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Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
Nsº 770/2006-CR, y 1272/2006-CR que
propone la “Ley de Promoción a la Inversión
en Capital Humano”
DICTAMEN DE LA COMISIÓN DE ECONOMÍA, BANCA, FINANZAS
E INTELIGENCIA FINANCIERA
Señor Presidente:
Han ingresado para dictamen de la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e
Inteligencia Financiera los Proyectos de Ley siguientes:
a) Proyecto de Ley Nº 770/2006-CR, del Grupo Parlamentario Partido Aprista
Peruano, que propone una “Ley de Promoción al Capital Humano”.
b) Proyecto de Ley Nº 1272/2006-CR, del Grupo Parlamentario Partido Aprista
Peruano, que propone una “Ley de Promoción de la Capacitación Laboral”.
La Comisión, en Sesión Ordinaria del xx de xxxx de 2007, acordó por
mayoría/unanimidad la aprobación de las proposiciones con el texto sustitutorio
que se recoge en la parte final del presente dictamen.
I. SITUACIÓN PROCESAL
Los Proyectos de Ley Nºs 770/2006-CR y 1272/2006-CR fueron presentados al
Departamento de Trámite Documentario Parlamentario el 5 de diciembre de 2006
y 10 de mayo de 2007, respectivamente. Dichos proyectos ingresaron a la
Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera el 14 de
diciembre de 2006 y 21 de mayo de 2007, respectivamente.
El Proyecto de Ley Nº 770/2006-CR ha sido derivado a las comisiones de
Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera (primera comisión
dictaminadora) y de Producción y Micro y Pequeña Empresa (segunda comisión
dictaminadora). Por su parte, el Proyecto de Ley Nº 1272/2006-CR ha sido
derivado a la Comisión de Trabajo (primera comisión dictaminadora) y la
Comisión de Economía, Banca, Finanzas e Inteligencia Financiera (segunda
comisión dictaminadora).
II. CONTENIDO DE LA PROPUESTA
El Proyecto de Ley Nº 770/2006-CR propone autorizar que el gasto en
capacitación laboral sea deducible de la base imponible sobre la que se calcula
el Impuesto a la Renta (IR) hasta por un 125% (ciento veinticinco por ciento) de
su valor y hasta por un monto equivalente al 5% (cinco por ciento) del total de
gastos de la empresa.
El objetivo de la propuesta —tal como se señala en la exposición de motivos— es
promover la capacitación del personal con el propósito de elevar o mejorar el
nivel de productividad de las empresas, lo que a su vez influye en la calidad de
Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
Nºs 770/2006-CR, y 1272/2006-CR que
propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
los servicios que prestan las empresas, y en especial de la motivación de su
personal.
El Proyecto de Ley Nº 1272/2006-CR propone autorizar que el gasto en
capacitación de los trabajadores sea deducible de la base imponible considerada
para el cálculo del IR hasta por el 150% (ciento cincuenta por ciento) de su valor
con un límite de 4% (cuatro por ciento) del total de gastos de la empresa.
Para gozar de este beneficio deberán cumplirse los siguientes requisitos:
(i) Los trabajadores capacitados deberán ser menores a 35 años y no podrán
tener más de 10 años de antigüedad en la empresa, y (ii) las empresas deberán
estar al día en el pago de los tributos y los aportes administrados por SUNAT y los
pagos a los sistemas previsionales.
El objetivo de la propuesta —tal como se señala en la exposición de motivos— es
facilitar que las empresas inviertan en capacitación laboral de sus trabajadores,
especialmente de los jóvenes.
III. MARCO NORMATIVO
La Constitución Política del Perú, en el Artículo 14º, establece “La educación
promueve el conocimiento, el aprendizaje y la práctica de las humanidades, la
ciencia, la técnica, las artes, la educación física y el deporte. Prepara para la
vida y el trabajo y fomenta la solidaridad.”
Por otro lado, en el Artículo 23º, señala que el trabajo, en sus diversas
modalidades, es objeto de atención prioritaria del Estado. Y, que el Estado
promueve condiciones para el progreso social y económico, en especial mediante
políticas de fomento del empleo productivo y de educación para el trabajo.
El Texto Único Ordenado de la Ley de Impuesto a la Renta, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 179-2004-EF, señala en el inciso II) del Artículo 37º que a fin
de establecer la renta neta de tercera categoría son deducibles, entre otros, los
gastos y las contribuciones destinados a prestar al personal servicios educativos.
Además el último párrafo del Artículo 37 señala que “Para efecto de determinar
que los gastos sean necesarios para producir y mantener la fuente, estos
deberán ser normales para la actividad que genera la renta gravada, así como
cumplir con criterios tales como razonabilidad en relación con los ingresos del
contribuyente, generalidad para los gastos a que se refieren los incisos l), ll) y
a.2) de este Artículo, entre otros”
El Decreto Legislativo Nº 977, Decreto Legislativo que estable la Ley Marco para
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propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
la dación exoneraciones, incentivos o beneficios tributario, señala en el Artículo
2º, entre otos puntos, que las normas legales que contengan incentivos
tributarios deberán encontrarse sustentada en la Exposición de Motivos, que
contenga el objetivo y los alcances de la propuesta, el análisis del costo fiscal
estimado de la medida, especificando el ingreso alternativo respecto de los
ingresos que se dejarán de percibir a fin de no generar déficit presupuestario.
Estos requisitos son de carácter concurrente.
IV. OPINIONES RECIBIDAS
4.1. Del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE)
Mediante Oficio Nº 497-2007-MTPE/1, el MTPE emite opinión favorable al
Proyecto de Ley Nº 770/2006-CR señalando que el mismo “(...)es importantísimo
para fomentar la capacitación de los tranajadores”. Recomienda que se permita
la deducción de los gastos de capacitación hasta por un mínimo del 140% de su
valor, considerando el tamaño de la empresa. Asimismo, recomienda crear un
Fondo Nacional de Capacitación para el Trabajo y el Empleo para atender a los
sectores de menor ventaja.
4.2. Del Ministerio de Producción (PRODUCE)
Mediante Oficio Nº 175-2007-PRODUCE/DM, PRODUCE emite opinión favorable al
Proyecto de Ley Nº 770/2006-CR señalando que éste coincide con el interés y los
puntos de vista del Sector con relación a la necesidad de solucionar la
problemática y las dificultades que afrontan las empresas que inhiben sus
inversiones en capacitación del personal por las dificultades e impedimentos para
que se les reconozca dichos gastos. Asimismo, sugiere que el tope del gasto
deducible sea 7% del total de gastos de las empresas.
4.3. Del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)
Mediante Oficio Nº 303-2007-EF/01, el MEF emite opinión desfavorable al
Proyecto de Ley Nº 770/2006-CR señalando que el mismo afecta la técnica del
Impuesto a la Renta, toda vez que el monto deducible excede lo permitido al
amparo del principio de causalidad. Señalan además, que dicho Proyecto de Ley
contraviene los objetivos del Marco Macroeconómico Multianual 2007-2009, y no
cumple con los requisitos exigidos por la norma VII del Título Preliminar del
Código Tributario, así como por el inciso e) del Artículo 3º de la Ley de Equilibrio
Financiero del Presupuesto del Sector Público para el año 2007.
Por otra parte, mediante Oficio Nº 821-2007-EF/10, el MEF emite opinión
desfavorable respecto al Proyecto de Ley Nº 1272/2006-CR señalando que el
porcentaje adicional de deducción de la base imponible no corresponde en
estricto a un gasto o desembolso efectuado por el contribuyente, vulnerando el
principio de causalidad en virtud del cual a fin de establecer la renta neta de
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inversión en capital humano”.
tercera categoría se deben deducir de la renta bruta los gastos necesarios para
producirla y mantener su fuente.
V. ANÁLISIS
5.1. ¿Por qué es importante la capacitación?
El capital humano es el valor que añade un individuo a sus facultades productivas
por medio de una inversión en sí mismo. La educación es la forma más visible de
esta inversión y, según lo demostrado por diversos estudios, es la forma de
inversión que promete los retornos más elevados (entre 8 a 15% de ingresos
adicionales por cada año de educación formal adicional) 1. Estas mayores
facultades a su vez mejoran la competitividad de las empresas, tal como muestra
el siguiente gráfico.
Relación entre competitividad y capacitación, 2002
Fuente: Foro Económico Mundial (2002)
1
Este aumento en los ingresos es estimado mediante cálculos econométricos que relacionan los ingresos de
los individuos con respecto a los años de estudio y se controla mediante otras características
socioeconómicas (género, raza, etc.). Una de las principales críticas a las teorías del capital humano es que
el aparente retorno a la educación sería en realidad un retorno a las capacidades intrínsecas del individuo y
que la educación funcionaría solamente como una credencial para el mercado (o señal). Sin embargo, según
el investigador Gustavo Yamada, no se ha encontrado evidencia de esta hipótesis extrema de credencialismo
para el caso del Perú.
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Nºs 770/2006-CR, y 1272/2006-CR que
propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
En el Perú, los retornos a la educación obtenidos fluctúan entre 7.6% y 10.4% en
las dos últimas décadas; es decir por debajo de los retornos observados en otros
países, lo cual es explicado por los bajos niveles promedio de la calidad de la
educación peruana2.
Diversos especialistas laborales han manifestado que la educación básica, ya sea
primaria o hasta secundaria, resulta insuficiente en la mayoría de los casos para
iniciarse en el mundo laboral debido a sus graves problemas de pertinencia y
calidad3. Por ello se ha generado una demanda importante por capacitación
laboral que cubre (de manera imperfecta) las deficiencias de la educación
básica. Lamentablemente una gran parte de la oferta formal de capacitación
presenta falencias similares a las de la educación básica, es decir, escasa
relación con los requerimientos de la demanda laboral y elevada dispersión de la
calidad. Dados estos problemas en la oferta tradicional de capacitación, los
estudios encuentran que la capacitación que brinda los mayores retornos en el
Perú es aquella realizada dentro del mismo centro de trabajo. A pesar de ello,
sólo el 3% de los trabajadores que recibieron capacitación lo hicieron dentro de
sus centros de trabajo.
Además, otros problemas en el mercado originan que el nivel de capacitación
laboral que se da en el mercado no sea el óptimo. Así, por ejemplo, la ausencia
de derechos de propiedad sobre el valor invertido en capacitación por la empresa
genera un problema de asignación en el mercado, en tanto que el trabajador
puede retirarse y lo invertido por la empresa se pierde. Por todos estos
problemas, en diversos países se fomenta todo un sistema de capacitación, que
en la siguiente sección pasaremos a discutir.
5.2. ¿Existe un sistema de capacitación en el Perú? ¿Cuáles son las alternativas?
En el Perú no existe un sistema que fomente la capacitación de los trabajadores.
Por el contrario, lo que existe es un conjunto de entidades de formación, que
muchas de las cuales presentan problemas de baja calidad (Chacaltana, 2004).
Además, existe evidencia que la capacitación está alejada de las necesidades de
la empresa (Chacaltana, 2004).
En la experiencia internacional destaca que los incentivos que se otorgan para la
capacitación laboral, que cuentan con participación de las empresas, pueden
2
Una evidencia de ello es que en promedio los retornos en las personas que se educaron en centros privados
es mayor con respecto a los que lo hicieron en los centros públicos.
3 Así, por ejemplo, Yamada (2007) señala que “buena parte de los doscientos mil jóvenes que cursan
carreras técnicas están siendo virtualmente estafados por cientos de institutos tecnológicos que ofrecen
especializaciones de modo, pero sin mayor retribución efectiva en el mercado laboral”.
5
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propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
tener su origen en dos sistemas: (i) Los sistemas contributivos o impositivos y (ii)
Los sistema de exoneraciones.
En los sistemas contributivos o impositivos se usan impuestos o contribuciones
para construir sistemas de capacitación, que proporcionan cursos de capacitación
pre-empleo y en servicio. La provisión de la capacitación se da principalmente
por el sector público, y se dirige a las empresas grandes del sector industrial de
la economía. Por ejemplo, en el Perú se cuenta con Sensico; mientras que en la
experiencia internacional se puede destacar los casos de Brasil 4, Colombia5,
Marruecos y Turquía, entre otros6.
CUADRO Nº 1: POLÍTICAS
Sistema de incentivos
a. Sistemas contributivos /
impositivos
DE PROMOCIÓN DE LA CAPACITACIÓN EN LA EMPRESA
Descripción
Se usan impuestos o contribuciones para construir
sistemas de capacitación, que proporcionan cursos de
capacitación pre-empleo y en-servicio. El énfasis está en
la provisión e capacitación por parte del sector público.
En muchos países este mecanismo se restringe al sector
industrial de la economía. Las empresas pequeñas
usualmente están exentas de participar en este esquema.
b. Sistemas de exoneración
El impuesto sobre la nómina se enlaza a un esquema de
incentivos en el que las empresas reciben concesiones de
acuerdo con el nivel de capacitación que sus empleados
reciben.
Bajo este sistema existen tres modalidades:
(I)
Exención del pago de impuestos
(II)
Reembolso del costo de la capacitación
(III)
Esquema de concesiones
Fuente: Chacaltana (2004).
Por otro lado, los sistemas de exoneraciones consisten en aliviar la carga
tributaria sobre la planilla a medida que la empresa capacita a sus trabajadores.
Bajo este sistema, se presentan tres modalidades: a) exención del pago del
impuesto; b) reembolso del costo de la capacitación, y c) esquema de
concesiones, tal como se muestra en el cuadro 1. Estos sistemas muestran sus
ventajas y desventajas. Así, si bien el sistema contributivo es más sencillo, los
4
El “Plano Nacional de Qualificação – PNQ” dirigido por la Secretaria de Políticas Públicas de Emprego Ministerio do Trabalho e Emprego fomenta la capacitación de los trabajadores y se financia con los aportes
que realizan las empresas que van destinados al “Fundo de Amparo ao Trabalhador –FAT”. Este fondo
también es utilizado para políticas contra el desempleo.
5 El Sistema Nacional de Aprendizaje (SENA) fue creado a inicios de los años cincuenta y se encarga de
mejorar las capacidades de los trabajadores.
6 Para un mayor detalle de la experiencia internacional, ver Martínez, Eduardo (1998) “Experiencias de
alianzas estratégicas estado-empresas” en Boletín CINTERFOR Nº 142.
6
Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
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propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
sistemas de exoneración permiten el desarrollo de una cultura de capacitación
del empleador (ver Cuadro Nº 2).
Los países que utilizan el reembolso del costo de la capacitación son Singapur y
Malasia, mientras los que aplican una política de disminución a los impuestos son
Francia, Corea, Malasia7 y en nuestra región Chile8.
CUADRO Nº 2: VENTAJAS Y DESVENTAJAS DE LOS SISTEMAS DE INCENTIVOS
Sistemas
contributivo /
impositivo
Ventajas
Es el esquema más sencillo y
confiable de financiamiento de
la
capacitación
pública,
especialmente
en
aquellos
países donde es difícil movilizar
los fondos necesarios para los
otros métodos
Con este esquema se puede
financiar la capacitación de los
grupos más desaventajados y
los microempresarios
Sistemas
de Promueve un alto grado de
exoneración
autofinanciamiento
de
la
capacitación por parte de los
empleadores
Contribuye al desarrollo de una
cultura de capacitación en el
empleador.
7
Desventajas
Es muy difícil mantener el interés
y
la
participación
de
los
empleadores en este sistema pues
muchos
llegan
a
ver
sus
contribuciones
como
simples
impuestos (sobretodo, en sistemas
públicos de baja calidad).
El mal funcionamiento del sistema
recaudador puede hacer que no
funcione de manera adecuada este
esquema
(subsidiando
la
capacitación de un grupo)
El número de firmas que
contribuyen
no
es
grande,
entonces no genera grandes
beneficios.
Puede inhibir la capacitación
adicional
(aquella
que
los
empleadores hubieran financiado
de todas maneras, ahora es
subsidiado).
Las firmas pueden tender a
proporcionar
programas
de
capacitación por debajo de la
calidad requerida. Esto se podría
supervisar, pero resultaría costoso
y problemático (por la burocracia
En el caso de Malasia se permite la doble deducción de los gastos para efectos del Impuesto a la Renta.
Según estudios del Banco Mundial, esta medida sólo ha favorecida a las empresas que se dedican a la
exportación.
8 En Chile, las empresas pueden realizar programas de capacitación para sus trabajadores cuyos costos son
deducibles del impuesto a la renta hasta por el equivalente al 1 % de la planilla salarial de cada empresa
(Franquicia Tributaria). Las pequeñas empresas que tienen una planilla salarial reducida pueden descontar
hasta US$ 300. Los gastos de capacitación que exceden el límite de la deducción tributaria son
considerados gastos corrientes de las empresas.
7
Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
Nºs 770/2006-CR, y 1272/2006-CR que
propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
que generaría).
Permite el manejo de la calidad Los empleadores no recuperan
y la clase de capacitación que toda su inversión completa.
se ofrece por los empleadores,
de acuerdo con las condiciones
establecidas para acceder a
este esquema.
Fuente: Dar, Canagarajag y Murphy (2003)
5.3. ¿Ahora se puede deducir la capacitación?
Es importante mencionar que a la fecha la legislación del Impuesto a la Renta
permite la deducción de la capacitación9, siempre y cuando se cumpla los
criterios de causalidad10 y que dicho gasto sea normal para la actividad,
cumpliéndose los criterios tales como de razonabilidad con respecto de los
ingresos y de generalidad11.
El criterio de causalidad se refiere a que los gastos a ser deducibles deben
guardar relación con los ingresos que se genera; es decir que los hayan servido a
aumentar o mantener la renta que se genera. Por ejemplo, si el rubro de la
empresa es la confección de zapatos, la capacitación en la reparación de
ascensores no puede ser deducido del Impuesto. Por su parte, el principio de
generalidad debe cumplirse si el empleador incurre en el gasto respecto de todos
los trabajadores o los funcionarios de uno de los niveles jerárquicos o que se
encuentran en situaciones similares en la empresa.
Según información de SUNAT, 79% de los servicios de capacitación a nivel
nacional fueron adquiridos por los principales contribuyentes (PRICO) en 2005,
que representan 89% de la recaudación nacional; mientras que 21% de dichos
servicios fueron utilizados por los medianos y pequeños contribuyentes. Estas
cifras muestran que las empresas grandes poseen la política de capacitar a sus
Según el inciso II) del Artículo 37º del TUO de la LIR son deducibles, entre otros, los gastos y las
contribuciones destinados a prestar al personal servicios educativos.
10
Este principio se encuentra recogido en el primer párrafo del Artículo 37º del TUO de la LIR.
También se define como los gastos que son necesarios para producir o mantener la fuente.
11
Asimismo, estos criterios se encuentran recogidos en el último párrafo del Artículo 37º del TUO de la
LIR
9
8
Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
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inversión en capital humano”.
trabajadores y son las que tienen mayor capacidad para cumplir con los
requisitos establecidos en la Ley del Impuesto a la Renta, y sus normas
complementarias.
SERVICIOS DE CAPACITACIÓN,
SEGÚN TIPO DE EMPRESA (%)
Otros
21
79
PRICOS
Fuente: SUNAT
VI. CONCLUSIÓN
Por las consideraciones expuestas, la Comisión de Economía, Banca, Finanzas e
Inteligencia Financiera recomienda, de conformidad con lo establecido en el
Artículo 70º, Literal b), del Reglamento del Congreso de la República, la
APROBACIÓN de los Proyectos de Ley Nº 770/2006-CR y Nº 1272/2006-CR con el
texto sustitutorio siguiente:
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Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
Nºs 770/2006-CR, y 1272/2006-CR que
propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
TEXTO SUSTITUTORIO
LEY DE PROMOCIÓN A LA INVERSIÓN EN CAPITAL HUMANO
Artículo 1º. Objeto de la Ley
El objeto de la presente Ley es promover el desarrollo del capital humano, por
medio de la capacitación continua de los trabajadores, mejorando así sus
capacidades productivas y contribuyendo al fortalecimiento de la competitividad
del sector productivo nacional.
Artículo 2º. Deducción del gasto por inversión en capital humano
2.1. Sustitúyase el Inciso ll) del Artículo 37° del Texto Único Ordenado de la Ley
del Impuesto a la Renta, aprobado mediante Decreto Supremo N° 179-2004-EF y
normas modificatorias, por el texto siguiente:
“ll) Los gastos y contribuciones destinados a prestar al personal servicios
de salud, recreativos, culturales y educativos, incluidos los de
capacitación; así como los gastos de enfermedad de cualquier servidor.
Las sumas destinadas a la capacitación del personal podrán ser
deducidas como gasto por un monto equivalente al 120% (ciento veinte
por ciento) de su valor, hasta un monto máximo equivalente a 1% (uno
por ciento) del total de gastos deducidos en el ejercicio.
Adicionalmente, serán deducibles los gastos que efectúe el empleador por
las primas de seguro de salud del cónyuge e hijos del trabajador, siempre
que estos últimos sean menores de 18 años.
También están comprendidos los hijos del trabajador mayores de 18 años
que se encuentren incapacitados.
Los gastos recreativos a que se refiere el presente inciso serán deducibles
en la parte que no exceda del 0.5% de los ingresos netos del ejercicio, con
un límite de 40 Unidades Impositivas Tributarias.”
Artículo 3º. Criterio de generalidad
Para efectos de la aplicación de lo dispuesto en el segundo párrafo del Inciso ll)
del Artículo 37° del Texto Único Ordenado de la Ley del Impuesto a la Renta,
aprobado mediante Decreto Supremo N° 179-2004-EF y normas modificatorias, se
considera que se cumple con el criterio de generalidad cuando la capacitación
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Dictamen recaído en los Proyectos de Ley
Nºs 770/2006-CR, y 1272/2006-CR que
propone la “Ley de promoción a la
inversión en capital humano”.
del personal alcance a todos los trabajadores que laboran en una misma área con
similares condiciones, remuneraciones y responsabilidades.
DISPOSICIONES FINALES Y TRANSITORIAS
Primera. Mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y
Finanzas se dictarán las normas reglamentarias que resulten pertinentes en un
plazo que no exceda los 90 (noventa) días calendario contados a partir de la
publicación de la presente Ley.
Segunda. La presente Ley entra en vigencia a partir del 1º de enero de 2008.
Salvo mejor parecer.
Dése cuenta.
Sala de la Comisión.
Lima, xx de xxxx de 2007.
11