E-VOTO Y E-DEMOCRACIA: - Junta de Castilla y León
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E-VOTO Y E-DEMOCRACIA: LA EXPERIENCIA DE EL HOYO DE PINARES Carlos Javier Galán Gutiérrez Primer Teniente de Alcalde del Ayuntamiento de El Hoyo de Pinares (Ávila) En marzo de 2003 la localidad abulense de El Hoyo de Pinares acogía una experiencia pionera: una prueba piloto de votación popular a través de Internet, que sigue siendo hoy una referencia, objeto de atención en cuantos foros o estudios abordan el e-voto, no sólo en el plano nacional, sino también internacional. La iniciativa se enmarcaba dentro de un proyecto puesto en marcha por CERES, el organismo de certificación de la Real Casa de la MonedaFábrica Nacional de Moneda y Timbre (RCM-FNMT). Sobre la base de previos estudios tecnológicos, sociológicos y legislativos (en los que colaboraron grupos de trabajo de las Universidades Politécnica y Complutense de Madrid), un equipo multidisciplinar había venido trabajando en este interesante proyecto, respaldado por el Ministerio de Ciencia y Tecnología, para desarrollar un software de votación a través de la red. Una de las fases del mismo consistía en que el mecanismo se evaluara en una prueba piloto con población real, de forma que ello permitiera estudiar la viabilidad técnica y social de tales sistemas. Esta votación se programó en coordinación con la Dirección General de Política Interior y Procesos Electorales del Ministerio del Interior, y contó con el apoyo de diversas firmas colaboradoras, del ámbito de las nuevas tecnologías de la información y la telecomunicación, que pusieron a disposición de la prueba recursos materiales y humanos. Telefónica, la más importante multinacional española, además de otras aportaciones, instaló las líneas ADSL en la localidad, lo que permitió que contásemos tempranamente con un servicio que, en otro caso, hubiera tardado aún algunos años en llegar a nuestro municipio rural. Otra importante empresa colaboradora fue Cisco Systems, líder mundial en infraestructuras de red para Internet, cuyas soluciones de conectividad basadas en IP (protocolo de Internet) son la base de la propia Internet y de la mayoría de las redes que existen en entornos empresariales, educativos y gubernamentales de todo el mundo. Sun Mycrosistems, empresa que cuenta en su haber con la paternidad del sistema Java y que ocupa una posición de proveedor líder de hardware, software y servicios, aportó los equipos necesarios para la prueba celebrada en El Hoyo de Pinares. En todo el proceso se implicó, por último, la conocida consultora Accenture, que venía ya colaborando con Ceres en la definición y expansión de la infraestructura de certificación electrónica, y que presta especial atención al desarrollo de este tipo de procesos a través de Accenture eDemocracy Services. La experiencia de El Hoyo de Pinares constituía la primera votación por Internet en España y una de las primeras del mundo. En nuestro país se conocía el antecedente de las elecciones del Consejo Asesor de la Guardia Civil, organizadas por el Ministerio del Interior, con el soporte técnico de Indra y la propia FNMT, pero se trataba de una votación a través de la Intranet del propio cuerpo y condicionada por la especial condición de los votantes –un conjunto homogéneo de funcionarios, con una organización interna jerarquizada-. En el caso de la villa castellano-leonesa nos hallábamos, por el contrario, con una votación a través de la propia Internet, y en la que iba a participar un censo de población real, de todas las edades y condiciones sociales, de todas las profesiones y niveles de formación, con muy diversos grados de familiarización con las nuevas tecnologías y que, además, habían de hacerlo de forma voluntaria, inscribiéndose primero para participar en la prueba y emitiendo luego su voto. En el ámbito internacional existían ya interesantes antecedentes de voto electrónico, pero la mayoría de ellos a través de urnas electrónicas orientadas meramente a favorecer un rápido recuento. La novedad de la emisión de voto, en nuestro caso, a través de Internet es que no sólo favorece un escrutinio más ágil y sin errores, sino que permite votar cómodamente y a distancia, lo que podría constituir en el futuro una respuesta para los problemas con los que hoy se enfrentan determinados colectivos –emigrantes españoles en todo el mundo, marinos que se hallan en alta mar, etc-. Por otro lado, supone una interesante alternativa al voto tradicional por correo, la engorrosa fórmula con la que contamos actualmente. En el voto por correo el elector tiene que conocer con suficiente antelación que no va a estar en su lugar de residencia en la jornada electoral: si la imposibilidad es sobrevenida, se verá impedido de ejercer su voto. El votante por correo emite su sufragio con antelación: se pierde así una buena parte de la campaña electoral y no disfruta de la jornada de reflexión. Pensemos, por ejemplo, en las últimas elecciones generales celebradas en nuestro país y en la influencia que -según todos los analistas, algo por lo demás evidente-, tuvieron en el resultado los acontecimientos de los últimos días, y concluiremos que el votante por correo estuvo en situación de desigualdad respecto al resto de electores, puesto que, al tener que enviar su papeleta días antes, no conocía estos sucesos en el momento de emitir su voluntad. Además, el elector que se acoge al sistema de voto por correo no puede cambiar de idea y votar luego personalmente, puesto que el mecanismo no permite esa versatilidad. Finalmente, en el caso concreto de los españoles residentes en el extranjero no existe simultaneidad en el escrutinio. Por el contrario, el voto por Internet permite que no haya que programarlo anticipadamente, que pueda ejercitarse desde cualquier lugar y que su recuento sea simultáneo. Ceres se había planteado como requisitos de su sistema de votación por Internet, ensayado con éxito en El Hoyo de Pinares: La autenticación: sólo los votantes autorizados, previamente registrados y censados, podían votar. La fiabilidad: cada votante no podía votar más de una vez y, obviamente, no se podía producir ninguna alteración en los resultados de la votación. El anonimato: no podía relacionarse un voto con el sujeto que lo emitió. La imposibilidad de coacción: ningún votante tenía posibilidad de demostrar el voto emitido. De esta forma se impide la compra de voluntades o la presión sobre los votantes, ya que la persona que desea influir sobre otra u otras no tiene garantía del resultado de su acción. La verificación: cada votante tenía un “acuse de recibo” por parte de la urna digital, de forma que recibía un mensaje que le indicaba que su voto se había emitido correctamente, como garantía de que sería incluido en el cómputo final. La imparcialidad: así como sí se conocía el índice de participación en tiempo real, sin embargo el sentido de todos los votos permanecía en secreto hasta la finalización de la jornada electoral, de forma que los resultados parciales no influyesen en la decisión de quienes aún no habían depositado su voto. La veracidad de la votación: el sistema garantizaba que, si se descubría algún defecto en la publicación de los resultados, se contaba con mecanismos para poder verificar todos y cada uno de los votos que se tuvieron en cuenta. El Hoyo de Pinares, lugar elegido para la prueba, es un municipio que –aunque en épocas de vacaciones multiplica considerablemente su población- cuenta con unos 2.500 vecinos empadronados, de los cuales alrededor de 2.000 tienen derecho a voto, una vez excluidos los menores de edad y la población inmigrante. Era el tamaño de censo aproximado que buscaba la FNMT para esta prueba piloto y, por otro lado, la localidad tenía suficiente proximidad a Madrid –sede de la Real Casa de la Moneda- como para facilitar los necesarios desplazamientos de técnicos durante todo el proceso de registro de votantes, de información pública y de instalación de infraestructuras. El Ayuntamiento aprobó colaborar en la iniciativa, por unanimidad todos los grupos políticos y de todos los concejales integrantes de la Corporación Municipal, que se volcaron personalmente en la buena marcha del proyecto. A diferencia de otras localidades –por ejemplo, el municipio granadino de Jun, pionero en la aplicación de nuevas tecnologías a la participación ciudadana en la política municipal-, El Hoyo de Pinares no contaba con una experiencia previa en este terreno. Quizá hubiera de reseñarse únicamente la temprana existencia del Aula Mentor, un proyecto de enseñanza asistida por nuevas tecnologías, que funciona mediante convenio entre el MEC (hoy ya la Consejería de Educación de la Junta de Castilla y León) y el consistorio. En todo caso, no había antecedentes en la villa de un uso especialmente intenso de la informática o las telecomunicaciones, pero precisamente de eso se trataba: para evaluar el sistema, si se hace con una población más familiarizada con las nuevas tecnologías de lo que es usual, el resultado sociológico queda falseado. La prueba debía realizarse con la participación de una población con un perfil “normal” –por tanto, muy desigual por tramos de edades y por grado de formación e información- en cuanto al uso y conocimiento de las TIC, y que, por tanto, plantease los problemas con los que un sistema de este tipo se encontraría, en su caso, en una implantación generalizada y real. La cuestión elegida para la consulta fue la fecha de la Romería local. No se trataba, pues, de elección entre diferentes listas políticas, sino de una pregunta tipo referéndum, con dos opciones alternativas, además de la posibilidad de voto en blanco. Los sistemas electrónicos no permiten algo que sí existe en el voto mediante papeleta: el voto nulo, puesto que normalmente validan previamente cada voto emitido y, si existe alguna anomalía, avisan al emisor. Hasta que éste no recibe el mensaje de que su voto ha sido emitido correctamente, no finaliza el proceso. Algunos estudiosos plantean que el voto nulo es una opción más, y esto constituye un debate doctrinal abierto. En todo caso, el sistema utilizado en El Hoyo de Pinares partía de la premisa opuesta: no consideraba el voto nulo en rigor una herramienta política –aunque pueda ser utilizada como tal-, sino un voto anómalo, un sufragio mal emitido, que no permite conocer con certeza la voluntad del elector y por ello no se suma al cómputo final. La votación electrónica ofrece la garantía de que el elector no emitirá involuntariamente un voto incorrecto –en cuanto a la forma de emisión, no por lo que respecta al sentido del mismo- y, como queda explicado, el votante recibe un mensaje expreso de confirmación de que su voto será incluido en el recuento, por lo que no cabe la posterior anulación del sufragio. La pregunta elegida reunía las condiciones que la Corporación Municipal se había planteado: que fuese suficientemente interesante en el plano local como para no desincentivar la participación, pero que al mismo tiempo no constituyese un motivo de enfrentamiento o de agrio debate. La cuestión finalmente sometida a referéndum municipal partía de unos antecedentes históricos. La primitiva Romería del pueblo, celebrada tiempo atrás el martes de pascua, había ido languideciendo hasta prácticamente desaparecer. En la década de los setenta, parroquia y Ayuntamiento decidieron ubicarla discrecionalmente en una nueva fecha: el último domingo de mayo, y desde entonces se había fortalecido y consolidado inequívocamente, con una amplia participación de vecinos del pueblo y visitantes. En la época en que se fijó, no estaba aún muy asentado el concepto de “fin de semana” y el sábado era día laborable para muchas personas. Pero actualmente, parte de la población opinaba que, siendo en domingo, la fiesta se cortaba abruptamente a media tarde, al tener que madrugar y trabajar los vecinos al día siguiente, tener que regresar los visitantes a sus puntos de origen, etc. De ahí surge la propuesta de ubicarla en lo sucesivo en el último sábado de mayo. La cuestión provocaba controversia, por lo que la Corporación, que en otro caso no se hubiera atrevido a cambiar una fiesta local, encontró la posibilidad de consultar al propio pueblo sobre si prefería que la romería fuese en sábado o en domingo. El resultado de esta consulta no era legalmente vinculante. De hecho, el referéndum en España no es en ningún caso vinculante, ni siquiera cuando se celebra de acuerdo con la legislación vigente y con la debida autorización gubernativa. Pero, además, en nuestro país no existe hoy la posibilidad de realizar una votación por Internet con validez legal, mientras no se acometa una reforma legislativa ad hoc. No obstante, el Ayuntamiento convirtió esta consulta en “políticamente vinculante”, puesto que asumió un compromiso público, para dar carácter de acuerdo plenario a lo que la voluntad que la mayoría de los vecinos manifestase en la votación. Tan pronto como se acordó celebrar esta prueba, comenzaron los actos de información a los electores: se remitió un folleto a todas las casas, se publicaron en los medios informativos comunicados sobre la marcha de los preparativos y la forma en que iba a desarrollarse el proceso, se desarrollaron reuniones con colectivos y asociaciones locales, se celebraron actos divulgativos específicos para distintos sectores de población y se convocaron asambleas públicas informativas, con participación de la FNMT y del Ayuntamiento. Simultáneamente, se llevó a efecto el proceso de registro de votantes. A cada elector que voluntariamente se inscribía para participar en la prueba, se le dotaba de una tarjeta con un chip, físicamente parecida a la de los cajeros automáticos. La tarjeta contenía el certificado digital de la FNMT clase 2CA, que permite identificar al usuario y garantiza la seguridad de sus gestiones por Internet, y que en este caso se aplicó a la emisión de su voto. El certificado incorporado a la tarjeta posibilitaba a cada vecino, además de votar en el referéndum, la realización de trámites con las Administraciones Públicas a través de Internet, desde pedir un informe de vida laboral a la Seguridad Social, por ejemplo, hasta realizar la presentación de su Declaración de la Renta ante la Agencia Tributaria por vía telemática. Hoy, tras haber suscrito la propia Junta de Castilla y León un convenio de colaboración con la FNMT, para la implantación y uso de estos servicios, los vecinos de El Hoyo de Pinares cuentan ya en su mayoría con el certificado necesario para beneficiarse de estas nuevas posibilidades que ofrece la administración electrónica. En sobre aparte, el elector recibía su clave personal, un pin alfanumérico de hasta ocho caracteres, que el usuario podía libremente modificar. Por motivos de seguridad, en caso de extravío, la introducción errónea de la clave en tres ocasiones bloqueaba automáticamente la tarjeta, que sólo podía rehabilitarse mediante el uso de otra clave personal de desbloqueo, o bien mediante su definitiva anulación y emisión de una nueva. La iniciativa tuvo una indudable aceptación popular, puesto que los electores inscritos voluntariamente para participar en esta prueba piloto alcanzaron el 87’35 % del censo electoral. La emisión del voto se realizó con esa tarjeta electrónica, con la posibilidad de hacerlo desde los hogares, utilizando el PC doméstico como puesto de votación. Para ello se precisaba únicamente un lector de tarjetas y un software, que facilitaban el Ayuntamiento y la FNMT de forma gratuita a las familias. Quienes no disponían de ordenador con conexión a la red, podían emitir su voto desde el Colegio electoral, en el que se habilitaron puestos de votación, siempre por Internet, con el apoyo de personal técnico que auxiliaba al votante y resolvía sus dudas. En lugar de presentar el DNI como en las elecciones presenciales, en esta votación electrónica el elector, al introducir su “tarjeta inteligente”, se conectaba con la “Mesa Electoral” virtual. El sistema comprobaba la identidad del certificado y, si el votante estaba incluido en el censo, le solicitaba su clave. Una vez introducida ésta, se verificaba su corrección, permitiendo en su caso la continuación del proceso. La siguiente pantalla preguntaba al elector si prefería que la romería se celebrase en sábado, en domingo o si votaba en blanco. El vecino marcaba su preferencia y enviaba su voto. Acto seguido, si todo era correcto, recibía el mensaje de verificación y el proceso había concluido. Enfrente del Colegio electoral, se instaló una carpa en la que Ayuntamiento, FNMT y empresas patrocinadoras instalaron sus “stands” con material informativo, obsequios promocionales y puestos de navegación gratuita por Internet. La presencia de numerosos visitantes, observadores y estudiosos, autoridades, medios informativos nacionales e internacionales... contribuyó a un ambiente festivo. Esto permitió que la votación por Internet no anulase en absoluto el “ritual social” que también constituye, sin duda, una jornada electoral. Se emitieron 1.036 votos, lo que supuso una participación del 50’76 % sobre el censo electoral real, pero el 58’10 % sobre el “censo virtual” de los previamente inscritos para participar en la prueba. Al término del horario hábil de votación, y ante una considerable expectación popular y mediática, los interventores –el Subdelegado del Gobierno en Ávila, Javier Encinas; el Director de Ceres, Sergio Ruiz; el alcalde Fausto Santamaría; y yo mismo, como Teniente de Alcalde y coordinador de la intervención municipal en esta prueba- procedimos a abrir, con nuestras propias tarjetas y claves, la “urna” digital, dado comienzo al recuento. Apenas unos minutos después, se conoció el resultado de un escrutinio que, con sobres y papeletas recontados manualmente, se hubiera prolongado considerablemente: 619 votos a favor de cambiar la romería al sábado (59’75 % de los votos emitidos) 400 votos a favor de mantener la romería en domingo (38’71 %) 17 votos en blanco (1’64 %). Respecto a las conclusiones tras esta experiencia, se constató que un elevado número de votantes, especialmente los de mayor edad –muchos de los cuales era la primera vez que cogían un ratón de ordenador en su mano-, precisaron ayuda técnica, extremo que deberá irse solventando progresivamente, para que la confidencialidad del voto esté plenamente garantizada. Se impone, además, la utilización de caracteres grandes, suficientemente legibles por todas las personas. Y quizá el uso de pantallas táctiles resulte más sencillo que la utilización del ratón para personas no acostumbradas. La tan controvertida “brecha digital” existe, no debe minimizarse, sino que debe intentarse su superación o, cuando menos, su disminución sustancial. Pero también es cierto que la emisión de un voto electrónico no es un acto más complicado que sacar dinero de un cajero automático y que es más sencillo que manejar un teléfono móvil, por citar dos procesos que hace unos años resultaban tremendamente novedosos y con los que hoy está familiarizada la inmensa mayoría de la población. En este sentido, además de las iniciativas de los poderes públicos, hay que resaltar que funciona espontáneamente una especie de “ayuda generacional”, de forma que los más jóvenes enseñan a los adultos el uso de ciertos procesos relacionados con las nuevas tecnologías, y una votación electrónica no es ajeno a ello. En El Hoyo de Pinares los hijos acompañaban a sus padres y los nietos a sus abuelos, a votar en los puestos habilitados en el Colegio electoral, donde les enseñaban cómo podían hacerlo. Y los ordenadores de los hogares se convirtieron a su vez en pequeños puestos de votación, en los que sus usuarios habituales instruían acerca del proceso de emisión de sufragio electrónico no sólo a sus familiares, sino en muchas ocasiones, a los vecinos o a los amigos de la familia. A falta de conocerse el estudio sociológico en profundidad, la impresión que tenemos los responsables es que se produjo una aceptación popular de la legitimidad del proceso, un dato que reviste indudable importancia. A cada vecino de El Hoyo de Pinares lógicamente le agradó más o le agradó menos el resultado de la votación, en función de cual fuese su particular opción. Pero la generalidad de los votantes no dudó de la limpieza de la votación, no insinuó la existencia de “pucherazo” informático. A pesar del desconocimiento que los ciudadanos de a pie tenemos sobre las cuestiones técnicas, no han existido comentarios significativos poniendo en duda que los resultados que se publicaron respondieron a lo que la gente realmente votó. Insisto en que me parece importante esta idea, porque en España tenemos afortunadamente un sistema electoral (no me refiero obviamente a las listas cerradas, al sistema d’Hont, etc, que sí son cuestionados, sino a la limpieza en el desarrollo del proceso y sus mecanismos de verificación) que es muy aceptado por la ciudadanía: gustará más o menos el resultado electoral, pero nadie cuestiona su veracidad. Y este patrimonio debe conservarse, realizando cualquier reforma legislativa en el campo del voto electrónico, con prudencia y con razonables garantías de seguridad, aunque creo que también sin temor y con decisión. En este sentido, los experimentos posteriores en otros municipios – durante las elecciones autonómicas catalanas y las elecciones generaleshan seguido confirmando la viabilidad técnica del e-voto. Sin duda, deberán seguirse realizando estudios, verificándose sistemas y realizando pruebas, quizá partiendo de ámbitos más reducidos que el de un cuerpo electoral general. En este sentido, la reciente reforma normativa que permite la emisión de voto por Internet en las Juntas Generales de Accionistas de las sociedades mercantiles, supone un paso muy positivo, que en mi opinión debería ser seguido a continuación en los Colegios Profesionales. A partir de ahí, la generalización o no de estos mecanismos y las reformas legislativas precisas, constituirán ya una cuestión más política que técnica. En todo caso, considero que el voto electrónico no es un fin en sí mismo, sino, en mi criterio, un instrumento al servicio de la democracia electrónica. Permitir la emisión de sufragios con mayor comodidad es positivo. Realizar un recuento más ágil es, indudablemente, un avance. Pero lo más interesante del e-voto, con diferencia, son las posibilidades que ofrece para una mayor y mejor participación ciudadana. Y ahí sí que entramos en el ámbito de la voluntad de las formaciones políticas, dependemos de en qué medida estén dispuestas a conceder la mayoría de edad democrática a los ciudadanos españoles o prefieran seguir manteniendo inamovible el sistema representativo tradicional. Los municipios ofrecen un ámbito muy adecuado para experimentar estas opciones. La democracia municipal aborda frecuentemente cuestiones mucho más sencillas que un proyecto legislativo de contenido muy técnico y complejo, sobre el que difícilmente la ciudadanía podría pronunciarse con auténtico conocimiento de causa. En nuestros pueblos y ciudades se deciden a menudo asuntos tremendamente cercanos a las personas y los mecanismos de voto electrónico permitirían a los Ayuntamientos conocer la opinión de los vecinos, como sucedió en nuestra experiencia. Los responsables públicos deberían descartar cualquier reticencia a tener más y mejor democracia. Las nuevas tecnologías abren cauces que insisto, con la seguridad y cautela exigibles, pero también apostando con audacia por el futuro- pueden resultar extraordinariamente útiles y sugestivos. El voto electrónico no debería sólo aportar técnicamente mayor eficiencia en los procesos, sino convertirse en un instrumento al servicio de la democracia electrónica, abriendo mayores espacios de libertad.
