petróleo. Por ejemplo, en el caso de Venezuela, en los años setenta las
voces solitarias de Pérez Alfonzo y del escritor Arturo Uslar Pietri,
venezolano también, fueron desoídas y hasta desdeñadas.
La detección temprana de la posible dolencia, tanto en el
Parlamento como entre las autoridades económicas y los formadores de políticas públicas, permitió la toma de decisiones
preventivas en Noruega. Se decidió mantener una relación porcentual constante entre el ingreso petrolero y el producto interno bruto. No hubo por tanto un incremento de la dependencia petrolera de la economía.
Durante tres décadas, el peso relativo de la renta petrolera respecto del ingreso nacional permaneció sin alteración, a través de
políticas expresamente mantenidas en el ámbito fiscal, monetario
e industrial.
El Estado y sus instituciones económicas velaron porque la
economía creciera armónicamente y no permitieron que el
sector petrolero se expandiera a tasas superiores a las de la economía no petrolera. Los sectores productores de bienes transables y no transables deben crecer a tasas similares.
Roed Larsen y otros tratadistas (Corden y Neary, 1982; Torvik,
2001) clasifican los efectos del boom petrolero en tres categorías
para determinar si el país contrajo o no la Enfermedad holandesa:
1. Para evitar el
efecto de movimiento de los factores (factor
movement effect), las autoridades noruegas limitaron la
magnitud de los incrementos salariales a los niveles determinados por la productividad marginal de la industria
manufacturera.
2. Para conjurar el efecto del gasto (spending effect), se constituyó el Fondo Petrolero Estatal (SPF) y se implantaron políticas fiscales conservadoras, de equilibrio entre los ingresos
y egresos tributarios, así como limitaciones específicas al
gasto público, cancelación de porciones de la deuda externa,
especialmente cuando la economía noruega estuviese operando a capacidad plena, para así proteger al aparato productivo de la apreciación de la moneda, preservando la
competitividad global de las actividades productoras de
bienes transables.
3. Para impedir el efecto de pérdida por derramamiento (spillover
effect o externalidades negativas), el Estado estableció una
política proactiva de formación de capital nacional en el sector
petrolero y en sus actividades de producción de bienes y servicios conexos. Se incentivó la formación de una especialización en la perforación de pozos costa afuera y se formaron
centros de tecnología.
Los líderes políticos, con el apoyo de economistas profesionales y de instituciones del Estado, diseñaron políticas públicas
explícitas para atacar cada uno de estos efectos.
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4. Políticas en materia de movimiento de los factores de producción.
Los noruegos se cuidaron deliberadamente de que los niveles de
sueldos y salarios -la productividad marginal del trabajo- del sector
industrial-manufacturero se mantuvieran a la cabeza del resto de
la industria. Los sueldos y salarios de los demás sectores de la
economía, y en particular del petrolero, no podían ser mayores a
los de la industria manufacturera, impidiendo así una migración
masiva de fuerza laboral de los sectores de bienes transables hacia
el petrolero o hacia los sectores de bienes no transables.
Se aplicó un sistema centralizado de negociaciones obrero-patronales, agencia independiente y neutral realizaba estudios para
determinar los incrementos en la productividad del sector industrial-manufacturero.
5. Activas políticas macroeconómicas contra-cíclicas. En el marco de
políticas fiscales y monetarias conservadores, el SPF acumuló los
excedentes de ingreso, fomentando el ahorro nacional y esterilizando la creación de liquidez monetaria a través del gasto público.
Este fondo, manejado por el Banco Central, tiene en la actualidad
activos líquidos por la extraordinaria suma de US$ 350 mil millones, cifra que excede en casi dos tercios el PIB de la nación.
No solamente árboles se siembran en Noruega.
EL CONTRATO SOCIAL NORUEGO
Y LA DERROTA DEL RENTISMO
La implantación de políticas públicas planificadas para contener la Enfermedad holandesa no habría sido posible sin la existencia de un contrato social (Eichengreen, 1996) y de un sistema
de normas colectivas compartidos por la sociedad noruega.
Siendo de sumo indispensable la presencia de un Estado democrático de Derecho y de un pulcro y transparente sistema judicial, los tratadistas otorgan a los valores colectivos de la sociedad noruega un rol preponderante en el abatimiento de la
Maldición de los recursos.
Roed Larsen y otros académicos, como Rodrik y Auty, sostienen
que la Maldición de los recursos es el resultado de los conflictos sociales derivados de la lucha por la distribución de la renta. La sociedad
noruega es igualitaria, como lo es también la distribución del ingreso y la riqueza. No existen élites que estén en capacidad de capturar
la riqueza colectiva de manera fraudulenta o injusta, y empleadores
y trabajadores comparten la convicción de que la renta de los recursos (resource rent) es revertida con equidad a la sociedad a través de
inversiones públicas y desarrollo tecnológico.
Noruega ha podido así
ascender al primer lugar
en el Indice de Desarrollo
Humano de las Naciones
Unidas.
Las autoridades fiscales adquirieron una enorme credibilidad como
factores orientadores y decisivos en la conducción de las políticas
macro-económicas del país mientras se privilegiaba la trasparencia
de los mecanismos de utilización del SPF frente a otras modalidades de financiamiento.
6. Las políticas de educación, investigación y desarrollo fueron activamente promovidas por el Estado, conjuntamente con el sector
empresarial privado. Se destinaron mayores recursos para estos
tres renglones. Se crearon centros de excelencia y se aumentaron
las horas de enseñanza. En los años cincuenta, el 8% de la población noruega tenía un grado universitario; en la actualidad dicho
porcentaje asciende a un 20%, por encima de la media de los países industrializados, que es 15%. Los años-hombre dedicados a la
investigación y desarrollo en universidades e institutos tecnológicos pasó de 14.500 en 1963, a 24.500 en 1995.
7. Se implantó una política industrial dirigida a aumentar la productividad y eficiencia de las empresas manufactureras y acumular el conocimiento y las destrezas técnicas y gerenciales de los
procesos industriales.
FOTO AFP
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El modelo social noruego es una filosofía de vida para cada individuo. Existe un consenso social alrededor del principio de
que la educación pública es y debe ser de excelente calidad para
cada noruego, y de que el sistema de salud pública no excluya a
ninguna persona, financiado con una mínima contribución de
cada trabajador.
El sistema de salud pública no sólo es altamente eficiente
sino que el mismo cuenta con las más avanzadas tecnologías,
infraestructura y equipos. Noruega ha podido así ascender al
primer lugar en el Indice de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas.
Roed Larsen clasifica cuatro diferentes formas de rentismo (rent–
seeking) en sociedades mineras:
1. rentismo por conflictos sociales a gran escala;
2. rentismo ilegal de baja densidad;
3. rentismo legal de baja densidad; y
4. rentismo derivado de las carencias del sistema político.
No examinaremos en este trabajo cada una de estas formas de
rentismo, pero sí nos referiremos brevemente a la cuarta forma.
Larsen también atribuye a la institución de los partidos y al
Existen países en vías de desarrollo
que han tomado medidas
preventivas y correctivas
para manejar acertadamente
las bonanzas de recursos naturales.
Chile, cuya economía y sector
público es todavía dependiente de
su industria del cobre, ha mantenido
políticas fiscales prudentes
sistema electoral roles cardinales la contención y anulación de
la Maldición de los recursos.
La percepción rentística de que el colectivo es rico por existir
un recurso no renovable de propiedad pública, es caldo de cultivo para los políticos, quienes, basándose en la promesa de
distribución de la renta minera, pueden comprar el voto (Political Purchase, Roed Larsen; Lynn Karl, 1997; Persson and Tabellini, 2000).
En Noruega, los partidos y líderes políticos comparten los valores esenciales del contrato social y del sistema de normas colectivas
que, más allá del ordenamiento jurídico en una sociedad democrática, hacen viable y exitoso el modelo social noruego.
En contraste, en sociedades mineras, como la venezolana y la
nigeriana, el rentismo social de alta densidad, el rentismo legal
e ilegal de baja densidad y las carencias del sistema de partidos
y de la autoridad electoral, potencian la Maldición de los recursos
y la Enfermedad holandesa.
¿Son inevitables la Maldición y la Enfermedad? Con la bonanza
petrolera de los años setenta, Nigeria y Venezuela no pudieron
doblegarla; pero Noruega sí. El país escandinavo aplicó un
conjunto coherente y sistemático de políticas públicas para
atajar a tiempo el peligro en cierne; pero partiendo de su condición de democracia consolidada con instituciones trasparentes (Roed Larsen, 2004).
Existen países en vías de desarrollo que han tomado medidas
preventivas y corrrectivas para manejar acertadamente las
bonanzas de recursos naturales. Chile, cuya economía y sector
público es todavía dependiente de su industria del cobre, ha
mantenido políticas fiscales prudentes durante varios lustros,
ahorrando los excedentes de ingreso en períodos de altos precios del mineral.
Venezuela, por ejemplo, –lo reconoció el propio Pérez Alfonzo– tuvo momentos efectivos de armonización entre el
crecimiento del sector petrolero y el de los sectores no petro| 5 | petroleo yv
Los Petroestados suelen transformarse en
monstruos omnipotentes.
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EL EJEMPLO QUE NORUEGA DIO:
MEDICINA PREVENTIVA
leros, entre 1936 y 1968, a excepción del
período de la dictadura perezjimenista
(1950-57). Sin embargo, a partir del boom
petrolero de 1973–74, el país no ha podido
superar los efectos distorsionadores de la
Maldición y la Enfermedad, y la siembra del
petróleo continúa siendo un desafío para los
venezolanos.
En cualquier país, la siembra de ciudadanos y
de instituciones parece ser una condición precedente a la siembra del petróleo. | PYV |
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solicitarla a través de [email protected]