Informe de estado de implementación
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Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos Informe de estado de implementación Ordenamiento Territorial de Bosques Nativos y planes financiados a través del Fondo Nacional para la Conservación y el Enriquecimiento de los Bosques Nativos Mayo 2015 1 Secretario de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación Dr. Sergio Gustavo Lorusso Subsecretaria de Planificación y Política Ambiental Dra. Silvia Révora Director Nacional de Ordenamiento Ambiental y Conservación de la Biodiversidad Lic. Pablo Mesa Directora de Bosques Lic. Inés Gómez 2 Este trabajo fue elaborado por el Área de Ordenamiento Territorial y el Área de Vinculación y Control de la Dirección de Bosques. 3 Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos Informe de estado de implementación Introducción La Ley N° 26.331 de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos se sancionó en diciembre de 2007. La misma establece los presupuestos mínimos de protección ambiental para el enriquecimiento, la restauración, conservación, aprovechamiento y manejo sostenible de los bosques nativos y de los servicios ambientales que éstos brindan a la sociedad. La Autoridad Nacional de Aplicación (ANA) es la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) y las Autoridades Locales de Aplicación (ALA) son los organismos que las provincias determinen para actuar en el ámbito de cada jurisdicción. La reglamentación de la ley fue aprobada mediante el Decreto PEN N° 91 en febrero de 2009. La ley establece la necesidad de realizar un ordenamiento territorial de los bosques nativos mediante un proceso participativo, suspende la posibilidad de autorizar desmontes hasta tanto se realice dicho ordenamiento territorial, dispone la obligación de realizar estudios de impacto ambiental y audiencias públicas para la autorización de desmontes y crea el Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos. Establece también que toda intervención en el bosque nativo debe encontrarse sujeta a un plan de conservación o de manejo sostenible. En caso de intención de transformación de bosque nativo, será necesaria la aprobación de un Plan de Cambio de Uso del Suelo y su correspondiente Evaluación de Impacto Ambiental. Asimismo, establece un régimen de fomento y criterios para la distribución del Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (FNECBN) por los servicios ambientales que brindan los bosques nativos. Entre ellos, los principales servicios ambientales son la regulación hídrica, la conservación de la biodiversidad, la conservación del suelo y de la calidad del agua, la fijación de gases de efecto invernadero, la contribución a la diversificación y belleza del paisaje y la defensa de la identidad cultural. A continuación se describen algunos aspectos relativos a la implementación de la Ley N° 26.331 hasta el año 2014. Si bien éstos son múltiples, de diversa índole y abordados por la SAyDS a través de distintas áreas, en el presente informe se incluirán sólo aquellos en los cuales el Área de Ordenamiento Territorial y el Área de Vinculación y Control de la Dirección de Bosques de la Subsecretaría de Planificación y Política Ambiental asumen un rol fundamental, quedando otros temas fuera del alcance del presente trabajo. 4 Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos (OTBN) La Ley N° 26.331 establece en su Art. 6 que cada jurisdicción debe realizar un ordenamiento territorial de los bosques nativos existentes en su territorio mediante un proceso participativo y de acuerdo a los criterios de sustentabilidad ambiental mencionados en el Anexo de la misma, estableciendo las siguientes categorías de conservación: En la actualidad, son 21 las provincias que han finalizado y aprobado por ley provincial su OTBN (Cuadro 1). Los OTBN de las provincias de Córdoba, Corrientes y Entre Ríos aún no fueron acreditados por razones de carácter técnico-legal que surgieron de la revisión de la documentación entregada a la SAyDS, que se realiza con la finalidad de verificar que los OTBN se encuadran en el cumplimiento la ley y su normativa complementaria. Desde la SAyDS se están realizando las gestiones necesarias para superar aquellos aspectos de los procesos de OTBN provinciales que impiden la acreditación. La provincia de Buenos Aires ha avanzado en su OTBN, aún no aprobado, mientras que en el caso de La Rioja, la ley de OTBN fue vetada parcialmente por el Poder Ejecutivo Provincial y, actualmente, la provincia está trabajando en su reformulación. Ante la solicitud de la provincia de La Rioja, que manifestó la finalización de este proceso a corto plazo, el Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) estableció la reserva de un cinco porciento (5%) de la asignación de fondos correspondientes al FNECBN de la Ley N° 26.331 del ejercicio 2015. Dicha reserva queda supeditada a la presentación del OTBN provincial y a la acreditación por parte de la SAyDS (Resolución COFEMA , N° 298/2015). 5 Cuadro 1. Normativa de aprobación del Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos según instrumento legal. Jurisdicción Acto administrativo Fecha de sanción Buenos Aires En proyecto - Catamarca Ley provincial N° 5.311 09/09/2010 Chaco Ley provincial N° 6.409 24/09/2009 Chubut Ley provincial N° XVII-92 17/06/2010 Córdoba Ley provincial N° 9.814 05/08/2010 Corrientes Ley provincial N° 5.974 26/05/2010 Entre Ríos Ley provincial N° 10.284 28/03/2014 Formosa Ley provincial N° 1.552 09/06/2010 Jujuy Ley provincial N° 5.676 14/04/2011 La Pampa Ley provincial N° 2.624 16/06/2011 La Rioja Ley provincial N° 9.188 (vetada parcialmente) 26/06/2012 Mendoza Ley provincial N° 8.195 14/07/2010 Misiones Ley provincial XVI - N° 105 02/09/2010 Neuquén Ley provincial N° 2.780 09/11/2011 Río Negro Ley provincial N° 4.552 08/07/2010 Salta Ley provincial N° 7.543 16/12/2008 San Juan Ley provincial N° 8.174 11/11/2010 San Luis Ley provincial N° IX-0697-2009 16/12/2009 Santa Cruz Ley provincial N° 3.142 17/08/2010 Santa Fe Ley provincial N° 13.372 11/12/2013 Santiago del Estero Ley provincial N° 6.942 17/03/2009 Tierra del Fuego Ley provincial N° 869/12 25/04/2012 Tucumán Ley provincial N° 8.304 24/06/2010 La superficie de bosque nativo total y por categoría de conservación surgida de los OTBN se detalla en el Cuadro 2. Estos datos corresponden a las jurisdicciones que aprobaron el OTBN por ley provincial. Su distribución geográfica se presenta en el Mapa 1, exceptuando a la provincia de Entre Ríos, cuyo OTBN se encuentra en revisión por parte de la SAyDS. 6 Cuadro 2. Superficie declarada por la ALA de bosque nativo por categoría de conservación. Ca tegoría de cons erva ción Provi nci a Tota l Rojo (I) Amarill o (II) Verde (III) ha % ha % ha % 24 1.543.593 63 302.966 12 Catama rca 2.433.682 587.123 Cha co 4.920.000 288.038 6 3.100.387 63 1.531.575 31 Chubut 1.052.171 419.351 40 613.324 58 19.496 2 Córdoba 2.923.985 2.393.791 82 530.194 18 0 0 Corrientes 770.319 63.840 8 292.251 38 414.228 54 Entre Ríos 1.861.328 345.498 19 1.070.543 58 445.287 24 Formos a 4.387.269 409.872 9 719.772 16 3.257.625 74 Jujuy 1.208.943 213.152 18 832.334 69 163.457 14 La Pa mpa 3.996.107 38.518 1 3.029.760 76 927.829 23 Mendoza 2.034.188 82.613 4 1.800.595 89 150.980 7 Mi s iones 1.638.147 223.468 14 967.192 59 447.487 27 Neuquén 543.917 192.686 35 347.672 64 3.559 1 Río Negro 478.900 181.900 38 252.700 53 44.300 9 19 Sa lta 8.280.162 1.294.778 16 5.393.018 65 1.592.366 Sa n Jua n 1.745.401 71.557 4 1.603.171 92 70.673 4 Sa n Luis 3.152.630 526.962 17 1.887.363 60 738.305 23 Sa nta Cruz 523.818 180.569 34 343.249 66 0 0 Sa nta Fe 1.853.791 663.520 36 1.190.271 64 0 0 12 Sgo. del Es tero 7.644.449 1.046.172 14 5.645.784 74 952.493 Tierra del Fuego 733.907 311.707 42 401.918 55 20.282 3 Tucumá n 910.512 526.638 58 219.413 24 164.461 18 Total 53.093.626 10.061.753 19 31.784.504 60 11.247.369 21 7 Mapa 1. Ubicación de los bosques nativos y las categorías de conservación 8 Los gráficos que se presentan a continuación permiten visualizar comparativamente la superficie por categoría de conservación y total declarada por cada ALA (Gráfico 1), la participación de cada categoría respecto al total de bosques nativos declarado para todo el país (Gráfico 2) y la participación de cada categoría respecto al total de bosques nativos declarado por cada provincia (Gráfico 3). Gráfico 1. Superficie de bosque nativo declarada por categoría de conservación. Gráfico 2. Participación de cada categoría de conservación en la superficie total de bosques nativos declarada para todo el país. Gráfico 3. Participación de cada categoría de conservación en la superficie total de bosques nativos declarada para cada provincia. 9 Procedimiento de acreditación En el marco del Art. 33 de la Ley N° 26.331, las provincias remiten a la ANA la documentación correspondiente para la acreditación de los OTBN. Esta documentación es analizada por la Dirección de Bosques, que realiza observaciones de carácter técnico-legal. El procedimiento de revisión del OTBN llevado a cabo por la SAyDS como garante del cumplimiento de los presupuestos mínimos de protección ambiental tiene el fin de verificar en forma integral el ajuste a los objetivos de la Ley N° 26.331 y la aplicación de los criterios de sustentabilidad ambiental de su Anexo. Prevé además la revisión de los procesos de actualización y ajuste progresivo de los OTBN provinciales. En referencia a los procesos de actualización y ajuste progresivo de los OTBN provinciales a los lineamientos establecidos por la Ley N° 26.331 y su normativa anexa, cabe destacar ciertos aspectos que han sido frecuentemente observados por la ANA en los distintos procesos de OTBN que requieren especial atención. Entre estos se pueden mencionar: la necesidad de mejorar la coherencia entre las categorías de conservación establecidas en jurisdicciones que comparten eco-regiones; la valoración y ponderación de los criterios de sustentabilidad ambiental mediante la aplicación de metodologías replicables; la actualización de la superficie de bosque nativo en los mapas y documentos correspondientes y su categorización acorde a los lineamientos establecidos en la Ley N° 26.331 y en las resoluciones COFEMA; y la realización y documentación de los procesos participativos en el marco de los OTBN provinciales. Actualización de los OTBN A partir del año 2014 las leyes de OTBN de algunas provincias comenzaron a cumplir 5 años desde su sanción. Esto implica que a partir de dicho año deben realizar la primera actualización del OTBN, tal como lo establece el Decreto N° 91/09, conforme se cumplimente el período estipulado y según la fecha de sanción de la ley de OTBN correspondiente. Los procesos de OTBN deben ser dinámicos y de ajuste permanente para adecuarse a las realidades cambiantes que se van presentando como resultado de la influencia de los distintos factores involucrados en los mismos. Es por ello que las ALA y la ANA se encuentran realizando acciones conjuntas en el ámbito del COFEMA para ajustar distintos aspectos de los OTBN. Las Autoridades de Aplicación, tanto del ámbito nacional como de las provincias, han acordado que los procesos de actualización de los OTBN se realizarán dentro de un marco de no regresividad, progresividad y flexibilidad en función de las lecciones aprendidas y estarán sujetos a las modificaciones pertienentes en pos del cumplimiento de los principios establecidos en la Ley. Asimismo, se mantendrán los procedimientos de revisión y acreditación aplicados originalmente. Los procedimientos consensuados involucran instancias de discusión e intercambio técnico entre las ALA y la ANA en forma preliminar a la sanción definitiva de los OTBN. De este modo, se pretende que los OTBN alcancen una resolución técnica avalada por la SAyDS antes de ser sancionados por el acto administrativo correspondiente, luego del cual se otorga la acreditación definitiva. 10 Durante el año 2014, las provincias de Chaco, Salta y Santiago del Estero han presentado a la ANA los avances del proceso de actualización de sus correspondientes OTBN, que aún se encuentran en desarrollo. Apelando a la experiencia provincial, regional y nacional obtenida durante la primera etapa de elaboración de los OTBN, es importante considerar a los procesos de actualización como instancias para realizar un balance de la planificación territorial y su vinculación con el desarrollo sustentable, con el desafío de conciliar el mantenimiento de las funciones y servicios ecosistémicos asociados a los bosques nativos y el uso de los recursos naturales que estos brindan. En términos generales se observa en varios casos y por diferentes motivos, que las actualizaciones han sido abordadas de forma parcial y con poca continuidad desde la elaboración del primer OTBN. En algunos casos se visualiza como una instancia administrativa. Es fundamental, entonces, resignificar esta etapa para que resulte valiosa a los fines del OTBN. Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos El Presupuesto Nacional ha adjudicado partidas para la implementación de la Ley N° 26.331 entre los años 2010 y 2015 (Cuadro 3). Cuadro 3. Partidas asignadas por el Presupuesto Nacional a Bosques Nativos. 2010 Partida Presupuestaria Asignada a la Ley N° 26.331 $ 300.000.000 2011 $ 300.000.000 2012 2013 2014 2015 $ 300.085.190 $ 253.000.000 $ 247.043.707 $ 246.450.000 Año El monto del presupuesto adjudicado anualmente para la ley nacional de presupuesto mínimos se destina a la asistencia financiera para la realización de los OTBN (Art. 6°), al FNECBN (Art. 30° y 35°), al Programa Nacional de Protección de los Bosques Nativos (PNPBN) (Art. 36°) y al pago de planes del Programa Experimental de Manejo y Conservación de los Bosques Nativos Resolución SAyDS N° 256/09- (Cuadro 4). 11 Cuadro 4. Distribución de la Partida Presupuestaria Nacional asignada a la Ley N° 26.331. Distribución de la Partida Presupuestaria asignada a la Ley N° 26.331 Programa Nacional de Protección de Bosques Nativos Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos (Art. 36) 70% Compensación por conservación de bosques nativos Programa Experimental de Manejo y Conservación de Bosque Nativos (Res. SAyDS N° 256/09) Asistencia Financiera para realizar los OTBN (Art. 6) 30% Fortalecimiento institucional La distribución del FNECBN se realiza anualmente entre aquellas provincias que cuentan con el OTBN aprobado por ley provincial y acreditado por la ANA. Para su distribución entre las provincias, el COFEMA, mediante Resolución N° 277/14, ha establecido una metodología que considera la superficie de bosque nativo en las jurisdicciones, la relación entre la superficie anterior y la superficie total del territorio provincial y las categorías de conservación establecidas según el Art. 32° de la Ley N° 26.331. La aplicación de esta metodología de distribución del FNECBN en los sucesivos procedimientos instituidos desde el 2010 en cada una de las jurisdicciones que acreditaron su ordenamiento territorial es formalizada todos los años mediante una Resolución del COFEMA. Cuadro 5. Partidas asignadas por el Presupuesto Nacional al Fondo Nacional para el Enriquecimiento y la Conservación de los Bosques Nativos. Año Montos adjudicados al FNECBN Resolución del COFEMA N° 2010 $ 94.563.095 199/2010 2011 $ 230.000.000 211/2011 2012 $ 245.467.244 229/2012* 2013 $ 218.735.000 243/2013 2014 $ 222.000.000 277/2014 2015 $ 228.450.000 227/2014* 12 *Estas Resoluciones COFEMA no contienen la tabla de asignación de fondos del monto adjudicado al FNECBN a las provincias como el resto de la resoluciones , sino que encomiendan a la SAyDS a realizar la distribución. Durante el año 2010 parte de la partida presupuestaria consignada en el cuadro 3 fue reasignada por Jefatura de Gabinete de Ministros hacia otros destinos, no pudiendo completarse el trámite administrativo para su distribución y transferencia a las Autoridades Locales de Aplicación. La resolución SAyDS N° 826/2014 establece como requisito para la transferencia de fondos correspondientes al FNECBN la apertura de una cuenta oficial por parte de las jurisdicciones a partir del año 2015. También aprueba el reglamento de procedimientos generales de la Ley N° 26.331 e instructivos para la rendición de cuentas de los fondos transferidos. Planes Toda intervención en el bosque nativo debe encontrarse sujeta a planes, tal como establecen los artículos 16º y 17º de la Ley N° 26.331 y el artículo 9º del Decreto Reglamentario N° 91/09. Las categorías de conservación imponen ciertas restricciones en el uso de los bosques nativos, limitando o prohibiendo algunas actividades. Los distintos tipos de planes prescriben las actividades a realizar en las distintas categorías de conservación: Cuadro 6. Categorías de conservación y planes El 70% del FNECBN asignado a las provincias se distribuye entre los titulares de tierras ocupadas por bosques nativos que presenten Planes de Conservación (PC), Planes de Manejo Sostenible (PM) o Proyectos de Formulación (PF: financiamiento para la elaboración de ambos tipos de planes), autorizados por la ALA. Los Planes de Cambio de Uso del Suelo no son financiados por dicho fondo. A las ALA les cabe la responsabilidad de aprobar o rechazar los planes que le son presentados luego de realizar una convocatoria a presentación de los mismos. Merece mencionarse que existen intervenciones sobre bosques nativos que no son alcanzadas por el FNECBN, ya sea porque no entran dentro de las prioridades impuestas por las ALA o porque son gestionados por áreas ajenas a las directamente vinculadas con la 13 distribución de fondos. Sin embargo, los contenidos y requisitos solicitados a todo tipo de intervenciones, sean o no alcanzadas por el FNECBN, quedan amparados bajo la Ley N° 26.331 y por lo tanto deben cumplir con los presupuestos mínimos que ésta impone. El 30% restante se destina al fortalecimiento institucional, para el monitoreo de bosques nativos en cada jurisdicción y la implementación de programas de asistencia técnica y financiera para pequeños productores, comunidades indígenas y/o campesinas. La Dirección de Bosques ha puesto en funcionamiento desde el año 2012 un Registro Nacional de Planes que permite a las ALA la carga y presentación de los resúmenes de Planes de Manejo, Planes de Conservación, de Formulación y de Planes de Cambio de Uso del Suelo on line a través de una aplicación informática que funciona en un explorador de internet. Este registro permite responder a diversas responsabilidades que surgen de la implementación de la Ley tanto a nivel nacional como provincial, como ser formulación y autorización de planes, generación de informes, fiscalización, difusión de avances, entre otros. A su vez, el Registro Nacional de Planes representa un paso fundamental para la implementación de un sistema de monitoreo que verifique el cumplimiento de los Planes de Conservación, Manejo y de Cambio de Uso del Suelo, tarea requerida por la propia Ley y su decreto reglamentario en el Art. 11°, como así también un modo de agilizar y homogeneizar las solicitudes de los planes y su control. Los planes financiados por el FNECBN en las distintas jurisdicciones han ido incrementándose considerablemente desde el año 2010. Los datos presentados en el cuadro 7 comprenden tanto planes nuevos, presentados en los años respectivos, como planes vigentes presentados en años anteriores, que tienen continuidad en los años siguientes a través de sucesivos Programas Operativos Anuales (POA). No se contabilizaron los planes anulados y los que están en revisión por las provincias. Los montos presentados corresponden al 70% del FNECBN. El 30% restante se destina al fortalecimiento institucional, dando cumplimiento con el Art. 35° de la Ley N° 26.331, tal como se mencionó anteriormente. Los montos transferidos a cada provincia pueden diferir respecto a los adjudicados según la distribución que realiza el COFEMA anualmente debido a redistribuciones de fondos no solicitados por algunas provincias y correspondientes a provincias que no acreditaron su OTBN dentro de los plazos anuales estipulados. También pueden influir otros factores intrínsecos de las provincias, administrativos y/o financieros, que impidan la recepción de los fondos. 14 Cuadro 7. Cantidad y monto total de planes (nuevos y vigentes presentados en años anteriores), por provincia aprobados para el período 2010 y 2014. Jurisdicción 2010 Cantidad Monto ($) 2011 Cantidad Monto ($) 2012 Cantidad Monto ($) 2013 Cantidad Monto ($) 2014 Cantidad Monto ($) 4 5.074.450 23 8.728.376 29 10.380.000 31 8.242.052 26 7.459.009 Chaco 10 4.311.856 38 13.809.723 129 15.840.419 169 13.397.302 98 10.755.424 Chubut - - 42 5.885.058 41 3.135.622 74 5.391.719 30 4.916.814 Córdoba - - - - - - 13.445.816 - - - - - - 1.439.956 482 Corrientes 12 28 2.953.584 Formosa - - 24 6.887.722 27 8.455.660 47 6.768.159 35 6.166.254 Jujuy - - 69 4.453.673 88 5.797.960 48 4.780.972 47 4.027.421 La Pampa - - 18 9.136.154 41 13.022.642 20 10.032.513 29 9.910.811 Mendoza 49 3.828.339 118 7.256.489 162 8.203.538 132 6.403.509 88 6.033.974 Misiones - - 27 6.270.442 33 7.838.528 41 5.832.795 23 5.512.108 2.203.393 19 4.909.224 Catamarca Neuquén - - - - - - 41 Río Negro 16 1.150.805 45 2.185.453 57 3.799.764 31 2.915.011 35 2.569.203 Salta 56 11.920.676 87 31.255.416 78 30.640.913 67 31.894.590 36 23.661.265 San Juan - - 13 6.019.967 22 6.679.936 24 5.490.765 26 5.221.664 San Luis 6 6.178.204 16 5.806.293 39 12.944.366 58 9.749.507 56 9.316.411 Santa Cruz - - 6 585.630 8 1.690.887 11 1.904.117 4 2.412.839 Santa Fe - - - - - - 74 25.218.465 102 29.031.073 26.893.246 5.130.000 24.756.711 70 24 102 94 30.430.059 - - - - 6 4.822.567 11 3.905.356 10 4.260.670 Tucumán 14 3.000.000 25 5.125.397 30 5.901.468 29 4.619.422 32 3.937.953 Total 257 60.221.041 625 138.624.258 892 168.185.343 917 151.864.384 1.222 163.030.502 Sgo. del Estero T. del Fuego 15 La cantidad de planes por tipo y la superficie afectada a éstos para el período 2010 y 2014 pueden verse en los gráficos 4 y 5 respectivamente. En el gráfico 4 las barras representan la cantidad de planes nuevos (aprobados y ejecutados) para cada año y la línea representa la cantidad de planes vigentes para el mismo período. Esto incluye los planes nuevos y aquellos presentados en años anteriores que tienen continuidad en los años siguientes a través de los sucesivos POA. En particular, en el año 2014, la Provincia de Córdoba, a partir del acceso a los fondos en dicho año, ha aprobado un número considerable de PC, situación que influye de manera significativa en el balance realizado a nivel nacional. En el gráfico 5 las barras representan la superficie afectada a los planes nuevos para cada año y la línea representa la superficie afectada a los planes vigentes. Es de prever que las cantidades y superficies afectadas a PF en un año determinado se conviertan en PM o PC en los años subsiguientes, tal como se puede observar en el gráfico 6, donde provincias como Misiones, San juan, San Luis y Santiago del Estero han ido disminuyendo progresivamente la presentación de PF y aumentando consecuentemente la cantidad de PM y PC originados a partir de los primeros. Gráfico 4. Cantidad de Planes de Manejo (PM), Planes de Conservación (PC) y Proyectos de Formulación (PF) por año para el período 2010-2014. 16 Gráfico 5. Superficie afectada a planes según su tipo (PM, PC y PF) por año para el período 2010-2014. En el gráfico 6 puede observarse la cantidad de planes presentados en cada jurisdicción según el tipo de plan desde el año 2010 al 2014. La situación es muy variable entre provincias. Además del año de sanción de la ley provincial, las diferencias identificadas obedecen a distintas causas, que se relacionan con las estrategias que cada provincia implementa para gestionar los fondos otorgados y priorizar los planes que recibirán financiamiento. 17 Gráfico 6. Cantidad de planes nuevos aprobados cada año (barras) y planes vigentes (línea) para cada jurisdicción de acuerdo a su tipo (PM, PC, PF) para el periodo 2010-2014 18 Gráfico 6. Cantidad de planes nuevos aprobados cada año (barras) y planes vigentes (línea) para cada jurisdicción de acuerdo a su tipo (PM, PC, PF) para el periodo 2010-2014. 19 Situación planes 2014 En cuanto a los planes y su vinculación con las categorías de conservación, en el gráfico 7 se puede observar que, al año 2014, la mayor parte de la superficie afectada a PM, PC y PF correspondía a bosques bajo categoría II (1.104.280 ha), mientras que 668.988 ha correspodían a categoría I y sólo 44.732 ha a categoría III. Cabe destacar que esta última superficie, si bien podría haber sido sometida a cambios de uso del suelo a través de PCUS, en el marco de lo establecido por la ley N° 26.331, fue destinada a la realización de actividades que, a través de los PC, PM y PF correspondientes, aseguran el mantenimiento de la cobertura boscosa. Esto ha sucedido en la mayoría de las provincias en distinta medida, siendo Chaco, Formosa, Santiago del Estero y Río Negro las que presentan mayor cantidad de este tipo de planes en Categoría III. Por otro lado, 693.914 ha se destinaron a planes que incluyen más de una categoría de conservación. Al no ser posible, a partir de la información disponible actualmente, discriminar qué superficie corresponde a cada categoría de conservación dentro de dichos planes, a los fines del presente informe la superficie en cuestión fue agrupada bajo la denominación “Más de una categoría”. Gráfico 7. Superficie (ha) sujeta a PF, PC o PM por categoría de conservación al año 2014 (planes aprobados en al año 2014 y planes vigentes aprobados en años anteriores). Los PC pueden llevarse a cabo en cualquier categoría de conservación, mientras que los PM sólo pueden realizarse en las categorías II y III. Los planes de conservación y los planes de manejo pueden tener diferentes modalidades: Planes de Conservación - Mantenimiento del potencial de conservación (CON) - Recuperación del potencial productivo (REC) 20 - Aprovechamiento de productos no madereros y servicios (PNMyS) Planes de Manejo - Recuperación del potencial productivo (REC) - Aprovechamiento de productos no madereros y servicios (PNMyS) - Aprovechamiento forestal (AF) - Aprovechamiento silvopastoril (SP) Las diferentes modalidades no son excluyentes, lo cual implica que un mismo plan para un predio en particular puede presentar distintas modalidades, aún dentro de la misma categoría de conservación. Para el año 2014, de las 2.551.914 ha sujetas a planes el 41,1% incluyó la modalidad “mantenimiento del potencial de conservación” (CON), el 34,3% la modalidad “recuperación del potencial productivo (REC) y el 30,2% la modalidad “aprovechamiento de productos no madereros y servicios” (PNMyS). La modalidad “silvopastoril” abarcó el 24,8% de la superfice total sujeta a planes (tanto de forma exclusiva como combinada con otras modalidades) y sólo el 4,2% de la misma incluyó la modalidad “aprovechamiento forestal” (AF). El gráfico 8 muestra el porcentaje de superficie de bosque nativo sujeta a planes por provincia (aquellas alcanzadas por el regimen de compensación) y categoría de conservación para el año 2014. Es importante destacar que para la elaboración de los gráficos 5, 7, y 8 se excluyeron los planes que superan las 150.000 ha debido a que los mismos no suponen intervenciones directas sobre una superficie determinada de bosque sino que suelen estar destinados a mejorar o fortalecer la gestión de zonas boscosas extensas, un área protegida provincial, un departamento completo o un municipio. 21 Gráfico 8. Porcentaje de bosque nativo sujeto a planes financiados por la Ley 26.331 para el año 2014 en relación a la superficie total de bosque declarada por las jurisdicciones, según categoría de conservación. En relación a la titularidad de los planes, el gráfico 9 muestra los planes aprobados en el año 2014, agrupados según el tipo de titular (comunidades campesinas e indígenas, organismos gubernamentales, ONGs, empresas, particulares, otras instituciones). Como puede verse, la mayoría de los planes se distribuye entre titulares particulares (85,8%), mientras que sólo el el 1% corresponde a ONGs y el 0,7% a comunidades indígenas o campesinas. Se espera que en los años venideros esta última proporción aumente a partir de la ampliación del concepto de titular establecida en las Resoluciones SAyDS N° 826/14 y COFEMA N° 277/2014, mediante la cual se habilita a grupos de pequeños productores y comunidades indígenas o campesinas con título imperfecto, reducida superficie de intervención o dificultades financieras y administrativas para presentar planes bajo la forma de beneficiarios agrupados. De esta manera, dicho procedimiento ya no sólo alcanza a los titulares en posesión de predios con bosques nativos, sino que permite que se amplíe el número de beneficiarios. 22 Gráfico 9. Cantidad de planes financiados por el FNECBN para el año 2014, agrupados por tipo de titular para todo el país. En el gráfico 10 se muestra la duración en años (y rangos de duración) de los PM y PC aprobados en el año 2014. Los planes de formulación no fueron tenidos en cuenta para este análisis, ya que su duración estipulada es de un año. Se observa que la mayor parte de los planes se concentra en el rango de duración “0 a 5 años”, mientras que una baja proporción de los mismos tiene una duración superior a 10 años. Esta situación implica que, a nivel general, la planificación del manejo y la conservación de bosques nativos a mediano y largo plazo en el marco de los palnes vinculados a la Ley 26.331 es deficiente. Será necesario entoces promover estrategias para aumentar la duración de los planes y asegurar así el cumplimiento de los objetivos de preservación de las áreas con bosques nativos. Gráfico 10. Planes aprobados en el año 2014 según categoría de conservación y duración (Planes de Conservación y Planes de Manejo). 23 Procedimientos de fiscalización y control a campo La responsabilidad primaria respecto a la administración de los bosques nativos y los procedimientos de verificación de actividades en el terreno corresponde a la ALA de cada una de las provincias. La ANA tiene el compromiso de reforzar y monitorear este tipo de control. A partir de la creación del Área de Vinculación y Control (AVC) en el año 2013 en la ANA se incrementaron los procedimientos vinculados con el control, fiscalización, seguimiento técnico y administrativo de las actividades en los bosques nativos. Además, se han realizado trabajos de fiscalización en el terreno de proyectos financiados bajo la Resolución SAyDS N° 256/09 y de planes financiados entre los años 2010 y 2013 en el marco de la Ley N° 26.331. Con esto, se busca establecer vínculos de carácter técnico y generar información de interés compartido. Durante las comisiones a campo y en conjunto con las ALA se llevan a cabo talleres de avances y aplicación de la Ley a nivel nacional y provincial. Estas experiencias de fiscalización a campo permiten además normalizar procedimientos, homogeneizar criterios y establecer contactos directos con los especialistas de cada jurisdicción local en temas como: gestión administrativa, rendición financiera de los planes, alternativas de manejo o conservación y otras problemáticas comunes surgidas en la implementación de la Ley N° 26.331. Durante los años 2012 y 2013 se ha llevado a cabo una experiencia piloto con 14 planes distribuidos en 13 provincias cuyo sistema de rendición fue a través de un certificado de obra como alternativa al sistema convencional de rendición de planes instituido en la Resolución de Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM) N° 282/2012, que insume grandes esfuerzos de tipo contable. Este nuevo sistema de rendición se basa en corroborar que el beneficiario está manteniendo o incrementando los servicios ambientales que brindan sus bosques nativos y por lo tanto es compensado por ellos con el monto pre adjudicado. No implica un control de gastos desde la ANA sino la comprobación de la aplicación del subsidio por obra certificada. A partir del año 2013 todos los planes que sean aprobados y financiados deberán ser rendidos a través de este nuevo sistema (Res. COFEMA 277/2014, Artículo 11). Respecto a los fondos del fortalecimiento institucional (30%) y en cumplimiento con el Art. 38 de la Ley N° 26.331 las resoluciones SAyDS N° 826/14 y COFEMA N° 277/14 establecen que las ALA podrán solicitar la asignación de fondos presentando ante la ANA un Plan de Fortalecimiento Institucional (PFI), conteniendo la planificación del destino de los recursos. Por PFI se entiende al “documento que contiene los objetivos, las actividades y los medios que la ALA implementará para desarrollar y mantener una red de monitoreo y sistemas de información de sus bosques nativos y para la implementación de programas de asistencia técnica y financiera, para propender a la sustentabilidad de actividades no sostenibles desarrolladas por pequeños productores y/o comunidades indígenas y/o campesinas”. Los mismos son rendidos a través de informes de dan cuenta de su uso y destino por las ALA en el marco del inciso b) del artículo 35 de la Ley N° 26.331. 24 Registro de infractores La Ley N° 26.331 crea, mediante el Art. 27º, el Registro Nacional de Infractores (RNI). La Resolución SAyDS N° 514/09 habilita dicho Registro y determina la información a suministrar por las ALA para cumplir con la norma. La información suministrada por las ALA es de acceso público y se encuentra disponible a requerimiento del solicitante. Actualmente se está trabajando para la implementación de un sistema de información on-line. El Registro opera a través de un sistema informático en el cual las ALAson las responsables de cargar la información sobre las infracciones acaecidas en su ámbito, dado que tienen las competencias locales de fiscalización y control. Hasta el momento, las jurisdicciones que aportaron información sobre la detección de infracciones y la consiguiente aplicación de sanciones fueron las provincias de Catamarca, Chaco, Corrientes, Jujuy, La Pampa, Misiones, Salta y Santa Fe. Se ha comenzado un proceso de trabajo conjunto entre las ALA y la ANA para lograr la carga de información en el sistema. Evolución de la deforestación y sistemas silvopastoriles La sanción de la Ley N° 26.331 fue el resultado de la decisión política de llevar adelante una estrategia ambiental ante una situación crítica con fuerte impacto ambiental y social. En este sentido, además de los resultados mencionados anteriormente sobre OTBN, intervenciones y compensaciones económicas establecidas en la propia normativa, se suman otros indicadores que permiten identificar los principales desafíos a superar para regular y controlar la disminución de la superficie de bosques nativos existentes y fomentar las actividades de manejo sostenible. En cuanto a la pérdida de bosques nativos, a partir del análisis comparativo entre períodos (comprendidos entre 2006 y 2013) en base al monitoreo realizado por la Unidad de Manejo del Sistema de Evaluación Forestal (UMSEF), se observó una tendencia hacia la disminución de las tasas de deforestación entre los años 2011 y 2013, en relación con períodos anteriores en las regiones Parque Chaqueño, Selva Tucumano-Boliviana, Selva Misionera y Espinal (Gráfico 13). Sin embargo, esta tendencia es general y muy variada entre jurisdicciones, con provincias que no han disminuido la tasa de deforestación e incluso otras que la han incrementado luego de la sanción de la Ley N° 26.331. 25 Gráfico 13. Pérdida anual de bosque nativo (%) para los períodos 1998-2002, 2002-2006, 2006-sanción de la Ley N° 26.331, sanción de la Ley N° 26.331-2011 y 2011-2013. Elaboración en base a datos de la UMSEF (2014) 1. Al comparar las zonas deforestadas con los mapas de OTBN provinciales se determinó que la mayor parte de la deforestación ocurrió en las áreas boscosas clasificadas como Categoría II y Categoría III (Gráfico 14). Gráfico 14. Superficie deforestada en Argentina por categoría de conservación en los períodos OTBN2011 y 2011-2013. La superfice s/Cat responde a la utilización de coberturas de bosque nativo diferentes por parte de la provincia (para la realización del OTBN) y de la UMSEF (para realizar el monitoreo). Elaboración en base a datos de la UMSEF (2014). Estos registros se relacionan por un lado con la escala de trabajo establecida para realizar el OTBN que, como consecuencia de limitantes metodológicas, resultó en varias provincias de difícil aplicación a escala predial y con la disparidad en los procedimientos administrativos vinculados con la aprobación de cambio de uso del suelo y/o intervenciones intensivas 26 fundamentalmente para uso agroganadero. Estos dos factores generaron diferencias entre lo reflejado a través del OTBN a nivel provincial y lo efectivamente implementado a nivel predial. Por otro lado, surge del mismo monitoreo que muchas áreas donde se realiza manejo silvopastoril, los cambios producidos son tan intensos que representan cambios de uso del suelo. Esta situación se presenta fundamentalmente en áreas asignadas a categoría II del OTBN y en la región chaqueña. Es por ello que durante el año 2014 desde la Dirección de Bosques de la SAyDS se trabajó en la elaboración de un documento que propone pautas nacionales para el Manejo de Bosques con Ganadería Integrada (MBGI). Estas pautas tienen el objetivo de mejorar las intervenciones en los planes de manejo silvopastoriles y están orientadas a cumplir con los criterios de sustentabilidad ambiental establecidos por la Ley N° 26.331. El proceso de construcción de pautas se realizó en base a consultas bibliográficas, encuestas a expertos en la materia y visitas a campo con productores y técnicos. Teniendo este antecedente y con el objeto de lograr una mayor y mejor articulación entre la implementación de la Ley N° 26.331 y la política agropecuaria nacional, la SAyDS, a través de la Subsecretaría de Planificación y Política Ambiental en conjunto con el Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación (MAGyP), a través de su Jefatura de Gabinete y el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA), ha arribado a un “Acuerdo General Sobre los Principios y Lineamientos Nacionales para el Manejo de Bosques con Ganadería Integrada (MBGI) en concordancia con la Ley N° 26.331”. Este acuerdo apunta a cumplir con los objetivos de recuperación y permanencia del Patrimonio Forestal Nativo y compatibilizarlos con los objetivos de desarrollo provinciales y productivos particulares. Dado que las presiones económicas que impulsan el avance de la frontera agropecuaria pueden superar en el corto plazo los esfuerzos realizados en términos de normativa y gestión para regular la pérdida de los bosques nativos e impulsar su uso sustentable, es necesario fortalecer la implementación de las políticas con injerencia en esta materia mediante acciones efectivas. Asimismo, es importante contar con información detallada en relación a las intervenciones sobre los bosques nativos que autoriza cada ALA. Para esto es necesario que las provincias realicen una sistematización de estos datos. En este sentido, si bien se han desarrollado plataformas (Registro de Planes y Registro de Infractores) con el objetivo de reunir y organizar esta información a nivel nacional, hasta el momento no se incluido los datos que permitan discriminar entre intervenciones ilegales y aprobadas por las ALA. Este sería elpunto de partida para evaluar el nivel de conflictividad y proponer acciones específicas. Conclusiones Desde la reglamentación de la Ley N° 26.331 hasta la fecha, los bosques nativos de casi la totalidad de las provincias del país se encuentran ordenados territorialmente a través de leyes provinciales. Las únicas provincias que actualmente no cuentan con una ley de OTBN son Buenos Aires y La Rioja, aunque está prevista la presentación de la documentación correspondiente en el transcurso del año 2015. La actualización del OTBN se presenta como una oportunidad para revisar la primera etapa, replantear las políticas, la normativa y, de ser necesario, los objetivos del OTBN, 27 con el fin de garantizar el mantenimiento de los valores ambientales, los intereses sociales y el aumento de la productividad, teniendo en cuenta que puede haber una optimización de la información y de las capacidades que permita mejorar el proceso, como así también nuevos espacios para avanzar en la compatibilización de la participación social y las metodologías de ordenamiento territorial. La cantidad de planes aprobados por las provincias que suponen bosques intervenidos bajo pautas de manejo o de conservación sigue incrementándose progresivamente. Desde el año 2010 al 2014 han sido transferidos desde la ANA a las ALA 1.050.185.044 millones de pesos. A partir del año 2013 y en los años sucesivos todos los planes presentados y aprobados por las provincias serán rendidos a través de certificados de obra. De esta manera se pretende disminuir considerablemente los tiempos administrativos y simplificar los trámites de tipo contable. La creación del Registro Nacional de Planes ha permitido agilizar los procesos administrativos entre las Autoridades de Aplicación Nacional y Provinciales, como así también obtener datos de manera eficiente, ordenada y transparente, permitiendo la elaboración de distintas proyecciones, informes y trazado de objetivos. Cabe señalar que se sigue trabajando en la mejora y actualización del mismo en forma continua. Es necesario remarcar que para ello, es imprescindible contar con el aporte permanente de las ALA. El aumento progresivo de superficie de bosque nativo bajo manejo requerirá también de un incremento acorde del Fondo Nacional para la Conservación y el Enriquecimiento de los Bosque Nativos. Ello significará no solo un aumento de la superficie de bosques bajo manejo sustentable sino también llegar a más actores sociales vinculados a los mismos. Asimismo, para afianzar los logros y extender los beneficios de la Ley N° 26.331 se considera imprescindible llevar adelante una estrategia comunicacional de difusión por parte de las Autoridades de Aplicación, tanto locales como nacionales, pero también de ONG, medios de comunicación, etc. 28 Mayo 2015 Fuente: Área de Ordenamiento Territorial y Área de Vinculación y Control - Dirección de Bosques – Subsecretaría de Planificación y Política Ambiental - Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable de la Nación. 29
