La Participacion Ciudadana bajo la Ley de Municipios Autónomos

LA PARTICIPACION CIUDADANA
BAJO LA LEY DE MUNICIPIOS AUTONOMOS DE 1991
William Vázquez Irizarry*
I.
INTRODUCCIÓN
A. Alcance de la presentación
B. Organización temática (tres niveles)
II.
ACLARACIÓN DE CONCEPTOS
A. Participación ciudadana
• Participación y toma de decisiones
• Democracia directa, representativa y participativa
• Distinción entre enfoque legal (intervención) y procesos de
política pública
B. Gobierno municipal y Ley de Municipios Autónomos de 1991
• Comparación municipio y agencia de gobierno
• Inaplicabilidad de Ley de Procedimiento Administrativo
Uniforme (LPAU)
• Alcance de los poderes del gobierno municipal
• Reforma Municipal de 1991
*
Profesor, Escuela de Derecho de la Universidad de Puerto Rico. Esta presentación fue preparada como parte de
la Primera Jornada Ambiental 2006.
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III.
PRIMER NIVEL: LOS SUPUESTOS Y OBJETIVOS DEL
PRINCIPIO DE PARTICIPACION CIUDADANA DENTRO DE
LMA
A. Localización del poder decisional: “Un principio cardinal del
pensamiento político democrático es que el poder decisional sobre
los asuntos que afectan la vida de los ciudadanos en la democracia
recaiga en los niveles, organismos y personas que le sean
directamente responsables”. (Artículo 1.002 de LMA).
B. Dos enfoques:
• Los ciudadanos como protagonistas de la decisión
• La participación como instrumento de consulta
C. Quién participa
D. Participación informada
IV.
SEGUNDO NIVEL: INSTANCIAS
PARTICIPACIÓN EN LMA
ESPECIFICAS
DE
A. Procesos ante la Legislatura Municipal (Artículos 5.003 y 5.011 de
LMA)
• Sesiones y comisiones
• Calendario y acceso a documentos
B. Códigos de Orden Público (Art. 2.008 de LMA)
• Implantación
• Evaluación
• Efectos de incumplimiento sobre el gobierno municipal
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C. Ordenación territorial: adopción y revisión de planes (Artículos
13.001, 13.002, 13.004 y 13.008 de LMA)
• Planes de ordenación: objetivos y estructura de adopción
• Política de participación ciudadana en elaboración y
adopción
• Acceso a información
• Vistas públicas
D. Ordenación Territorial: Las Juntas de Comunidad como cuerpo
asesor (Artículo 13.010 de LMA)
• Composición: 7-11 miembros nombrados por el Alcalde
por término de 2-3 años. Selección no puede suponer
discrimen por raza, color, sexo, nacimiento, origen o
condición social, ni por ideas políticas o religiosas.
• No pueden pertenecer a una Junta: funcionarios electos,
desarrolladores, personas con interés económico en
desarrollo, contratistas de servicios del municipio.
• Cantidad: mínimo de una Junta por cada 50,000 habitantes.
• Funcionamiento interno: miembros seleccionan Junta de
Directores, se reunen al menos cada dos meses y conservan
actas de dichas reuniones. Gobierno municipal debe
brindar apoyo administrativo.
• Función: organismos representativos de los distintos
sectores ideológicos, sociales y económicos de la
comunidad en que se constituyan, creados para asesorar al
municipio en la elaboración, implantación, revisión y
cumplimiento de los Planes de Ordenación y facultades
transferidas. “[P]romoverán la participación ciudadana en
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dichos procedimientos e informarán al municipio de sus
recomendaciones”.
E. Ordenación territorial: transferencia de competencias (Artículos
13.012, 13.013 y 13.016 de LMA)
• Facultades de JP y ARPE sobre asuntos relacionados a
planificación y uso de terrenos
• Incorporación de normas de LPAU
• Oficina de Ordenación Territorial
• Oficina de Permisos
• Reglamentos (nuevo o el de agencia que delega)
• Incorporación de procesos de revisión
F. Delegación de Competencias (General)
• El principio general: el gobierno central puede delegar
cualquier competencia propia con el propósito de que los
municipios “realicen determinadas actividades, presten
ciertos servicios públicos, implanten programas, planes o
propuestas o realicen cualquier proyecto de obras públicas.
Asimismo, se le podrá delegar la competencia de implantar
y fiscalizar cualquier ley o reglamentación”. (Artículo
14.003 de LMA).
• Competencias delegadas incorporan normas de LPAU en
cuanto al trámite de procesos adjudicativos y mecanismos
de revisión judicial. (Artículo 14.005 (e) y (f) de LMA).
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V.
TERCER NIVEL: EL PROGRAMA DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
A. ¿Política pública o programa?
B. Principios (Artículo 16.001 de LMA)
• Propiciar participación real y efectiva de los habitantes del
municipio en planificación, desarrollo y mejoramiento de
las comunidades.
• Propiciar la aportación del gobierno local y los gobernados
en la atención y solución de los problemas y necesidades
locales.
C. El “Programa”
• Financiamiento para obras y proyectos de mejoras
permanentes.
• Fuente: gobierno central y federal. Se exige aportación de
asociación de ciudadanos de acuerdo a un por ciento
mínimo que debe disponer el municipio mediante
ordenanza.
• Rol del Centro de Recaudaciones de Ingresos Municipales
(CRIM): recibe y distribuye fondos (50% partes iguales y
50% a base de fórmula).
• Responsabilidad del gobierno municipal: brindar
oportunidad a que Asociaciones de Ciudadanos o
Asociaciones de Distrito Comercial presenten propuestas
para el uso de los fondos.
• Aviso público: dentro de los 30 días de ser notificado por el
CRIM sobre la cantidad de fondos que le fueron asignados,
el municipio debe publicar un aviso en dos periódicos de
circulación general o regional. El mismo informará a la
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ciudadanía la disponibilidad de los fondos y los requisitos
para someter propuestas.
• De no existir asociaciones de ciudadanos o no presentar
éstas propuestas, el gobierno municipal decide el uso que le
dará a los fondos. Ver lenguaje de último párrafo de
Artículo 16.001 de LMA.
D. La “División de Asuntos de la Comunidad”
• Creación es opcional y el nombre puede variar.
• Propósitos: desarrollar e implantar programa de
divulgación, fomento y asesoramiento sobre mecanismos,
sistemas y procedimientos disponibles para canalizar la
colaboración y participación directa de los ciudadanos.
• Funciones:
1. Coordinar con otras oficinas del municipio el
desarrollo de
a. proyectos de obras y mejoras permanentes, y
b. programas de beneficio comunal
2. Asesorar al Alcalde y directores de oficina sobre cómo
implantar sugerencias de los ciudadanos en las áreas
de obras y servicios.
3. Ofrecer ayuda técnica a oficinas del municipio sobre
procesos de evaluación de programas de obras y
servicios.
4. “Fomentar la participación de los habitantes del
municipio en la solución de problemas comunes”.
5. Asesorar a las asociaciones de ciudadanos,
organizaciones de la comunidad e individuos, sobre los
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mecanismos disponibles “para facilitar y lograr la
participación ciudadana en la atención y solución de
los problemas de la comunidad”.
6. Realizar esfuerzos posibles para ampliar nivel de
participación ciudadana y promover mecanismos que
faciliten y estimulen dicha participación.
7. Divulgar los programas municipales y las actividades
de la División.
8. Preparar y someter para aprobación del Alcalde
normas para coordinar y guiar a oficinas municipales
en la formulación y ejecución de programas y
proyectos de obras y servicios.
9. Recomendar al Alcalde planes de acción afirmativa
para asegurar “el cumplimiento integral de la política
pública sobre participación ciudadana”.
10. Establecer procedimientos para evaluar la eficiencia de
los programas municipales.
11. Celebrar las vistas públicas que sean necesarias.
12. Ejecutar procedimientos para el adecuado uso de los
fondos del Programa.
13. Asegurar que el uso de los fondos del Programa
cumpla con los objetivos y criterios de la ley.
14. Evaluar las propuestas para la asignación de fondos del
Programa para proyectos de obras y mejoras
permanentes, que sometan las asociaciones de
ciudadanos y las asociaciones de de distrito comercial.
La División somete recomendaciones al Alcalde.
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15. Enviar a senadores y representantes del distrito
correspondiente una copia de la propuesta para la
utilización de los fondos del Programa, después de su
aprobación.
E. Evaluación de propuestas
• Suponen el pareo con aportaciones de las asociaciones.
• “Sólo se admitirán propuestas de mejoramiento para
proyectos de obras o mejoras permanentes de uso público
para solucionar o atender necesidades urgentes de la
población del municipio”. Además, las propuestas deben
ser cónsonas con las normas aplicables de ordenación
territorial y política pública ambiental.
• Criterios a considerar al evaluar propuestas:
1. Que estimulen la organización y participación de las
asociaciones junto al gobierno municipal en la
planificación,
financiamiento,
ejecución
o
mantenimiento de la obra o mejora permanente.
2. Que fomenten el uso intensivo de residentes del
municipio.
3. Que sean proyectos complementarios a otras obras del
municipio u otra agencia de gobierno.
4. Que propicien desarrollos cooperativos o en sociedad
con asociaciones de otros municipios.
5. Que favorezcan e incentiven otras actividades
socioeconómicas, fomentando en especial áreas de
menor desarrollo.
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6. Que contribuyan a mitigar y controlar daños
ambientales.
• Prohibición de discrimen en dos direcciones:
1. Aplica a asociaciones de ciudadanos en la
planificación, determinación, presentación y ejecución
de proyectos.
2. Aplica a municipios en la consideración, evaluación,
adjudicación y fiscalización de propuestas.
F. Quien presenta las propuestas
• Asociación
1. de Ciudadanos
2. de Distrito Comercial
• Propósito: “la búsqueda de alternativas y soluciones a los
problemas que afectan el área o sector residencial o
comercial determinado en que se constituyen”.
• Constitución (corporación sin fines de lucro) (Artículo
16.005 de LMA).
• Propuesta de Mejoramiento (necesita aprobación de
Legislatura Municipal): conjunto de obras, programas y
servicios acordados por la Asociación y medios para
realizarlos y sufragarlos.
• Creación de Zonas (Artículo 16.004 de LMA):
1. de Mejoramiento Residencial
2. de Distrito de Mejoramiento Comercial
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• Funcionamiento: selección de junta de directores, reuniones
periódicas, normas sobre adopción de acuerdos y cuotas
(Artículos 16.007-12 de LMA).
• Manejo de fondos: requisitos de informes y normas de
administración. (Artículos 16.005 y 16.014 de LMA).
• Creación de Comités Provisionales (Artículo 16.005 de
LMA).
G. Las Juntas de Comunidad más allá del proceso de ordenación
territorial
• Ley Núm. 27 de 30 de abril de 2001 enmendó el Artículo
16.003 con el fin de posibilitar que la División o el
programa municipal a cargo de asesorar al Alcalde en
cuanto a planificación territorial, pueda recomendarle a éste
la ampliación de las facultades de las Juntas de Comunidad.
La Exposición de Motivos indica que en adelante las Juntas
“serán el mecanismo a través del cual los ciudadanos
expresarán sus necesidades, aspiraciones y expectativas de
los servicios públicos municipales directamente a los
funcionarios responsables de que se provean los mismos”.
• Las nuevas facultades de la Junta cuya adopción puede ser
recomendada al Alcalde son las siguientes:
1. Asesorar al Alcalde en la formulación, revisión y
cumplimiento de leyes y ordenanzas.
2. Asesorar a oficinas administrativas para revisar y
evaluar programas de obras y servicios.
3. Fomentar la participación ciudadana en la solución de
problemas comunes, así como promover el desarrollo
de mecanismos que estimulen dicha participación tales
como consultas o vistas públicas.
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4. Preparar y someter al Alcalde una evaluación del nivel
de eficiencia de los programas municipales para la
solución de problemas y necesidades ciudadanas.
5. Evaluar y recomendar, a través de opiniones,
comentarios y sugerencias, propuestas de mejoras y
obras permanentes.
6. Velar por la implantación y cumplimiento de leyes y
reglamentos aplicables al municipio.
“[C]ada
municipio proveerá a la Junta de Comunidad aquella
información relacionada con el desempeño del
municipio contenida en los informes públicos
preparados por agencias fiscalizadoras. La Junta de
Comunidad podrá hacer sugerencias o presentar
querellas encaminadas a gestionar el cumplimiento de
las leyes, ordenanzas y reglamentos que inciden en la
protección de la salud, bienestar, tranquilidad y calidad
de vida de las comunidades que dicha Junta
representa”.
• De no existir una Junta de Comunidad el Alcalde la puede
crear para atender tema de participación ciudadana. Ya la
Junta no se limita ni depende del proceso de ordenamiento
territorial.
• La ley parece requerir que el Alcalde prepare un estudio
sobre población y las características de cada comunidad.
Una vez cuente con el referido estudio, el Alcalde estará
facultado para:
1. Determinar cuántas Juntas de Comunidad debe
establecer o cómo modificar el número vigente.
2. Adoptar un reglamento para establecer criterios de
selección de los miembros de la Junta “de manera tal
que se asegure la representación de los más amplios
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sectores de la comunidad”. (Requisitos bajo Artículo
13.010 de LMA permanecen).
3. Asignar recursos para el funcionamiento adecuado de
las Juntas.
4. Ofrecer entrenamientos
miembros de la Junta.
de
capacitación
a
los
5. Facilitar comunicación entre Juntas de diferentes
municipios.
6. Propiciar reuniones regulares entre funcionarios y la
Junta.
7. Disponer que la División sirva como unidad de apoyo
a la Junta. También podrá adoptar programas de
divulgación y fomento de mecanismos para canalizar
participación directa de los ciudadanos.
8. Identificar áreas adicionales en las cuales se deba
implantar medios de participación y preparar planes
para fomentar la misma.
• Considerar ventajas y desventajas de las Juntas de
Comunidad como instrumentos para canalizar la
participación ciudadana.
• ¿Es mandatoria la Ley Núm. 27 de 2001 en cuanto al nuevo
rol de las Juntas de Comunidad?
VI.
COMENTARIO FINALES
A. El discurso público sobre la municipalización
• Distinción de conceptos: descentralización, regionalización
y poder municipal
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• La justificación pública de la autonomía municipal como
instrumento político para reclamar mecanismos de
participación
B. Necesidad de que conozcan la situación del municipio donde reside
y verificar qué servicios y programas existen. En particular, puede
indagar:
• Si existe una política pública formal de gobierno municipal
mediante expresiones del Alcalde u ordenanzas o
resoluciones.
• Calendario de sesiones de la Legislatura Municipal.
• En los casos de Códigos de Orden Público, si hubo proceso
intenso de consulta requerido por ley para su adopción o si
existe uno para su evaluación.
• En qué etapa está su municipio respecto al proceso de
ordenación territorial.
• Si existen Juntas de Comunidad, cuántas son, quiénes la
componen y qué funciones está realizando.
Prestar
particular atención si funciones se limitan a los temas de
ordenación territorial o si, en cambio, se les reconoce un rol
de mecanismo primario de participación ciudadana
conforme la enmienda de 2001.
• Si el municipio cuenta con una División de Asuntos de la
Comunidad o alguna oficina parecida y si la misma atiende
las funciones indicadas en la ley. Solicitar reglamentos,
guías y formularios sobre las responsabilidades generales
de la oficina y, en particular, el proceso de presentación de
propuestas.
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• Si se ha diseñado un proceso para el reconocimiento de
asociaciones de ciudadanos.
• Qué aportación recibe en promedio el municipio por parte
del CRIM para el Programa.