descentralización y eficiencia en la protección de los consumidores

Descentralización y eficiencia en la protección de los consumidores
ISSN 1900-6381
... 207
DESCENTRALIZACIÓN Y EFICIENCIA EN LA
PROTECCIÓN DE LOS CONSUMIDORES Y LA
COMPETENCIA: EL CASO ESPAÑOL
José Antonio Rodríguez Miguez*
Resumen
El presente trabajo ofrece una visión general acerca de los más
recientes diseños de autoridades de competencia que se han producido en el derecho comparado, centrándose, principalmente, en
los cambios experimentados en el sistema español de defensa de
la competencia, especialmente interesante tras los cambios introducidos en el mismo desde 2013, con la creación de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y los que se
han producido en varias de las autoridades autonómicas de competencia existentes en España.
Los casos examinados pretenden ser representativos de las
tendencias actuales en la organización de este tipo de autoridades,
* Doctor en Derecho y Secretario General del Consello Galego da Competencia,
sito en la Avda. Gonzalo Torrente Ballester nº 1-5, Código Postal 15707, Santiago
de Compostela (España). Las opiniones expresadas en el presente trabajo son
personales y, por lo tanto, de su exclusiva responsabilidad, sin que vinculen a la
administración para las que presta sus servicios el autor.
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siendo el caso español de especial interés por ser España un país
miembro de la Unión Europea, tener íntimos lazos con la comunidad latinoamericana y su substrato jurídico, al mismo tiempo
que representa un modelo de aplicación descentralizada administrativa y judicial (aplicación pública y aplicación privada), que ha
demostrado una razonable eficiencia.
Al mismo tiempo se destaca la integración de la autoridad
de competencia con diversos reguladores sectoriales y/o con las
autoridades destinadas a la protección de los consumidores, que
puede resultar especialmente interesante en los países o áreas de
reducidas dimensiones.
Palabras clave: derecho de la competencia, consumo, Unión Europea, autoridad de competencia.
DECENTRALIZATION AND EFFICIENCY IN
CONSUMER PROTECTION AND COMPETITION:
THE SPANISH CASE
Abstract
This paper provides an overview of the latest designs of competition authorities that have occurred in comparative law, focusing
primarily on the changes experienced in the Spanish system of
competition, particularly interesting consequence of changes the
same since 2013, with the creation of the National Commission
on Financial Markets and competition (CNMC) and that have
occurred in several of the regional authorities of competition in
Spain.
The cases discussed intended to be representative of current
trends in the organization of such Authorities, being the Spanish
case of special interest for being Spain a member country of the
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European Union, have close ties with the Latin American community and its legal substrate, the while representing a model
of decentralized administrative and judicial enforcement (public
enforcement and private enforcement), which has demonstrated
reasonable efficiency
At the same time integrating the Competition Authority with
various industry regulators and/or the authorities for the protection of consumers, which can be especially interesting in countries or small areas highlighted.
Key words: competition/antitrust law, consumer, European Union,
competition/antitrust authority.
1. Introducción: el reto de diseñar una
autoridad de competencia
La consulta de la página Web de la Federal Trade Comnmission
norteamericana (USFTC)1, nos revela con prontitud y claridad no
solo el importante número de autoridades nacionales e internacionales destinadas a la protección de la competencia y los consumidores, sino también la diversidad de los modelos organizativos
con los que estas se han constituido2.
Esta diversidad obedece a causas muy diferentes, que van
desde la propia tradición jurídica, a la dimensión del respectivo
país o a su propia organización territorial, por solo citar alguna
de ellas.
1
Competition & Consumer Protection Authorities Worldwide, en http://www.
ftc.gov/es/policy/international/competition-consumer-protection-authoritiesworldwide
2
Para una visión general de los grandes modelos históricos sigue siendo de utilidad
el excelente trabajo de Cases Pallarés, L. Derecho administrativo de la defensa
de la competencia, Marcial Pons, Madrid, 1995.
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En el ámbito latinoamericano, de entre todos los países que
se rigen, con mayor o menor intensidad, por los postulados de la
economía de mercado, solo Guatemala está pendiente de desarrollar su normativa de competencia y, por lo tanto de la creación de
su autoridad de competencia.
Tal hecho se producirá en breve, pues es uno de los compromisos que resultan del Acuerdo por el que se establece la Asociación entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por un lado,
y Centroamérica, por otro (en adelante, “Acuerdo”)3, que establece las futuras relaciones de colaboración entre la Unión Europea
y las repúblicas que integran el área económica centroamericana
(Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá), que dedica especial atención al fomento de la libre competencia en el ámbito centroamericano4.
Así se puede inferir de la redacción del artículo 277 del Acuerdo cuyo apartado 1 define la expresión “Leyes de competencia”
en los siguientes términos:
a) para la Parte UE, los artículos 101, 102, y 106 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea, el Reglamento (CE) N°
139/2004 del Consejo, sobre el control de las concentraciones
entre empresas, y sus reglamentos de aplicación y modificaciones;
3
DO L 346 de 15.12.2012, pág. 1.
4
Cfr. de modo especial el Título VII del Acuerdo, bajo la rúbrica de “Comercio
y Competencia” (artículos 277 a 283). Estas previsiones se completan con otras
recogidas a lo largo del articulado del Acuerdo, en materias como la Cooperación y
asistencia técnica en materia de política de competencia (artículo 52 del Acuerdo),
la Cooperación científica y tecnológica (artículo 76 del Acuerdo), las condiciones
de competencia entre los productos importados y entre los productos importados
y los productos nacionales similares (artículo 97 del Acuerdo), las salvaguardias
de competencia sobre proveedores importantes para evitar que empleen o sigan
empleando prácticas anticompetitivas (artículo 188 del Acuerdo) o la contratación
pública, cuestión esta última que es abordada en diversos preceptos del Acuerdo,
como el 220 ó el 224.
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b) para la Parte CA, el Reglamento Centroamericano sobre Competencia (en lo sucesivo, “el Reglamento”), que se establecerá
de conformidad con el artículo 255 del Protocolo al Tratado
General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala) y el artículo 216 del Convenio Marco para
el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana
(Guatemala, 2007)7;
c) hasta el momento en que se adopte el Reglamento de conformidad con el artículo 279, “leyes de competencia” significa
las leyes nacionales de competencia que cada una de las Repúblicas de la Parte CA haya adoptado o mantenido de conformidad con el artículo 279; y
d) cualquiera modificación que pueda producirse en los instrumentos antes mencionados después de la entrada en vigor del
presente Acuerdo”.
5
Dicho precepto 25 señala que “En el sector comercio, los Estados Parte convienen
en adoptar disposiciones comunes para evitar las actividades monopolísticas y
promover la libre competencia en los países de la región”.
6
El artículo 21 de este Convenio Marco dispone que “Los Estados Parte desarrollarán
una normativa regional en materia de política de competencia”.
7
Tanto el Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana
más conocido como el “Protocolo de Guatemala” (29 de octubre de 1993) como el
Convenio Marco para el Establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana
son piezas del proceso de integración que se lleva a cabo entre las repúblicas
centroamericanas y que ha permitido crear el Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) que es el marco institucional de la Integración en la
Regional Centroamericana, formado inicialmente por los Estados de Costa Rica,
El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá y al que posteriormente
se han adherido como miembros plenos Belice en el año 2000 y, a partir de 2013,
la República Dominicana. El SICA fue constituido el 13 de diciembre de 1991,
mediante la suscripción del Protocolo a la Carta de la Organización de Estados
Centroamericanos (ODECA) o Protocolo de Tegucigalpa, que reformó la Carta de
la ODECA, suscrita originalmente en San Salvador (El Salvador), el 14 de octubre
de 1951, aunque su entrada en vigor no se produciría hasta formalmente hasta el 1
de febrero de 1993. Para una información más completa y actualizada del SICA y
sus actividades, vid, su web institucional, en la dirección: http://www.sica.int/
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Por su parte, el apartado 2 del mismo precepto al definir la
expresión “Autoridad de la Competencia” dispone:
“2. “Autoridad de competencia” significa:
a) para la Parte UE, la Comisión Europea;
b) para la Parte CA, el Órgano Centroamericano de Competencia, que la Parte CA establecerá y designará en su Reglamento
de Competencia; y
c) hasta el momento en que el Órgano Centroamericano de Competencia sea establecido y entre en funcionamiento de conformidad con el artículo 279, “autoridad de competencia”.
De ambas definiciones se puede deducir con claridad la voluntad de las partes de que la región centroamericana disponga de
una normativa común en materia de competencia y de una única y
común autoridad de competencia, lo que, evidentemente, reforzará la integración del sistema y hará más eficiente la aplicación de
una normativa como la de competencia en un espacio que se haya
ya, de iure y de facto, profundamente integrado económicamente.
El objetivo del presente trabajo pretende ofrecer una visión
general acerca de los más recientes diseños de autoridades de
competencia que se han producido en el derecho comparado, centrándonos, principalmente, en los cambios experimentados en el
sistema español a partir de 2013, con la creación de la Comisión
Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) y los que se
han producido en varias de las autoridades autonómicas de competencia existentes en España.
Consideramos que el caso español puede ser de interés, especialmente por sus más recientes cambios, aunque somos plenamente conscientes del alto grado de cualificación técnica y de la solidez
institucional de las autoridades de competencia de las que se han
dotado la inmensa mayoría de los países de América Latina.
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Y como veremos a la luz de los casos examinados, se aprecia
cierta tendencia a unificar organismos en aras de ganar eficiencia, al mismo tiempo que se marca una tendencia, especialmente
interesante para los países de pequeña dimensión, de integrar en
una misma autoridad la protección de la competencia y la de los
consumidores.
2. Primeros pasos y comienzo de la modernización de la
defensa de la competencia en España
El origen del moderno derecho de la competencia en España, a
pesar de que algunos autores remontan sus orígenes históricos
remontan a las Leyes de Partidas de Alfonso X “El Sabio”8, se
encuentra en la promulgación de la Ley 110/1963, de 20 de julio, de Represión de las prácticas restrictivas de la competencia9.
Esta norma, sin embargo, fue, en realidad, un intento del régimen
político existente por aquellas fechas en España para facilitar la
posible entrada de España en las por aquel entonces denominadas
“Comunidades Europeas”, de cuyos postulados y principios, sin
embargo, le alejaban muchas más cosas que la ausencia de una
legislación de la competencia.
Esta norma, dictada en un contexto histórico realmente difícil
para la implantación de un verdadero sistema de defensa de la
competencia10 y cuyos resultados fueron más bien exiguos, hubo
de ser reinterpretada tras la aprobación de la vigente Constitución
8
Pascual Vicente, J. “Los más antiguos antecedentes conocidos de legislación
antitrust son españoles. (Noticia documentada sobre los antecedentes históricos
de la legislación antitrust)”, en Gaceta jurídica de la Unión Europea y de la
competencia, Nº 225, 2003, págs. 113-115.
9
BOE Nº 175, de 23 de julio de 1963.
10 Acerca del estado de la doctrina en el momento de la aprobación de dicha norma,
vid. Garriguez Díez-Cañabate, J. La defensa de la competencia mercantil,
Sociedad de Estudios y Publicaciones, Madrid, 1964.
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Española de 1978 (en adelante CE)11, especialmente a la luz de
los principios que inspiran un nuevo Estado, que se proclama ya
como “social y democrático de derecho”12 y en el que se reconoce
de forma expresa la libertad de empresa “en el marco de la economía de mercado” y se impone a los poderes públicos el deber de
garantizar y proteger su ejercicio y la defensa de la productividad,
“de acuerdo con las exigencias de la economía general y, en su
caso, de la planificación”13.
Esta primera norma diseñaba una estructura institucional
formada por el denominado “Tribunal de Defensa de la Competencia”, cuyo carácter jurisdiccional fue discutido desde un
principio, pero que se consideró claramente incompatible con
la promulgación de la Constitución que definía con precisión
el ámbito del Poder Judicial y de un “Servicio de Defensa de
la Competencia”, ambos incardinados en la Administración del
Estado, respondiendo a una concepción por aquel entonces plenamente centralizada14 por lo que su competencia se extendía a
todo el territorio nacional.
Estos dos órganos, con notables cambios destinados a garantizar su independencia, se mantuvieron con la misma denominación tras la aprobación de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de
11 BOE Nº 311 de 29 de diciembre de 197.
12 Artículo 1 CE.
13 Cfr. Artículo 38 CE.
14 No abordamos aquí en los debates suscitados acerca de la controvertida
naturaleza del TDC, al que se llegó a atribuir por algún sector de la doctrina
“carácter jurisdiccional”, de la que hoy solo conserva la equívoca denominación
de “Tribunal”, que la nueva ley pretende cambiar, haciéndolo coherente con su
efectiva naturaleza como órgano de naturaleza administrativa y no jurisdiccional.
Acerca de esta cuestión, vid. Guillén Caramés, J. Libre competencia y Estado
autonómico, Universidad Rey Juan Carlos-Marcial Pons, Madrid, 2005, págs.
40-44. Más recientemente y de forma muy completa, del mismo autor “La
descentralización del derecho español de la competencia”, en Gracía-Cruces,
J.A. (Dir.), Tratado de Derecho de la Competencia y de la Publicidad, Tirant Lo
Blancn, Valencia, 2014, págs. 751-887.
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Defensa de la Competencia, que sentaba ya las bases del moderno
derecho de la competencia en España.
Pese a los claros avances de esta nueva ley, la Ley 16/1989
no recogía otra de las singularidades del modelo territorial de Estado diseñado en la Constitución de 1978, que, sin perjuicio de
fundamentarse en la “indisoluble unidad de la Nación española”,
reconoce y garantiza también el derecho a la autonomía de las
nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre
todas ellas”15.
En consecuencia, fue preciso esperar diez años para que el
Tribunal Constitucional reconociera, la posibilidad de la aplicación descentralizada de esta materia, al declarar inconstitucional
en su sentencia Nº 208/1999, de 11 de noviembre (en adelante,
“STC 208/1999”)16 la cláusula “en todo o en parte del mercado
nacional”, contenida expresamente o por remisión en los artículos 4, 7, 9, 10, 11 y 25 a) y c), de la versión originaria de la Ley
16/1989, de 17 de julio.
Este pronunciamiento del Tribunal Constitucional español
abrió el camino al reconocimiento de la descentralización de la
defensa de la competencia en España, declarando la inconstitucionalidad de la referida cláusula “en la medida en que desconoce las competencias ejecutivas de la legislación estatal sobre
defensa de la competencia atribuidas a las Comunidades Autónomas recurrentes en sus respectivos Estatutos”.
El Alto Tribunal, sin embargo, difirió la nulidad efectiva de
dichos preceptos a la aprobación de una ley estatal posterior, en
15 Cfr. Artículo 2 y Título VIII CE.
16 Publicada en el BOE de 16 de diciembre de 1999, Nº 300 (suplemento) y, su
rectificación posterior, en el BOE de 14 de abril de 2000, Nº 90 (suplemento).
Dicha sentencia fallaba los recursos de inconstitucionalidad núms. 2009/1989
y 2027/1989, interpuestos por el Gobierno Vasco y la Generalidad de Cataluña
contra la Ley 16/1989, de Defensa de la Competencia. Esta sentencia contó con
dos votos particulares, concurrente el primero y discrepante el segundo.
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la que se habrían de establecer los criterios de conexión pertinentes17, para hacer viable la aplicación descentralizada de aquella.
El reconocimiento de la competencia de las Comunidades
Autónomas se limitaba, sin embargo, a la ejecución de la normativa estatal en la materia, pues reservaba al Estado la competencia
legislativa material18, estableciendo como criterio de atribución
de dicha competencia ejecutiva, el ámbito autonómico o supraautonómico de la afectación de la competencia19.
A la posibilidad de la aplicación descentralizada del Derecho
de la Competencia en España que se abría con la STC 208/1999
se vino a sumar la que impulsó la Comisión Europea en el seno de
la propia Unión Europea, tras la aprobación del conocido “Paquete modernizador”20 de los actuales artículos 101 y 102 del vigente
17 Debemos destacar que ni las partes recurrentes, ni por lo tanto el TC, hacen
mención alguna a las funciones de control que establece la vigente Ley de
Defensa de la Competencia de 1989 (en adelante, “LDC de 1989” o simplemente
“LDC”) respecto de las operaciones de control de concentraciones de empresas
(artículos 14 a 18 LDC) ni a las ayudas públicas (artículo 19 LDC), ni sobre la
posible existencia de un derecho de aplicación del Derecho Comunitario de la
Competencia, en relación a las Comunidades Autónomas.
18 Se emplea la expresión “legislación material” para destacar que existe,
como subraya Magide Herrero, M. (“El reparto competencial en materia de
defensa de la competencia. Perspectivas abiertas tras la STC 208/1999”, en
Revista Aragonesa de Administración Pública, Nº 17, 2000, págs. 523-573,
pág. 525, nota 3), participación del reglamento en la regulación de la libre
competencia: concretamente, como destaca Concheiro, de los denominados
“reglamentos ejecutivos” (Concheiro Del Río, J. Los tribunales autonómicos
de defensa de la competencia, Escola Galega de Administración Pública,
Colección Monografías Nº 26, Santiago de Compostela, 2005, pág. 71).
19 Cfr. FJ 6º. Este criterio se mantendrá a propósito de cuestiones íntimamente
relacionadas como la relativa a las autorizaciones (la llamada “segunda licencia”)
exigida para autorizar las grandes superficies comerciales. Acerca de esta cuestión,
vid. Rodríguez Miguez, J.A. “Defensa de la Competencia y Comunidades
Autónomas”, en Beneyto, J.M. y Maillo, J. (eds.), La nueva Ley de Defensa de la
Competencia. Análisis y comentarios, Bosch, Barcelona, 2009, págs. 61-107.
20 Aunque es incontable ya la doctrina sobre esta cuestión, destacamos, por ser uno
de los primeros comentarios publicados tras la aprobación de este reglamento
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Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE), del que
el Reglamento (CE) Nº 1/2003, del Consejo de 16 de diciembre
de 2002, relativo a la aplicación de las normas sobre competencia
previstas en los artículos 81 y 82 [hoy 101 y 102 TFUE] del Tratado21, es la pieza clave22.
Volviendo al caso español, es preciso destacar también que
al objeto de dar cumplimiento a la citada sentencia que había establecido que se adoptara una ley estatal para fijar los criterios
de conexión pertinentes y los mecanismos de coordinación que
exigía el reconocimiento de la competencia ejecutiva de las Comunidades Autónomas23, el legislador español promulgó la Ley
Martínez Lage, S. “Cambio de cultura: Aprobada, al fin, la reforma de las normas
de aplicación de los artículos 81 y 82 CE” y “(y 2)”, en Gaceta jurídica de la
Unión Europea y de la Competencia,, Nº 223, 2003, págs. 3-10 y Nº 224, 2003,
págs. 3-9, respectivamente. Para una visión general de los problemas prácticos
que la aplicación del Reglamento 1/2003 ha suscitado, resulta de especial interés
Gippini Fournier, E. Community Report for the FIDE XXIII Congress 2008, The
Modernisation of European Competition Law: Initial Experiences with Regulation
1/2003, in H.F. Koeck and M.M. Karollus eds. 2008, pág. 72 (accesible en http://
papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1139776 ).
21 DO L 1, de 4.1, 2003, pág. 1.
22 Como se ha destacado en general por la doctrina (por todos, Wils, W. “The
Modernization of the Enforcement of Articles 81 and 82 EC: A Legal and Economic
Analysis of the Commission’s Proposal for a New Council Regulation Replacing
Regulation Nº 17”, en Fordham International Law Journal, vol. 24, Nº 5, 2000,
págs. 1654-1717, en concreto, pág. 1658) la principal característica del sistema que
impulsaba la Comisión Europea para sustituir al Reglamento N° 17 del Consejo,
de 6 de febrero de 1962, primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y
86 del Tratado CEE (DO 13 de 21.2, 1962, pág. 204/62) era, sin duda, la renuncia
que la Comisión efectuaba al monopolio del que hasta entonces disfrutaba para la
aplicación en exclusiva de la excepción prevista en el artículo 101.3 TFUE. Esta
aplicación descentralizada se da también en sede de concentraciones y de ayudas
estatales.
23 Aunque en el fallo de la STC se aludan únicamente los “criterios de conexión”,
de la propia fundamentación de la sentencia deriva también el hecho de que dicha
ley debía establecer también los criterios de coordinación, como claramente se
puede leer en el FJ 6º de dicha STC: “(...) Además el Estado, en virtud de sus
competencias normativas, puede y debe articular los mecanismos de coordinación
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1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de competencias entre
el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa
de la Competencia24.
que garanticen la uniformidad de la disciplina de la competencia en todo el
mercado nacional y, desde luego, establecer los criterios de conexión pertinentes,
siempre que resulten constitucional y estatutariamente correctos (STC 243/1994,
fundamento jurídico 3º) y los imprescindibles mecanismos de colaboración
e información recíproca (SSTC 100/1991, fundamento jurídico 5º; 236/1991,
fundamento jurídico 6º; 243/1994, fundamento jurídico 7º y 196/1997, fundamento
jurídico 11)”.
24 BOE Nº 46, de 22 de febrero de 2002. El artículo 1, apartado 5.d fue modificado
por la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y
del orden social. Al margen de las obras generales, podemos encontrar diversos
cometarios de dicha norma, e incluso, del propio Proyecto de Ley: Estupiñán
Cáceres, R. “El proyecto de ley de coordinación de las competencias del Estado y
las Comunidades Autónomas en materia de defensa de la competencia”, en Diario
La Ley, Nº 5455, martes, 8 de enero de 2002; Prat Masip, C. “Aspectos procesales
de la Ley 1/2002”, en Ortiz Blanco, L. (Dir.), Derecho de la Competencia
Europeo y Español. Curso de Iniciación, vol. V, Centro de Estudios Superiores
Sociales y Jurídicos Ramón Carande, Editorial Dykinson, 2004, págs.135-150;
Estévez Mendoza, L. “Los puntos de conexión en la Ley 1/2002”, en Ortiz
Blanco, L. (Dir.), Derecho de la Competencia Europeo y Español. Curso de
Iniciación, vol. V, Centro de Estudios Superiores Sociales y Jurídicos Ramón
Carande, Editorial Dykinson, 2004, págs. 99-134. Hernández Rodríguez, F. “La
Ley 1/2002, de 21 de febrero, de Coordinación de competencias entre el Estado
y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa de la Competencia”, en
ADI, Nº XXII, Santiago de Compostela, 2001, págs. 1449-1456; Martínez Lage,
S. “La aplicación del Derecho de la competencia por las Comunidades Autónomas:
delimitación competencial (Editorial)”, en Gaceta jurídica de la Unión Europea
y de la Competencia, Nº 218, marzo/abril, 2002, págs. 3-9; Soriano García, J.E.
“Comentario de urgencia a la Ley 1/2002”, en Gaceta jurídica de la Unión Europea
y de la Competencia,, Nº 218, marzo/abril, 2002, págs. 10-26; Yanes Yañes, P.
“Génesis y opciones de la Ley 1/2002, de 21 de febrero, de coordinación de las
competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de defensa de
la competencia”, en Gaceta jurídica de la Unión Europea y de la Competencia,, Nº
221, septiembre-octubre, 2002, págs. 45-58; Rincón García De Loygorri, A. “El
procedimiento de atribución de competencias en la Ley 1/2002 de Coordinación de
las competencias del Estado y las Comunidades Autónomas en materia de Defensa
de la Competencia”, en Gaceta jurídica de la Unión Europea y de la Competencia,
Nº 234, noviembre-diciembre, 2004, págs. 59-66. Este texto sería reformado por la
Ley 152007, de 3 de julio de Defensa de la competencia.
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La publicación de esta norma, sin duda restrictiva, supuso el
inicio de un proceso de creación de numerosas autoridades autonómicas de competencia, con modelos institucionales diferentes.
Las primeras autoridades optaron por replicar el modelo dual
del TDC/SDC, y solo la Comunidad de Madrid25 optó por el modelo, que conservó hasta su desaparición26. Así ocurrió en las
Comunidades Autónomas de Cataluña27, Galicia28, País Vasco29,
Castilla y León30, aunque en los casos de las tres primeras optaran tras la creación de la Comisión Nacional de la Competencia
(CNC), en 2007 por el modelo de autoridad única.
3. La reforma de la Ley 16/1989 y la creación de la
Comisión Nacional de la Competencia (CNC)
El proceso de reforma de la Ley 16/1989, de 17 de julio, de Defensa de la Competencia se llevó a cabo tras un intenso y fructífero proceso de reflexión y debate que arrancó con la publicación
por el Ministerio de Economía y Hacienda español, siguiendo el
modelo de elaboración de normas que suele llevarse a cabo en
25 Ley 6/2004, de 28 de diciembre, de Creación del Tribunal de Defensa de la
Competencia de la Comunidad de Madrid (BO. Comunidad de Madrid Nº 310, de
30 diciembre 2004).
26 Ley 6/2011, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. (BOE
Nº 53, 2 de marzo de 2012), artículo 9. Extinción del Tribunal de Defensa de la
Competencia de la Comunidad de Madrid.
27 Decreto 222/2002, de 27 de agosto, por el cual se crean los órganos de Defensa de
la Competencia de la Generalidad de Cataluña.
28 Ley 6/2004, de 12 de julio, reguladora de los órganos de defensa de la competencia
de la Comunidad Autónoma de Galicia (BOE Nº 201, de 20 de agosto de 2004).
29 Decreto 81/2005, de 12 de abril de creación del Tribunal Vasco de Defensa de
la Competencia y de asignación de funciones del Servicio de Defensa de la
Competencia en la Comunidad Autónoma de Euskadi.
30 Decreto 36/2006, de 25 mayo, por el que se atribuye la competencia en materia de
defensa de la competencia y crea el Tribunal para la Defensa de la Competencia de
la Comunidad de Castilla y León (BOCyL Nº 104, de 31 mayo 2006.
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la Unión Europea, del Libro Blanco para la Reforma del Sistema Español de Defensa de la Competencia31, al que siguió, en
un ejemplo de transparencia, la publicación en la Web por aquel
entonces Servicio de Defensa de la Competencia (SDC) y con la
apertura de plazo de alegaciones, tanto al Anteproyecto de Ley
como con posterioridad al propio Proyecto de Ley remitido a las
Cortes Generales32, que resultaron muy estimables.
Como resultado de este debate, las Cortes Generales aprobaron la Ley 15/2007, de 3 de julio, de Defensa de la Competencia
(LDC) cuya redacción reflejaba ya de forma global el nuevo marco descentralizado de la Defensa de la Competencia en España
al reconocer expresamente la competencia autonómica y la existencia de autoridades autonómicas especializadas en la materia,
llamadas a aplicar la propia LDC.
Con este mismo objetivo, la nueva LDC reformó también diversas normas, como la ya mencionada Ley 1/2002, así como la
Ley de Enjuiciamiento Civil, mientras que por ley orgánica se
modificó la Ley Orgánica del Poder Judicial para reconocer la
competencia para aplicar los tipos recogidos en la misma a los
Juzgados de lo Mercantil.
La arquitectura institucional del modelo creado por la nueva LDC dio origen a la creación de la Comisión Nacional de la
Competencia (CNC), como órgano que integraba la instrucción y
la resolución de expedientes por conductas anticompetitivas, a la
vez que el organismo se veía potenciado con nuevas funciones.
31 El texto del Libro Blanco está disponible en el servidor del SDC, en la dirección:
http://www.dgdc.meh.es/LibroBlanco/Libro_Blanco%20_Reforma_Def_
Competencia.pdf
32 Acerca del proceso de reforma, vid., por todos, Calviño Santamaría, N. “El proceso
de modernización de la política de la competencia en España”, en Gaceta jurídica
de la Unión Europea y de la Competencia, Nº 241, enero-abril, 2006, págs. 5-12
y Franco i Sala, Ll. “La nueva Ley de Defensa de la competencia y los órganos
autonómico”, en Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia, Nº
248, marzo/abril, 2007, págs. 93-102.
Rev. Derecho Competencia. Bogotá (Colombia), vol. 10 N° 10, 207-233, enero-diciembre 2014
Descentralización y eficiencia en la protección de los consumidores...
221
El cambio de modelo a favor de la autoridad única dio lugar,
en la práctica, a la evolución de los modelos institucionales de
autoridades autonómicas de la competencia, que por lo general,
habían reproducido el modelo de autoridad dual (TDC/SDC) que
recogía la Ley 16/1989 pero, casi de manera simultánea y a causa
del proceso de crisis financiera y económica que arrancaba por
aquellas mismas fechas, dio pie también a un movimiento tendente a la desaparición de alguno de estos organismos autonómicos33 y a un proceso de reforma de la propia CNC, al que vino
a sumarse también la modificación de alguna de las autoridades
autonómicas que han permanecido activas.
En el caso de la Administración General del Estado (AGE), el
proceso de reforma culminó en la aprobación de la Ley 3/2013,
de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia34, que fusiona la CNC con diversos organismos reguladores sectoriales35, dando lugar a lo que se ha conocido
como una verdadera “macro-comisión”36.
Este proceso de concentración de la Autoridad de competencia con un importante número de Reguladores sectoriales, se ha
producido también en otras autoridades de la competencia en la
Unión Europea, destacando los casos del Reino Unido, con la
33 La confusión de esta etapa se refleja con claridad en la brillante y crítica exposición
de Marcos, F. Autoridades autonómicas…, op. cit.
34 Vid. asimismo, Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto, por el que se aprueba el
Estatuto Orgánico de la CNMC.
35 Para una reflexión acerca de las razones a favor y en contra de una fusión como la
que se ha plasmado en la CNMV, puede verse, Ariño Ortiz, G.; Dela Cuétara, J.I.
“Reguladores sectoriales y Defensa de la Competencia. Una aportación al debate de
su fusión”, en Working Paper Ariño y Villar, Abogados, Nº 42, Madrid, 18 de abril de
2012. Este WP esta disponible en: http://www.arinoyvillar.com/wpweb/WP42.pdf
36 En este sentido, Mendoza Losana, A.I. “La nueva macro Comisión Nacional de
los Mercados y la Competencia”, en Documento de Análisis de Gómez-Acebo y
Pombo, Madrid, Junio, 2013, págs. 1-6.
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222
José Antonio Rodríguez Miguez
creación de la Competition and Markets Authority (CMA)37 y los
Países Bajos, con la Dutch Authority for Consumer and Markets
(DACM)38.
En lo que respecta a las autoridades autonómicas también
estas han experimentado una notable evolución, que ha pasado,
como ya señalábamos, por la pura desaparición de algunas de
ellas, de una manera un tanto acrítica39 en algunos casos, o su
transformación en aras de ganar eficiencia y de reducir costes.
4. La CNMC y las autoridades autonómicas de
competencia de “nueva generación”
La Ley 3/2013 y la creación de la CNMC se enmarca, como ya
hemos apuntado, en el proceso de reformas iniciadas con motivo
de la crisis económica y financiera iniciada en 2007, e inició su
andadura en el Consejo de Ministros celebrado el 24 de febrero
37 La CMA comenzó sus actividades el 1 de abril de 2014 y es el resultado de la fusión
de la Office of Fair Trading (OFT) y la UK Competition Commission llevada a
cabo a través de la Enterprise and Regulatory Reform Act 2013. Su nueva página
web es: https://www.gov.uk/government/organisations/competition-and-marketsauthority
38 La DACM, por su parte, surge de la fusión de el 1 de abril de 2013, de la
Dutch Competition Authority con la Netherlands Independent Post and
Telecommunications Authority (OPTA) y la Netherlands Consumer Authority.
Para una primera visión de este nuevo organismo, vid. Schäfers, T.; Houdijk, J.
‘The Netherlands’ New Authority for Consumers and Markets: Towards a ProblemBased Approach’, en World Competition, vol. 35, Nº 4, 2012, págs. 659-670, así
como su web institucional: https://www.acm.nl/en/
39 En este sentido Francisco Marcos destaca como la supresión de alguna autoridad
autonómica de la competencia, como la de la Comunidad de Madrid se ha
producido con la lacónica publicación en el diario oficial de su cese de actividad.
Vid. Marcos, F. Autoridades autonómicas de defensa de la competencia en vías
de extinción, Documento de Trabajo, Serie Política de la Competencia, Nº 31,
Instituto Universitario de Estudios Europeos, Universidad San Pablo, Madrid,
2012 [disponible en http://www.idee.ceu.es/Portals/0/Publicaciones/Docuweb%20
31%20serie%20CPC.pdf]
Rev. Derecho Competencia. Bogotá (Colombia), vol. 10 N° 10, 207-233, enero-diciembre 2014
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de 2012, en el que se aprobó un primer Informe propuesto por
el Ministerio de la Presidencia sobre el Anteproyecto de Ley de
Reforma de Organismos Supervisores.
El propósito declarado del Gobierno al impulsar esta norma
era favorecer la competitividad de las empresas españolas a través de la flexibilización de los mercados, la reducción de las trabas administrativas, la simplificación regulatoria y la austeridad
y profesionalidad del sector público, apoyándose en los argumentos40 que de forma esquemática vamos a exponer:
• Seguridad jurídica. Se argumenta que, cuanto mayor sea la
proliferación de organismos con facultades de supervisión sobre la misma actividad, más intenso será el riesgo de encontrar duplicidades innecesarias en el control de cada operador
y decisiones contradictorias en la misma materia. Se parte de
la evidencia de que existían disfunciones, especialmente entre
los reguladores sectoriales, en concreto de la energía y las telecomunicaciones –que eran los más activos–, y la autoridad
de la competencia.
• Austeridad (aprovechamiento de economías de escala). En un
entorno de crisis, se hace necesario aprovechar las economías
de escala derivadas de la existencia de funciones, metodologías y procedimientos de actuación similares.
• Evitar la captura del regulador. Considera el legislador que
el riesgo de captura del regulador, tanto por el sector privado
como por el Gobierno, es menor en el caso de las autoridades
multisectoriales.
• Mayor eficiencia en el control de la competencia. Según el legislador, por la experiencia en otros ordenamientos (p. ej., los
Países Bajos), la unificación de las funciones sectoriales y las
40 Mendoza Losana, A. “La nueva Comisión…, op. cit., págs. 1 y 2.
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de competencia permite supervisar la competencia de modo
más eficaz, pues es posible disponer de forma inmediata del
conocimiento de los reguladores sectoriales, que ejercen un
control continuo sobre sus respectivos sectores.
Pese a las numerosas críticas que el nuevo organismo ha suscitado41, buena parte de ellas justificadas en el contraste con la
reflexión y debate que precedió a la aprobación de la LDC y la
creación de la CNC, no cabe duda de que la naturaleza horizontal
de la competencia se ve reforzada con el expertise derivado de la
integración con los órganos especializados en alguno de los campos más complejos de su actividad, como son los de la energía o
las telecomunicaciones42, lo que se deja sentir favorablemente no
solo en el ámbito de la defensa de la competencia, sino también
en la fundamental tarea de promoción de la competencia o Advocacy43.
41 Enttre otros, Ruiz Peris, J.I. “La reforma institucional del Derecho de la
Competencia español”, en Diario La Ley, Nº 7983, Sección Doctrina, 13 Dic.
2012; Navarro Rodríguez, P. “La nueva Comisión Nacional de los Mercados y la
Competencia: naturaleza, régimen jurídico e independencia (Partes I y II)”, del 3 y
10 de enero de 2014. Disponibles en: http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.
asp?id=1502420 y http://laadministracionaldia.inap.es/noticia.asp?id=1502431
42 La CNMC ha heredado, con algunos cambios, las competencias normativas que en
su día se habían atribuido a las ya desaparecidas Comisión Nacional de la Energía
(CNE) o la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones (CMT), que son
junto con el Comité de Regulación Ferroviaria, la Comisión Nacional del Sector
Postal, la Comisión de Regulación Económica Aeroportuaria y el Consejo Estatal
de Medios Audiovisuales los organismos que se integraron con la CNC.
43 Así se evidencia, por ejemplo, tras la lectura del Informe CNMC, INF/DP/0005/14
Informe del mercado de distribución de carburantes a través de estaciones de
servicio en el municipio de Leganés y recomendaciones al municipio para aumentar
la competencia y el beneficio de los consumidores, de 27 de marzo de 2014, en el
que se aprecia la riqueza de datos aportados desde las unidades de energía de la
propia CNMC. Este informe puede consultarse en www.cnmc.es
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En lo que se refiere a la naturaleza y régimen jurídico de la
CNMC, se configura, como en su día la CNC, como un organismo
público, dentro de lo que se ha denominado como “Administración independiente”44, acudiéndose, nuevamente, a la singularidad de los organismos públicos creados conforme a lo previsto en
la Disposición adicional décima de la Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado”. La CNMC está dotada de personalidad jurídica propia y plena capacidad pública y privada para actuar en el desarrollo de su actividad y el cumplimiento de sus fines, con autonomía
orgánica y funcional y plena independencia del Gobierno45, de las
Administraciones Públicas y de los agentes del mercado46.
Por lo que se refiere a las funciones de la CNMC, la Ley 3/2013
las asigna en su Capítulo II. Funciones [arts. 5 a 12], tomando
como marco de referencia las que previamente tenía asignadas
44 Nos remitimos en este punto al exhaustivo trabajo de Pilar Navarro Rodríguez,
quien hace un exhaustivo examen de esta cuestión (Navarro Rodríguez, P., “La
nueva Comisión…, op. cit. Apartado II de la primera parte de su trabajo). En el
caso de los órganos autonómicos de la competencia, la naturaleza es mucho más
variada, aunque la tendencia actual de los que subsisten, es la de reconocerles la
consideración de organismos autónomos, con arreglo a la legislación general y la
específica de cada Comunidad Autónoma.
45 La plena independencia de los Gobiernos (y por supuesto, de los operadores
económicos) es una nota esencial de las Autoridades de competencia y de los
órganos reguladores en general. Esta cuestión fue objeto de polémica en el caso de
la CNMC, filtrándose a la prensa una carta conjunta dirigida al Gobierno español
por varios directores generales de la Comisión Europea, que se hizo pública y, de
hecho, puede consultarse (sin fecha) en Internet: http://www.socialistasdelcongreso.
es/opencms/export/sites/default/gps/resources/Prensa/Documentos/Carta_de_la_
Comisixn_Europea_sobre_organismos_reguladores.pdf Acerca de esta polémica,
vid., a título ilustrativo: “Bruselas exige a España la independencia del regulador
de las telecomunicaciones”, Euroxpress, 25 de Febrero de 2013 - 06:51 p.m.
(http://www.euroxpress.es/index.php/noticias/2013/2/25/bruselas-exige-a-espanala-independencia-del-regulador-de-las-telecomunicaciones/).
46 Cfr. artículos 1 y 2 Ley 3/2013. Estas determinaciones se reiteran en el Estatuto
Orgánico de la CNMC, aprobado por Real Decreto 657/2013, de 30 de agosto
(BOE Nº 209, de 31 de agosto de 2013).
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José Antonio Rodríguez Miguez
los órganos fusionados47. Se puede así señalar que en términos
generales, la CNMC asume las funciones de la anterior Comisión
Nacional de la Competencia, con una nueva redacción y algunas
omisiones, que pueden suscitar algunas dudas en la práctica.
Este proceso de reforma institucional se ha trasladado también
al ámbito autonómico. Así, en el caso de Galicia se ha aprobado la
creación del Instituto Gallego de Consumo y de la Competencia48,
que reunirá en un único organismo las competencias autonómicas
en materia de competencia y consumo49.
Asimismo, en Andalucía, la Ley 6/2007, de 26 de junio, de
Promoción y Defensa de la Competencia de Andalucía, que creó
la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía (ADCA),
fue modificada en 201350, para adoptar un nuevo modelo de Con47 Como era de esperar, las funciones encomendadas a la CNMC es una de las cuestiones
que más polémica ha suscitado a lo largo de la tramitación de la ley. De hecho, esta
es una de las críticas que suscita el Informe sobre el anteproyecto de creación de la
Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia”, aprobado en la sesión del
Consejo de la CNE de 15 de marzo de 2012. subraya que algunas de las funciones
que se omitían en el anteproyecto de ley eran de las que las directivas comunitarias
exigían que fueran asumidas por autoridades independientes de los gobiernos. (Cfr.
Informe pág. 33 y ss.).
48 Cfr. Artículos 38 y 39 de la Ley 14/2013, de 26 de diciembre, de racionalización del
sector público autonómico gallego (DOG N° 17, de 27 de enero de 2014 y BOE Nº
39, de 14 de febrero de 2014).
49 Concretamente, el artículo 39.1 de la Ley gallega 14/2013 dispone: “Mediante
decreto del Consejo de la Xunta de Galicia se procederá a su creación, así como a la
aprobación de los estatutos que detallen las funciones específicas que desarrollará,
en los cuales se establecerá, expresamente, la configuración de la Comisión Gallega
de la Competencia como órgano colegiado independiente, de carácter permanente y
consultivo, en la materia, con competencia para aplicar la Ley 15/2007, de 3 de julio,
de defensa de la competencia, según los criterios establecidos por la Ley 1/2002, de
coordinación de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en
materia de defensa de la competencia”.
50 Cfr. Decreto-ley [ANDALUCÍA] 10/2013, 17 diciembre, de ayudas financieras
a las pequeñas y medianas empresas industriales de Andalucía y de ayudas para la
reconstitución del potencial de producción agrario como consecuencia de adversidades
naturales, apartado uno de la disposición final tercera (BOJA 20 diciembre).
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sejo de Defensa de la Competencia de Andalucía, más acorde con
los requerimientos de ahorro y racionalización en la utilización
de los recursos públicos y en 201451, ampliando las competencias
de la Agencia de Defensa de la Competencia de Andalucía y asignándole nuevas funciones.
Surgen así, en el ámbito autonómico novedosos modelos
institucionales de autoridades de la competencia, que configuran una “nueva generación” de autoridades autonómicas de la
competencia52.
Más recientemente, la CNMC ha visto complementada su tarea con las atribuciones que le confiere la Ley 20/2013, de 9 de
diciembre, de garantía de la unidad de mercado, cuya aplicación
se ha trasladado también al ámbito autonómico a alguna de las
autoridades autonómicas de competencia, como en los casos de la
Autoridad Vasca de la Competencia o la Agencia de Defensa de la
Competencia de Andalucía, a quienes sus respectivos gobiernos
autonómicos han asignado la condición de “Puntos de contacto
para la unidad de mercado y solución de diferencias” en el marco
de las nuevas instituciones creadas por dicha ley.
51 Cfr. Decreto-ley [ANDALUCÍA] 5/2014, 22 abril, de medidas normativas para
reducir las trabas administrativas para las empresas (BOJA 30 abril), Título II.
Procedió a la modificación de las correspondientes disposiciones de la Ley
6/2007, de 26 de junio, de Promoción y Defensa de la Competencia de Andalucía,
ampliando las competencias de la Agencia de Defensa de la Competencia de
Andalucía, y asignándole nuevas funciones.
52 En el caso de Galicia nos encontraríamos ante una “3ª generación” de autoridades
de competencia, pues del modelo TDC-SDC, replicado en su día con el Tribunal
Galego de Defensa da Competencia/Servicio Galego de Defensa da Competencia,
se pasó a un modelo próximo al de la CNC con el Consello Galego da Competencia,
incorporándose a las tendencias.
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José Antonio Rodríguez Miguez
5. La fusión competencia y consumo
La fusión de competencia y consumo en un mismo organismo no
es una novedad. En efecto, la posibilidad de que los consumidores y usuarios puedan elegir los mejores productos y servicios al
precio más adecuado parte no solo de que dispongan de la información adecuada, sino también, y de modo esencial, de que el
mercado de los bienes y servicios que demandan funcione de un
modo competitivo. Son múltiples los ejemplos53 de autoridades
que asumen ambos cometidos que consideramos conexos y complementarios.
No constituye pues, una sorpresa, que competencia y consumo estén tan íntimamente interrelacionados y que la coordinación
entre ambas políticas sea no solo conveniente desde el punto de
vista de la eficiente administración de los recursos públicos, sino
positiva y, nos atrevemos a señalar, imprescindible, para que cada
una de ellas cumpla sus objetivos54.
53 Australia: Australian Competition and Consumer Commission (ACCC); Burkina
Faso: National Commission of Competition and Consumption; Dinamarca: Danish
Competition and Consumer Authority; Finlandia: Competition and Consumer
Authority; Guyana: Competition and Consumer Affairs Commission (CCAC);
Malta: Competition and Consumer Affairs Authority; Mongolia: Authority for
Fair Competition and Consumer Protection; Paises Bajos: Netherlands Authority
for Consumers & Markets; Panama: Authority for Consumer Protection and
Competition Defense; Papua Nueva Guinea: Independent Consumer and
Competition Commission; Poland: Office of Competition and Consumer
Protection; Zambia: Zambia Competition and Consumer Protection Commission.
54 Debemos recordar en este punto la reapetura que acerca de los objetivos del
Derecho antitrust se ha suscitado en los últimos tiempos en los Estados Unidos,
cuestionando el axiomático “Consumer Wellfaire”, de Bork, pese a su ya lejana
aceptación por el propio Tribunal Supremo norteamericano: A este respecto,
vid. el monográfico de la Fortham Law Review, vol. 81, Nº 5, April 2013, sobre
el tema “The Goals of Antitrust”. Este número se puede consultar en: http://
fordhamlawreview.org/issues/108
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229
Así lo reconoce Naciones Unidas55, al destacar que la tendencia actual entre de los países que adoptan normas diferentes sobre competencia y protección de los consumidores, se refuerce
la coordinación en la vigilancia del cumplimiento de las mismas.
El reconocimiento de la complementariedad entre ambas disciplinas y la necesidad de coordinar su aplicación son los motivos principales, unidos a la ya apuntada eficiente asignación de
recursos públicos que han llevado a fórmulas tendentes a unificar
en un mismo organismo o agencia la tutela de la competencia y la
protección de los consumidores y usuarios.
Se aprecia así un incremento significativo en el número de países que han reformado o están en vías de reformar sus respectivas
legislaciones de competencia y consumo, al objeto de impulsar la
integración de los organismos de competencia y consumo, para ganar en la protección de los consumidores y también contra aquellas
prácticas que alteren el funcionamiento eficiente de los mercados.
No es por ello casual, sino que responde a un cierto consenso
acerca de su oportunidad e interés que, por ejemplo, el 1 de enero
de 2013 entrase en funcionamiento la Agencia de Competencia y
Consumo de Finlandia o la fusión de la Office of Fair Trading y la
Competition Commission británicas, dando lugar a la Autoridad
Británica de Competencia y Mercados.
6. Algunas reflexiones finales
Como ya anticipamos la protección de los consumidores y la defensa de la competencia resultan esenciales para el funcionamiento de las modernas economías.
55 Grupo Intergubernamental de Expertos en Derecho y Política de la Competencia,
de la Conferencia de las Naciones Unidas, sobre Comercio y Desarrollo, Ley
tipo de defensa de la competencia (2012) Capítulo VIII revisado, Ref. TD/
RBP/CONF.7/L.8, punto 24. Doc disponible en: http://unctad.org/meetings/es/
SessionalDocuments/ciclpL5_sp.pdf
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José Antonio Rodríguez Miguez
Los modelos son diversos y las posibilidades múltiples, pero
el diseño concreto debe valorar la realidad de cada mercado y
buscar la asignación más eficiente de los recursos públicos, y para
ello existen ya en el derecho comparado ejemplos interesantes
que se deben tomar en consideración para adoptar la decisión más
oportuna y acorde a la respectiva realidad.
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