Organizaciones, Gobiernos y Administraciones públicas
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TEMA 4. ORGANIZACIONES. GOBIERNOS Y ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. Organizaciones: vocablo que proviene de organización o actividad. Hay que distinguir entre organización y estructura social. • Estructura: fenómeno social observable que implica la interrelación o el acomodo entre partes. Concentra la atención sobre los actores. • Organización: centra su atención sobre sus interconexiones funcionales o procesales. En su análisis pueden distinguirse factores como: • Sociopsicológico • Estructural • Ecológico La gradación será: • División macroeconómica del trabajo • Elaboración de políticas públicas • Implantación de políticas públicas. • Operación y gestión de los gobiernos y la administración pública. Ante todo las organizaciones son sistemas de elementos interrelacionados, son mecanismos vitales, no son neutros y funcionan como grupos de actores. • Organizaciones como máquinas, sistemas racionales, colectividades orientadas a los fines que poseen, con formalización de su estructura interna. • Organizaciones como organismos, colectividades cuyos miembros comparten un interés común por la supervivencia del sistema. • Organizaciones como sistemas abiertos coaliciones de grupos de interés cambiante que desarrollan sus objetivos mediante la organización. Todas las organizaciones son públicas pero tienen distinto poder. Las privadas tienen incentivos de mercado y las públicas constricciones políticas, sus diferencias pueden agruparse en: • Factores ambientales donde las públicas tienen menor exposición al mercado disminuyendo su eficiencia y una mayor exposición al entorno político. • Intercambios entorno/organización, en las públicas están mas sujetos a opinión y escrutinio público. • Estructuras y procesos internos; los objetivos son difusos y frecuentemente conflictivos entre sí. Sus movimientos son rutinarios. • Recursos humanos. Todas las organizaciones son públicas puesto que las autoridades políticas influyen en cierta medida sobre ellas. El sector público al análisis de estos procesos políticos y administrativos debe centrarse en las actividades organizativas de los dominios públicos. • Las fronteras entre lo público y lo privado se han diseminado. 1 • Las OAP promueven sus agencias de preferencias. • Las preferencias de las organizaciones sobre las distintas políticas públicas reflejan planteamientos no ideológicos. • Los grandes cambios están fuera de agenda. • Las fracturas sociales reflejan los intereses. • La mayoría de las decisiones implican interrelaciones. Gobiernos Como ambigüedades metodológicas destacan: • Contraposición entre él todo y las partes. • Oposición entre teoría de organización y entorno político. • Problema de las unidades de análisis; donde estructuras y actores son tangibles y los comportamientos son evasivos. Los gobiernos son estructuras directivas de las organizaciones administrativas, actualmente como gobierno de la fragmentación. Debe analizarse en consecuencia de la influencia de los partidos, extensión del poder del presidente del gobierno, el papel de los ministros, etc. Influencia de los partidos y los ministros Los gobiernos se hallan en una posición central con autoridad sobre políticas públicas y los ministros parecen comités sobrecargados. Homo Estas tendencias centrífugas se contrapesan con un control y seguimiento de las políticas sectoriales en torno al presidente del gobierno. Ministros individuales • Gabinete no−departamental Ministros departamentales Formato organizativo que impulsa la coordinación • Gabinete con ministros superdepartamentales Secretario de estado No puede aplicarse en gobiernos de coalición • Gabinete con los ministros políticamente más importantes Otros ministros Otros ministros • Gabinete con núcleo donde existe una centralización de los ministros. En la representación se organiza una estructura para reducir aquellos problemas sociales que puedan surgir y la gestión del departamento se deja en manos de los funcionarios. 2 En la especialización donde la función principal es resolver los problemas de la administración. La cualificación ministerial se basa en el conocimiento técnico de las materias propias del departamento, especialización y habilidades políticas. Según su habilidad irán desde el tecnócrata y el especialista político al político puro y al profano. Reuniones del gabinete La actividad gubernamental se encuadra en: • Actor racional: se plantea el problema, se estudia y se decide. • Proceso organizativo: se definen las organizaciones del gobierno y aquellas que tradicionalmente se encargan del gobierno. Se opera para enviar la información a los centros decisorios y se implantan los cursos de acción alternativos. • Política burocrática: se determinan los canales apropiados para actuar sobre el problema, personalidad, presiones y actitudes les afectan, plazos y confusiones probables. Entre las variables estructurales puede distinguirse: • Condiciones estables: con procedimientos formales sobre lo que el gobierno puede hacer. • Condiciones variables: se descomponen factores políticos y característicos de personalidad con los conocimientos de los ministros. En las variables de comportamiento la más definitoria es el liderazgo del jefe y su capacidad de relación. Administraciones públicas Gestión de recursos financieros El documento que se presenta esta compuesto de millares de páginas que deben simplificarse para su análisis. La mayoría de las partidas independientemente del grupo político en el poder no pueden ser alteradas exceptuando algún matiz de carácter marginal. Su utilidad depende de la organización pública desde la que se enfoque según factores como: • Las adscripciones presupuestarias reflejan expectativas, preferencias y objetivos de los actores. • Este comportamiento indica las variaciones en el nivel de distribución de los recursos financieros. • Señala la difusión y concentración en la adopción de decisiones. El presupuesto es una traducción de propósitos con unos recursos limitados que se convierten en un dispositivo para la elección de gastos alternativos. El documento presupuestario es una expectativa, estrategia, precedente y red de comunicación y además es la representación monetaria de la actividad política y administrativa de una estructura de gobierno siendo el resultado de una lucha de compromisos, negociaciones, etc. Es el esqueleto del estado despojado de toda ideología engañosa. La actividad económica es una gestión de la escasez. Dispone de una cierta autonomía puesto que puede aumentar los recursos mediante la presión fiscal, deuda pública, etc. Así se trata de satisfacer los propios objetivos y no de derrotar al oponente. Si que existe una división entre gastos civiles y militares. Las diferencias en las prácticas presupuestarias descansan principalmente sobre los valores de las elites políticas y administrativas y las instituciones políticas. Dentro de los mecanismos de coordinación donde las unidades organizativas abogan por sus propios gastos y no actúan como guardianes de las finanzas del hogar 3 público. Cuanto más reciben las clientelas mas se desarrollan y mejor pueden ayudar al organismo y la distribución interna es más fácil con mayores recursos como el prestigio de unos directivos. Todo son fondos adicionales y quienes más reciben se creen más poderosos. Todo esto produce cleptocracia, corrupción que depende en medida del sistema democrático que advierte de estos casos generalmente gracias a los medios de comunicación. Las acciones que suponen las estrategias presupuestarias de las unidades son el eslabón entre intenciones y percepciones de los encargados del presupuesto. Se realizan en un contexto rápidamente variable lo que supone incertidumbre realizándose dos tipos de estrategias: • Ubicuas: con un clima de confianza entre la clientela y los organismos. • Contingentes: donde se explotan al máximo las propias oportunidades. Así el documento presupuestario presenta una cualificada información sobre la distribución del poder donde resalta el lugar privilegiado que ocupan los burócratas. Empleados públicos La partida de mayor importancia son los gastos de personal y este empleo es un recurso fundamental de los gobiernos puesto que la mayoría de resultados provienen de cualificados empleados públicos llegando a ser auténticos grupos de presión. • Tiende a crecer más deprisa que el sector privado. • Es más visible en cuanto las actividades gubernamentales aumentan de volumen. • Es un subproducto de las decisiones políticas. Relaciones intergubernamentales y administrativas. La interpretación de las relaciones interorganizativas entre el centro y otros niveles de gobierno: • Cualquier organización depende de otras para la obtención de recursos. • Cambian recursos para alcanzar fines. • El sistema apreciativo de la coalición dominante influye sobre problemas y recursos. • La coalición emplea estrategias para regular el proceso de intercambio. • El potencial del poder nace de las anteriores. Estado unitario y estado compuesto Se puede decir que todo estado es unitario y a la vez compuesto, así resulta más eficiente entre la distinción de los diferentes niveles de centralización y el trasvase económico puede parecer restrictivo de autonomía pero también indicador del poder central sobre el local. Regionalización y descentralización Regionalismo denota un gran amor por la propia región y una tendencia al autogobierno de un territorio delimitado buscando la preservación de las características culturales: • Región natural: unión por el medio natural. • Región histórica: unión por el pasado. • Región económica: unión por las relaciones económicas. • Región urbana: áreas metropolitanas. • Región étnicocultural; rasgos y comportamientos de una comunidad. • Región politicoadministrativa; demarcación jurídica. 4 Regionalismo y autonomía; el más amplio objetivo es la autonomía no bastándose a sí mismo con posición jurídica de un organismo de base territorial, potestad organizativa, darse normas y autogobernarse. Esto da pie a la distinción entre distribución territorial del poder como posibilidad de crear normas que se integran en el resto nacional y descentralización administrativa que solo comprende una cierta potestad reglamentaria. Para que la movilización exista deben darse: • Vivir en la propia tierra. • Hablar su lengua. • Ser autónomos. Todo esto se sitúa en una escala que arranca de una entidad territorial integrada en el estado, de aquí las asociaciones de defensa cultural que arguyen el carácter único llegando a inventarse sus tradiciones. Los grupos nacionalistas pueden diferir en sus formas. El otro paso es el ejercido por partidos políticos con apoyo electoral en la periferia que buscan sus objetivos en el ámbito central hasta que consiguen un Estatuto de Autonomía. La siguiente escala se arropa con un federalismo ideológico hasta el confederalismo o autonomía absoluta o llegar a la autodeterminación. Regionalismo y regionalización • Nacionalismos étnico regionales; los de inversión buscan la separación del estado central aunque la mayoría buscan un reconocimiento simbólico a su sentido de diferencia. • Motivos racionalfuncionales; el primero una revolución urbana hacia la periferia ciudadana o zonas rurales y otro la concentración de recursos a nivel subnacional. • Razones ideológicas; Descentralización = democracia. La creación de mesogobiernos proporciona algunas distorsiones de neocorporativistas. • Intereses sectoriales; redistribución del poder con intereses de partido o individuales y otros que mantendrán intactas las estructuras regionales. • Beneficios de centro; reduce la carga fiscal, transfieren los servicios al mesogobierno o subvenciones específicas pasan a transmitirse en bloque. La PAC ha fomentado un refuerzo de la conciencia. Federalismo y federación Es una ideología difusa. En los EEUU se distinguen hasta 34 tipos de federalismo. • Federación, como aspecto organizativo y político administrativo. • Federalismo, como cuestión ideológica. • Federación es un arreglo institucional que adopta la forma de estado soberano y donde el gobierno central adopta unidades regionales en sus procedimientos decisorios sobre una base constitucional. El gobierno general y los regionales son coordinados e independientes dentro de su esfera. Tipos de federalismo: • Centralizador; busca unir lo separado. Los diferentes gobiernos se controlan mutuamente. • Descentralizador; Desprender lo ya unido. • Equilibrio; Combinación de las anteriores, diversidad de la unidad, acuerdo libre y mutuamente consentido. Tipos de federación: La 1ª es EEUU (1787) • Dual; desde el principio de EEUU hasta el New Deal originándose de dos maneras donde los poderes constituyentes pueden atribuir al gobierno federal las competencias A y a los gobiernos estatales con las no 5 A o dotar al gobierno federal con los poderes A y a los estatales con los poderes B. Se basan más en esta última y así el gobierno nacional solo posee las competencias enumeradas y puede promover pocos fines constitucionalmente, los dos centros de gobierno son soberanos y sus relaciones son de tensión sin poderes coercitivos sobre el otro. • Cooperativa; implica relaciones directas entre los distintos niveles de gobierno con implantación estatal o local de programas de asistencia de subvenciones federales, los distintos niveles del gobierno trabajan y comparten. La cooperación es necesaria para la implantación de objetivos sociales con relaciones de gobierno ante los diferentes niveles. Significa que los intereses organizativos juegan un papel fundamental en las decisiones y mayor proporción de ministros especialistas. Los gobiernos pueden cambiar de signo y personas según los resultados electorales. Ver 1ª parte Ver cuadro 2 correspondiente al texto Política Agraria Comunitaria Homogeneidad departamental Homogeneidad política Heterogeneidad política Heterogeneidad departamental Ministros no departamentales Ministros superdepartamentales Ministros políticamente importantes 6