la amenaza del proteccionismo

13/04/2009
Nº 94
ECONOMÍA
LA AMENAZA
DEL PROTECCIONISMO
Francisco Cabrillo, catedrático de Economía Aplicada,
Universidad Complutense de Madrid
Gráfico 1. La espiral contractiva del comercio mundial
Abril
Mayo
Marzo
9
192
1930
Febrero
Junio
1931
1932
1933
2,739
Enero
2,998
1,206
Julio
1,839
992
Diciembre
Agosto
Noviembre
Septiembre
Octubre
En millones de dólares
Importaciones totales de 75 países, valores mensuales en millones de dólares-oro de los EEUU.
Fuente: Charles P. Kindleberger, The World in Depression 1929-1939. University of California Press 1975.
Las crisis producen siempre ideas económicas equivocadas y la recesión
en la que vivimos en estos momentos no constituye una excepción. Como
en otras ocasiones similares, la amenaza del proteccionismo crece con
fuerza a uno y otro lado del Atlántico. En España, un ministro del actual
Gobierno ha tenido la curiosa idea de recomendarnos que dejemos de
comprar productos de importación y que no salgamos de vacaciones fuera
del país. En sus peculiares cálculos, si cada español dejara de gastar 150
euros en bienes importados y los sustituyera por otros de producción
nacional se salvarían en este país hasta 120.000 empleos. Y no me cabe
duda de que no pocos compatriotas estarían en principio de acuerdo con
esta idea… al menos hasta que, en un somero cálculo, observaran que
hay una mejor relación precio/calidad en el bien importado.
en su política de compras; así se pone
de manifiesto el refuerzo de las cláusulas “Buy American” recientemente
aprobadas por el Congreso de los Estados Unidos con un apoyo muy amplio
de ambos partidos que, afortunadamente, tuvo que ser suavizado en algunos puntos ante la evidencia de que la
propuesta inicial violaba algunos de
los principios de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Y sólo son algunos ejemplos. El presidente Obama,
ya en su campaña electoral, defendió
abiertamente un aumento de la protección a la industria y a la agricultura
norteamericanas. Y sus primeras semanas de mandato no parecen haberle
hecho cambiar de idea. No es sorprendente que, en este ambiente, las esperanzas de sacar adelante las que, en
principio, fueron propuestas ambiciosas de la Ronda Doha de la Organización Mundial de Comercio sean cada
vez más débiles. La mayoría de los
La propuesta se enmarca ciertamente
en la más rancia tradición proteccionista española, desde Sancho de Moncada al general Franco. Pero sería un
error limitarnos a ver el lado pintoresco
de la historia. Propuestas similares a
ésta –un poco más sofisticadas, generalmente– se escuchan tanto en Europa como en los Estados Unidos. Es
cierto que algunos Gobiernos están
transmitiendo a la opinión pública mensajes contrarios a un reforzamiento del
proteccionismo. Pero, en la práctica,
sus políticas no siempre coinciden con
tal mensaje. Las ayudas públicas a empresas nacionales se han convertido
en práctica habitual, sin que los Gobiernos se preocupen demasiado de las
distorsiones que crean en el comercio
internacional. Algo parecido ocurre con
las presiones a las empresas para que
no desplacen su producción a otros
países. Y el sector público discrimina
en contra de los productos importados
“El presidente Obama, ya en su campaña electoral,
defendió abiertamente un aumento de la protección a la
industria y a la agricultura norteamericanas”
2
“Es un resultado bien conocido de la teoría económica
que los aranceles resultan perjudiciales a la mayor parte
de los consumidores y productores”
economistas observamos la evolución nos rasgos particulares. No se trata, en
de estos acontecimientos con una se- estos casos, tanto de apoyar a sectores
ria preocupación.
específicos como de desviar la demanda nacional de los bienes de proUno de los temas en los que ha exis- ducción exterior y orientarla hacia los de
tido siempre mayor discrepancia entre producción nacional. Es el “Buy Amerilas opiniones del hombre de la calle y la can” de los programas de compras púteoría económica es la conveniencia o blicas norteamericanas o estrategias
no de establecer medidas de protección similares aplicadas en muy diversos
a las empresas nacionales frente a las países. El objetivo es, en esencia, tratar
extranjeras. Mientras para el primero de frenar la caída de la demanda de las
tiene mucho sentido restringir las impor- empresas nacionales a costa de “emtaciones para apoyar a los productores pobrecer al vecino”. El problema princilocales, es un resultado bien conocido pal que plantea una estrategia de este
de la teoría económica que los arance- tipo es evidente. Si un país aplica meles, aunque favorecen a industrias es- didas proteccionistas para desviar depecíficas con centros de producción en manda hacia sus empresas y los deel interior del país, resultan perjudicia- más países no cambian su política, el
les a la mayor parte de los consumido- primero obtiene algunas ventajas en el
res y productores. Son perjudiciales por corto plazo (muchas menos en el medio
un doble motivo. En primer lugar, porque y largo plazo). Pero ésta no es una soel número de perjudicados por el aran- lución de equilibrio. Lo que suele ocurrir
cel es siempre mucho mayor que el de es que los demás países adoptan melos beneficiados. Pero también –y sobre didas de represalia para conseguir el
todo– porque lo que ganan los benefi- mismo objetivo; y el resultado es que
ciados es menos de lo que pierden los todos quedan, al final, en una situaperjudicados, ya que la eficiencia de la ción mucho peor que aquella en la que
economía se ve seriamente perjudicada se encontraban al principio.
–especialmente en el medio y largo
plazo– por la pérdida de eficiencia que Mantener el libre comercio
deriva de la reducción de competencia
y de la falta de incentivos para innovar Se trata, por tanto, de un caso en el que
y ofrecer nuevos y mejores productos la búsqueda del beneficio propio a costa
del país vecino termina en el empobreen los mercados protegidos.
cimiento de ambos. Pero existen fórmuEn situaciones de crisis y recesión las para llegar a la cooperación, incluso
como la que vivimos en la actualidad, la en situaciones como ésta. Una podría
política proteccionista adquiere algu- ser la prohibición, por parte de un orga-
3
nismo internacional, de establecer medidas proteccionistas. Si la Organización Mundial de Comercio pudiera actuar de forma coactiva y eficiente para
obligar a mantener el libre comercio, la
situación de ambos países mejoraría.
Pero las cosas no son así; la OMC tiene
un poder sancionador muy limitado, y no
puede hacer mucho más que establecer
y autorizar la imposición de sanciones al
país que incumple los acuerdos. Su capacidad de actuación es, por tanto, pequeña. Son los acuerdos voluntarios entre naciones los que permiten avanzar a
la OMC; y el problema es, por tanto,
cómo conseguir que los países lleguen
a un compromiso para mantener el libre
comercio. Y aquí la experiencia puede
ser de gran ayuda. Si se encontraran por
primera vez ante el dilema de escoger
una estrategia y no tuvieran claro el resultado final de su decisión, optarían seguramente por la protección.
tos a sacrificar el crecimiento a largo
plazo por unas ilusorias ganancias en
el corto plazo.
El deterioro de la economía de los
Estados Unidos en la década de 1930
fue muy importante. El gráfico 2 presenta la evolución del PIB –medido en
términos reales– y del nivel de paro en
los Estados Unidos en los años de la
Gran Depresión. El PIB llegó a caer un
27% en términos reales y hubo que
esperar hasta 1936 para volver al nivel de 1929. Pero la realidad fue aún
peor de lo que muestra un análisis
superficial de los datos, ya que la población total creció en los Estados Unidos en este periodo en 8,7 millones
de personas y la activa en 4,3 millones. Más impresionan aún las cifras
del paro que, tras haberse mantenido
a lo largo de toda la década de 1920
entre el 3% y el 3,5%, alcanzaron casi
el 25% en 1933 y en 1940, año de la
entrada de los Estados Unidos en la
Segunda Guerra Mundial, el número
de desempleados suponía aún el
14,5% de la población activa. Fue la
guerra, y no las políticas del New Deal,
la que realmente puso en marcha de
nuevo la economía norteamericana.
Pero hoy las cosas no son así. Todos los Gobiernos del mundo disponen
de información de lo que ha sucedido
en el pasado cuando muchos países
han restringido el comercio internacional. Saben que uno de los factores
que agravaron la Gran Depresión fue
precisamente el hundimiento del comercio internacional que produjo la
adopción de medidas proteccionistas
por los principales países y áreas comerciales del mundo. La cuestión es,
por tanto, si en los próximos meses o
en los próximos años estarían dispues-
Para contribuir a evitar errores tan
graves como los cometidos en el periodo de la Gran Depresión, conviene recordar lo que ocurrió en aquellos años.
No cabe duda de que uno de los principales factores desencadenantes de los
“La búsqueda del beneficio propio a costa
del país vecino termina en el empobrecimiento
de ambos”
4
“Uno de los factores que agravaron la Gran Depresión
fue el hundimiento del comercio internacional
que produjo la adopción de medidas proteccionistas”
Gráfico 2. PIB real y tasa de paro en los Estados Unidos (1929-1936)
100
23,3
91
90
81
74
70
25
88
85
80
100
24,7
73
21,6
15,8
20
20,0
60
16,8
15
50
8,7
40
10
30
20
5
3,1
Trabajadores en paro (%)
PIB real (Base 100 en 1929)
100
10
0
0
1929
1930
1931
1932
1933
1934
1935
1936
PIB real
Trabajadores
en paro
FUENTE: US Bureau of Census “historical Statistics of the United States”
ver en particular, era apoyar a la agricultura norteamericana elevando su nivel
de protección frente a la competencia internacional. Pero, una vez iniciado el debate de la reforma en el Comité correspondiente del Congreso, entraron en
escena numerosos grupos de interés
con el objetivo de conseguir beneficios
particulares para sus sectores. Y lo que
iba a ser una “revisión limitada” del
arancel centrada en el sector agrario, se
convirtió en una ley que aumentó la protección a un gran número de productos
de todo tipo. Las negociaciones internas
en las cámaras y el porkbarrelling1 lograron, además un fuerte apoyo en las dos
El objetivo inicial del partido republi- cámaras, ya que la ley fue aprobada por
cano en el poder, y del presidente Hoo- una mayoría de 267 votos a favor y 147
problemas que afectaron al comercio internacional se encuentra en la reforma
de los aranceles norteamericanos que
se llevó a cabo en el año 1930. Pero,
en contra de lo que a veces se afirma,
esta reforma no fue una respuesta a
una situación de crisis económica incipiente. La idea de reforzar la protección
a determinados sectores de la economía norteamericana fue anterior al hundimiento de la bolsa y a la recesión, ya
que en otoño de 1929 las características fundamentales del que sería conocido como Arancel Smoot–Hawley habían sido establecidas.
1
En la terminología del Congreso norteamericano la palabra porkbarrelling designa las prácticas
utilizadas para conseguir la aprobación de normas que favorecen a determinados distritos mediante acuerdos de apoyo mutuo por parte de los congresistas que los representan.
5
Cuadro 1. Causas de la reducción del comercio mundial 1929-1932.
(Análisis de 17 países)
Caída de la renta de los consumidores
Aumento discrecional de las barreras arancelarias
Aumento de las barreras arancelarias causado por la deflación
Aumento de las barreras no arancelarias
Total reducción del comercio internacional
14%
8%
5%
6%
33%
FUENTE: J. Madsen, “Trade Barriers and the Collapse of World Trade During the Great Depression”. Southern Economic Journal 2001, 67 (4),
848-868.
cuáles fueron los efectos reales de
este arancel y en qué grado afectó a la
fuerte reducción posterior del comercio
internacional. Lo que indican los datos
es que el comercio exterior se redujo
en los Estados Unidos de una forma
espectacular. De acuerdo con las cifras del Historical Statistics of US la
suma de las exportaciones y las importaciones de los EEUU cayeron de
11.500 millones de dólares en 1929 a
sólo 3.900 millones en 1933, lo que
en términos nominales supuso una reducción del 66%. Es cierto que esta cifra debe ser considerada teniendo en
cuenta la fuerte deflación en los Estados Unidos en este periodo, que alcanzó el 30% medida por el índice de
precios al por mayor. Pero, aun adapEn 1930 una petición al presidente tando estos datos a precios estables,
Hoover para que vetara la ley del Aran- la reducción alcanzaría el 50%.
cel Smoot-Hawley fue firmada por más
En el conjunto del mundo la caída
de mil economistas, entre los que se
encontraban algunos de los profesio- fue también muy importante, aunque
nales más brillantes de la época, como algo menor que en los Estados Unidos,
Irving Fisher, Paul Douglas, Frank Gra- con una disminución que en términos
ham o Frank Taussing. Pero el texto sa- nominales superó el 50% y alcanzó el
lió adelante. Se ha discutido mucho 33% en términos reales. El cuadro 1
en contra en la Cámara de Representantes; y con 53 votos a favor y 31 en contra en el Senado. Entonces, como
ahora, el Congreso norteamericano estaba sometido a fuertes presiones proteccionistas. Por ello el presidente desempeña un papel fundamental a la
hora de impulsar cualquier proceso de
liberalización comercial; o, al menos,
de evitar un retroceso en este campo.
Hoover no quiso en 1930 defender el libre comercio. Y hay serios indicios de
que Obama tampoco está dispuesto a
hacerlo en 2009, a pesar de su reciente advertencia al Congreso de que
su plan de reactivación no debería convertirse en un instrumento de nacionalismo económico.
“El PIB llegó a caer un 27% en términos
reales y hubo que esperar hasta 1936 para volver
al nivel de 1929”
6
“Uno de los principales factores desencadenantes de
los problemas que afectaron al comercio internacional
se encuentra en la reforma de los aranceles
norteamericanos que se llevó a cabo en el año 1930”
recoge las causas que pueden explicar
El aumento de los aranceles fue
esta fuerte reducción.
complementado con el establecimiento
de contingentes que, en muchos caDe acuerdo con estas cifras, la re- sos, desembocaron en acuerdos bilateducción del comercio internacional fue rales, que supusieron aún mayores disconsecuencia en un 42,4% de la caída torsiones al comercio. Por poner sólo
experimentada por la renta de los con- un ejemplo, Italia decidió inmediatasumidores de todo el mundo. Pero el mente que sólo admitiría productos nor57, 6% se debió a la elevación de ba- teamericanos por un valor equivalente
rreras –arancelarias y no arancelarias– al de las exportaciones italianas a los
al comercio. Una parte del crecimiento Estados Unidos, por lo que se abrió así
de la protección tuvo su origen en la una vía que se extendería con efectos
propia deflación, ya que muchos aran- desastrosos en los años siguientes.
celes no se fijaban ad valorem sino en
cantidades fijas por unidad de imporY sería un error pensar que fueron
tación. Lo fundamental fueron, en los países industriales los que expericambio, las barreras discrecionales mentaron mayores caídas en su comerde todo tipo que los diversos países cio exterior. La reducción de las exporfueron elevando, en parte como repre- taciones fue especialmente grave para
salia y en parte para proteger a sus los productores de materias primas.
productores. Por ello cuando se valo- Así, entre 1929 y 1933, Chile vio caer
ran las consecuencias del arancel sus exportaciones en más de un 80%;
Smoot-Hawley hay que tener en cuenta China en más de un 75%; y en países
que uno de sus efectos más importan- tan diversos como España, Argentina,
tes fue provocar comportamientos si- Canadá, la India o Brasil aquéllas dismimilares en muchos países. En muy nuyeron más de un 60%. Lo que muespoco tiempo 34 naciones protestaron tra cómo la depresión en los países
formalmente ante el Departamento de avanzados afectó rápidamente a nacioEstado Norteamericano por esta ley. Y nes de menor nivel de desarrollo.
en seguida empezaron a adoptar medidas en contra de los productos pro- Relanzar la Ronda Doha
venientes de los Estados Unidos. En
algunos casos se intentó la protec- El pasado mes de noviembre de 2008
ción de sectores concretos. Pero, en se reunieron en Washington los repreotros, el objetivo fue reducir las com- sentantes de los países con las econopras realizadas en los Estados Uni- mías más importantes del mundo, en
dos, al margen de que el producto se el marco del denominado G-20. En el
encuentro se reconoció que, a lo largo
fabricara o no en el país.
7
“Hoover no quiso en 1930 defender el libre comercio.
Y hay serios indicios de que Obama tampoco está
dispuesto a hacerlo en 2009”
El problema del proteccionismo y la
crisis económica se entiende mejor si lo
situamos en su contexto histórico.
Cuando el libre comercio cobró fuerza
en Europa en la segunda mitad del siglo
XIX, lo hizo como parte de una forma
global de entender la economía de la
que formaban parte principios como la
flexibilidad de los mercados, la reducción del peso del sector público, el equilibrio presupuestario y un sistema monetario de ajuste automático basado
en un patrón metálico. Resulta llamativo, por tanto, el hecho de que, en el último medio siglo, haya coexistido, con
bastante éxito, con políticas socialdemócratas muy alejadas de aquel modelo. Si la crisis refuerza este tipo de
políticas en un marco de mayor peso
del sector público e intervención estatal
es muy probable que el retroceso del libre comercio sea visto como algo coherente con el resto de las medidas que
se están poniendo en práctica. Las
perspectivas no son, por tanto, optimistas. Pero estamos a tiempo de evitar
que la situación empeore. Las enseñanzas de lo ocurrido en el pasado no
deberían caer en saco roto.
de los últimos 50 años, el crecimiento
del comercio internacional ha constituido un factor fundamental para el
progreso de la mayoría de los países
del mundo. Pero los datos de la evolución reciente de las relaciones comerciales entre países son preocupantes.
El hecho más conocido es la fuerte reducción que han experimentado las
exportaciones de los países asiáticos,
empezando por el más importante –Japón–, que ha visto cómo éstas disminuían, de acuerdo con los últimos datos trimestrales, en más de un 40%.
Pero no es, desde luego, el único caso.
De Washington salió un compromiso
para evitar la generalización de políticas
proteccionistas y para relanzar la Ronda
Doha de la OMC. Transcurridos cuatro
meses, resulta claro, sin embargo, no
sólo que las negociaciones en el marco
de la OMC no han experimentado
avance alguno, sino también que la mayoría de los países que asistieron al encuentro han adoptado desde entonces
medidas proteccionistas, especialmente en forma de ayudas públicas y
otras barreras no arancelarias.
[email protected]
FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales no se identifica necesariamente con las opiniones expresadas en los textos que
publica. © FAES Fundación para el Análisis y los Estudios Sociales y los autores. Depósito Legal: M-42391-2004
8