cabildos abiertos: patrimonio ciudadano de pasto

XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
La democracia participativa y su impacto en la gobernabilidad democrática:
los casos de Pasto y Samaniego en Nariño, Colombia
Harold Wilson Montúfar Andrade
“PASTO, VALLE ENCANTADO DE DONDE NADIE QUIERE PARTIR”
Con esta frase propia de la poesía del sur, se concreta la visión del municipio de Pasto para los
próximos años, en especial lo que constituyo el periodo 2008 a 2011; sin embargo fuera del tiempo, la
frase nace de la riqueza diversa de los mil colores verdes de la vida, así como el poeta del siglo, el gran
literato Aurelio Arturo lo expresa reiteradamente en su composición poética Morada al Sur.
La gran mayoría de nariñenses, toman la creación del poeta del sur para fortalecer la identidad cultural
y la reivindican como suya. “Hoy sabemos que el nombre de Aurelio Arturo pertenece a nuestro
patrimonio cultural, que su no muy extensa obra es modelo de excelencia creadora, de impecable
factura estética y de sensibilidad frente al paisaje y el hombre colombianos” Mejía Arango (1999).
Pasto es la capital de la frontera sur de Colombia, epicentro comercial y articulador de los corredores
estratégicos comerciales que van desde Tumaco “la perla del pacífico” hasta Puerto Asís Putumayo
pasando por Mocoa, desde Ipiales mirando el sur hacia los Andes (Quito, Lima, La Paz) y también
volviendo la mirada al norte hacia la transversal de la Selva (Popayán, Neiva, Florencia, en un futuro
Caracas).
Más de ocho exprovincias, el quehacer de sesenta y cuatro municipios, la presencia de pueblos
originarios indígenas como los Pastos y Awá, afrocolombianos, mestizos, hacen de San Juan de Pasto
el epicentro multicultural y pluriétnico del sur. “La región nariñense se reconoce como parte del
espacio intertropical americano, este solo hecho de ubicación ya posee una significación, saber quiénes
somos a través del tiempo para poder caracterizarnos y valorarnos dentro de la cosmocultura humana.
En este espacio – tiempo se desarrolla una multiculturalidad, un desarrollo sustentable, una filosofía y
una dialéctica, elementos que se consolidan indisolublemente vinculados o relacionados” Chamorro
(2004).
Pasto y Nariño fortalecen su conciencia territorial, su diversa riqueza con todas las direcciones, así
como hace más de doscientos años, la conciencia que naciera de la expedición botánica en la lucha de
la independencia, guardadas proporciones hace que la geografía de “retazos” empodere a los pastusos y
los nariñenses, brotando el orgullo de nacer en esta comarca sin mostrar para nada un atisbo de
negación de la patria del nacimiento.
Empoderamiento hacia la cultura del desarrollo endógeno, no únicamente como concepto de
planeación del desarrollo, sino como forma de vida de la población y principio de la competitividad
territorial. Convicción profunda del legado ancestral, las huellas en el sendero que dejaron los
Quillacingas, Pastos, Abades, Tumacos y Sindawas, que fueron los primeros que se levantaron en la
América India contra la invasión española y resistieron por más de cien años al primer imperio
colonizador.
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En el occidente de Nariño, en Samaniego epicentro de la provincia de los Abades, se recuerda ésta
gesta a la que le sobrarían epopeyas inmensas. El busto del Cacique Quaxel y un mural en honor al
cacique Chambul recuerdan su lucha.
REFERENTE HISTORICO
Es necesario recordar en la época de conquista española, que luego de los primeros contactos de Balboa
y Pizarro, la costa del Pacífico colombiano fue terreno vedado a los castellanos durante casi cien años;
un siglo de resistencia indígena o la denominada resistencia Sindawa, durante el cual quien traspasara
la cordillera occidental o se acercara al piedemonte costero, arriesgaba su seguridad y casi siempre,
pagaba con su vida.
El historiador Carrizosa hace una referencia a Sañudo, cuando interpreta que los Sindawas “tenían
hábitos de guerra y para eso se educaban y en eso entendían y ese era su ejercicio cotidiano, teniendo
por gloria el desprecio de la muerte y famoso el que prefería el suicidio a la vida sin libertad” Carrizosa
(1990).
Gonzalo Rodrígues el precursor de precursores, líder político que enarbola, difunde y protege las
banderas de la defensa de los derechos humanos, cuando aún los mismos no formaban parte de la
declaración política de la revolución francesa, quien muriera por descuartizamiento atribuido a los
españoles en la plazoleta de Rumipamba.
Luego los comuneros del sur, con el liderazgo de Ramón Cucas Remo, Manuela Cumbal y Francisca
Aucú, los primeros comuneros colombianos que vencieron en una insurrección a los españoles
hermanos Clavijo, cobradores de impuestos para la corona en las jurisdicciones de Túquerres y
Guaitarilla. Señales de la real independencia.
El legado histórico del coronel Agustín Agualongo, en su batalla contra las tropas patriotas, cuando
desde el año de 1811 lucha por la causa del Rey de España y la Iglesia Católica. También se alza en
armas ante los diversos atropellos cometidos contra la gente de Pasto en cabeza del libertador Simón
Bolívar y del Mariscal de Ayacucho Antonio José de Sucre.
Son varias las páginas de nuestra historia donde se relata la noche trágica del 24 de diciembre de 1822,
cuando la campaña libertadora arrasó con la ciudad, con el pretexto de acabar con la resistencia armada
impuesta por el Coronel Agualongo, que en su afán de proteger y defender a los suyos cayó en el
fundamentalismo religioso católico, iglesia que nunca le ha retribuido tal sacrificio.
La vida del Coronel Agustín Agualongo, nacido “en el pueblo de indios de Anganoy, cerca de Pasto en
1780” Gutiérrez (2004), se convirtió en la figura más relevante de la idiosincrasia pastusa y de rebeldía
del Sur. La vida de guerra de guerrillas de Agualongo para unos, o de guerra de autodefensas para
otros, termina en el patio de fusilamiento el día 13 de julio de 1824 en la ciudad de Popayán.
En este contexto, llama la atención la retoma de Pasto por parte de Agustín Agualongo en el año 2010.
Los restos del mestizo emergen en el año de Agualongo, con el lema “Agualongo Vive”, estrategia
impulsada por el gobierno departamental de Antonio Navarro, desdibujado en su gestión, pero aún con
conciencia política para dejar un recuerdo de identidad.
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Tal vez la debacle política de Antonio Navarro que llevó al abismo electoral a su partido político, sea el
pago de una compunción para reivindicar a Agualongo. Pero lejos del impulso de dicha estrategia, el
asunto que se pone a debate de los diversos sectores en Nariño, es el verdadero papel jugado por el
coronel realista fusilado el 13 de julio de 1824. Enlistado en las fuerzas realistas a sus 31 años de edad,
Agualongo aplicó la guerra de guerrillas como su principal estrategia militar en sus 13 años de
operaciones, que lo llevó a la victoria en más de doce oportunidades.
El León del Sur, el coronel Agualongo, luego de cada victoria ascendió vertiginosamente en su carrera
militar: Cabo (batalla de Buesaco 1812), Sargento (captura de Antonio Nariño 1814), Subteniente
(Cuchilla del Tambo 1816), Teniente (Reagrupa fuerzas realistas del sur 1819), Capitán (Huachi
Ecuador 1822), Coronel (Retomas a Pasto 1823) y muere fusilado en 1824 sin conocer su ascenso a
General.
Su actividad fue de resistencia y de emancipación. Resistió las fuerzas patrióticas fiel y leal a sus
principios. Pretendió emancipar al pueblo pastuso, para que en autonomía decidiera su destino, sin las
injusticias de un ejército patriota que incomprendió y abusó de la gente del sur
Todos son personajes de epopeyas libertarias del sur, que con el sonar de los redoblantes de la
“guaneña” le han demostrado al país y al mundo, que una estirpe valiente y su descendencia habita en
los Andes del sur de Colombia.
La Guaneña es una tonada musical de Nariño, es una forma dramatizada del bambuco. El músico y
compositor Luís Ernesto Nieto nos ha dejado referencias importantes sobre la composición y el
investigador Abadía manifiesta en su estudio que “la guaneña consta de versos sueltos (coplas,
corregimos), populares que formaron la canción guerrera nariñense que se produjo en los campos de
batalla de Cuaspud, Cascajal, Simancas, situados al sur de la ciudad de Pasto” Abadía (1973).
En torno a la música de guerra, el escritor samanieguense y nariñense, Julián Bastidas Urresty en su
libro Son Sureño expresa que “el domingo 18 de febrero de 1900, otra guerra civil colombiana enfrentó
a liberales y conservadores. Este día la banda de músicos del batallón de Pasto estaba en Túquerres
acompañando a los soldados conservadores.
El Obispo Schumacher, testigo y actor de estos hechos, dice que los músicos llevaban cintas azules en
el sombrero y la pieza con que nos divertían me parece que era la misma con que se animaban a entrar
al combate. Es de suponer que la pieza alegre y festiva es la Guaneña, que acompañaba a los rebeldes y
bravos soldados pastusos desde las guerras de Independencia” Bastidas (2003).
La presencia del Obispo alemán Pedro Schumacher en Samaniego y Nariño, además de realizar su
labor de evangelización, también se dedicó en el sur a conformar bandas musicales y en el mismo
ejercicio a formar pequeñas autodefensas armadas en veredas conservadoras, lo que alentó más tarde
los conflictos entre los partidos políticos. Por tradición oral se conoce que en la vereda Puerchag de
Samaniego, la banda musical era a la vez la misma organización armada de defensa del partido
conservador y la religión católica, las mismas personas que de seguro entonaban la Guaneña y a la vez
disparaban contra sus opositores liberales.
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La gente trabajadora de Nariño, su inteligencia ancestral, la cosmovisión frente a la existencia del ser
humano legada de sus indios y negros: el “churo cósmico”, los “machines” (representación gráfica en
petroglifos de los monos o micos, los que tenían diversos significados de acuerdo a la variedad de
especies y posiciones), las tumbas sagradas, los petroglifos, la Minga, el Cabildo.
En los pueblos indígenas Pastos y Quillacingas, el “churo cósmico” es la forma de interpretar la
creación del mundo, del ser humano, los dioses y la naturaleza. Representa una figura en forma de
doble espiral. “El centro de la espiral o “churo” estaría representado el centro del cosmos, el lugar
sagrado por excelencia y el cual se alcanzaría por la unión de los pares de opuestos” Quijano (2003).
El acento particular con el uso repetitivo del gerundio, la poesía representada en los surcos y retazos
verdes de todos los colores. El llevar siempre la contravía, el utilizar el chiste pastuso como bálsamo
del alma y herramienta de defensa ante la discriminación; son solo algunos de los elementos de su
forma de ser y de actuar.
Para Armando Montenegro, pastuso y ex director del Departamento Nacional de Planeación, en Pasto
subsisten por doquier huellas y rastros del pasado; señales de épocas españolas, criollas, mestizas y
precolombinas; cicatrices y memorias de las batallas libradas contra el exterior durante varios siglos.
Tanto la manera de ser de los pastusos como sus manifestaciones culturales dan fe de un grupo humano
compacto y diferente, que vivió aislado, que tiene una particular historia en común y que opuso una
prolongada resistencia al resto del mundo con el objeto de preservar su independencia y sus
peculiaridades. Montenegro (2002)
Es el transito del referente histórico de beligerancia y de identidad cultural de la minga, hacia el
Cabildo, donde se fundirán las raíces del trabajo solidario, del trabajo en comunidad y el principio
político de autonomía.
REFERENTE TERRITORIAL
Este enfoque conceptual de visión del territorio, se ha retomado para dar a conocer la riqueza en
biodiversidad, talento humano, investigación científica, procesos autónomos de construcción social,
experiencias de gestión pública, entre otros.
Según el Plan Municipal de Desarrollo 2012 a 2015, el Municipio de Pasto cuenta con una población
estimada para el 2012 de 423.217 habitantes, de los cuales aproximadamente el 82.5% habitan el área
urbana; evidenciando que Pasto es un Municipio eminentemente urbano. Se encuentra localizado al
sur-occidente de Colombia, en el suroriente del Departamento de Nariño, constituyendo dos regiones
naturales: la cordillera centro oriental y el piedemonte andino Amazónico, posee paisaje típico de
montaña, donde el volcán Galeras con una altura de 4.264 msnm, es el cerro de mayor importancia por
dos razones fundamentales. La primera porque hace parte del Sistema Nacional de Parques Nacionales
Naturales, en la categoría de Santuario de Flora y Fauna, ya que cuenta con diferentes especies
endémicas; la segunda razón, por cuanto hace parte de la cultura e idiosincrasia del ciudadano, en vista
de que es patrimonio emblemático de la ciudad (Chamorro, 2004).
Hidrográfica y climáticamente el municipio posee influencia de la vertiente Pacífica y Amazónica, pues
en su territorio se diferencian tres cuencas la del río Pasto y del río Bobo hacia la parte andina
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pertenecientes a la gran cuenca del río Patía y la cuenca alta del río Guamuéz, hacia el piedemonte
amazónico, perteneciente a la gran cuenca del río Putumayo. Las tres cuencas nacen en el área
municipal sobre el páramo de Bordoncillo, la cuchilla de El Tábano, Páramo de Las Ovejas, lo cual
implica una amplia oferta regional, al igual que un gran compromiso para la conservación de dichos
ecosistemas por su gran reserva hídrica. Se destaca la presencia de la laguna de La Cocha, declarada
humedal de importancia RAMSAR, en ella se ubica la isla de la Corota, de valor ecológico, puesto que
está dentro de la categoría de protección como Santuario de Flora y Fauna, perteneciente al Sistema
Nacional de Parques Nacionales Naturales. PMD (2012)
La llamada “ciudad sorpresa de Colombia”, la misma San Juan de Pasto, tendrá en los próximos años
un profundo cambio estructural urbano que inició con la construcción de la Plaza del Carnaval en el
año 2002; proceso de renovación urbana, que se da en la medida que se ejecute el documento CONPES
de implementación del Sistema Estratégico de Transporte Público Colectivo, que arrancó con la
unificación de las empresas de transporte público en la empresa “Ciudad Sorpresa” y la unificación del
color de todos los buses con el color naranja. La ejecución de este gran programa, cambiara de forma
positiva el entorno urbano de Pasto, llegando también a un cambio de actitud y mejoramiento de la
competitividad para toda la ciudad.
Para la presente administración municipal, el gobierno tiene el compromiso del cambio, para llevar a
Pasto, como ciudad—capital de una región de frontera y a todos sus habitantes y moradores, a superar
sus niveles de pobreza; a mejorar las condiciones de empleo y de ingreso; así como garantizar mejores
índices de seguridad ciudadana y de integridad social con respeto y buena atención para toda situación
de vida humana, en términos no sólo de buena y sana convivencia, sino también de respeto y
acatamiento de los derechos humanos, civiles, económicos, sociales, políticos y culturales como
derechos colectivos inherentes a toda la población, sin distinciones de orientación política, origen
social o cultural.
En cuanto a la visión del presente periodo, se evidencia un sesgo hacia la parte productiva, descuidando
lamentablemente el escenario de participación ciudadana. “Potenciar a Pasto para convertirlo en un
escenario de Transformación Productiva, con una perspectiva incluyente, transparente y responsable
con las necesidades de sus habitantes, en una perspectiva de ciudad que conecta las oportunidades tanto
urbanas como rurales en una única oferta competitiva de poderío regional”, es lo que se propone para
los años 2012 a 2015, dejando a un lado el logro de participación ciudadana de los cabildos.
DE LA MINKA AL CABILDO
Indudablemente la realización de Cabildos de presupuesto participativo en el municipio de Pasto, tiene
una estrecha relación con nuestra identidad cultural, en especial la heredada por las comunidades
indígenas Pastos y Quillacingas, cuando en épocas memorables realizaban trabajos en colectivo en
mejora de lo social, comunitario y público, a esta acción democrática siempre se le denominó MINGA.
Esta unión de esfuerzos no únicamente fue física, también lo fue en materia de crear sabiduría y de
organizar el gobierno, a ello se le denomino la “minga de pensamiento”.
“Minka” es la palabra quechua que significa trabajo agrícola colectivo en beneficio general de la tribu.
Era la expresión más representativa de nuestras comunidades indígenas y que ha permanecido como
legado cultural y de democracia participativa hasta nuestros días.
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En la época de la Conquista y la Independencia también existía un significado para el Cabildo, y era
precisamente la expresión institucional del poder hispano sobre el territorio, mucho antes de la
concepción de Municipio y de Alcaldía. Los cabildos fueron corporaciones municipales originadas en
la edad media española y trasplantadas a nuestros territorios por los conquistadores, fueron una de las
instituciones más importantes, a partir de los primeros años de la Conquista.
El origen del Cabildo guarda relación con la fundación de las primeras ciudades coloniales en el siglo
XVI. Cuando se fundaba una ciudad, el conquistador nombraba entre sus hombres los regidores y
alcaldes que irían a constituir el Cabildo de la nueva población. El concepto del Cabildo Hispano se
relaciona con la forma de autoridad de los Cabildos Indígenas existentes en la actualidad, en su
conformación, funciones y autoridad. A pesar de que nuestras comunidades indígenas heredan un
modelo hispánico de gobierno, no lo asumen en su visón ancestral de vida y cultura.
Gracias a la conformación de los cabildos indígenas, el municipio de Pasto y el Departamento de
Nariño recupera hoy el significado de la Minga, como forma democrática de seleccionar obras y de
trabajar colectivamente en ellas. Lo más parecido que ha sucedido en la historia contemporánea de
Pasto con la implementación del presupuesto participativo, es transitar entre el Cabildo Abierto y la
Minga.
El Departamento de Nariño ha tenido tradición histórica de movilidad social y de representación
democrática directa, a través de la organización y gestión de movimientos sociales en Pasto, Ipiales,
Tumaco y en las subregiones, que no abandonaron su concepto de “Provincia”.
En el año de 1995 el Departamento vivió un interesante fenómeno de agitación social y recomposición
territorial de facto. Las acciones de hecho o de fuerza social comunitaria validaron muchos procesos
institucionales que hasta entonces eran utopías o eran recuerdos de procesos de gestión social de los
años setenta y de finales de los años ochentas. Léase movimientos cívicos, campesinos, gremiales de
Pasto, Ipiales, Tumaco y en si del Departamento de Nariño.
Desde las asociaciones de municipios de mediados de los noventas, también se retroalimentó la gestión
y movilización social. Así se fortaleció el Movimiento Social del Patía con la Asociación de
Municipios de la Cordillera Occidental ASOCORO, la Asociación de Municipios del Mayo
ASOMAYO y la Asociación de Municipios del Juanambú ASOJUANAMBU, que hoy tiene como su
mejor resultado el Segundo Laboratorio de Paz y la Asociación de Municipios del Patía ASOPATIA.
También se fortaleció el Movimiento de Integración regional MIR a través de la Asociación de
Municipios de la Provincia de los Abades ASOABADES. Sus mejores resultados fueron los convenios
de apoyo a docentes y proyectos productivos en sectores campesinos.
Cabe preguntar quién ha hecho el primer esfuerzo y ¿cuáles son los resultados positivos de esta
especial alianza entre movimientos sociales e instituciones?, respuesta que será tema de investigación
muy importante para el desarrollo social del Norte de Nariño, en ese contexto si se debe destacar que el
papel desempeñado por los Cabildos Abiertos, fue su mayor representación. En medio de esta
movilidad social, emerge para el municipio de Pasto, las alianzas político-sociales, que interpretaban en
ese momento el querer ciudadano de mayor democracia participativa y directa con menos élites de
poder. Mayores expresiones abiertas con la ciudadanía y menos prácticas cerradas de burocracia.
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LA HISTORIA DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PASTO
Recogiendo todo ese conjunto de expresiones municipales y regionales, propias de un periodo especial
de agitación social y respetando el legado cultural de los nariñenses, el Gobierno de Navarro Wolf
oferta a los ciudadanos el proceso de Cabildos Abiertos de Presupuesto para la zona rural del municipio
de Pasto en el periodo 1995-1997.
Los habitantes del municipio de Pasto se reencuentran entre el Cabildo y la Minga, haciendo propio
este primer esfuerzo de una alcaldía de entregarle la cogobernabilidad a la comunidad, al menos en el
área rural donde se realizaron estos primeros cabildos abiertos convocados desde la Administración
Municipal. En esta época también se vive a nivel latinoamericano una corriente social y de democracia
participativa muy importante, que nace en el sur de Brasil desde la década de los ochentas y comienza a
recorrer todo el continente: el modelo de presupuesto participativo de Porto Alegre y del Partido de los
Trabajadores de la Provincia Do Sul de Brasil.
Esta corriente se asienta rápidamente en los movimientos indigenistas del Perú, Bolivia y Ecuador,
debido también a su legado cultural del trabajo y decisión colectiva en la Minga y en la cosmovisión
andina.
El proceso en Pasto se continua con Jimmy Pedreros en su programa de gobierno “Mingas de la
Pastusidad” en el periodo 1998-2000, que en su concepto recoge todo el pensamiento de la democracia
directa y del objetivo vital del presupuesto participativo, centrándolo más en la recuperación de la
identidad cultural a través de la “Pastusidad”. Los agudos debates políticos y jurídicos, hacen que este
importante programa se disuelva en detrimento de la ciudadanía de Pasto y por ende de la
Administración de Pedreros Narváez.
Para el periodo 2001-2003, se retoma con mayor fuerza las alianzas político-sociales y el médico
Eduardo Alvarado llega a la Alcaldía de Pasto. Su visón político-cultural hace que escoja como
logotipo de su administración el sol de ocho puntas de los Pastos como una referencia a la cultura del
Tiwantisuyu o la gran nación incaica de las cuatro regiones, sin embargo los historiadores dicen que los
antiguos residentes del Valle de Atriz eran Quillacingas y su máximo símbolo es el “churo cósmico”,
signos ineludibles que dicha administración retomará también el concepto de democracia participativa.
Se forja así, por primera vez un proceso de presupuesto participativo enmarcado en una concepción
sistémica, con metodología de secuencia lógica y reglas de juego claras concertadas en asambleas
comunitarias; igual como se realizan en otros lugares de Latinoamérica y de Europa, pero validando
como eje fundamental la identidad cultural pastusa en la minga y la voluntad política de hacer uso de la
democracia participativa.
Al final del año 2003, la experiencia de Pasto ya es conocida a nivel nacional y de varios países, como
practica exitosa de gestión pública, que se profundiza en la elaboración participativa de su Plan
Municipal de Desarrollo. El modelo de presupuesto participativo de Pasto, ya no pertenecía única y
exclusivamente a sus gobernantes y a su buena voluntad política.
Los voceros y líderes comunitarios del proceso expresaron que “los cabildos son patrimonio ciudadano
de Pasto”.
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En esas condiciones, el líder social y profesor Raúl Delgado acalde Pasto 2004-2007 continuó con el
modelo, que él mismo ayudó a construir en la primer alcaldía del médico Eduardo Alvarado. Enfatizó
su trabajo en el cumplimiento de los proyectos priorizados y realizó un importante énfasis en el
seguimiento, creando herramientas valiosas como el SIGER (Sistema de Gestión y Evaluación de
Resultados)1, implementó la experiencia piloto nacional de presupuesto por resultados y legitimó el
empoderamiento social a través de la rendición de cuentas y de las mingas.
Aparece nuevamente el camino entre la minga y el cabildo.
Gracias a ello y a una nueva alianza socio-política, el Movimiento Ciudadano Opción Pasto que se crea
y legitima a través de la recolección de más de cincuenta mil firmas, lleva por segunda vez a la
Administración Municipal al médico Eduardo Alvarado Santander, quien arranca con firmeza su
segundo periodo de gobierno, convocando y formulando de manera participativa el plan municipal de
desarrollo 2008-2011: “Queremos más, Podemos más”.
El gran reto de la segunda Alcaldía del médico Alvarado Santander referente al presupuesto
participativo, radicó en transformar la experiencia en modelo de gobernabilidad democrática y de
gobernanza, superar los errores del pasado, lograr resultados positivos, construir colectivamente una
metodología y en especial articular el presupuesto participativo con el plan municipal de desarrollo y
con el presupuesto por resultados, para medir claramente el impacto del modelo en el mejoramiento del
nivel de vida de la población de Pasto.
La construcción de la metodología y las reglas de juego desde lo colectivo y en dialogo de saberes entre
comunidad, funcionarios, instituciones, sector privado y ONGs, es su punto de partida. El modelo
necesita también de un proceso constante de evaluación, articulación y retroalimentación.
El modelo de democracia participativa, la inclusión social, la modernización y la competitividad es lo
que se propone realizar en los próximos años, para los habitantes que comparten sus días y sus noches
cerca del Urcunina (urku: montaña, nina: fuego, en quechua traduce montaña de fuego).
El gran resultado al final de los procesos, empezando por el año 2011: Pasto ha generado el suficiente
saldo pedagógico y de mejoramiento del nivel de vida, para poder afirmar que es un Epicentro
Regional de Desarrollo Endógeno.
Los consensos repercuten en el logro de los resultados. La comprensión inicial de lo financiero, lo
técnico y lo participativo harán que el modelo sea inmune. El trabajo comunitario y la concertación
promoverán que el Municipio de Pasto transite entre el Cabildo y la Minga.
ETAPAS METODOLOGICAS DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PASTO
Para que los Cabildos de Presupuesto Participativo cumplan su verdadera función y se pueda brindar
resultados satisfactorios al final del proceso, el municipio de Pasto adoptó una metodología del paso a
paso o de etapas sucesivas, en una coherencia lógica.
1
El Sistema de Información de Resultados de la Gestión Pública del municipio de Pasto -SIGER- es una herramienta
tecnológica desarrollada con el apoyo del Departamento Nacional de Planeación y la Agencia de los Estados Unidos para el
Desarrollo Internacional –USAID-, que se ha convertido en una experiencia piloto a nivel local en el país, como una
adaptación del sistema que en este campo ha implementado el Gobierno Nacional.
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Las etapas son las siguientes:
1.
2.
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7.
8.
9.
Organización y Planeación.
Diagnóstico y fundamentación.
Programación financiera.
Precabildos.
Cabildos.
Ejecución.
Seguimiento.
Sistematización.
Réplica
ETAPA DE ORGANIZACIÓN Y PLANEACIÓN: En esta etapa se realizan las siguientes actividades:
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


Conformar el equipo de trabajo y diseñar el organigrama del proceso.
Fundamentar las etapas del proceso de presupuesto participativo.
Acordar el cronograma de actividades.
Buscar alianzas estratégicas.
Diseñar instrumentos de recolección de información.
El proceso se organiza en la medida de que existan líneas claras de conducción y orientación, por ello
se diseña y valida un organigrama. Ver Gráfico 1. Se conforman diez equipos para el desarrollo exitoso
del proceso, ellos son:
1. Equipo Coordinador.
2. Consejo de Gobierno.
3. Equipo asesor ampliado.
4. Equipo Técnico.
5. Equipo de programación financiera.
6. Equipo de formación y capacitación.
7. Equipo de Comunicaciones.
8. Equipo de Orientación Comunitaria.
9. Equipo Logístico.
10. Equipo Dinamizador.
Como un aprendizaje de procesos anteriores, en el proceso de 2008-2011 se le ha dado suma
importancia al equipo técnico, el cual se convierte en un filtro, para que las iniciativas de inversión que
luego se convertirán en proyectos, no tengan el conflicto con la viabilidad. Muchos proyectos se han
definido como inviables, debido a que no tienen los estudios de preinversión o la factibilidad requerida.
ETAPA DE DIAGNÓSTICO Y FUNDAMENTACIÓN: El municipio de Pasto es pionero en procesos
de democracia participativa. Cada nuevo proceso de presupuesto participativo inicia con la evaluación
física, financiera y organizacional de los procesos de cabildos anteriores, para el último caso evaluación
de procesos 2001, 2003, 2005 y 2007.
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Conocer qué piensa la comunidad, los funcionarios, las organizaciones de la sociedad y otros sectores
comprometidos, esto nos da una clara referencia para corregir errores y fortalecer las experiencias
exitosas. Algunas actividades desarrolladas en esta etapa son:
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Encuestas a líderes comunitarios que participaron en el proceso de cabildos
Elaboración de matriz DOFA con funcionarios.
Elaboración de matriz DOFA con líderes comunitarios y ONGs.
Revisión documentación de la Administración pasada.
Revisión de insumos de planeación municipal: Plan Municipal de Desarrollo, Plan de
Ordenamiento Territorial, Planes de vida
Revisión de convenios con Universidades y Fundaciones.
Evaluación físico-financiera con revisión de proyectos
Realización de Consejos de Gobierno.
Es necesario evaluar con rigurosidad y máxima objetividad los procesos anteriores.
En esta etapa, es conveniente el uso de diversos instrumentos para recolectar y procesar la información:
encuestas a líderes comunitarios, conversatorios, entrevistas, foros de discusión con los responsables
del proceso y análisis físico – financiera de la base de datos existente en la Alcaldía. Un instrumento de
suma importancia es el SIGER, el cual compila todos los datos de la ejecución de los proyectos de
cabildos anteriores
ETAPA DE PROGRAMACIÓN FINANCIERA: Para claridad de las inversiones realizadas en cada
proceso, el estado de viabilidad de los proyectos y el nivel de cumplimiento, se realiza una evaluación
financiera de los procesos 2001, 2003, 2005 y 2007, el cual está en proceso de sistematización. Esta
información procesada da claridad de los techos presupuestales, los rubros posibles de asignación de
recursos, el porcentaje del presupuesto destinado a cabildos, los recursos destinados a proyectos de
ciudad.
ETAPA DE PRECABILDOS: Con el personal contratado por la Alcaldía y con el equipo de gobierno,
se realizan los eventos de capacitación y socialización. La capacitación se realiza en temas básicos y
acordados con anterioridad. El segundo evento que se realiza en precabildos es la socialización de las
reglas de juego. Todo precabildo es verificado con lista de asistencia y fotografía del evento. De igual
manera son los eventos democráticos y masivos por cada una de las comunas y corregimientos y que
tienen por objetivo:
 Socializar el Plan Municipal de Desarrollo, familiarizarse con los ejes estratégicos, programas,
objetivos, metas e indicadores.
 Socializar la ruta de cabildos o explicación de las etapas metodológicas.
 Capacitar a la comunidad para que logre consensos reales.
 Concertación de las reglas de juego: generales, básicas y/o técnicas.
 Informe del estado de ejecución de cabildos 2001, 2003, 2005 y compromisos 2007.
 Inscripción de perfiles de proyectos
Respecto a las reglas de juego o criterios técnicos y comunitarios, concertados para calificar, viabilizar
y adjudicar los proyectos de inversión, se ha tenido un proceso de paulatina corrección y
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fortalecimiento, lo que ha permitido que cada proceso sea cada vez más acertado y ajustado a las
necesidades del momento.
Algunas variables o criterios generales de las reglas de juego han sido los siguientes:
 Los formatos para propuesta de proyecto deben corresponder al elaborado por la
administración.
 Los proyectos que han sido clasificados y no cumplan con algunos de los requisitos no tendrán
segunda opción.
 Los proyectos aprobados serán ejecutados directamente por la administración Municipal.
Algunas variables específicas tenidas en cuenta han sido:




Convivencia.
Técnicas.
Financieras.
División por sectores poblacionales y temáticos.
ETAPA DE CABILDOS: En cada uno de los corregimientos y comunas, se realizan los cabildos
populares. Cada Cabildo tiene un orden del día establecido, un techo presupuestal, unos costos
logístico-operativos, una dirección general por parte del Alcalde y su equipo de gobierno, unos
participantes que se denominaran cabildantes y unas reglas de juego claras.
Al final de cada cabildo se obtendrá un primer listado priorizado con puntaje de mayor a menor de los
proyectos de inversión. De igual forma se elegirá a los voceros comunitarios por cada cabildo. Cada
cabildo podría terminar con un importante acto cultural preparado por las comunidades, docentes y
niños de las instituciones educativas que pertenecen al Corregimiento o Comuna.
Los proyectos que se presentan en cabildos, ya han superado las etapas de los consensos barriales y
veredales, la etapa de la revisión de viabilidad en el Equipo Técnico, deben estar incluidos en los
techos presupuestales y hacer parte de los rubros asignados por el Equipo Financiero y además deben
cumplir con las reglas de juego.
ETAPA DE EJECUCIÓN: Las diferentes dependencias que tienen que ver con la realización de las
obras y programas, implementan la ruta de contratación y legalización para la ejecución física de los
recursos priorizados y asignados en Cabildos.
Se tendrá en cuenta todo el proceso abreviado de contratación tal como lo estipula la ley.




Certificado de disponibilidad presupuestal CDP.
Invitación a contratar y selección de los contratistas
Elaboración el contrato y legalización.
Desembolsos de los anticipos.
 Interventoría, veeduría social y supervisión.
 Ejecución con alta participación comunitaria mediante Mingas Comunitarias.
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 Recibo a satisfacción, liquidación e inauguración.
Si se detectan problemas en la ruta crítica anteriormente definida se deben producir las señales
respectivas de alerta que deben solucionarse de forma inmediata.
ETAPA DE SEGUIMIENTO: Establecido y firmado el contrato con todos los requisitos legales, se
realiza con la comunidad, veedurías, SIGER y los instrumentos de monitoreo establecidos el
seguimiento a los proyectos. Se lleva la respectiva hoja de cumplimiento y el estado de avance de los
proyectos identificando problemas en la ejecución y brindando la solución de manera inmediata
Con el observatorio integral conformado por las dependencias y el instrumento SIGER, se realiza el
seguimiento a todos los procedimientos que siguen luego de la priorización.
En los meses posteriores a cabildos y en especial en cada semestre de cada año, el Alcalde y su equipo
de gobierno, convocarán a asambleas populares masivas por los medios de comunicación en cada sede
donde se realizaron los cabildos territoriales, para dar a conocer en forma verbal, audiovisual y escrita,
las fallas y éxitos obtenidos en el proceso. Se darán a conocer los impactos producidos, las correcciones
y aportes al proceso, además de las ejecuciones físicas financieras. Esta fase se denomina rendición de
cuentas.
ETAPA DE SISTEMATIZACIÓN: Los resultados del proceso, la ruta metodológica, el impacto de la
inversión pública, los procesos de organización social, los procesos de formación y los diversos eventos
serán sistematizados, de forma tal que sirvan como modelo de democracia participativa.
ETAPA DE REPLICA: Los resultados del proceso, su aplicación metodológica, la universalidad de las
reglas de juego, las experiencias que dejan lecciones y aprendizajes, se toman como réplica para que
sean aplicadas en otros entes territorial de Nariño y de otros municipios que soliciten apoyo
institucional para implementar procesos de presupuesto participativo.
FASES DEL MODELO DE DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
La propuesta de fortalecer y consolidar un modelo sostenible para la democracia participativa, surge
como respuesta a la carencia de organización y de sostenibilidad en los espacios creados para el
ejercicio de dichos procesos, como se ha podido observar durante su ejecución en las últimas
administraciones, prueba de ello es la falta de sistematización así como de evaluaciones que den cuenta
de los resultados y del impacto de los mismos en la calidad de vida de los habitantes.
Desde este escenario, es importante consolidar el modelo a través de un proceso integral y secuencial
que pase por cuatro momentos:
LA FASE DE FUNDAMENTACIÓN: Se refiere a la definición de lo que el proceso de Presupuesto
Participativo y los espacios de participación pretenden lograr en un plazo determinado y a la definición
de las acciones secuenciales necesarias para ello.
La planeación se realizará en dos momentos: la planeación estratégica (la cual hace referencia a los
cambios que se busca lograr en la realidad del municipio) y la planeación táctica (hace referencia a las
metas, actividades, resultados y productos que conducirán a los cambios esperados). Este proceso es
clave porque de él dependen la definición de criterios, mecanismos, procedimientos e instrumentos
para el seguimiento y evaluación.
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LA FASE DE COHESIÓN SOCIAL: Es una condición esencial para garantizar al modelo, la
estabilidad a largo plazo, exigiendo cambios fundamentales en materia de políticas públicas y una clara
planificación estratégica para la integración social.
En esta fase el modelo está orientado a impulsar y favorecer la organización de los grupos sociales;
para ello se trabajará fundamentalmente mediante dos procesos:
El primero se refiere a la formación de la comunidad, referente a los mecanismos de participación,
cumplimiento de metas y la implementación de una escuela de gobierno con semilleros de liderazgo,
dirigido a niños, niñas, adolescentes, jóvenes rurales y urbanos.
La formulación e implementación de un plan participativo de formación enfocado a la redefinición del
concepto y campo de acción de las organizaciones comunales y comunitaria y la gestión para la
creación de la escuela de gobierno para líderes comunitarios urbanos y rurales, entre otras planteadas
en el eje de dialogo y buen gobierno del Plan de Desarrollo Municipal.
El segundo hace referencia a la operatividad y toma de decisiones a través de la participación de la
comunidad en los escenarios de participación como rendición la cuentas, presupuesto participativo y
los consejos comunitarios, mediante la inversión de recursos sociales acumulados (saldos
pedagógicos), consistentes fundamentalmente en experiencia en desarrollo comunitario, modelos y
metodologías de intervención social, capacidad de innovación, potenciación de recursos, confianza
comunitaria, relaciones con diversos actores sociales entre otros.
Para que los ciudadanos asuman su acción de un modo solidario, con todo interés, la consecución de
fines públicos y no como acciones supletorias de la acción institucional, sino como iniciativas sociales
autónomas que buscan incidir en el campo de lo público desarrollando, desde su especificidad, una
sinergia social en corresponsabilidad con las instituciones del gobierno local.
LA FASE DE EVALUACIÓN: En términos prácticos, se refiere a la comparación entre los resultados
de las actividades emprendidas con los objetivos y metas trazadas.
La evaluación puede realizarse en distintos niveles: en el corto plazo, evaluación de resultados; en el
mediano plazo, evaluación de efectos; y en el largo plazo, evaluación de impactos.
En este sentido, se ve necesario establecer los criterios, mecanismos y procedimientos de evaluación
tanto de los proyectos priorizados como del proceso en su conjunto. Uno de los principales momentos
de esta fase será el de rendición de cuentas en el cual realizara la presentación de los resultados ante la
ciudadanía
LA FASE DE REPLICA Y RETROALIMENTACIÓN: Es la fase cíclica más explícita del proceso, es
donde termina y vuelve a nacer el modelo, hace referencia a la socialización, validación,
implementación y aplicación de los productos elaborados del modelo; instrumentos como sustentos
teóricos, sistemas de medición, rutas metodológicas, que en su proyección en otros espacios, no solo se
constituyan en herramientas para el posicionamiento del modelo a nivel regional, nacional e
internacional, sino como la forma para reinventar los procesos para su constante mejoría.
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ESTADO DEL PRESUPUESTO PARTICIPATIVO DE PASTO
El equipo coordinador de cabildos de Pasto 2008-2011 con asesoría del Instituto Sur ISAIS, asumieron
un trabajo investigativo, para determinar el estado del proceso de quince años atrás con corte al año
2008. Para realizar dicha evaluación, se acudió a recolectar y procesar información primaria, aplicando
los siguientes instrumentos:
1. Encuestas dirigidas a 130 líderes veredales y comunales.
2. Formato de evaluación físico-financiera, diligenciada por parte de cada funcionario responsable de
la alcaldía municipal.
3. Realización de matriz DOFA con diversas ONGs, asociaciones comunitarias, dependencias de la
alcaldía municipal e instituciones.
4. Documento de seguimiento realizado por el Departamento Municipal de Planeación.
Entre los resultados más destacados se tienen los siguientes:
 El 81,5% de los líderes dieron una respuesta positiva, cuando se les interrogó sobre su
participación en los procesos de cabildos abiertos a partir del año 2001. Demuestra un alto
grado de participación en el proceso.
 El impacto percibido por los lideres, de la realización de los Cabildos en Pasto, es considerado
altamente favorable, contrastado con el 26% que perciben que el impacto ha sido escasamente
favorable y el 0,7% que manifiesta que no ha existido impacto.
 El 84,6% de los líderes encuestados, manifiestan que los cabildos si representan un espacio de
relevancia e importancia para la participación ciudadana, debido a:
o Existe una gran participación de la comunidad.
o Porque se presentan proyectos a la administración municipal.
o Se da a conocer proyectos prioritarios de barrios.
o Permiten tener control social.
o Permite identificar necesidades con proyección de ciudad.
o Democracia en las decisiones comunitarias.
 El 6% manifiestan que no es un espacio importante para la participación, debido a:
o Hay manipulación por parte de funcionarios, que ya tienen trazados sus proyectos con
algunos dirigentes.
o Se hace politiquería con funcionarios que pretenden cargos públicos
El trabajo de evaluación con información primaria, avanzó hacia la construcción de la matriz DOFA
del proceso. A la pregunta cuál cree que son las principales debilidades, se expresó que la más
importante era la falta de información, seguida del incumplimiento de los compromisos, que tiene una
frecuencia alta. Las sucesivas debilidades fueron:
o Recursos limitados para la ejecución de los proyectos
o Demora en la contratación para la ejecución de los proyectos
o Desfinanciación de los proyectos misionales de las dependencias
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o No existe relevo generacional de liderazgos
o Existe la tendencia a sectorizarse por poblaciones y temas lo que significa el deterioro
de la integralidad.
o Formación de círculos de poder que pueden ser excluyentes
o Los Cabildos favorecen proyectos de infraestructura física más que proyectos culturales
y de formación.
o Desconocimiento por parte de las comunidades del origen, manejo y destino final del
presupuesto.
o Orientación no apropiada de los facilitadores del proceso.
o Exclusión por ubicación geográfica.
Se indagó a los líderes sobre cuáles consideran que son las fortalezas más importantes del proceso de
presupuestación participativa, se manifestó que la principal es el empoderamiento comunitario de la
experiencia democrática. Las fortalezas que le siguen son:
o Los cabildos facilitan una mayor participación comunitaria en la toma de decisiones y
permiten la identificación de necesidades con proyección de ciudad.
o Los proyectos que se presentan a la administración municipal, cuentan con mecanismos
de control social, permitiendo mayor eficiencia en la ejecución de recursos y democracia
en las decisiones comunitarias.
o Los proyectos son formulados y ejecutados por la administración municipal, en
consenso con la comunidad en las diferentes comunas y corregimientos.
o Trabajo sistémico y por etapas con la comunidad interesada en el proceso.
o Vínculo directo entre comunidad y administración.
Una de las preguntas claves de la presente evaluación al proceso, fue indagar sobre el cumplimiento de
expectativas y satisfacción sobre la construcción y puesta en marcha de las reglas de juego de años
anteriores, reglas que se convierten en la columna vertebral del presupuesto participativo de Pasto. El
39% contesto que sí lograron satisfacer las expectativas comunitarias por:
o Las obras realizadas en las comunidades.
o Son claras y de estricto cumplimiento.
o Existió concertación, constancia y apoyo.
El 45% de encuestados manifestaron que las reglas de juego de los procesos de presupuesto
participativo 2005 y 2007 no lograron satisfacer las necesidades y expectativas de la comunidad,
debido a:
o
o
o
o
o
o
o
Incumplimiento de compromisos.
Falto socialización e información del proceso.
No se tuvo en cuenta a la comunidad en el cambio de los proyectos.
No se respetaron las reglas de juego.
Falta de presupuesto.
Más dedicación a proyectos de comunas que barriales.
Existió egoísmo y exclusivismo.
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La última pregunta que se hizo a los líderes, fue si el proceso de presupuesto participativo ha
contribuido a mejorar la calidad de vida de la gente de Pasto, enfocando la inquietud al proceso de
investigación de conocer si la inversión pública comunitaria, con altos índices o niveles de
transparencia puede ayudar a reducir la pobreza existente. Para el 79% de los indagados, la realización
y ejecución de la inversión pública de Cabildos, si ha contribuido al mejoramiento de la calidad de vida
de los habitantes de Pasto, debido a:
o
o
o
o
o
Se han realizado varios proyectos en los distintos sectores
Por las inversiones importantes que ha definido la comunidad.
Mejoró varios aspectos de la comunidad.
La comunidad se apropia de lo que quiere y lo logra satisfactoriamente.
Cambio progresivo por las obras de infraestructura
ESTADO DE CUMPLIMIENTO DE LOS PROCESOS
En tres procesos partiendo del año 2001, 2003 y 2005, se han comprometido cerca de 48 mil millones
de pesos y ejecutado cerca de 61 mil millones de pesos, en el periodo 2008 – 2011 se ejecutaron
aproximadamente 22 mil millones de pesos, para un porcentaje de ejecución financiera de 127,8%
sobre los recursos estimados en cabildos.
El 27,8% adicional tiene que ver con que muchos proyectos fueron subvalorados en su etapa de
presentación, ya que no tenían seguramente los estudios de preinversión necesarios. La adición
presupuestal demuestra un gran esfuerzo hecho por la administración municipal con el objeto de
cumplir lo pactado en Cabildos.
En lo concerniente a la ejecución física de los procesos 2001, 2003 y 2005, se tiene que de 732
proyectos, el 74% se han ejecutado, el 12,2% están por iniciar contratación, el 10,6% están en
ejecución y el 3,4% se han definido como inviables.
Estos últimos son aquellos proyectos que tienen imposibilidad de llevarse a cabo debido a problemas
jurídicos, de inexistencia de licencias o por su inviabilidad financiera, los que definitivamente salen del
proceso de ejecución.
Tomando las inversiones por periodo de gobierno y por el número de proyectos que cada
Administración Municipal ha tenido que ejecutar, se tiene 869 proyectos para un total de 80 mil
millones de pesos corrientes. Ver Cuadro 1.
En el cuadro se analiza el valor de la inversión pública ejecutada en cada periodo de gobierno a nivel
físico y financiero. Tenemos así que en la primer alcaldía del médico Eduardo Alvarado se ejecutaron
241 proyectos por una valor de 14.109 millones de pesos, en la alcaldía de del profesor Raúl Delgado
se ejecutaron 491 proyectos por un valor de 45.278 millones de pesos y en la segunda alcaldía del
médico Alvarado Santander se están ejecutando 137 proyectos por un valor de 20.752 millones de
pesos. En cada administración municipal se ejecutan proyectos del proceso presente, pero también de
procesos de años anteriores.
El último consolidado, presentado por el Equipo de Presupuesto Participativo de Pasto, de la Alcaldía
Municipal, realiza el siguiente consolidado de ejecución física y financiera de los proyectos de
Cabildos 2001, 2003, 2005 y 2007, que tiene un valor cercano a los 80 mil millones de pesos
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corrientes, a los cuales s eles debe sumar los 22 mil millones de pesos corrientes invertidos en el
periodo 2008-2011, da un gran total para todos los periodos de 102 mil millones de pesos corrientes.
Ver Tabla 1.
CONCLUSIONES
1. El nivel general de ejecución total de los proyectos supera el 74% en los cuatro procesos de
presupuesto participativo de Pasto: 2001, 2003, 2005 y 2007. El 23% de los proyectos están en
proceso de ejecución o contratación y solamente el 3% son inviables por razones técnicas,
jurídicas, ambiéntales o financieras. Esto demuestra un gran esfuerzo administrativo y
comunitario, para que la mayoría de iniciativas de inversión presentadas en el proceso de cabildos
se hagan realidad mediante la ejecución de obras o programas.
2. Para evitar que varias iniciativas resulten inviables, se debe fortalecer el comité técnico, el cual
debe operar como un filtro que evalué la pertinencia de la iniciativa con el plan municipal de
desarrollo (se toma como regla de juego general) y el plan de ordenamiento territorial, que
determine la existencia de disponibilidad de recursos económicos en el presupuesto municipal,
que evalué la conveniencia ambiental de ejecutar la iniciativa y que finalmente verifique si no
tiene impedimentos de tipo legal, normativo o jurídico.
3. Por otra parte, paraque el proceso sea más legítimo en la comunidad y no se generen las
resistencias a la lentitud en la contratación o ejecución, se debe fortalecer el equipo
multidisciplinario e interdependencias de Presupuesto Participativo, para que los proyectos no se
frenen en la tramitología de la contratación pública o en las indecisiones comunitarias (que no
haya consensos, no hayan cedido lotes, no han definido el plan, no han aportado el trabajo
comunitario, etc.).
4. Cerca del 23% de los proyectos aún están en ejecución o etapa de contratación, siendo negativo
para el debido flujo del proceso y en especial para la concreción de las obras y programas. Un
equipo ágil, con poder de decisión, con un consejo de gobierno empoderado del proceso, con una
política pública clara de participación, respaldado con la voluntad política del Alcalde y el apoyo
de los voceros comunitarios, debe ser obligante para que todas las dependencias asuman con
prioridad el mandato comunitario de los Cabildos.
5. Los valores ejecutados se acercan a los 102 mil millones de pesos corrientes para los doce años de
análisis, contando desde 2001 hasta el año 2011.
6. Tomando como base el presupuesto de ingresos y gastos del municipio de Pasto del año 2008,
tenemos los siguientes datos que nos sirven como punto de partida para determinar
aproximadamente el porcentaje de recursos que se destinarían para el proceso de cabildos
anualmente. El presupuesto anual de ingresos 2008 es de $249.733.787.000, de los cuales son
Ingresos Tributarios el 17,4%, Ingresos no Tributarios representan el 76,0% y los Ingresos de
Capital son de 6,6%. De los 249 mil millones de pesos, la estructura de gastos es la siguiente:
9,6% para gastos de funcionamiento, 2,9% para servicio de la deuda y 87,5% para inversión
social. Del 87,5% que se destina para inversión social, el 40,84% se destina al pago y prestación
del servicio educativo, el 16,3% al sistema de salud subsidiado, el 2,2% a los subsidios de agua
potable, saneamiento básico y a la inversión obligatoria en medio ambiente; el 1% a la inversión
obligatoria en seguridad, convivencia y justicia; el 1,27% se destina a proyectos de infraestructura
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y al pago de la operatividad del sistema de salud; para carnavales y cultura se destinan 0,68% y el
7% se reserva a la inversión con recursos de cofinanciación. La suma de los porcentajes
anteriores, sobre la estructura de gastos, asciende a 69,3% que son recursos de obligatorio
cumplimiento, otros reglamentados en leyes nacionales y decretos presidenciales, pero en especial
la mayoría de estos gastos son aquellos que son indispensables para el funcionamiento del
territorio: garantizar educación, salud, saneamiento básico, justicia, seguridad, régimen
subsidiado en salud, carnavales de negros y blanco, la cultura y para cofinanciar proyectos con
organismos nacionales e internacionales. Resumiendo: Del 100% que se tiene para gastar, se resta
12,5% correspondiente a gastos de funcionamiento y servicio de la deuda. Nos queda 87,5% de
inversión social, cifra a la que se resta el 69,3% de gastos de obligatorio cumplimiento. Nos
queda 18,2% del total del presupuesto para ser invertidos en proyectos del programa de gobierno
para los cuatro años, Plan Municipal de Desarrollo y Cabildos de Presupuesto Participativo. Si se
asume que cada año se invierte en Cabildos aproximadamente la suma de 10 mil millones de
pesos corrientes, ello representa el 4% del total del presupuesto y el 22% de los recursos
presupuestales “libres” para inversión en programas de la administración municipal. Finalmente
hay que dar respuesta: Para cabildos abiertos se destina aproximadamente el 22% anual del
presupuesto “libre” para inversión pública y social.
7. Los proyectos ejecutados superan los 786. Esto representa un promedio de ejecución física de
aproximadamente 100 proyectos por año calendario y de 8,3 proyectos ejecutados mensualmente.
Este nivel de ejecución se puede calificar como oportuna para la legitimidad del proceso y en
especial para que las comunidades vean cumplidas satisfactoriamente sus expectativas. El proceso
se vuelve creíble en la medida de que se cumpla con lo pactado. El tema de las ejecuciones de
proyectos y programas es una nueva tendencia de trabajo que se observa marcadamente en las
comunidades, en especial cuando se propone como regla de juego de que las Juntas de Acción
Comunal, organizaciones no gubernamentales, asociaciones comunitarias y otras formas de
organización comunitarias debidamente legalizadas, sean las que puedan contratar o ejecutar las
obras o programas definidos en Cabildos.
8. El proceso de Presupuesto Participativo de Pasto ha logrado un ritmo propio, el cual ha generado
los espacios autocríticos que le han servido para corregir sus errores y fortalecer sus aciertos. Sin
embargo existe un elemento que es fundamental y que sin su presencia los cabildos sufrirían una
fractura. Es la voluntad política de las últimas tres alcaldías municipales, que han propiciado y se
han abanderado de los instrumentos de la democracia participativa. Sin la voluntad de los
Alcaldes Eduardo Alvarado Santander y Raúl Delgado Guerrero, los cabildos no tendrían la
importancia y el poder que hoy sustentan.
9. La experiencia de presupuesto participativo de Pasto, tiene como objetivo convertirse en modelo
de democracia participativa para Pasto. En ese sentido el modelo recoge todas las formas de
participación ciudadana: formulación participativa del plan municipal de desarrollo, formulación
democrática de los planes de vida por comunas y corregimientos, las decisiones concertadas en
los concejos comunales locales, elección comunitaria de corregidores; fortalecimiento de los
comités municipales como el de política social, juventud, cultura, educación y otras formas de
participación ciudadana, para convertirlas en la forma más explícita de la democracia local,
fortalecida con un fundamento teórico conceptual, que se pueda contrastar con la construcción de
tejido social, que se pueda evaluar de manera cualitativa y cuantitativa en especial el impacto de
la inversión pública de Cabildos en el mejoramiento de la calidad de vida de la gente de Pasto y
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por último que brinde los resultados universales para poder realizar las réplicas o multiplicación
de la experiencia.
REPLICA DE LOS CABILDOS ABIERTOS DE PASTO EN LOS CABILDOS POPULARES
DE SAMANIEGO NARIÑO 2004-2007
No se podía escribir sobre los Cabildos Abiertos de Pasto, sin dejar de referirnos a la experiencia de
Cabildos Populares de Samaniego Nariño periodo 2004-2007, época en la cual me desempeñé como
Alcalde Municipal.
La experiencia de presupuesto participativo y Pacto Local de Paz de Samaniego en el occidente de
Nariño, es alentadora, para quienes creemos que es posible construir país, patria y paz desde la
provincia, sin caer en las trampas de la corrupción, de la contribución a la guerra y las prácticas de la
politiquería.
Los Cabildos Populares en esta región, se realizaron a través de la activa participación ciudadana en
cada uno de los cuatro años. En cada uno de ellos participaron 16 mil personas o cabildantes entre
niños de 5 años hasta adultos mayores de más de 80. En cada año del proceso se presentaron y
aprobaron aproximadamente 150 iniciativas de inversión, de las cuales en el cuatrienio se ejecutaron
más de 450 proyectos para una inversión total superior a 7.000 millones de pesos corrientes, de un
presupuesto total anual de 10 mil millones de pesos.
Uno de los aspectos claves de esta experiencia es que el 80% de la ejecución se realizó con la
comunidad a través de sus organizaciones, logrando con ello una reducción de costos de proyectos
superior al 40% y en algunos casos más del 60%. El ejemplo que mejor ilustra esta bondad es la
construcción de polideportivos rurales, que en la administración tradicional se contrataban por 50
millones de pesos (condiciones promedio) y con Cabildos Populares la misma ejecución tenía un costo
de 15 millones de pesos a través de la minga y la contratación comunitaria.
La practica más relevante de la experiencia, es la conjunción de Cabildos Populares con el modelo de
gobierno alternativo “Árbol de la Waycosidad”, que logró en el municipio el Pacto Local de Paz y el
fortalecimiento del “Proyecto Naranja”. En el año 2003 los homicidios por arma de fuego ascendían
70, pero año tras año hasta el 2007 se logró reducir a 17 homicidios, siendo una clara muestra que los
grupos armados ilegales de guerrilla y paramilitares existentes en el territorio, se vieron obligados a no
atentar contra la población civil, a no “capturar al Estado local” y a respetar la neutralidad activa del
Proyecto Naranja, que se convirtió en una declaración social y ciudadana en contra de la guerra y a
favor de la paz.
La experiencia de Samaniego fue premiada en varios escenarios. Fue declarada mejor práctica nacional
de gobernabilidad democrática en las ferias Expoinnovación Cartagena 2004 y Bucaramanga 2006. Fue
destacada en Porto Alegre Brasil en el año 2006 como referencia de presupuesto participativo en
territorios de conflicto armado. De igual manera a través del hermanamiento con el municipio de
Cotacachi Ecuador la experiencia hace parte de la red URBAL 9 de presupuesto participativo.
Finalmente se debe expresar que la experiencia de Cabildos Populares de Samaniego 2004-2007, fue
implementada como una réplica de los Cabildos Abiertos de Pasto año 2003, época en la cual el autor
de esta monografía se desempeñó como director de Cabildos del municipio de Pasto.
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BIBLIOGRAFÍA
Abadía Morales, Guillermo (1973), en La Música Folklórica Colombiana, Editorial Universidad
Nacional de Colombia, Bogotá.
Agreda, Esperanza (2008), en Etnoastronomía y obras rupestres: experiencias mítico-religiosas, ciclos
y calendarios en las comunidades rurales de Mapachico y Genoy, Mimeo, Pasto.
Chamorro, Doramaria (2004), en Identidad Cultural en el Sur, Revista de Historia No 70, Pasto.
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Editorial Pablo Leyva, Universidad Nacional de Colombia, Bogota.
Quijano Vodniza, Armando (2003), en El churo cósmico. Editorial CESMAG, Pasto.
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Bogotá.
Montufar Andrade, Harol Wilson (2007), en Árbol de la Waycosidad, Tercera Edición, Alcaldía de
Samaniego Nariño, Samaniego.
RESEÑA BIOGRÁFICA
IDENTIFICACION
Apellido
Nombre
Profesión
Documento de identidad pasaporte
Montufar Andrade
Harold Wilson
Economista, Especialista en Alta Gerencia, Consultor
87452441
LOCALIZACION INSTITUCIONAL
Institución
Dependencia
Cargo
Dirección
Apartado postal
Ciudad
Estado/Departamento/provincia
País
Teléfono móvil
Instituto Sur ISAIS
Planeación e Investigaciones
Coordinador de Planeación e investigaciones
Cra 24 No 12-53 Barrio Santiago
NA
Pasto
Nariño
Colombia
57-3155685753
LOCALIZACION ELECTRONICA
Correo electrónico principal
Correo electrónico alterno
Página web
[email protected]
[email protected]
http://montufarconsultores.blogspot.com
LOCALIZACION PERSONAL
Dirección
Ciudad
Estado/departamento/provincias
País
Teléfonos
Km 2 San Juan
Samaniego
Nariño
Colombia
57-092-7289471
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GRAFICO 1
ORGANIGRAMA DE CABILDOS DE PASTO
Fuente: Instituto Sur ISAIS, 2008
PERIODO
2001-2003
2004-2007
SUBTOTAL
 2008
TOTAL
CUADRO 1
PROYECTOS
241
491
732
137
869
VALOR
14.109.361.819
45.278.949.113
59.388.310.932
20.752.330.971
80.140.640.000
Fuentes: Alcaldía Municipal de Pasto, Equipo de Cabildos 2008-2011
Instituto Sur ISAIS, 2012
 El equipo de presupuesto participativo de la Alcaldía de Pasto, realiza el ajuste de valores 2008 que
hereda ejecuciones de los procesos anteriores (especialmente los compromisos 2007) y que por ser
un proceso en permanente ejecución, los valores deben ajustarse en la medida de que van
cumpliendo con el cronograma previsto.
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XVII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Cartagena, Colombia, 30 oct. - 2 nov. 2012
PROYECTOS
TABLA 1
FISICO PARTICIPACION FINANCIERO
Ejecutados totalmente
607
77,23%
58.198.152.587
En ejecución
Contratados totalmente
En contratación
Preinversión completa
En Preinversión
Por iniciar proceso
Inviables
SUBTOTAL
36
6
19
25
41
15
37
786
4,58%
0,76%
2,42%
3,18%
5,22%
1,91%
4,71%
100,00%
3.259.970.267
436.597.347
3.291.301.436
5.652.560.394
5.526.832.406
1.341.716.212
1.711.603.444
79.418.734.093
Fuentes: Alcaldía Municipal de Pasto, Equipo de Cabildos 2008-2011
Instituto Sur ISAIS, 2012
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