Articulación de las políticas públicas para el desarrollo y la gestión

Articulación de las políticas públicas para el desarrollo y la gestión del turismo
Bosch, José Luis y Merli, María Carolina
Eje temático: Turismo y Desarrollo
Articulación de las políticas públicas para el desarrollo y la gestión del turismo
Bosch, José Luis (docente e investigador)
[email protected]
Facultad de Turismo Universidad Nacional del Comahue
Merli, María Carolina (docente e investigadora)
[email protected]
Facultad de Turismo Universidad Nacional del Comahue
Articulación de las políticas públicas para el desarrollo y la gestión del turismo
Bosch, José Luis y Merli, María Carolina
Introducción
Distintos estudios de investigación relacionados con las políticas turísticas recreativas 1,
dan cuenta en los últimos años de manera recurrente, que la articulación está presente
como problemática en el proceso de la política y la gestión, principalmente en esta
última etapa. Esta ponencia profundiza el análisis de la articulación entre los
organismos públicos y privados para el desarrollo y la gestión del turismo en el ámbito
de la ciudad de Neuquén.
Este trabajo se construye en función de las experiencias en investigación y extensión de
los autores en forma individual y colectiva y pretende ofrecer un marco de referencia de
la articulación de las políticas públicas, mas específicamente del turismo.
La tarea de coordinación entre sectores involucrados es esencial en virtud de la
naturaleza y las características del turismo. Cabe considerar la diversidad de actores
públicos, privados y mixtos de jurisdicción, con distintos grados de involucramiento en
la actividad con diferentes objetivos e intereses. El comportamiento de estos actores
tiene distintos grados de implicancia en el desarrollo de la actividad. También
considerando la naturaleza sistémica del turismo, que como modelo referencial nos
permite comprender su funcionamiento como un todo a partir de la incidencia de cada
una de las partes.
Las instancias de articulación son aún mas necesarias en la medida que los centros
turísticos alcanzan mayor complejidad y aparecen organizaciones privadas y mixtas. En
la medida en que los centros turísticos se consolidan va tomando mayor protagonismo el
sector privado y se crean instancias asociativas entre organismos de este sector con el
objetivo de defender sus intereses. En esta oportunidad el Estado debe canalizar el
desarrollo turístico en función de objetivos de sustentabilidad económica, social y física
por lo cual debe hacerse protagonista del proceso de las políticas públicas en la
elaboración de estrategias que atiendan los problemas de carácter colectivo y faciliten el
desarrollo de la población.
1
Política y gestión pública del desarrollo turístico en un centro receptor. Caso: Villa la Angostura
(2001); La generación de empleo en los servicios turísticos básicos de San Carlos de Bariloche (2001);
Desarrollo turístico a nivel local. Construcción y articulación de las políticas y gestión en un centro
turístico Norpatagónico. Caso: San Carlos de Bariloche (2005); El rol de los actores en la construcción de
los espacios públicos recreativos. Caso: Paseo de la Costa (2004); Estudio de las políticas públicas y la
gestión en el proceso de desarrollo turístico recreativo de la ciudad de Neuquén (2008), entre otros
estudios.
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Marco Teórico
Cuando hacemos referencia a políticas que se ocupan de lo público, se reconoce un
ámbito de vida colectiva, que se diferencia de la vida individual o privada. Las políticas
públicas implican la toma de decisión de un gobierno ante problemas que afectan a la
sociedad y diferentes demandas que surgen de la misma. El Estado tiene un rol
protagónico en este proceso por medio de los organismos públicos en sus diferentes
jurisdicciones.
Para Subirats (1994), toda política pública es algo más que una decisión, implica una
serie de decisiones, desde el reconocimiento de un problema, la intención de resolverlo,
la manera de proceder, entre otras. Para este autor, en muchas ocasiones el proceso no
es tan racional pero toda política pública implicará una serie de decisiones más o menos
relacionadas. Algunos autores destacan que las políticas públicas se orientan a proyectos
vinculados a un orden social más justo o al bien común y no se puede considerar como
tal aquellos proyectos que benefician a determinadas empresas o grupos económicos y/o
intereses políticos, de un gobierno o de los propios gobernantes.
Existen diferentes enfoques de políticas públicas que pueden alinearse en tres corrientes
principales: el racionalismo, el incrementalismo y el modelo de procesos.
El primero de estos considera que las decisiones que se toman son cursos de acción
emanados de un proceso racional de evaluación de distintas alternativas, en el cual se
asume la mas adecuada en relación a los medios que requiere y los fines esperados. Este
enfoque busca minimizar los costos y maximizar los beneficios. Existe un actor central
que es el tomador de la decisión y se supone que posee toda la información completa de
la situación para escojer entre las distintas alternativas. Este enfoque refiere al proceso
de las políticas como la sucesión de las etapas de: formulación de la política,
establecimiento de metas e implementación.
El incremenalismo o teoría de la racionalidad limitada, reconoce las limitaciones del
entorno en el que el actor toma la decisión. Esta incertidubre limita la racionalidad en la
medida que no permite conocer ampliamente todas las alternativas posibles. Entonces
las decisiones que se asumen son las que se consideran factibles en relación a
experiencias anteriores. Esto define un proceso incremental de decisiones, ya que en la
medida que una alternativa resulta válida para disminuir un problema es retomada en
otras oportunidades que se presentan problemas similares.
Por último, el modelo del procesos, asume que no existe un único actor principal, como
los dos anteriores, sino que existen múltiples actores con intereses diferentes. Estos
actores se relacionan en redes o alianzas para fortalecer su capacidad de acción y llegan
a ejercer presión en el proceso de las políticas. El poder y la información se encuentran
divididos en la multiplicidad de actores. En esta corriente el proceso se aleja de ser una
sucesión lineal de acontecimientos para reflejarse como un ida y vuelta entre la decisión
y la implementación de acuerdo a los intereses de los actores involucrados en un
proceso en el cual se va delineando la decisión a medida que se implementa.
Este último es un abordaje emergente, que se comenzó a desarrollar en la década de
1980 en Estados Unidos. Surge como aproximación teórica desde diferentes tradiciones
disciplinares como la ciencia política, la economía y la sociología. Este análisis del
proceso de articulación de las políticas públicas pone énfasis en este último enfoque, ya
el estudio de las políticas turísticas pone de manifiesto la incidencia de diferentes
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organizaciones que en tanto actores en el proceso de las políticas públicas en un
contexto de incertidumbre.
Es en este contexto que el Estado debe proponerse como un gran objetivo la búsqueda
permanente de la equidad social, por lo tanto, en esta dirección, deben orientarse las
políticas económicas y sociales desde los organismos públicos. Este es el desafío
existente para los países emergentes de Latinoamérica que desarrolla el turismo como
una de las principales actividades económicas, en virtud de que el crecimiento
económico debe llevar implícito la inclusión social. Debe estar basado en políticas
públicas orientadas a alcanzar una mejor distribución del ingreso y mayor acceso a
recursos que permitan avanzar hacia una mejor calidad de vida en un sentido amplio del
concepto. Podemos adoptar, a los efectos de este estudio, que la noción de calidad de
vida incluye la calidad del ambiente, el acceso a bienes materiales de subsistencia
indispensables y el bienestar psicofísico y social de cada individuo o grupos.
El protagonismo del gobierno local otorga transparencia a la construcción de las
políticas turísticas y a todo el proceso, ya que se logra mayor comprensión de los
alcances de la misma y compromiso de los actores. Este trabajo conjunto de
participación entre actores enriquece y complejiza las tareas de coordinación. Este
aspecto es clave en el proceso de las políticas públicas, más aún en la etapa de gestión,
en la cual se les da contenido preciso a las misma. Esta instancia incluye la elaboración
y ejecución de proyectos que no deben separase de los objetivos establecidos en el
diseño.
La participación y la articulación están relacionadas entre sí, ya que las instancias de
articulación implican la participación de distintos actores locales en la construcción de
las políticas públicas. La participación asume distintas modalidades en el transcurso del
proceso y es la herramienta necesaria para canalizar la exposición de los intereses de los
actores locales y generar un espacio de construcción de propuestas atendiendo a los
mismos.
De acuerdo a la naturaleza de los organismos involucrados, la articulación asume
distintas formas: la interinstitucional –entre organismos públicos- y la llamada
asociativismo –entre organismos públicos y privados, no estatales, como los del tercer
sector-, de acuerdo a conceptos de Cravacuore, Illari y Villar (2004). Este proceso
conjunto de articulación implica un ida y vuelta entre los distintos sectores que
participan y dirimen sus intereses en la búsqueda de acuerdos sobre los cuales pueda
avanzar en el proceso. Aunque cabe reconocer que estas formas solo se consideran a los
fines analíticos, ya que en la realidad pueden presentarse formas variadas y mas
complejas.
La articulación interinstitucional, se da cuando se plantea la coordinación desde el
municipio por medio de cualquiera de sus dependencias y otras organizaciones públicas.
Esta aparece para resolver problemas específicos o llevar adelante la implementación de
proyectos que requieren de la participación de otras organizaciones públicas.
El asociativismo, -entre sector público y no público- implica la incorporación de actores
no estatales. Surge en relación a un proyecto determinado y las organizaciones de la
sociedad civil se integran por el valor que le pueden agregar al proyecto. Este se refiere
– según Cravacuore, Ilari y Villar (2004 )- a recursos económicos, humanos y relaciones
estratégicas o simbólicas (legitimidad, transparencia). Los objetivos más importantes se
establecen de común acuerdo, aunque cada parte puede conservar los propios. El
asociativismo implica conducir y mediar en las tensiones que se producen como
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resultado de la interacción entre el sector público y privado, el problema de la desigual
distribución del poder local, la diferencia entre actores privados, como por ejemplo
empresarios y sindicalistas, o problemas ambientales que ocasiona un determinado
proyecto industrial o de servicios.
La articulación entre organismos públicos y provados, no significa renunciar a los
intereses del Estado y a los objetivos de las políticas públicas en relación al bienestar
general de la comunidad, por el contrario se debe anteponer ésta a intereses de
organizaciones empresariales o de la sociedad civil.
Es importante destacar, que el desafío de la articulación es de índole política,
relacionada con la predisposición e iniciativas de los decisores políticos y como aspecto
relevante surge la necesidad de construcción de acuerdos mediante la participación de
los actores, que permita legitimar la política y darle el carácter de política de Estado.
Esto último no es un tema menor, si bien se reconoce que el proceso de gestión
articulada implica mayor tiempo, mayores recursos económicos y humanos y pérdida de
la flexibilidad individual del municipio, para resolver determinados problemas,
generalmente se logra la construcción de un ambiente de confianza entre los actores
involucrados.. También conlleva a un proceso de aprendizaje y reconocimiento mutuo,
el logro de resultados identificables y superiores a los que se hubieran logrado con la
actuación independiente de cada parte (sinergia) y el incremento de la legitimidad que
contribuye de manera significativa a la gobernabilidad, cuestiones muy difíciles de
alcanzar sin la articulación.
En distintos puntos de este trabajo, se ha hecho referencia a la articulación, tanto en la
formulación de las políticas como en el proceso de gestión de las mismas. Por lo que
implica la gestión, en cuanto a la materialización de las políticas y su transformación en
proyectos que permitan neutralizar y/o minimizar los impactos de determinados
problemas, la articulación como tarea de coordinación de las partes involucradas en
dicho proceso se torna imprescindible. Cravacuore, Ilari y Villar (2004), destacan que
para que perdure en el tiempo y permita alcanzar los objetivos establecidos en la
política, la articulación debe darse de manera horizontal entre las organizaciones tanto
públicas como privadas.
Por la naturaleza y características del turismo y tomando en consideración el enfoque
sistémico para el diseño e implementación de las políticas, la articulación es posible
llevarla a cabo en el sistema o subsistema de gestión del turismo, denominado también
superestructura. Como se ha expresado, está integrado por organizaciones públicas, de
distintas jurisdicciones y de igual jurisdicción pero de distintas dependencias, y el sector
privado relacionado con las actividades por medio de asociaciones o cámaras. El
número de actores y la diversidad que presentan los mismos, son factores
condicionantes para llevar adelante un proceso de formulación de las políticas e
implementación de manera articulada.
El carácter complejo tanto del turismo como de la recreación, requiere de la articulación
de las partes a fin de darle unidad a la complejidad, una cuestión esencial en virtud de la
cantidad de elementos interrelacionados, que intervienen para que acontezca el hecho
turístico.
Las dificultades que presenta la articulación del desarrollo turístic pueden explicarse,
al menos en parte, por la ausencia de una participación real de los distintos actores, que
trae como consecuencia la falta de compromiso de aquellas organizaciones que tienen
que actuar conjuntamente en el proceso de gestión o implementación de las políticas.
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Bombarolo (2002) explica que cuando la participación tiene un sentido de “consulta”,
no aparece claramente el vínculo entre las propuestas y la “voz de los consultados”, en
relación con la decisión final de las organizaciones convocantes. Esta situación genera
desánimo e indiferencia de los ciudadanos involucrados en los procesos participativos
vinculados a la acción pública.
En síntesis, la participación genera compromiso de los actores involucrados, situación
necesaria para llevar adelante los cambios previstos en una localidad o centro turístico.
Aumenta el espíritu de colaboración entre las partes, a nivel interinstitucional y a nivel
público privado, en virtud de la transparencia que tiene el proceso de formulación e
implementación de las políticas. Como tarea de coordinación, de cooperación, de un
trabajo llevado a cabo de manera horizontal y, cuyas iniciativas pertenecen al conjunto
de los actores involucrados, permite además una relación fluida y de mayor confianza
mutua de acuerdo a objetivos previamente acordados.
Retomando el rol de los municipios. Son, a nuestro criterio, los actores fundamentales
de los cambios cualitativos que se proponen el desarrollo del turismo como actividad
económica con equidad social. Deben ejercer el liderazgo impulsando sus capacidades
para alcanzar un nuevo orden social, mejorando la calidad de vida de sus vecinos
mediante el aumento paulatino de la calidad ambiental de las ciudades o pueblos que
administran.
Para ello es necesaria la adecuación de sus estructuras técnicas-administrativas para este
desafío; en el caso del turismo, respondiendo a su naturaleza y características, sus
alcances y a los objetivos fijados. De lo contrario, una estructura inadecuada dificulta la
articulación entre las partes, más aún, hacia el interior del propio municipio. Se pierde
sinergia y no se logra darle unidad y simplificación a la complejidad que presenta la
actividad a la que hacemos referencia.
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Objetivos
Los objetivos de este trabajo responden a una de las líneas de análisis del trabajo
“Estudio de las políticas públicas y la gestión en el proceso de desarrollo turístico –
recreativo de la ciudad de Neuquén” que resulta de particular interés para los actores.
Se han definido tres objetivos en relación a este tema. El primero hace referencia a
conocer los modos de articulación entre los organismos públicos vinculados al
desarrollo del turismo en la ciudad de Neuquén. También se agrega la necesidad de
explorar las instancias de asociatividad entre organismos públicos y privados vinculados
al desarrollo del turismo en la ciudad. Finalmente, se pretende indagar con respecto a las
tareas de coordinación entre organismos públicos y privados y su determinación en el
proceso de las políticas públicas del turismo.
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Metodología
La propuesta metodológica del presente trabajo se inscribió en el paradigma cualitativo,
con un diseño de carácter descriptivo - exploratorio, considerando los objetivos
preestablecidos en el mismo con la aplicación de diferentes procedimientos para la
construcción de los datos.
El mismo se contextualiza en la ciudad de Neuquén y considera el estudio de la gestión
pública municipal en el período comprendido entre diciembre del año 2003 hasta
diciembre de 2007, aunque se ha llevado a cabo relevamientos de actualización de la
información durante los meses marzo a junio año 2011, que esta ponencia refleja.
Los entrevistados fueron elejidos intencionalmente de acuerdo a su relación con la
temática planteada en la búsqueda de las características que se pretendió estudiar. La
muestra se construyó teniendo en cuenta la representación del sector público y privado
que participan de las políticas y la gestión del turismo. De este modo se obtuvo un
amplio parámetro de informantes que podrían representar las distintas visiones
existentes en ese momento. La técnica que se utilizó de manera más frecuente fue la
entrevista con bajo grado de estructuración.
Cuadro N 1: Composición de la muestra no probabilística de informantes clave a los
cuales se les aplicó la entrevista con bajo grado de estructuración.
informantes clave
sector
al
pertenecen
Subsecretaría Provincial de Turismo
organismo provincial
Dirección Provincial de Turismo
organismo provincial
Secretaría de Cultura y Turismo
organismo municipal
Dirección Municipal de Turismo
organismo municipal
Agencias de viajes receptivas
privado
Asociación de Agencias de viajes y Turismo
privado
Centro Pyme
privado
Asociación Patagónica de Guías de Turismo
privado
Asociación de Comercio, Industria, Producción y Afines de privado
Neuquén
Fuente: elaboración propia
que
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Se consideran dos aspectos principales para el abordaje de la articulación pública y
pública/privada de las políticas y la gestión: las características de los organismos
relacionados con el tema y los modos de presentarse la articulación. El primero de estos
aspectos hace referencia a la naturaleza de la relación entre las organizaciones públicas
y privadas involucradas. En relación al segundo, los modos de coordinación, se refiere a
la forma de interrelación que se observa ente las partes de acuerdo al grado de
compromiso que asumen en la acción política.
Este estudio pone en evidencia la naturaleza de los organismos que intervienen y las
instancias de coordinación como aspectos de análisis de las políticas públicas.
Al hacer referencia a la naturaleza de los organismos, es importante destacar la
diversidad de organismos públicos de igual y distinta jurisdicción y distintas
dependencias dentro de una misma jurisdicción, que participan en el proceso de las
políticas públicas. Están involucrados necesariamente en tareas de coordinación, para
alcanzar la materialización de las mismas en base a un proyecto en común o cuando la
complejidad hace necesaria y muchas veces imprescindible el acercamiento y
participacion de las partes involucradas.
En relación con este punto, se detallan a continuación las relaciones observadas en el
trabajo de investigación del cual surge este estudio, a saber:
Igual jurisdicción: se refiere a tareas de coordinación entre organismos públicos que
pertenecen a una misma jurisdicción, municipal, provincial o nacional. Hacia el interior
de cada uno de estos organismos se denomina articulación institucional. En este caso,
podemos destacar algunas situaciones que se han podido identificar; por un lado entre
organismos de distinto rango dentro de la estructura administrativa, como por ejemplo
ministerios o secretarías o hacia el interior de cada una de estas dependencias. A la
relación que se establece entre organismos diferentes podemos la llamamos articulación
interinstitucional.
Con respectos al organismo municipal de turismo de jerarquía intermedia (Dirección) y
con dependencia presupuestaria de un nivel superior (Secretaría), se han evidenciado
dificultades para llevar a cabo los proyectos por falta de articulación con el nivel
superior. Esta falta de articulación se encontraba sustentada en la divergencia de
intereses y prioridades.
Como ejemplo del segundo de estos casos, podemos mencionar la situación del
organismo provincial de turismo, que en diferentes oportunidades ha manifestado
“problemas de coordinación con Obras Públicas”. Estas dificultades pueden entorpecer
las gestiones tendientes a materializar las políticas turísticas en la medida que demanden
la instalación o ampliación de infraestructura que es materia de esta última institución.
En ocasiones, esta situación se da en virtud de que, en los más altos niveles políticos de
decisión, se define un proyecto que motoriza la gestión institucional dándole prioridad
en la asignación de recursos y existiendo dificultades de incorporar nuevas iniciativas
por medio de tareas de coordinación que amplíen la oferta de la recreación social. Esto
último se refiere a recursos necesarios que permitan poner en un nivel similar y de
alcance de la población local, programas y proyectos recreativos que diversifiquen la
posibilidad de actividades.
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Distinta jurisdicción: se refiere a la relación que se establece entre organismos que
pertenecen a jurisdicciones diferentes, por ejemplo entre municipio y provincia o entre
la provincia y la nación, o entre las tres jurisdicciones posibles, en virtud de las
características y complejidad que presenta determinado proyecto. También se puede dar
el caso de la necesidad de articular con la presencia de más de un municipio o
provincias, situaciones frecuentes en algunas zonas de nuestro país, particularmente
relacionadas al desarrollo turístico.
Podemos brindar como ejemplos algunos fragmentos de entrevistas realizadas a
funcionarios del organismo provincial de turismo:
“...la relación se establece con el director (municipal) de Turismo, aquí ya por
vías informales”
“En los niveles técnicos hay una buena relación, desde ese lugar se allana el
trabajo”
Por su parte, un funcionario del organismo municipal de turismo manifestó:
“A nivel intermedio sí (existe articulación), como consecuencia de la relación
existente que tenemos con la Secretaría de Turismo Provincial, por ejemplo.
Prima la relación personal. Podemos acordar en ese nivel, pero es muy difícil
juntar a los últimos niveles de decisión. La dificultad está en que cada uno está
en sus proyectos, no se comparten.”
Esta dificultad de articular políticas y gestión en los niveles superiores, aunque exista en
los niveles operativos, se da por distintas razones, una de las cuales refiere a que los
gobiernos pertenecen a distintos signos políticos, cuestión que en ocasiones no se ha
superado y no se tiene en cuenta que la política, en definitiva, es promover proyectos
tendientes a resolver problemáticas en la sociedad. Muchas veces, la articulación se da
de manera fluida y adecuada entre funcionarios de distinta jurisdicción como resultado
de amistades o relaciones personales, pero no alcanza el nivel de decisión política.
Además, se vislumbra el hecho de que no se ha incorporado en la gestión política la
tarea de coordinación como un aspecto esencial de la misma, a la hora de alcanzar
objetivos comunes. Sin embargo, en proyectos de gran impacto como la Terminal de
Ómnibus de Neuquén o el Paseo de la Costa, se ha dado la articulación interinstitucional
entre organizaciones públicas de distinta jurisdicción e inclusive con participación
privada en algunos momentos del proceso de estas iniciativas.
En otro orden, aparece como una iniciativa interesante el hecho de avanzar en la
creación de la Asociación de los Municipios del la Región de los Valles y la
Confluencia, integrado por los municipios de Allen, Añelo, Campo Grande, Centenario,
Cinco Saltos, Cipolletti, Contralmirante Cordero, General Fernández Oro, Neuquén,
Plottier, San Patricio del Chañar, Senillosa, Vista Alegre, además del Gobierno de la
Provincia de Río Negro y el Gobierno de la Provincia de Neuquén. La pertenencia de
éstos a una región geoeconómica y la necesidad de articulación interinstitucional y
asociatividad de las partes involucradas en función de un proyecto en común, es
esencial para el desarrollo integral turístico recreativo. Es importante destacar que
existen iniciativas innovadoras y se trabaja en comisiones para el abordaje de
problemáticas de tránsito y transporte, cultura, medio ambiente, turismo, desarrollo
económico, planificación estratégica, juventud, deportes y acción política. No obstante,
se presentan serias dificultades de recursos económicos para llevar adelante los mismos.
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En otro orden, la articulación también se refiere a las relaciones entre los organismos
públicos y privados, denominada asociativismo, que se observa en el estudio de
investigación citado. Es dable destacar la interrelación del sector público de igual y
distinta jurisdicción con el sector privado, principalmente representado por empresas
vinculadas al turismo de la ciudad de Neuquén.
Se hace mención a algunos ejemplos en los cuales se evidencian dificultades en
este tipo de relaciones. Del organismo provincial de Turismo se observan las
siguientes dificultades:
“Diversidad de acciones que no pueden ser coordinadas adecuadamente con los
sectores. Cuestiones de tiempos diferentes a veces de voluntades (con el sector
privado)”
“...representación de las cámaras en la Empresa de Estado Neuquentur, la cual es
gerenciada por los privados”
“...con los privados es muy claro el vínculo que tenemos sobre todo con las
bodegas donde nosotros tratamos de difundir el circuito del vino porque es una
posibilidad más de ocupar más al turista... y además tiene que pernoctar en la
ciudad de Neuquén”
“A la gente del municipio le interesó bastante el tema de los Circuitos de
Bodegas y Dinosaurios, ellos han hecho reuniones y nos han invitado pero son
muy pocas las agencias que participan.”
No “A nosotros nos convoca el sector Turismo del Municipio, siempre han
tenido la idea de hacer algo y tienen la idea de organizar viajes. A ellos siempre
les interesó bastante esto, al principio querían darle un marco legal que nos
juntemos todas las agencias y formar una UTE. Todo esto no quedó en nada
después de muchas reuniones.”
La articulación público – privada está condicionada por diversas situaciones y factores:
en primer lugar, el hecho de que los tiempos dedicados a las tareas de coordinación no
son los mismos que el sector privado en virtud de que se realizan en horarios de trabajo
de la actividad privada. En otro orden, los privados destacan que no observan avances
significativos en las iniciativas que se presentan en la agenda política institucional y no
se asignan recursos tendientes a su materialización. Además, destacan que son
evidentes, en muchas ocasiones, las dificultades de relación entre funcionarios de la
provincia y el municipio, salvo en determinados proyectos que se concretaron en la
ciudad, mencionados precedentemente. Esta situación dificulta finalmente la relación
entre las partes lo que le quita interés al sector privado.
Un ámbito en el que se materializa la articulación entre el organismo provincial del
turismo y los organismos privados es en “Neuquentur”, la cual es una sociedad del
Estado con participación de las cámaras del sector privado, que tiene por finalidad
desarrollar acciones promocionales, aunque en los últimos años se ha reducido la
participación del sector privado.
Con respecto a las instancias de coordinación, vale decir que alcanzan distintos grados
de complejidad en virtud del compromiso asumido por cada parte, los que se presentan
a continuación:
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Intercambio de información: unilateral o bilateral entre partes involucradas, de acuerdo
a las características de las relaciones descriptas precedentemente. Esta información se
transforma en insumo de iniciativas que son asumidas por un solo organismo; en
ocasiones contribuyen a la toma de decisiones.
“…vamos relevando lo que va ocurriendo día a día, la gente de turismo tiene un
sistema de evaluación de la ocupación hotelera”
En este ejemplo se destaca el intercambio de información entre los sectores público y
privado con la finalidad de elaborar estadísticas de ocupación de los establecimientos
hoteleros. Se considera como el nivel más sencillo de articulación, dado que no implica
demasiado compromiso de las partes involucradas, sino que la relación se reduce a la
oferta de información por parte del sector privado, que al organismo público de turismo
le sirve como insumo para la toma de decisiones, que en alguna instancia también
involucra el sector de alojamiento.
Acciones puntualmente cuando determinadas situaciones obligan a las partes a
establecer acciones conjuntas. Obedece a situaciones coyunturales, las cuales hacen
necesaria la participación de más de un organismo. La articulación se debilita o
desaparece cuando se supera la circunstancia que dio lugar a la tarea conjunta.
“Desde esta Dirección de Turismo, conjuntamente con la provincia de Río
Negro, se está trabajando en lo que hemos llamado la Ruta del vino, manzanas y
dinosaurios.”
El ejemplo citado precedentemente responde a la programación de acciones de
promoción conjuntas por parte de dos provincias contiguas, que comparten un mismo
tipo de atractivos turísticos y la conectividad a través de corredores viales. Estas
características permiten la elaboración de estrategias comunes que potencien las
capacidades de cada provincia al ofrecer un producto turístico que, por ser más
abarcativo y diverso, cobra mayor fuerza en el mercado.
Acciones conjuntas programadas: se refiere a tareas de articulación previamente
consensuadas en torno a un proyecto en común, que hace imprescindible la
participación de distintos organismos. Se puede vincular esta instancia a que el proyecto
en cuestión está incluido en la agenda político-institucional de los organismos
involucrados.
A continuación, se desarrollan en un cuadro las relaciones entre distintos tipos de
organismos según su naturaleza y jurisdicción.
Cuadro N 2: Modalidades de articulación según naturaleza de las organizaciones.
organismos
públicos
municipales
públicos
provinciales
privados
públicos
municipales
institucional
interistitucional
asociatividad
públicos
interistitucional
institucional
asociatividad
intermunicipal
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provinciales
privados
interprovincial
asociatividad
asociatividad
asociatividad
Fuente: elaboración propia
De acuerdo a los resultados del trabajo, el grado de involucramiento entre las
organizaciones es variable en cada momento del proceso de las políticas públicas y se
expresan en diferentes modalidades de participación brindando un amplio espectro de
posibilidades.
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Cuadro N 3: Instancias de coordinación según naturaleza de las organizaciones y grado
de involucramiento de las mismas en el proceso de articulación.
participación
organismos
consulta
intercambio
información
/ acciones conjuntas acciones conjuntas
de esporádicas
programadas
articulación
menor complejidad
menor complejidad
menor complejidad
articulación
interinstitucional
menor complejidad
complejidad
intermedia
mayor complejidad
asociativismo
complejidad
intermedia
complejidad
intermedia
mayor complejidad
institucional
Fuente: elaboración propia
La lectura de este cuadro, de izquierda a derecha y desde arriba hacia abajo ofrece una
visión de la complejidad que reviste cada una de estas instancias. De acuerdo a la
experiencia de este trabajo puede considerarse que las instancias de menor complejidad
en la articulación son las relativas al intercambio de información a nivel institucional e
interinstitucional, circunstancias de las que abundan ejemplos concretos. Mientras que
las de mayor complejidad son las de asociativismo y articulación interinstitucional para
desarrollar acciones conjuntas programadas. Para estas últimas instancias se registran
muy pocos ejemplos, aunque es oportuno destacar que esta situación se da en proyectos
de envergadura como en Paseo de la Costa.
Durante el tiempo transcurrido desde que se realizaron las primeras aproximaciones a
este tema de investigación, se desarrollaron varias actualizaciones desde otros enfoques,
que nos permitieron proyectar y enriquecer las conclusiones obtenidas hacia la
actualidad. Uno de los primeros aspectos que se observa con gran relevancia en función
a la articulación de las políticas, es la incorporación de dos nuevos organismos del
sector privado.
Uno de ellos es el Bureau de Congresos, Convenciones y Visitantes de la Ciudad de
Neuquén, organismo asociativo conformado por empresas locales con participación del
organismo municipal y provincial de turismo orientado a la gestión de eventos para la
ciudad de Neuquén.
El otro es el Colegio de Profesionales de Turismo de la Provincia del Neuquén creado
en el año 2010. Esta institución que cobra sentido por la presencia de varias carreras de
turismo en la Provincia de Neuquén y una considerable cantidad de graduados
desempeñandose a lo largo del territorio povincial, da cuenta del grado de
profesionalismo que ha alcanzado el turismo también en la ciudad de Neuquén. El
Colegio genera expectativa de aportes innovadores para el desarrollo del turismo.
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Conclusiones
Este trabajo ha permitido poner a consideración un modelo referencial con respecto al
tema de la articulación en todas sus formas como instancia fundamental en el proceso de
las políticas públicas del turismo.
Este modelo, construido en base al estudio de un centro turístico de incipiente pero
sostenido desarrollo, ofrece lecturas posibles para el análisis de las políticas públicas del
turismo, además de dar cuenta de la creciente complejidad que alcanzan las relaciones
entre los distintos organismos.
Se considera que por las características y naturaleza del turismo las tareas de
coordinación son instancias necesarias e imprescindibles a fin de alcanzar objetivos
relacionados con el desarrollo de la actividad.
Es oportuno destacar que es posible analizar el grado de complejidad de las relaciones
que se establecen en las tareas de coordinación, en virtud de la necesidad de acuerdos, al
menos parciales entre las partes involucradas, para la concresión de políticas públicas.
Los resultados alcanzados en este estudio nos permiten poner a consideración algunos
avances vinculados a la articulación de las políticas y la gestión del turismo aunque se
reconoce la necesidad de seguir profundizando la inclusión de esta práctica.
Se destacan los principales resultados de este trabajo:
● Dificultades de articulación de la política y la gestión del turismo dentro de un
mismo organismo público. Esta cuestión si bien tiene un menor grado de
complejidad en la articulación, presenta obstáculos a la hora de materializar una
coordinación de acciones que hacen al rol de cada organización, lo que afecta el
resultado final de la gestión pública.
● Las tareas de coordinación se manifiestan entre organismo públicos distinta
jurisdicción en los niveles operativos de la gestión. Esta cuestión se presenta
como problemática ante la circunstancia de que los gobiernos provincipal y
municipal son de distintos signos políticos, sumado a la inexistencia de una
cultura de trabajo conjunto en las decisiones relacionadas con la gestión pública.
En cargos operativos, a nivel técnico principalmente, y en ocasiones cargos
polítios con limitado poder de decisión, se dan instancias de coordinación como
resultado de relaciones personales preexistentes al cargo ocupado.
● Dificultades de participación en tareas de coordinación por parte del sector
privado por no compartir el tiempo dedicado al proceso de materialización ni los
objetivos establecidos en las políticas públicas del turismo. En este sentido los
tiempos de materialización de los sectores público y privado son distintos, lo que
condiciona las tareas de coordinación cuando estas superan un tiempo razonable
considerado en tal sentido por el sector privado. En otro orden se suma el hecho
de que el sector privado no está dispuesto a asumir los riesgos que implica la
implementación de la política pública de turismo, particularmente asociada al
incentivo del turismo receptivo, por los relativos costos que implica, sumado a
una demanda limitada y no sostenida en el tiempo.
● Se presentan como problemática particular la insostenibilidad a través del
tiempo de los procesos participativos y de articulación que se inician en función
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de un proyecto en común. Esta cuestión es propia de procesos que requieren un
mayor tiempo para la discusión y construcción de proyectos. En ocasiones son
afectados por cambios de gobierno o representantes de las organizaciones
públicas que tienen un rol protagónico. Es importante destacar que las instancias
de participación implican generar un ámbito de confianza entre los involucrados
y la responsabilidad del estado es encontrar el momento adecuado para
materializar las iniciativas y estas no se diluyan en el tiempo.
● A medida que alcanza mayores dimensiones la actividad turística en la ciudad
surgen nuevos organismos y esto aporta mayor complejidad a las instancias de
articulación. Esta es una situación alentadora en cuanto a generar espacios de
participación que podrían aportar política innovadoras para el desarrollo del
turismo. Además se incorporan nuevas formas y estrategias de analizar el
desarrollo del turismo que sumadas a las existentes enriquecen las iniciativas
para beneficio del conjunto.
Este trabajo pretende dejar abierto el debate sobre el tema objeto de este estudio, como
así también pone en consideración recomendaciones que son resultado de los trabajos
realizados por el grupo de investigación.
Se considera que un modelo referencial en relación al tema que nos ocupa, la
articulación como una instancia necesaria y clave en el proceso de las políticas públicas
del turismo, permite observar la naturaleza de las organizaciones públicas y privadas
que participan en esta instancia. En otro orden, es oportuno destacar que es posible
analizar el grado de complejidad de las relaciones que se establecen en las tareas de
coordinación, en virtud del consenso alcanzado entre las partes involucradas.
La naturaleza y características del objeto de estudio son determinantes en la necesidad
de abordar su desarrollo, basado en un proceso de la política y gestión que surja de
instancias participativas, en las cuales estén presentes la articulación interinstitucional y
la asociatividad, que permitan la elaboración de un proyecto en común como resultado
de consensos pragmáticos, en temas estratégicos.
La ciudad de Neuquén, muestra su complejidad desde el punto de vista de su
crecimiento urbano y demográfico, sus asimetrías sociales y la ausencia de
infraestructura de servicios esenciales principalmente en la periferia urbana, como así
también en los nuevos asentamientos de población.
Es importante destacar el hecho de la conformación de la Asociación de los Municipios
de la Región de los Valles y la Confluencia como una iniciativa que puede producir
políticas públicas de integración con características innovadoras. Si se tiene en cuenta
que el Alto Valle del Río Negro y Neuquén es una zona geopolítica, la articulación
aparece como necesaria en virtud de consensuar un proyecto en común, en el cual se
identifiquen programas y proyectos para las distintas localidades que se complementan
entre sí, en virtud de las características y la naturaleza que presentan el turismo. Sería
deseable que esto se amplíe en otras actividades económicas debido a la incidencia y
relación que tiene el turismo con las actividades primarias, secundarias y terciarias de la
economía existente en la región y se atiendan problemáticas sociales que están presentes
en el territorio.
Finalmente se considera importante hacer referencia a que las instancias de
participación implican dar lugar a los aportes de distintas organizaciones con el
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protagonismo del estado, el que no debe perder su rol de competencia cuando no existen
acuerdos entre las partes involucradas tiene la decisión final en los temas tratados.
En otro orden las instancias de participación pueden dar lugar a políticas de Estado en
la medida que el involucramiento de otros organismos privados y públicos garantizan la
continuidad de los temas que se incorporan a la agenda pública.
Articulación de las políticas públicas para el desarrollo y la gestión del turismo
Bosch, José Luis y Merli, María Carolina
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