seguridad jurídica
Anuncio
SEGURIDAD JURÍDICA por Francisco Javier Amorós Dorda Subdirector General de Organización y Procedimientos DIRECCIÓN GENERAL DE MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA, PROCEDIMIENTOS E IMPULSO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA Fundación Sociedad de la Información - SOCINFO Seminario “Seguridad Jurídica y Administración Electrónica” Madrid, 9 de mayo de 2012 1 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 SEGURIDAD JURÍDICA por Francisco Javier Amorós Dorda Subdirector General de organización y Procedimientos DIRECCIÓN GENERAL DE MODERNIZACIÓN ADMINISTRATIVA, PROCEDIMIENTOS E IMPULSO DE LA ADMINISTRACIÓN ELECTRÓNICA I.- INTRODUCCIÓN A la hora de iniciar un seminario dedicado a Seguridad Jurídica y Administración Electrónica, desde mi particular posición de persona “de letras” que presenta su contribución al tema examinado ante un auditorio mayoritariamente “de ciencias”, se plantea una cuestión trascendental: para centrar la cuestión propuesta –máxime cuando esta se refiere a una materia tan “gaseosa” como la seguridad jurídica- es conveniente comenzar por hacer un análisis teórico de lo que se entiende por ésta, de su concepto, naturaleza y contenido, pero ¿no resultará este análisis excesivamente árido y escasamente interesante para personas con una formación y una mentalidad fundamentalmente práctica?. Como la fortuna sonríe a los audaces, y aún con el interrogante abierto y la duda presente en el espíritu, me he decidido a formular esta ponencia desde la pura teoría, confiando en la benevolencia de los oyentes y abusando de mi condición de novel en este prestigioso Foro, que tan amablemente ha tenido la deferencia de invitarme hoy a participar (y que espero no se arrepienta en el futuro). En cualquier caso, y pidiendo disculpas por anticipado, trataré de ser lo más concreto y conciso posible en mi intervención, evitando caer en esas tentaciones a la divagación y al extravío por regiones inexploradas que parecen ser consustanciales a la gente de letras. II.- CONCEPTO DE SEGURIDAD JURÍDICA Como sucede con muchos conceptos jurídicos, el concepto de seguridad jurídica tiene un alcance mucho más preciso que lo que se deduce del frecuente uso que se hace del mismo. Esto es así porque, en dicho uso, se suele identificar el concepto con sus efectos o los medios a través de los que se hace efectivo en la realidad. De acuerdo con el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia Española, 22ª edición (DRAE), “seguridad jurídica” es equivalente, en única acepción, la “cualidad del 2 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 ordenamiento jurídico, que implica la certeza de sus normas y, consiguientemente, la previsibilidad de su aplicación”. Aunque necesitada de alguna matización, esta definición del Diccionario coincide plenamente con la propia de Ciencia Jurídica. También para la Ciencia del Derecho la seguridad jurídica hace primordialmente referencia a la “certeza”. No en vano, como recuerda LAVILLA ALSINA en su Discurso de ingreso en la Real Academia de Jurisprudencia y Legislación, Seguridad jurídica y función del Derecho, leído el 8 de febrero de 1999, la reflexión teórica sobre la seguridad jurídica en nuestra Ciencia del Derecho también en la italiana- tiene una referencia esencial en la obra de LÓPEZ DE OÑATE, La certeza del Derecho, publicada originariamente en Roma el año 1942. De esta manera, tanto para los especialistas como para el lenguaje común, la seguridad jurídica sería el factor o la cualidad que hace ciertas, no simplemente a las normas –esta es la principal matización que hay que introducir en la definición del DRAE-, sino también a todas las instituciones o relaciones jurídicas, pues, como la Ciencia del Derecho ha demostrado en los últimos años, el ordenamiento jurídico no solo se compone de normas sino también de otras creaciones o realidades jurídicas. La seguridad jurídica proporciona certeza a todo el derecho o sistema jurídico, hace cierto al ordenamiento en el sentido gramatical propio del término, transformándolo, dicho sea en términos del DRAE en algo “cognoscible (conocible) de forma segura y clara”, en algo “a lo que la mente puede adherirse firmemente sin temor a errar”. En otras palabras, lo convierte en algo indubitado, previsible, que todos los ciudadanos pueden conocer y tener por verdadero Este es el sentido preciso propio del concepto de seguridad jurídica. El Derecho para serlo, tiene que ser cierto, seguro, predecible, inequívoco, de tal modo que podamos ajustar nuestra conducta a sus dictados sin temor a equivocarnos, a obrar mal, o a recibir una sanción. En otro caso, si las normas o instituciones jurídicas no fueran conocidas, seguras o indubitadas, si permanecieran ocultas o secretas, si fueran dudosas o inciertas, sería imposible la vida común y, por ende, la justicia, el progreso y el propio desarrollo del tejido o entramado social. Por eso, al decir de GUASP DELGADO (Derecho, Gráficas Hergon, Madrid, 1971), “en la seguridad jurídica subyace la paz social”. III.- LA SEGURIDAD JURÍDICA COMO PRINCIPIO Para el Derecho, la seguridad jurídica tiene naturaleza de “principio”, esto es, acudiendo nuevamente al DRAE, de “punto que se considera como primero en una extensión o en una cosa”. Así, la seguridad jurídica no es simplemente de una cualidad o factor distintivo de las normas o instituciones jurídicas sino que es una base, un fundamento, la piedra basal o los cimientos sobre los que se construye el entero edificio del derecho Sabido es que ya desde el Derecho Romano -el Digesto (1,1,10) recoge ya una definición de ULPIANO según la cual todo el Derecho se encierra en tres principios: honeste vivere, alterum non laedere y suum cuique tribuere-, los principios tienen para el Derecho una importancia fundamental –como se ha dicho repetidamente, el Derecho no son sólo normas, sino también principios y valores-. Creados por la tradición, el consenso social, la opinión científica o la doctrina de los Tribunales, o inducidos de las normas o instituciones 3 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 existentes, los principios jurídicos no solo constituyen reglas o criterios que guían la interpretación o aplicación del Derecho sino que, además, inspiran nuevas normas o instituciones o sirven de fundamento a la aparición de nuevos principios. Así lo reconoce nuestro venerable Código Civil (CC), aprobado por Real Decreto de 24 de julio de 1889, cuyo famoso artículo primero –inicio de su Título Preliminar, articulado y sancionado con fuerza de ley por el Decreto 1836/1974, de 31 de mayo- recoge expresamente la doble naturaleza o carácter de los principios jurídicos: como fuentes de derecho, por un lado – “las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del derecho”-, y como sustrato ideológico de todo el sistema jurídico, por otro “los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico”-. La seguridad jurídica, además, es un principio recogido expresamente en nuestra vigente Constitución española (CE) de 27 de diciembre de 1978, que garantiza en su artículo 9, número 3, los principios de legalidad, jerarquía normativa, publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, seguridad jurídica, responsabilidad e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. El hecho de venir recogido en la CE reviste al principio de seguridad jurídica, como al resto de los principios proclamados en el texto fundamental, de una posición destacada en el ordenamiento jurídico. Sabido es que desde la formulación a inicios del siglo XX de la «Teoría de la estructura escalonada del ordenamiento jurídico» por el Profesor austríaco Adolph MERKL, discípulo de Hans KELSEN y miembro de la Escuela Vienesa de Teoría del Derecho, fundada por éste, la Constitución ocupa un lugar preeminente en el sistema jurídico, la cúspide de la pirámide que configura el ordenamiento. Desde -o a partir- de la norma constitucional, y en forma jerárquicamente descendente, se despliega el resto del sistema jurídico: las normas –leyes, decretos, órdenes ministeriales- y los actos jurídicos – resoluciones, actos administrativos, contratos, etc…-, ordenados sobre el principio de que las normas o actos inferiores no pueden contradecir a los superiores. Así, la Constitución adquiere su carácter de norma normarum -norma de normas- o norma suprema, y todos sus contenidos –incluido en este caso el principio de seguridad jurídica- aparecen revestidos de supremacía y no pueden ser desconocidos por normas de rango inferior. En el caso de la CE de 1978 –como en el resto de las Constituciones posteriores a los años 20 del pasado siglo-, este carácter supremo no es únicamente una construcción o un atributo teórico, sino que tiene un respaldo jurídico expreso a través de instituciones como el recurso de inconstitucionalidad, recogido en el artículo 161, número 1, letra a) –que permite solicitar de un órgano ad hoc, el Tribunal Constitucional, la nulidad de las leyes que infrinjan o desconozcan los contenidos constitucionales-, o la aplicabilidad directa de sus disposiciones, fundamentada en la regla del número 3 de su disposición derogatoria – “Asimismo, quedan derogadas cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Constitución”-, que permite impugnar ante los Tribunales ordinarios cualquier disposición normativa de rango inferior a la ley o cualquier actuación jurídica que desconozca o contradiga los dictados del texto constitucional. De este modo, en nuestro sistema jurídico, cualquier ley, disposición o acto contrario al principio de seguridad jurídica –garantizado como se ha visto, por el artículo 9, número 3, de la CE- puede ser anulado y expulsado del ordenamiento jurídico. Así queda clara la 4 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 importancia y el carácter fundamental que el legislador constitucional ha reconocido al principio en el ámbito de nuestro Derecho. IV.- IGNORANCIA DEL DERECHO Y SEGURIDAD JURÍDICA Vista la relevancia del principio de seguridad jurídica en nuestro sistema, y antes de pasar a otras cuestiones, es necesario referirse a la aparente contradicción que suscita en este terreno la consagración en el número 1 del artículo 6 del CC del clásico principio de ignorantia juris non excusat. La norma en cuestión señala que “la ignorancia de las Leyes no excusa de su cumplimiento”, y ha sido interpretada por muchos autores como una flagrante negación de la seguridad jurídica puesto que permitiría exigir a los destinatarios del derecho conductas establecidas en normas secretas o desconocidas. En este sentido son famosas las airadas críticas al CC de Joaquín COSTA, el célebre político, economista, jurista e historiador aragonés, padre del regeneracionismo español del siglo XIX. Teniendo en cuenta que las normas jurídicas no pueden ser interpretadas aisladamente sino en conjunto con el resto de las normas del ordenamiento, y que la cláusula del artículo 6 del CC ha de interpretarse simultáneamente con la del artículo 9, número 3, de la CE, parece claro que la supuesta contradicción es más aparente que real y obedece a una lectura apresurada de ambos preceptos. El hecho de que las normas y las instituciones jurídicas deban ser ciertas y susceptibles de ser conocidas por todos los ciudadanos no implica que éstos efectivamente las conozcan: la complejidad de la vida actual y del propio sistema jurídico requiere en muchas ocasiones un esfuerzo positivo del ciudadano para conocer o estar informado de sus obligaciones jurídicas. En este sentido, lo que el artículo 6 del CC impone es un deber para todos de poner los medios necesarios para conocer el ordenamiento jurídico y una prohibición paralela de eludir las obligaciones jurídicas con la excusa de su desconocimiento cuando no se ha realizado ni el más mínimo esfuerzo para conocerlo. Y lo que el principio de seguridad jurídica impone a los creadores del derecho es que el esfuerzo necesario sea proporcionado a los recursos disponibles y a las circunstancias sociales: es decir, que el derecho, la norma, la institución, puedan ser conocidas por todos sin necesidad de recurrir a medios extraordinarios o de poseer una titulación o unos conocimientos especializados. Por decirlo de otro modo: que el derecho, la norma o la institución se elaboren o presenten en forma que pueda ser razonablemente conocida por el conjunto de la ciudadanía. V.- CONTENIDO DEL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURÍDICA Visto el concepto de seguridad jurídica, y analizado su carácter de principio fundamental del ordenamiento, hay que referirse ahora a su contenido. O, dicho de otra manera, se trata de responder a las siguientes cuestiones: ¿En qué reside la seguridad jurídica? ¿Qué convierte a una norma o institución jurídica en segura, es decir, en clara, inequívoca y predecible? 5 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 La respuesta es múltiple, pues son muchos los factores que se combinan para producir este resultado. Tantos que, en este ámbito -como en tantos otros de la Ciencia del Derecho-, se produce un cierto “bizantinismo” doctrinal al referirse los autores a cuestiones de muy diversa índole y, en ocasiones, a principios del derecho totalmente independientes aunque conceptualmente relacionados. Baste como ejemplo la cita de una de las primeras sentencias del Tribunal Constitucional español, la número 27/1981, de 20 de julio de 1981, que señala que la seguridad jurídica es “suma de certeza y legalidad, jerarquía y publicidad normativa, irretroactividad de lo no favorable, interdicción de la arbitrariedad…”, metiendo en el mismo saco conceptual la seguridad jurídica junto con el principio de legalidad y el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Buscando la sencillez y la practicidad, podemos acudir a la doctrina de nuestro Consejo de Estado, cuya Memoria de Actividades de 1992, citada por SAINZ MORENO en el artículo «Seguridad jurídica» de la edición de 1995 de la Enciclopedia Jurídica de la Editorial Civitas, señala que “la seguridad jurídica garantizada en el art. 9.3 de la CE significa que todos, tanto los poderes públicos como los ciudadanos sepan a qué atenerse, lo cual supone por un lado un conocimiento cierto de las leyes vigentes y, por otro, una cierta estabilidad de las normas y de las situaciones que en ella se definen. Esas dos circunstancias, certeza y estabilidad, deben coexistir en un estado de Derecho”. Así, teniendo en cuenta que, de acuerdo con SANZ MORENO, el conocimiento cierto de las normas y actos jurídicos depende de un doble factor: la publicidad y la existencia de un procedimiento de elaboración establecido, podemos considerar que los elementos integrantes básicos del principio de seguridad jurídica son tres: a) la publicidad de las normas y los actos jurídicos; b) la existencia de una forma prefijada para ellos y c) la estabilidad de las situaciones y posiciones jurídicas consolidadas. De la conjunción de esos tres factores resulta esa cualidad del ordenamiento que hace que “los operadores jurídicos y los ciudadanos sepan a qué atenerse” -Sentencia 46/1990 del Tribunal Constitucional- y que no se den “juegos y relaciones entre normas como consecuencia de las cuales se produzcan perplejidades” -Sentencia 146/1993 de ídem- y que constituye, en suma, la certeza o seguridad jurídica. VI.- PUBLICIDAD DE LAS NORMAS Y ACTOS JURÍDICOS La publicidad de las normas y actos jurídicos es el primer requisito de la seguridad jurídica, al menos en la secuencia lógica de las cosas, pues es evidente que lo primero que se requiere para que una realidad o hecho de la vida sea cierto e indubitado para los sujetos interesados es que se haga manifiesto y perceptible por todos ellos. En nuestro derecho positivo, la publicidad de normas y actos no solo es una exigencia derivada de un principio constitucional, sino que viene exigida expresamente en distintas disposiciones legales. Por lo que respecta a las normas, y tal y como se ha visto, la publicidad está garantizada por el artículo 9, número 3, de la CE, que se refiere a ella como un principio independiente de la seguridad jurídica, en el mismo plano de relevancia que éste. En lo que hace a las normas estatales, las exigencias de publicidad alcanzan a la obligatoriedad de la publicación de las de mayor rango jerárquico en el periódico oficial 6 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 «Boletín Oficial del Estado» (BOE). Así lo imponen, respecto de las leyes, el artículo 91 de la CE –“el Rey sancionará en el plazo de quince días las leyes aprobadas por las Cortes Generales, y las promulgará y ordenará su inmediata publicación”‐ y el artículo 2, número 1, del CC: “Las Leyes entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el Boletín Oficial del Estado, si en ellas no se dispone otra cosa”. Y así lo dispone, respecto de los reales decretos, el artículo 24, número 4, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG), que establece que “La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el «Boletín Oficial del Estado»”. Las disposiciones de rango inferior al decreto -ordenes ministeriales, circulares e instrucciones- no están sujetas, en principio, a publicación oficial, aunque sí deben hacerse públicas, exigencia que se verifica a través de su comunicación a los órganos administrativos encargados de su aplicación (ordenes comunicadas) o de su publicación en el boletín interno, la página web o el tablón de anuncios del Departamento u órgano administrativo correspondiente. Por su parte, las normas emanadas de las Comunidades Autónomas (CCAA) o las Entidades que componen la Administración Local (EELL) están sujetas a un régimen similar, debiendo las más importantes (las leyes de los Parlamentos autonómicos, los decretos de los Ejecutivos regionales) ser publicadas en los «Boletines Oficiales» de las CCAA, y las restantes hechas públicas por los medios señalados en el ordenamiento (comunicaciones, páginas web, tablones de anuncios, etcétera). Por lo que se refiere a los actos jurídicos diferentes de las normas, el régimen es diferente según se trate de actos de naturaleza pública o privada. Empezando por el final, estos últimos cuentan con un régimen específico de publicidad mediante su elevación a instrumento notarial y su anotación o inscripción en los distintos registros públicos. Por su parte, los actos jurídicos públicos son por regla general comunicados o notificados a los interesados, salvo en aquellos supuestos en que una norma de derecho positivo exija expresamente su publicación, tanto en los periódicos oficiales –p.ej., en el ámbito estatal, los tratados internacionales, de acuerdo con el artículo 96, número 1, de la CE, o los anuncios y otros actos de los órganos de contratación en determinados supuestos de contratación pública, conforme a las disposiciones de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público- como por otros medios convencionales o electrónicos – artículo 60 y concordantes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) y disposiciones paeralelas y de desarrollo de las CCAA y las EELL-. Es de señalar que determinados actos de alcance general –por ejemplo, los Acuerdos del Consejo de Ministros que aprueban Planes o Programas de alcance nacional- o de especial relevancia –Acuerdos Administrativos con Organismos supranacionales, Convenios de Colaboración entre Administraciones- son publicados en los periódicos oficiales por decisión de los órganos responsables aún sin existir una obligación normativa específica. VII.- REQUISITOS FORMALES DE NORMAS Y ACTOS JURÍDICOS El segundo elemento o requisito de seguridad jurídica es que las normas y actos jurídicos revistan una determinada forma y hayan sido elaborados de una manera prefijada. Estas 7 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 llamadas formalidades, que exigidas en exceso (“formalismo”) traen consecuencias negativas para la agilidad de los intercambios y el desenvolvimiento de la actividad socioeconómica, son, no obstante, esenciales para la seguridad jurídica, puesto que añaden un marchamo de validez a la simple manifestación externa del acto o norma jurídica, permitiendo conocer a sus destinatarios extremos tan fundamentales como que han sido producidas por el órgano o ente capacitado para ello y que la voluntad de éste se ha conformado con la totalidad de los datos y los asesoramientos especializados necesarios. En un rápido recorrido por las formalidades exigidas por el ordenamiento jurídico español para las normas y actos jurídicos, debemos comenzar por diferenciar, nuevamente entre actos públicos y privados. Respecto de estos últimos, las exigencias son mínimas y dependen prácticamente de la voluntad autónoma de los sujetos intervinientes -por éso se ha repetido que el Derecho español es “espiritualista” y no “formalista”-, aunque la costumbre imponga en ocasiones contratos, testamentos- alguna forma determinada. Los actos públicos, por el contrario, están sometidos a una mayor exigencia formal, en ocasiones excesiva. Ello es debido a la característica “democrática” del derecho público moderno, formado, como es sabido, a lo largo del siglo XIX como reacción frente a los excesos y la impunidad jurídica de las Monarquías del Antiguo Régimen. Por lo que se refiere a las normas, éstas, a lo largo de la pirámide normativa, tienen fijado en distintas normas un procedimiento reglado para su elaboración. Comenzando por la Constitución, la CE incorpora un Título IX, De la reforma constitucional, (artículos 166 a 169) que regula el procedimiento que debe seguirse para la modificación de su contenido. Este procedimiento ha sido desarrollado por los Reglamentos del Congreso de los Diputados (RCD), aprobado por Resolución de la Presidencia del Congreso de los Diputados de 24 de febrero de 1982, y del Senado (RS), texto refundido aprobado por Acuerdo de la Mesa de dicha Cámara de 13 de 1994. Fuera del procedimiento de reforma, nuestro texto constitucional no contempla ningún procedimiento específico para la elaboración de normas constitucionales, puesto que la elaboración de una Constitución ex novo supondría su sustitución completa y sería producto de una alteración absoluta y definitiva del orden político que le sirve de fundamento. Referente a las normas con rango de ley, también el correspondiente procedimiento de elaboración se encuentra reglado en nuestro derecho. En el caso de las leyes estatales, primeramente, por la CE -cfr. Capítulo II, De la elaboración de las leyes, del Título III, De las Cortes Generales (artículos 82 a 92)- y, en segundo lugar, por el RCD y el RS -cfr. respectivamente Título V, Del procedimiento legislativo (artículos 108 a 145 y 148 a 150) y Títulos IV, Del procedimiento legislativo (artículos 104 a 147) y V, Del procedimiento presupuestario (artículos 148 a 151)-. Adicionalmente, el artículo 22 de la LG regula el ejercicio por el Gobierno de la iniciativa legislativa prevista en los artículos 87 y 88 de la CE y la elaboración, aprobación y posterior remisión de los proyectos de ley al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado. Por lo que se refiere a las leyes autonómicas, el procedimiento de elaboración esta también prefijado en nuestro ordenamiento positivo. Si bien la CE no contiene normas al respecto, limitándose a reconocer implícitamente la potestad legislativa de las CCAA 8 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 (artículos 148, 149, 152 y disposiciones concordantes), los distintos Estatutos de Autonomía y los Reglamentos de cada Cámara Autonómica fijan para cada Comunidad o Ciudad Autónoma el procedimiento que debe seguirse para la aprobación de una ley regional. En cuanto a los reglamentos, los artículos 23, 24 y 25 de la LG regulan, en el ámbito estatal, la potestad reglamentaria, sus límites y ejercicio, las distintas formas que pueden revestir en función del órgano que los aprueba, la jerarquía entre las mismas y el procedimiento que debe seguirse para su elaboración. En el ámbito autonómico y local, las correspondientes leyes y disposiciones regionales, y las leyes y disposiciones estatales en materia de régimen local, regulan el procedimiento de elaboración de decretos, ordenanzas, ordenes y demás disposiciones reglamentarias de CCAA y EELL. Por lo que hace a los actos de los poderes públicos, los correspondientes requisitos formales están exigidos y regulados por una pluralidad de normas, que, en ocasiones, conforman un verdadero sub-sistema jurídico de alta jerarquía y complejidad. Así sucede con las normas reguladores del procedimiento de elaboración de las resoluciones judiciales (Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley de Enjuiciamiento Civil, Ley de Enjuiciamiento Criminal, Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, Ley de Procedimiento Laboral, etcétera), que configuran por sí solas una rama del derecho (el Derecho Procesal), y con las normas reguladoras del procedimiento administrativo, esto es, el que deben seguir las distintas Administraciones Públicas para la elaboración válida de sus actos y resoluciones. Este nuevo conjunto administrativo está presidido por el artículo 105, letra c), que reserva a la ley formal la regulación del procedimiento a través del que deban producirse los actos administrativos, garantizando su carácter contradictorio, y por la ya citada LRJPAC, norma básica a que deben ajustar sus regulaciones parciales las distintas CCAA de conformidad con la competencia exclusiva que el artículo 149, número 1, regla 18ª, de la CE atribuye al Estado para regular el procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas. El corto período de tiempo de que se dispone desaconseja cualquier examen detallado del articulado de la LRJPAC para identificar los requisitos formales que impone a la actuación administrativa. Baste señalar con carácter general que, si bien responde al principio ideológico de esencialidad de los requisitos formales como garantía de seguridad jurídica el artículo 42 exige la resolución expresa de cualquier procedimiento administrativo-, contiene diversas reglas dirigidas a evitar el excesivo formalismo. Así, la aplicación de la técnica del silencio administrativo ante la falta de resolución expresa (artículo 42) o la incorporación de las posibilidades de subsanación de defectos formales que se detallarán más adelante. VIII.- ESTABILIDAD DE LAS SITUACIONES Y POSICIONES JURÍDICAS El tercer elemento de la seguridad jurídica, junto a la publicidad y los requisitos de forma de normas y actos jurídicos, es la estabilidad de las situaciones y posiciones jurídicas. Dicho sencillamente se trata de que los titulares de un derecho subjetivo, de una facultad o 9 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 de cualquier otro poder o posición lícitamente adquiridos no se vean privados de ellos o imposibilitados para su ejercicio más que por causas conocidas, determinadas y conformes, no solo con las normas de derecho positivo, sino también con el resto de los valores y principios que conforman el ordenamiento. Dado que en un sistema jurídico como el nuestro, dominado por la lógica del Estado de Derecho y el principio de legalidad, los cambios en las situaciones y posiciones jurídicas se realizan a través de cambios normativos o de mecanismos previstos en las leyes y disposiciones reglamentarias, es evidente que es en el campo legislativo o normativo donde preferentemente debe desplegar sus efectos la garantía de estabilidad como factor de seguridad jurídica. Por ello, como se ha visto con anterioridad, el artículo 9, número 3, de la CE, proclama como principios normativos, a los que debe ajustarse el legislador ordinario, la irretroactividad de las disposiciones desfavorables o restrictivas de derechos y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. (Como sucedía con la publicidad de las normas, ambos principios son realmente requisitos o instrumentos de la segurida jurídica, pero tienen tal relevancia intrínseca que los constituyentes de 1978 han preferido destacarlos como principios individuales). No obstante, también la garantía de la estabilidad jurídica tiene un extenso campo de aplicación fuera del ámbito normativo, esto es, en el ámbito de la aplicación del derecho. En la esfera del derecho privado o, más concretamente, en la de las relaciones inter privatos o particulares, la estabilidad se manifiesta en el llamado principio de bona fides o buena fé, recogido en el CC y operante en dos sentidos diferentes: a) Activo, imponiendo a los actores determinados límites a la hora de ejercitar sus derechos y potestades legítimas, y b) Pasivo, protegiendo, en determinados casos las posiciones o situaciones jurídicas adquiridas y detentadas de buena fé, aún a falta del título requerido para ello. En el primer sentido, aparece expresamente formulado en el artículo 7, número 1, del CC: “los derechos deberán ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fé” y aplicado en diversas normas del Título Preliminar de éste. Así, por ejemplo, en el número 4 del artículo 6, que prohibe el llamado “fraude de ley” -esto es, la utilización de una norma jurídica para obtener un resultado distinto del querido expresamente por ésta- o en el número 2 del citado artículo 7, que prohibe el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. También, en sentido activo, el principio de buena fé se recoge en diversidad de doctrinas o prácticas seguidas y aplicadas por Jueces y Tribunales y por los especialistas en la Ciencia del Derecho. El Profesor DIEZ PICAZO ha señalado las que considera más importantes: a) La doctrina de los actos propios (nemo potest venire contra factum proprium) y b) La doctrina del retraso desleal en el ejercicio de los derechos (verwirkung, en alemán) En sentido pasivo, el ejemplo prototípico de protección de la buena fé en nuestro ordenamiento jurídico es la institución de la usucapión, heredera de la usucapio romana, que permite adquirir la propiedad de un bien que no es nuestro poseyendo el mismo de buena fé y a título de dueño durante un determinado período de tiempo. Pueden citarse muchos otros, tanto de carácter normativo como doctrinal, especialmente en lo que se refiere a la buena fé negocial o contractual. Como ejemplo puede citarse la doctrina del abuso de la nulidad por motivos formales, recogida por DIEZ PICAZO, que se aplica cuando un negocio jurídico ineficaz a consecuencia de un defecto formal es voluntariamente cumplido por las partes. 10 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 Fuera del ámbito del derecho privado, en el de la actuación de las Administraciones Públicas, la garantía de la estabilidad de las situaciones jurídicas como exigencia de seguridad adquiere un significado especial. Ello es debido a que la actividad de éstas especialmente en los tiempos actuales y en coyunturas de crisis socioeconómica como la presente- presenta un elevado dinamismo y es, en el conjunto de los poderes públicos, la que más a menudo puede entrar en conflicto o colisionar con las situaciones o posiciones consolidadas por los ciudadanos. Por ello los especialistas en Derecho Administrativo suelen citar diversas manifestaciones de la estabilidad jurídica en esta rama del derecho. A título de ejemplo pueden señalarse las siguientes: a) Objetividad de la actuación administrativa: Está recogida en el artículo 3, número 1, de la LRJPAC, que transcribe lo dispuesto en el artículo 103.1 de la CE: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación con sometimiento pleno a la ley y al Derecho”. Para algunos autores la objetividad de la actuación administrativa y el servicio al interés general pueden interpretarse como límites a la capacidad del Gobierno para realizar derogaciones o modificaciones normativas que perjudiquen al ciudadano o carezcan de sustento razonable. b) Vinculacion de la Administración a sus precedentes: Recogida en el artículo 54, número 1, letra c), de la LRJPAC, no impone una vinculación absoluta, pero sí obliga a las Administraciones Públicas a motivar suficientemente las razones por las cuales se separan de su criterio anterior. c) Irretroactividad de los actos administrativos: El artículo 37 de la LRJPAC impide que las resoluciones administrativas tengan eficacia retroactiva salvo cuando se dicten en sustitución de actos anulados o produzcan efectos favorables para el interesado, siempre que los supuestos de hecho existieran ya en la fecha a la que se retrotrae la eficacia del acto y éste no lesione los derechos o intereses de terceros. d) Irrevocabilidad de los actos propios: Los artículos 102, 103 y 105 de la LRJPAC impiden que la Administración revoque sus propios actos, salvo en los casos y con las garantías previstas para la revisión de los actos nulos y anulables. e) Prescripción de las acciones, infracciones y sanciones administrativas: Diversos artículos de la LRJPAC -señaladamente los artículos 106, 132 y 142- recogen la prescripción o decaimiento de dichas acciones, infracciones y sanciones con el transcurso de determinados plazos. f) Límites a la revisión ex oficio: Recogido en el artículo 106 de la LRJPAC, impide a la Administración ejercitar sus facultades de revisión de oficio “cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes” . Es de señalar que, de conformidad con el carácter básico de la LRJPAC y la competencia exclusiva del Estado para regular el procedimiento administrativo común, las disposiciones 11 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 de aquélla son aplicables a los procedimientos seguidos por las Administraciones Territoriales. Es de señalar también que, después de la reforma operada en la LRJPAC por la Ley 4/1999, de 13 de enero, se han introducido entre los principios de actuación de las Administraciones Públicas dos principios “derivados del principio de seguridad jurídica”, y plasmados en el nuevo artículo 3, número 1, de la LRJPAC: el principio de buena fe y el principio de confianza legítima. El primero vendría a ser equivalente a lo que se ha denominado más arriba vertiente pasiva del principio de buena fe, y el segundo, tomado del derecho alemán a través del derecho europeo comunitario, vendría a equivaler a su vertiente pasiva: la obligación de la Administración -tanto de la General del Estado, como de la Autonómica como de la Local, en virtud del carácter básico del procedimiento administrativo común-de actuar frente a los ciudadanos según las reglas de la buena fé. Para BLANQUER el principio de confianza legítima supone que los poderes públicos no pueden defraudar la expectativa de buena fe que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación, de manera que es jurídicamente exigible un comportamiento acorde a la confianza depositada. En todo caso, de acuerdo con la jurisprudencia y la doctrina, la exigibilidad de dicho comportamiento esta limitada a aquellos supuestos en que la confianza se base en signos externos, objetivos e inequívocos y no se deduzca subjetiva o psicológicamente, suponiendo intenciones no objetivables. Si bien la distinción teórica entre buena fe y confianza legítima es clara y comprensible, en el ámbito del derecho positivo, como en otras ocasiones, las diferencias se desdibujan y solapan. Así la LRJPAC incorpora distintas manifestaciones de ambos en que se conjugan la perspectiva activa y la pasiva. Con SAINZ MORENO -“Técnica normativa: una visión unitaria de una materia plural”, en La técnica legislativa a debate, Technos, Madrid, 1994-, podemos señalar las siguientes: a) Confianza en la objetividad de la Administración: Aunque ya se ha visto como aplicación genérica del principio de estabilidad, la norma del artículo 3, número 1, de la LRJPAC puede entenderse también como una manifestación del principio de confianza legítima, como derecho del ciudadano a esperar de la Administración una actuación objetiva, razonable y dirigida al interés general. b) Confianza en la continuación de los precedentes: Como sucede con la norma del artículo 3, número 1, de la LRJPAC, la regla de su artículo 54, número 1, letra c), puede entenderse también como una manifestación del principio de confianza legítima: el ciudadano tiene derecho a confiar en que la Administración actuará según el criterio seguido en casos precedentes, pues solo podría separarse de ellos si existieran razones fundadas para un cambio de criterio. Además, conforme al artículo 37, número 10, de la LRJPAC, la Administración tiene,obligación de publicar regularmente instrucciones y consultas en respuesta a peticiones de los administrados. c) Confianza en el cumplimiento de los requisitos formales: De acuerdo con los artículos 71, 76. y 110.2 de la LRJPAC, la Administración debe facilitar la subsanación de los defectos formales antes de denegar el reconocimiento de derechos en base a tales defectos -prohibición del “formalismo”-. 12 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 d) Confianza en el ejercicio de los derechos: Conforme a los artículos 35, 37, 91.2 y 92.4 de la LRJPAC, la Administración, además de no causar indefensión al ciudadano por no comunicarle la existencia de procedimientos que puedan afectarle, tiene prohibido aceptar desistimientos, renuncias o caducidades contrarias al interés general. e) Confianza en los resultados de los procedimientos: De acuerdo con los artículos 89.2 y 113.3 de la LRJPAC, debe existir congruencia entre lo pedido por el ciudadano y lo resuelto por la Administración y está prohibido que la iniciación del procedimiento o la interposición de un recurso agrave la situación inicial del ciudadano -prohibición de la reformatio in peius-. f) Confianza en la eficacia de los actos administrativos: Como en los casos del artículo 3, número 1, y del artículo 54, número 1,letra c), la regla del artículo 106 de la LRJPAC, puede verse también como una manifestación del principio de confianza legítima: las facultades de revisión de la Administración, incluso en casos de nulidad de pleno derecho, no podrán ser ejercitadas cuando su ejercicio resulte contrario a la buena fe. Dicho lo anterior, hay que señalar que para algunos autores (entre otros DE OTTO) la reforma de 1999 de la LRJPAC no es tan novedosa como pudiera pensarse pues el principio civil de protección de la buena fe, en sus dos vertientes, ya era de aplicación en el Derecho Administrativo. Ello sería así porque el artículo 7 del CC, al estar incluido en el Título Preliminar de éste, tiene “valor constitucional” según la Sentencia número 37/1987, de 26 de marzo, del tribunal Constitucional, que reconoce este valor al entero Título Preliminar del Código por referirse a la aplicación y eficacia de todo el ordenamiento y no sólo de la legislación civil. En este sentido, aceptando esta tesis, podría adicionarse a lo dicho hasta ahora un nuevo principio positivo de protección de la confianza legítima del ciudadano ante la Administración: el ciudadano tiene derecho a confiar en que no va a resultar lesionado por el ejercicio antisocial o en perjuicio de tercero de derechos de otros ciudadanos ante la Administración (artículo 7 del CC). IX.- PROBLEMÁTICA ESPECÍFICA DE LA ESTABILIDAD De los tres elementos integrantes de la seguridad jurídica -publicidad, formalidad y estabilidad- es este último factor el que plantea más problemas para su acogimiento sin matizaciones. Y ello porque, como ha puesto de relieve la doctrina tanto científica como jurisprudencial, una concepción absoluta de la estabilidad en el derecho contribuiría a negar la función de éste de servir como instrumento de desarrollo social. Dicho en palabras del Tribunal Constitucional (Sentencia núm. 227/1988), la seguridad jurídica “no ampara la necesidad de preservar indefinidamente el régimen jurídico que se establece en un momento histórico dado en relación con derechos o situaciones determinadas” pues ello conduciría a la petrificación del ordenamiento. De este modo, el principio de estabilidad de las situaciones y posiciones jurídicas consolidadas que comporta esencialmente la seguridad jurídica, entra en tensión dinámica con un principio opuesto, que SERRANO DE TRIANA -«”La función de la seguridad jurídica en la doctrina del Tribunal Constitucional», en la obra colectiva Homenaje al Profesor Villar 13 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 Palasí, editada por Civitas, Madrid, 1989- denomina de “solidaridad” y que, en un sistema jurídico.político como el español, marcado por la configuración del Estado como “Estado Social y Democrático de Derecho” -artículo 1, número 1, de la CE-, puede también denominarse más simplemente como “función social del Derecho”. Ideologías aparte, esta tensión entre dos principios opuestos, esta dicotomía que opone la conservación al progreso social y la visión estática del Derecho a la visión dinámica, no puede resolverse por el sencillo expediente de dar a uno la prevalencia sobre el otro. Y ello porque los dos principios en conflicto -seguridad jurídica versus progreso social- se encuentran en el mismo plano jurídico de protección al estar garantizados por la CE y revestidos por ello del rango de principios constitucionales. Ha de resolverse, en cambio, como suele suceder en el ámbito del Derecho Constitucional con otros conflictos o tensiones, mediante la ponderacion o la limitación recíproca de ambos. Así, ni la seguridad jurídica ni las ideas de progreso o mejoramiento social y de solidaridad pueden configurarse como principios inmutables o absolutos sino que deben limitarse para hacerse compatibles. En este sentido, la seguridad podrá restringirse generando una incertidumbre jurídica -una inseguridad- que habrá de compensarse con las innovaciones y los cambios normativos que imponga el progreso político, económico y social en beneficio de la paz social. Y viceversa: los cambios y transformaciones del ordenamiento jurídico que demanden la igualdad, el progreso o la solidaridad social deberán atemperarse con la conservación de las garantías y la estabilidad jurídica para obtener el mismo resultado, reparando, en su caso, los perjuicios que esas innovaciones normativas en pos del progreso social y de la solidaridad ocasionen en las situaciones jurídicas subjetivas de los particulares. X.- PROBLEMÁTICA ACTUAL DE LA SEGURIDAD JURÍDICA Para finalizar, queda referirse brevemente a una característica de la actualidad que, tanto en España como en los países de nuestro entorno socio-político, ha incidido desfavorablemente en los estándares de seguridad jurídica existentes en los años inmediatamente precedentes -aunque, tal vez, lejos de ser una tendencia actual el deterioro de la seguridad sea una constante: al decir del Profesor GARCÍA DE ENTERRÍA, “la seguridad jurídica es una exigencia social inexcusable” pero “constantemente deficiente”-. Esta pérdida de seguridad jurídica se halla ligada a lo que el citado autor ha denominado “legislación del Derecho” -Justicia y seguridad en un mundo de leyes desbocadas, Civitas, Madrid, 1999-. Este fenómeno, producido por una diversidad de causas -el incremento continuo de la reglamentación administrativa, que ya a principios del siglo XX denominó Carl SCHMITT “legislación motorizada”; la proliferación de centros de producción normativa (Unión Europea, CCAA, EELL), y la “granizada” de leyes o normas “de acompañamiento”, de ”medidas”, “paraguas” u “ómnibus” que se ha desatado a partir de la crisis económicofinanciera de 2007 y que se caracteriza por haber orillado las exigencias más elementales de técnica normativa-, puede describirse como un proceso en que el abuso de la norma escrita, garantía máxima de la seguridad jurídica, ha terminado por convertirse en una amenaza cierta para ésta. 14 SEGURIDAD JURÍDICA Seminario SOCINFO - Madrid, 9 de mayo de 2012 Para GARCÍA DE ENTERRÍA, paradójicamente, esta situación únicamente puede revertirse volviendo a lo que Benjamin CONSTANT, en su célebre discurso de 1819, De la liberté des anciens comparée à celle des modernes, denominaba “libertad de los antiguos”, -los griegos y los romanos-, que consistía en ejercer directa y colectivamente las funciones de soberanía de la ciudad y el gobierno colectivo de los asuntos. De acuerdo con el citado autor, en estos momentos, sólo el funcionamiento del ordenamiento alrededor de principios generales puede ofrecer una estructura más estable y segura que “el casuismo variable de las normas fatalmente motorizadas”. Esta parece ser la única manera en que la seguridad jurídica podrá permanecer en la modernidad: buscando refugio en nociones más vagas, más difusas e imprecisas pero mucho más sustanciales “ante el callejón sin salida a que conduce el legalismo desbocado” Se trata de una opinión, pero de una opinión que, dada la autoridad indiscutible de su autor, puede poner el cierre a este trabajo con una apelación al debate y la reflexión. 15
