Tema IV Sistemas de actuación GESTIÓN URBANÍSTICA EN

Módulo II.- Ejecución de Actuaciones Urbanísticas.
Tema IV
Sistemas de actuación
urbanística.
GESTIÓN URBANÍSTICA EN
ANDALUCÍA.
Proyecto OpenCourseWare-UNIA
(ocw.unia.es)
Autor
José Antonio Rosa Ruiz
Rosa Ruiz, José Ant. 2012-2013. Gestión
Urbanística en Andalucía. OpenCourseWare-UNIA
(ocw.unia.es). Bajo licencia Creative-Commons
Atribución-NoComercial-CompartirIgual 3.0
ÍNDICE
1.- Presupuestos de la ejecución del planeamiento.
2.- Sistemas de actuación en la LOUA.
3.- Delimitación de la Unidad de Ejecución.
. IV. Ideas clave.- Actuación Integral, Sistemas de Actuación, Urbanizadora,
Polígonos, Unidad de Actuación..
INTRODUCCIÓN
Las actuaciones sistemáticas o integrales representan cierta facilidad en la
gestión de amplias zonas de forma que se ejecuta la urbanización directamente
sobre todo el ámbito de la actuación.
Hay distintas formas de gestión aunque el resultado final es el mismo. Incluso el
coste final no debe ser necesariamente distinto.
La gestión pública y la gestión privada conviven para un común objetivo, pero
se articularán de forma distinta, sendo el usuario final quien asuma todos los gastos,
incluso los de gestión.
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OBJETIVOS
Vamos a conocer los mecanismos de gestión de las actuaciones integrales. La
actuación por expropiación, por cooperación y el sistema de compensación.
Mezcla de gestión pública y privada, donde la garantía de todos, es precisamente
la intervención administrativa por parte de la administración actuante. Las
bondades de la gestión privada no deben dejar de serlo, por lo que la dirección y
supervisión pública, resultan imprescindibles.
CONTENIDOS
1.- Presupuestos de la ejecución urbanística.Ya hemos visto que con la distribución de competencias que realiza nuestra
Constitución, el bloque de legalidad va a estar constituido en Andalucía por la Ley
estatal 6/98 de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV) y la Ley 7/2002 de 17 de
diciembre de Ordenación Urbanística de Andalucía (LOUA), estando ambas a un
mismo nivel jerárquico, cada una en el ámbito de sus competencias. En el sistema de
fuentes del derecho ocupa un lugar importante,
como normas de carácter
reglamentario, los Planes Generales de Ordenación Urbanística y planeamiento de
desarrollo.
El planeamiento es el instrumento base, conforme al cual materializará el propietario
su derecho al aprovechamiento urbanístico correspondiente, previo cumplimiento de
una serie de deberes que ya habéis tenido ocasión de conocer en la Ponencia sobre
régimen urbanístico del suelo.
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La gestión de la actividad urbanística es eminentemente pública (art. 2 LOUA), sin
olvidar que, conforme a lo dispuesto en el art. 5, las Administraciones con
competencia en materia de ordenación urbanística tengan el deber de facilitar y
promover la iniciativa privada.
Antes de entrar a ver la ejecución del planeamiento, vamos a conocer los
presupuestos de la actividad de ejecución, recogidos en el art. 96 de la LOUA, donde
se vincula su ejecución al correspondiente planeamiento, que se trate de desarrollar:
“El desarrollo de la actividad de ejecución, cualquiera que sea el sujeto legitimado,
requerirá la aprobación del instrumento de planeamiento urbanístico idóneo conforme
a esta Ley para establecer la ordenación pormenorizada en la clase de suelo de que
se trate:
a) En suelo urbano consolidado, en suelo urbano no consolidado con ordenación
pormenorizada y en el urbanizable ordenado, será suficiente la aprobación del Plan
General de Ordenación Urbanística o, en su caso, del Plan de Ordenación
Intermunicipal.
b) En suelo urbano no consolidado sin ordenación pormenorizada y en suelo
urbanizable sectorizado se requerirá la previa aprobación del Plan Parcial de
Ordenación del sector correspondiente o, cuando se trate de áreas de reforma
interior, la del correspondiente Plan Especial o Estudio de Detalle.
c) En el suelo urbanizable no sectorizado sólo podrá actuarse mediante la
aprobación del Plan de Sectorización y, cuando éste no contenga la ordenación
pormenorizada, de los correspondientes Planes Parciales de Ordenación para su
ejecución.
d) La ejecución de los sistemas generales se llevará a cabo, bien directamente, bien
mediante la aprobación de Planes Especiales o, cuando así esté previsto en el
instrumento de planeamiento, en el seno de la correspondiente unidad de ejecución.”
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2.- Sistemas de actuación en la LOUA.
Sistemas de actuación públicos: Expropiación y Cooperación. Ambos
admiten la gestión indirecta.
Sistema de Actuación privado: Compensación.
A los tradicionales previstos en todas las CC.AA. de Compensación,
Cooperación y Expropiación, hemos de añadir, la Concertación o ejecución
a través del Agente urbanizador, la Ejecución forzosa y la Concesión de la
obra urbanizadora, aunque todas las figuras previstas en las distintas
CC.AA. giran en torno a los tipos básicos de ejecución privada o ejecución
pública y el sistema mixto del Agente Urbanizador que goza de las
características de ambos por cuanto se trata de la ejecución del proceso
de
urbanización
por
un
agente
privado,
pero
por
cuenta
de
la
Administración Pública. Así en la legislación urbanística Asturiana se
habla de Concurso Público del proceso, aunque reservado sólo a lo que
denomina “Sectores de Urbanización Prioritari a”; en la Canaria se habla de
Ejecución empresarial y Concierto; en Cantabria y Galicia se prevé y
regula el procedimiento de Concesión de la obra urbanizadora, mientras
en Castilla León se diferencia entre Concierto y libre Concurrencia para la
ejecución de la obra pública. En Madrid se prevé la figura del Agente
Urbanizador como Adjudicatario de un Concurso y se diferencia de la
ejecución por Convenio.
La LOUA prevé sólo los tres tradicionales sistemas de ejecución de
unidades de ejecución, previendo la f igura del Agente Urbanizador en el
Sistema de Compensación como alternativa penalizadora de la inactividad
de los propietarios, pero la combinación de los sistemas públicos de
ejecución con la ejecución directa por la administración; la ejecución
indirecta por concurso o la ejecución mixta que representa la constitución
de
sociedades
mercantiles
mixtas
para
la
ejecución
del
sistema,
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representa unas inmensas posibilidades que no están teniendo el uso que
realmente pueden llegar a alcanzar.
La ejecución integral, sistemática o simplemente de las Unidades de
Ejecución, se lleva a cabo mediante una actuación sistemática para
equidistribuir los beneficios y cargas así como materializar la previsión de
la ordenación urbanística, en la que participarán todos los su elos
afectados, independientemente de la voluntad de los propietarios. El art.
107 LOUA prevé los tres sistemas tradicionales de actuación para la
ejecución de estas actuaciones sistemáticas que son, por una parte, como
sistemas de actuación pública, el sistema de expropiación y el de
cooperación y como
sistema
de actuación
privada,
el
sistema
de
compensación.
Estando delimitada una Unidad de Ejecución, se trata de una actuación
sistemática en la que las relaciones con la administración actuante ya no
son a título individual, sino a nivel colectivo de todos los propietarios de
terrenos incluidos en el ámbito de la actuación.
Régimen jurídico.
Al delimitar la Unidad de Actuación o Ejecución se ha establecido el
sistema de actuación, así el art. 107.2º LOUA, r equiere se determine el
sistema de actuación en el instrumento de planeamiento o, en su defecto,
por el mismo procedimiento establecido para la delimitación de unid ades
de ejecución.
En la legislación vigente no se establece ningún sistema preferente,
determinándose
en
el
art.
108
LOUA
ciertos
criterios
objetivos
a
considerar en la elección del sistema, t eniendo en cuenta las prioridades y
necesidades del desarrollo del proceso urban izador, la capacidad de
gestión
y
los
medios
económico-financieros
con
que
cuente
la
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Administración actuante así como la iniciativa privada para asumir o
participar en la actividad de ejecución.
Igualmente prevé el art. 108 LOUA la determinación del sistema por
acuerdo con
los
propietarios,
lo cual podrá
afectar
también
a
la
modificación del sistema de ejecución preestablecido en el planeamiento.
Entre las distintas formas de ejecutar estas actuaciones sistemáticas
podemos diferenciar dos
elementos diferenciales, como son que la
actuación sea pública o bien que sea privada, pivo tando en torno a estas
dos ideas la distinta legislación urbanística.
Para cada unidad de ejecución, dispone el art. 107 de la LOUA, se determinará el
sistema de actuación, conforme al que deba desarrollarse la actividad de ejecución,
de entre los siguientes:
a) Expropiación.
b) Cooperación.
c) Compensación.
El sistema de compensación es de actuación privada y los de cooperación y
expropiación son de actuación pública.
Asímismo se prevé la posibilidad del cambio del sistema de compensación por
cualquiera de los sistemas de actuación pública en caso de incumplimiento por
parte de los propietarios.
No se establece ningún sistema prioritario sobre los otros, aunque razones de
técnica urbanística recomiendan el sistema de compensación en ámbitos de
expansión o ensanche de la Ciudad, y el de Cooperación o expropiación en ámbitos
urbanos, muy parcelados donde la `propiedad privada esta muy fragmentada.
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3.- Delimitación de la Unidad de Ejecución.
La Unidad de Ejecución es un ámbito de referencia para la materi alización
de la equidistribución a través de los distintos sistemas de ejecución.
La ejecución de las actuaciones integradas o ejecución sistemática, con o
sin planeamiento va a requerir la delimitación de unidades de ejecución
como unidades equidistributivas de derechos y obligaciones de los
propietarios afectados o especialmente beneficiados por el desarrollo de
la unidad.
a).- Régimen jurídico.
Cuando se trate de la ejecución de instrumentos de desarrollo, su ámbito
coincidirá con la delimitación de una o varias unidades de ejecución que
tengan entidad propia. Igualmente pueden venir delimitadas en el ámbito
de la ordenación pormenorizada del PGOU e incluso delimitarse por el
procedimiento establecido.
El art. 105.1 LOUA 1 requiere idoneidad técnica y viabilidad económica 2 y
que permita equidistribuir 3 el cumplimiento de los deberes legales.
1
Co nf or m e a l o p r e v i s to e n e l art . 1 0 5. 1 LO U A , “ La d el im it ac i ón d e las
un i d ad es d e ej ec uc ió n de b er á as e g urar s u i d on e id a d téc n ic a y v i ab i l id a d
ec o n óm ic a , y p er m it ir en t o do c as o e l c um p l im ie nt o d e l os d eb er e s l e ga l es
y l a e qu i d is tr i buc i ó n d e l os be n ef ic i os y l a s c ar gas d er i v a dos d e l a
or d e n ac i ó n ur ba n ís t ic a. “ .
2
En c u an to a l a v ia b i l i da d ec o n óm ic a, n o ex is t e u n m ec a n is m o c o m parat i v o
c on otr as u n id a des pa r a p od er ver if ic ar l a, l i m itán d os e e l art . 1 0 5 . 1. , i n f in e,
a d is p o ner , “ C u an d o l a ac tiv i d ad d e e j ec u c i ón e n d et er m in a das u n id a des
de e jec uc i ón no s e a pr ev is i b le m e nt e re nt a b le , p or res u l tar e l c o s te de l as
c arg as i gu a l o m ay or qu e e l re n di m i e n t o de l a prov ec ha m i en t o l uc ra t iv o
ma t er ia l i za b l e en e l l as , e l m u n ic ip i o p o d rá a u tor i za r , s i n m o d if ic ar l a
ord e n ac i ó n ur b an ís t ic a d e ap l ic ac i ó n, u na r ed u c c i ón d e l a c on tr i buc i ó n d e
l os pr op i e tar i os a d ic has c ar gas , u n a c o m p ens ac i ón ec o n ó mic a a c arg o d e
l a A d m in is tr ac i ó n o un a c o mb i nac i ó n d e am b as me d id as , pr oc ur a n do
eq u i par ar l os c os tes de la ac t uac i ón a c ar go d e l os pr o pi e tar i os a l os d e
otr as u n id a des de e j ec uc ió n s i m i lar es y r e nt a b les . ”.
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Entendemos que esa viabilidad económica vendrá referida a los gastos de
urbanización y también a las diferencias de aprovechamiento que pudieran
producirse con el AR en que se ubica ya que, hacer cargar excesivas
cesiones sobre un ámbito determinado puede mermar en exceso el
aprovechamiento de la UE en relación al AR en que se ubica.
La
proporción
en
que
deban
participar
los
propietarios
en
la
equidistribución no viene establecida en ninguna parte, aunque es bien
claro que la desproporción atenta contra la equidistribución, siendo
numerosa
la
jurisprudencia
del
Tribunal
Supremo
en
que
se
ha
considerado la desigualdad existente con la delimitación de determinados
ámbitos de actuación para cargar la obtención de equipamiento, creando
importante
3
desequilibrio 4
con
los
derecho
de
fincas
del
entorno,
E n ST S d e 18 m ar zo 20 0 8, ( RJ \ 2 00 8 \1 7 54) , s e c u es ti o na l a r ac io na l i da d de
un a d e l im itac i ó n en el s e nt i d o de q u e “ c u an do en e l s u e l o urb a no s ó l o s e
de l i m it a un a U n i da d de E j ec uc i ó n c o n ti nu a , i m p on i en d o s ó l o a u nos
pro p i et ar ios u n as c es i on es q ue e n el res to d e los c as os s e v a n a c ons e gu ir
por v í a ex pr o p i at or ia , d e b e q u e dar m uy b i en d e mos tr ad o q ue e n l a
de l i m it ac ió n d e la UE s e c u m p le n r ig uros a m en te l os re q u is i t os d e
rac io n a li d ad , s uf ic i en c i a t éc nic a y ec o nó m ic a y e q u id is tr ib uc i ón q u e la
nor m at iv a im p o ne a la s UE . En e l p res e nt e c as o es a d e mos tr ac ió n no s e ha
rea l i za d o , p or q u e:
1 º. - L as c es io n es q u e s e i m po n en n o lo s o n p ar a el s er v ic i o d e l po l íg o no o
Un i da d d e Ac t u ac i ó n c or r es p o nd i en t e ( qu e es lo q u e ex i g e e l ar tí c u lo 8 3. 3
de l TR L. S . .. .. N i u n es p ac i o l ibr e d e 30 3 m 2 n i un a g uar d erí a i nf an t i l de
39 6 m 2 p ue d e a d m it i r s e q u e es t én a l s erv i c i o d e u n a U E de 2 .2 09 m 2 y
do n de c om o m áx i mo p ue d en ed i fic ars e 1 7 v i v i en d as . . .
S e c ar g a, p or lo t a nt o, a l os pr op i et ar i os d e es t os t err en os c on u nas
c es io n es i le g a les o q ue no s ó l o v a n a d is f ruta r e ll os , l o c ua l i nf ri ng e e l
pr inc i p io d e e q ui d is tr i buc i ón , ( ar tíc u lo 1 1 7. 2. b) d e l T R d e 19 76) , q ue
c ons t it u ye , e n r e a l id a d, u n a i nf rac c i ón d e l p ri nc i p i o d e i gu a ld a d. .. . ”
4
As í e l T S e n ST S 2 3 /0 6/ 2 00 3 , (RJ 2 0 03 \ 45 68) e n u n rec urs o d e c as ac i ón
par a l a un if ic ac i ón d e d oc tr i na , s i en d o Po n en t e D . Fc o G on zá l e z Na v arr o,
ha d ec la r a d o es t e al to T r ib u na l , en e l m i s m o s en ti d o de l as de 1 5 d e
no v i em br e de 1 9 94 ( RJ 1 9 94 , 8 8 18 ) ; l a d e 1 3 ( RJ 2 0 00 , 86 3 0 ) y 23 d e
oc t u bre de 2 0 0 0 ( RJ 20 0 0, 9 5 6 5) , as í c om o l a ST S de la S ec c i ó n 6ª d e 1 7
de m a yo d e 20 0 1 ( R J 20 0 1, 6 61 8) qu e , e n u n r ec urs o p ara l a un if ic ac i ón
de d oc tr in a, dic e : « E l pr i nc i p i o ge n er al d e r e par t o eq u it a t i v o de los
be n ef ic i os y c ar g as , q ue e l p l a ne a m ie nt o i m po n e, h a d e r e g ir l a a c tu ac ió n
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circunstancia que va a ayudar a evitar la delimitación de las áreas de
reparto, de forma que sea el Aprovechamiento, medio o tip o el que sirva
de referencia para comparar los derechos de unos y otros.
Dispone el art. 105.2 LOUA que en suelo urbano pueden ser discontinuas
y excepcionalmente en Suelo urbanizable, entendemos que en suelo
urbanizable
pormenorizado
en
el
que
no
se
concibe
la
ejecución
asistemática, requiriendo el art. 105.3 LOUA que todo él se incluya en UE.
En sus comentarios al TRLS/92, Bolas Alfonso 5 destaca
para el suelo
urbano,
de
la
posibilidad
de
delimitación
de
unidades
ejecución
discontinuas, así como la eliminación de su afección necesaria a la
reparcelación voluntaria y del carácter subsidiario, lo que “ convierte a la
reparcelación sobre unidades de ejecución discontinuas, incluso las de
contenido simplemente económico, a pesar del teórico carácter subsidiario
de esta última, en el instrumento fundamental y más apropiado para la
ejecución del planeamiento en suelo urbano, cuando se intente actuar
sistemáticamente.”.(Por sistema de cooperación y mediante reparcelación
económica).
b).- Concepto y naturaleza jurídica.
La Unidad de Ejecución es una unidad suficientemente homogénea para
permitir la justa distribución de beneficios y cargas, con entidad suficiente
urb a nís t ic a , s e g ún s e ar g u me n ta ex t e ns a m en t e e n l a s en t enc i a rec u rri d a,
de s u er te t a l qu e l a qu i e br a d e es te pr i nc i pi o , hac i e nd o r ec aer m ay o res
c arg as o b en e fic i os s obr e un os q u e s o br e o tros , i nc i de e n d e s i gu a ld a d
i nc o m pa t ib l e c on lo e s ta b lec i d o en e l art íc u l o 1 4 d e nu es t ra C ons ti t uc i ó n y
c on tr av i e n e es p ec í fic a me n te e l c o n te n i do d e l os ar tíc u los 3 .2 .b , 8 7. 3, 1 17 ,
12 4 .1 y c o nc or da n te s de l a L ey d e l Su e l o d e 1 9 76
, q ue , en tr e l as
c om p et e nc ias u r b a nís tic as , e l pr im er o es ta b lec e l a f unc i ó n de “ i mp e d ir l a
des i g ua l a tr ib uc i ón d e l os b e ne f ic i os y c ar g as d el pl a ne a m ie n to en tr e l os
pro p i et ar ios af ec t a dos e im p on er l a j us ta d is tri b uc ió n” ,
5
O p .C i t. Pa g. 27 7.
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para su ejecución independiente de forma sistemática por cualquiera de
los sistemas de actuación previstos.
Recuerda Luis Bolas 6, la necesidad del respeto de los principios de
proporcionalidad y simultaneidad en el reparto de beneficios y cargas del
planeamiento.
Cuando el planeamiento general establece una ordenación pormenorizada,
necesitada de equidistribución, habrá de delimitar áreas de actuación
asistemática en las que se actuará por el mecanismo de transferencias de
aprovechamiento o bien delimitará actuaciones sistemáticas, Unidades de
Ejecución, a efectos de materialización de las cesiones y urbanizac ión y la
equidistribución de beneficios y cargas.
Conforme
al
art.
86.c)
LOUA
la
unidad
de
ejecución
opera
simultáneamente como ámbito para el desarrollo de la totalidad de las
operaciones jurídicas y materiales precisas para la ejecución integral del
planeamiento y de la comunidad de referencia para la justa distribución de
beneficios y cargas, lo cual se lleva a efecto exclusivamente a través de
cualquiera de los tres sistemas de actuación citados.
c).- Presupuestos.
Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1.a) LOUA 7, el suelo destinado a
dotaciones, cuando estén incluidas o adscritas a unidades de ejecución,
6
B O L A S ALF O N SO , L u is . L a r e p arc e l ac ió n e n s u e lo u rb a no . E d it or ia l d e
Der ec ho F i na nc i er o . M adr i d 1 9 94 . P ag . 7 2.
7
Art íc u l o 1 39 . Fo r m as de o bt e nc ió n d e l s u e lo y d e ej ec uc i ón .” 1. El s ue l o
des t in a do a do t ac i o n e s s e o b ti e ne :
a) C ua n do es t é n i nc lu i das o a ds c r it as a s e c tor es o un i d ad es d e ej ec uc ió n ,
m edi an t e c es ió n o b l ig at or ia y gr a tu i ta y p o r los proc e d im ien t os pre v i s tos
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se obtiene mediante cesión obligatoria y gratuita y por los procedimientos
previstos para el desarrollo de la actividad de ejecución, así como por
expropiación u ocupación directa, entendiendo que la ocupación directa
vendrá referida a los suelos externos cuya obtención se haya adscrito a la
unidad de ejecución aunque la expropiación podrá referirse a los suelos
incluidos
en
la
unidad
cuyos
propietarios
hayan
optado
por
la
expropiación.
El art. 145 TRLS/92 limitaba la delimitación de Unidades de Ejecución en
las que la diferencia entre el aprovechamiento lucrativo total de cada
unidad y el resultante de la aplicación del aprovechamiento tipo, cuando
exista, sobre su superficie sea superior al 15% de este último, salvo que,
en suelo urbano, el planeamiento justifique la imposibilidad de respetar
esa diferencia máxima., en idéntico sentido el art. 36.2 RGU.
¿Cómo se determina el aprovechamiento en el ámbi to de la Unidad de
Ejecución?
En
el
caso
de
las
Unidades
de
Ejecución,
la
obtención
de
los
equipamientos se va a facilitar a través de la técnica de determinación del
aprovechamiento tipo en las Áreas de Reparto que, conforme a lo
dispuesto en el art. 58 LOUA va a incluir los Sistemas Locales y los
Generales para la totalidad del suelo urbanizable sectorizado y ordenado
que también se podrán incluir en el Suelo Urbano no Consolidado, de
forma que todos los propietarios, en esta clase de suelo participen
par a e l des ar r o l lo d e l a ac t i v id a d de ej ec uc i ón , as í c om o p or ex pr op i ac ió n u
oc u p ac ió n d ir ec t a.
b) E n l os r es t an t es s u pu es tos , m edi a nt e tr a ns f er enc i as d e a pr o ve c h am i en t o
en v irt u d d e l c or r es po n d ie nt e ac u er do d e c es i ón , v e nt a o d i s tri b uc ió n
c ua n do as í es t é pr e v is t o en e l i n s tr um ent o de p l an e am ie nt o y, e n s u
def ec t o, m ed ia n te ex p r op i ac i ón u oc u p ac i ó n d irec ta .
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equitativamente en la cesión obligatoria y gratuita de equipamientos
públicos a través de los mecanismos de equidistribución previstos.
d).- Procedimiento.
Cuando la delimitación de la unidad no se ha realizado en el marco de la
tramitación del planeamiento podrá
practicarse la delimitación previa
información pública con audiencia de los propietarios afectados.
Prevé el art. 106 LOUA que, cuando no se contenga en el planeamiento, la
debilitación de la Unidad de Ejecución se efectuará por el municipio,
previa información pública y audiencia de los propietarios afectados, por
20 días y publicación en el BOP.
e) Efectos jurídicos.
La delimitación de una unidad de ejecución implica su ejecución integral
por los sistemas de actuación previstos en la legislación ur banística.
Dispone el art. 18 LOUA que
con carácter general o para determinados
sectores, áreas o zonas de la ordenación urbanística, los instrumentos de
planeamiento podrán fijar plazos máximos, entre otros extremos, para la
ejecución de unidades de ejecución comprendidas en los antedichos
sectores y áreas.
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