determinación de la estructura impositiva en bolivia

UNIVERSIDAD MAYOR DE SAN SIMÓN
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS
DEPARTAMENTO DE POSGRADO
EFECTOS DE LAS FLUCTUACIONES Y CAMBIOS INTERNOS DE
LA ECONOMÍA EN LA ESTRUCTURA TRIBUTARIA BOLIVIANA:
UNA ESTIMACIÓN ECONOMÉTRICA POR SISTEMAS DE ECUACIONES SIMULTÁNEAS
Trabajo de Investigación presentado para obtener el grado
académico de Magíster en Gestión Tributaria
POSTULANTE: Claudia Murillo Casanovas
TUTOR: Mgr. Hernán Pereira Fernández
Cochabamba – Bolivia
2008
1
INTRODUCCIÓN
Los impuestos son considerados como la piedra angular del todos los regímenes políticos,
debido fundamentalmente a que son los más óptimos y adecuados instrumentos
generadores de ingresos para el Estado, punto de vista largamente reconocido por autores
como Schumpeter (1918), Musgrave (1959), Brennan y Buchanan (1980), Levi (1988),
Kenny y Winer (2001), entre otros, que confirman lo importante que es entender cómo un
país escoge y determina su estructura tributaria.
Muchos de los proyectos sobre reformas impositivas tienen como meta el poder entender la
manera en que los países en desarrollo pueden mejorar el rendimiento de sus sistemas
impositivos. Uno de los criterios más usados para evaluar si un sistema impositivo es
adecuado o no, es establecer si cumple con los siguientes objetivos: lograr un equilibrio
entre la recaudación y los recursos necesarios para financiar la inversión pública, los
servicios públicos y la administración del Estado; reducir las distorsiones de los impuestos
y sus impactos negativos sobre el funcionamiento de la economía y conseguir simplicidad y
transparencia (CAINCO, 2004).
Cossio (2001), afirma que un sistema impositivo debe ser capaz de recaudar lo suficiente
para financiar los gastos del Estado, y sobre todo, la inversión pública. Debe ser un sistema
lo suficientemente elástico para que, al crecer la economía, crezcan de igual manera o en
mayor proporción sus recaudaciones.
Es por eso que se busca que la estructura tributaria de un país sea eficiente (evitando que
los impuestos causen grandes distorsiones en las decisiones de las empresas y personas y
más bien se promueva la neutralidad impositiva), equitativo (promoviendo la progresividad
de tal forma que los contribuyentes con mayor capacidad de pago tributen más que
aquellos con menor capacidad de pago), simple (tanto en el número de impuestos como en
la fórmula de cálculo y recolección de los mismos) y estable (que las reglas se mantengan a
través del tiempo y que sean claras tanto para personas naturales como para personas
jurídicas).
2
Thirsk (1997), en un análisis de las estructuras impositivas de países en desarrollo (Bolivia,
Colombia, Indonesia, entre otros) determinó a través del estudio de sus estructuras de
ingreso que no existe una relación obvia entre el ingreso per cápita y el grado de confianza
en
los impuestos directos. Se reveló que los países desarrollados logran mayores
recaudaciones de los ingresos de las personas y empresas, mientras que los países en
desarrollo recaudan más de los impuestos indirectos que gravan al consumo.
En Bolivia, al igual que en otros países en desarrollo, la estructura tributaria exhibe una
gran preponderancia hacia los impuestos indirectos sobre el consumo o gasto: IVA, IT,
ICE, GAC, IEHD, etc. (CAINCO, 2004).
También es importante entender que el establecimiento de un impuesto cualquiera, tiene
efectos que no solo se circunscriben en el marco estrictamente fiscal, en cuanto al
incremento de los ingresos públicos, sino que alcanza aspectos tan variados, como el
económico, social, político, técnico, institucional, etc.
En el diseño de la política tributaria de un país se contempla quién, cómo y cuánto se va a
pagar por concepto de impuestos (Otálora, 1989). Por lo tanto una política tributaria
constituye un fenómeno político, económico y social que se traduce en un instrumento
jurídico o norma legal.
Si consideramos que la política fiscal es instrumental, también lo es la política tributaria,
por lo tanto los objetivos deben estar orientados a resolver algún problema de acuerdo a las
circunstancias, en el caso de nuestro país los cambios y reformas impositivas han estado
generalmente orientadas a reducir el déficit fiscal. Pero, si bien las reformas tributarias son
más bien influenciadas por un entorno económico general, tampoco hay que perder la
perspectiva de que la eficiencia de un sistema tributario está referido a que no cause
distorsión en las decisiones de los agentes económicos. Y la forma que los agentes
económicos perciban esto estará directamente relacionada a la reacción que tendrán frente
al cambio tributario.
3
I. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
Es evidente que las reformas tributarias implementadas en Bolivia (Cossio & Delgadillo,
1994) a partir de la segunda mitad de 1985, fueron diseñadas básicamente con criterios de
eficiencia administrativa y económica, antes que con propósitos redistributivos del ingreso
o la mejora social. En particular, si se analiza la reforma tributaria desde el punto de vista
de la equidad, los impuestos principales del nuevo sistema son indirectos, clasificados
generalmente como regresivos o neutros, pero en ningún caso progresivos.
Pero también es cierto que si bien el objetivo básico del tributo (Rodrigo & Cárdenas,
2004) es capturar recursos, no es menos cierto que un sistema tributario, si pretende ser
sostenible en el tiempo, debe responder a los principios que se han desarrollado por la
ciencia tributaria, básicamente los de equidad, generalidad e igualdad.
Los Sistemas Tributarios (Gemmell & Morrissey, 2005) deberían ir transformándose de
forma paulatina en menos regresivos (o más progresivos) pero sin abandonar el continuo
monitoreo y perfeccionamiento de las reformas ya realizadas. Teniendo en cuenta la
importancia de una correcta aplicaciones de la Política Tributaria, que debería estar basada
en precautelar que los impuestos al consumo que gravan los bienes que consumen los más
pobres deberían ser lo más bajos posibles.
Existe, en consecuencia, más de un acercamiento teórico aceptable para medir la incidencia
impositiva y la eficiencia en beneficios y costos de un sistema tributario (Thirsk, 1997).
Pero, debido fundamentalmente a la debilidad de los países en desarrollo en sus bases de
datos, es que la mayoría de los estudios sobre los sistemas tributarios, se basan en análisis
de equilibrios parciales, que sólo analizan la equidad y la eficiencia de un sistema tributario
y no así el equilibrio general que nos revelaría cómo los diferentes cambios de la reforma
impositiva interactúan con el resto de la economía.
4
Es por eso que se necesita más que solamente gráficos y series históricas de datos (Hettich
& Winer, 2002), para poder entender el “espíritu fiscal” de un país, por lo que es necesario
empezar por una estructura apropiada que utilice métodos de investigación estadísticos
aceptados que nos permitan testear hipótesis adecuadas.
Bajo estas premisas, esta investigación se plantea el reto de analizar la estructura impositiva
de Bolivia bajo un modelo de elección colectiva, que ha sido usado con éxito en el análisis
impositivo. Por lo que esta investigación tratará de dar respuesta a la pregunta de
investigación que señala si ¿la estructura tributaria boliviana es sensible a los cambios
internos de la economía?
II. ALCANCE.
Y para ello se utilizaran trabajos teóricos recientes sobre estructura tributaria que se
aplican sobre sistemas políticos competitivos (Hettich & Winer 2002; Kenny & Winer
2001), para así poder medir las posibles implicaciones sobre la estructura impositiva
boliviana.
En este tipo de modelo, como se pretende demostrar, los gobernantes son forzados por la
competencia a ajustar permanentemente la estructura de su sistema impositivo así como a
elevar impuestos con la menor pérdida posible de apoyo político, en una estructura de
equilibrio general de una economía privada (Kenny & Winer 2001). Este modelo se
aplicará a la estructura impositiva interna bajo la consideración de la: Ley 843 para el
periodo comprendido entre 1986 a 1994 y la Ley 1606 para el periodo comprendido entre
1995 a 2003, los mismos que fueron determinantes en el nivel de recaudación del país.
Se realizará un estudio cuantitativo a través de variables macroeconómicas como: ingreso
per cápita, Producto Interno Bruto Nacional (PIB), recaudaciones por impuesto, Población
Económicamente Activa, nivel de crecimiento económico, entre otras. Variables
macroeconómicas agregadas (variables explicativas) que se obtendrán de fuentes de
información como el Instituto Nacional de Estadística, Unidad de Análisis Político y
5
Económico (UDAPE), Banco Central de Bolivia, el Servicio de Impuestos Nacionales, así
como otras fuentes de información económica. Las mismas que serán medidas y
ponderadas a través de un modelo econométrico de ecuaciones simultaneas, que medirá la
sensibilidad de cada impuesto sobre las variables macroeconómicas seleccionadas.
III. OBJETIVOS.
Todo esto con el afán de determinar los siguientes objetivos:
Objetivo General
Determinar si los niveles de recaudación logrados por la actual estructura tributaria reflejan
los cambios de la estructura económica del país.
Objetivos Específicos
-
Determinar cuales de los impuestos que componen la estructura impositiva fueron
los más sensibles a los cambios de la economía, en términos de recaudación.
-
Determinar si existió un cambio estructural en la eficiencia del Sistema Impositivo a
raíz de la Ley 1606.
-
Establecer los efectos económicos y redistributivos que la estructura tributaria
boliviana genera.
IV. METODOLOGÍA
Bajo estas premisas, esta investigación se plantea el reto de analizar la estructura
impositiva de Bolivia bajo un modelo de elección colectiva, que ha sido usado con éxito en
el análisis impositivo. La estrategia de investigación que se empleó implica la utilización de
trabajos teóricos sobre estructura tributaria recientes que se aplican sobre sistemas políticos
competitivos (Hettich & Winer, 2002; Kenny & Winer, 2001), para medir las posibles
implicaciones sobre la estructura impositiva boliviana.
En este tipo de modelo, como se demostrará en el capitulo 3, los gobernantes son forzados
por la competencia a ajustar permanentemente la estructura de su sistema impositivo así
como a elevar impuestos con la menor pérdida posible de apoyo político, en una estructura
6
de equilibrio general de una economía privada (Kenny & Winer, 2001). Este modelo se
aplicará a la estructura impositiva boliviana bajo la consideración de los períodos
comprendidos entre 1986 a 1994 (Ley 843) y 1995 a 2003 (Ley 1606), los mismos que
fueron determinantes en el nivel de recaudación del país.
V. ESTRUCTURA CAPITULAR.
Por lo que esta investigación se desarrollará como sigue: La teoría de los tributos, finanzas
públicas e impuestos para los regímenes democráticos bajo el modelo de elección colectiva,
se desarrollan en el Capítulo 1; en el Capítulo 2 se hace un acercamiento a cómo se
configuró la estructura impositiva boliviana así como una descripción de sus principales
características. En el Capítulo 3 se introduce las ecuaciones a estimarse, así como la
elección de variables explicativas y el tipo de datos que se utilizaron para tal efecto; en el
Capítulo 4 se procede a la estimación del modelo y se presentan los resultados. Finalmente,
en el Capítulo 5 se exponen las conclusiones y se plantean recomendaciones.
7
CAPÍTULO 1
MARCO TEÓRICO
En este capítulo se pretende introducir a la teoría y doctrina que define los tributos, las
finanzas públicas y los impuestos, para pasar a explicar en que consiste el modelo de
elección colectiva para los regímenes democráticos.
1.1. La Potestad Tributaria de los Estados
El origen del poder como un fenómeno necesario para la humanidad tiene su base en la
tesis del Contrato Social de Juan Jacobo Rousseau, donde el hombre en el momento de
avenirse en una asociación con sus semejantes, renunciaba a una serie de libertades y
derechos individuales, cediéndolos a una nueva entidad (la autoridad) que pasaba a
ejercerlos en su lugar y para todos los hombres, atribuyéndose facultades que incluían la de
la imposición. Y desde ese momento el tributo siempre estuvo vigente y fue aplicado por
quienes detentaban la autoridad, en función a la fuerza reconocida al soberano, para el
ejercicio de la facultad de imposición, mediante la cual debía garantizar la vigencia de la
vida en sociedad y de dar seguridad a sus miembros (Rodrigo & Cárdenas, 2004, pp.13).
Rodrigo y Cárdenas (2004), señalan que fue solo después de pasada la Revolución
Francesa, y bajo el influjo de las ideas liberales (Adam Smith) que la forma de proveerle
ingresos al Estado fue redefinida, contemplándose ahora conceptos de propiedad privada,
libertad económica y derechos humanos, que sirvieron de base para definir los principios
tributarios de legalidad, igualdad, generalidad, equidad y proporcionalidad, incluso el de
capacidad contributiva, en defensa de los contribuyentes. Y por parte del Estado, en procura
de la utilización de la Potestad Tributaria en términos de racionalidad y seguridad jurídica.
Entendiéndose Potestad Tributaria como la facultad que tiene el Estado de crear, modificar
o suprimir unilateralmente tributos. Creación que como establece Villegas (2003), obliga al
pago por las personas sometidas a su competencia, implicando por tanto, la facultad de
generar normas mediante las cuales el Estado puede compeler a las personas para que le
entreguen una porción de sus rentas o patrimonios para atender sus necesidades públicas
8
(p.252). Sin embargo si bien no hay problemas aparentes en aceptar el concepto sobre las
facultades estatales, el problema se suscita cuando se trata de delimitar el alcance que tiene
la utilización por parte del Estado de esta facultad. Criterio compartido por García (2008a),
cuando señala que el ejercicio de la potestad tributaria debe realizarse dentro del marco de
los límites formales y materiales que establece el ordenamiento legal de un país. Ya que si
bien la potestad tributaria significa el ejercicio del poder tributario, al mismo tiempo,
constituye sujeción, de parte de quienes ejercen ese poder al mandato de la norma legal, en
última y definitiva instancia al precepto constitucional (pp. 53 – 54).
1.1.1. Tributo
Entendiéndose por tributo a “toda prestación en dinero (aunque algunos autores las aceptan
en especie) que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio, en virtud de una ley y
para cubrir los gastos que demanda la satisfacción de necesidades públicas” (Villegas,
2003, p. 151).
Ya que es a partir de este que los integrantes del Estado contribuyen al sostenimiento del
gobierno en proporción de su respectiva capacidad económica, sin embargo como señala
Villegas (2003), hay quienes ven el tributo como un ataque a la propiedad privada, pero es
lo contrario, ya que la mayor parte de los ingresos son obtenidos recurriendo al patrimonio
de los particulares, pero no es menos cierto que la propiedad privada sólo puede ser
garantizada por el Estado si este no cuenta con los recursos tributarios suficientes para
mantenerla.
En la actualidad ningún estado de derecho, puede hacer ejercicio de su potestad tributaria si
o se lo realiza a través de órganos representativos de la soberanía popular, lo que significa
que la aprobación de leyes debe efectuarse partiendo de la norma constitucional (García
Canseco, 2008, p. 55), la cual debe establecer los elementos básicos y estructurales de los
tributos, los cuales en criterio de Villegas (citado en García, 2008a) se refieren a la: i)
configuración del hecho imponible, ii) atribución del crédito tributario a un sujeto pasivo
determinado, iii) determinación del sujeto pasivo, iv) los elementos necesarios para la
9
fijación del quantum, es decir, base imponible y alícuota y v) las exenciones neutralizadoras
de los efectos del hecho imponible.
1.2. Finanzas Públicas y Tributarias
Tributaristas como Villegas (2003) y Rodrigo y Cárdenas (2004) coinciden en señalar que
Hacienda Pública y Finanzas Públicas, sinónimos, tienen por objeto examinar cómo el
Estado obtiene sus ingresos y efectúa sus gastos. Finanzas Públicas es un término que
proviene del latín medieval finire que hace alusión al como se obtienen los recursos para
costear las necesidades del fisco, que a su vez proviene del latín fiscus, palabra utilizada por
los romanos para identificar la cesta de mimbre en la cual se recolectaban los impuestos, de
ahí su intima relación con los ingresos tributarios.
Sin embargo, el término de Hacienda Pública es mucho más amplio (Rodrigo & Cárdenas,
2004, pp. 16 - 17), porque comprende el universo de las actividades estatales de contenido
económico, que dan lugar a la compleja actividad financiera del Estado, dedicada a la
construcción, administración e inversión de los recursos públicos, en el objetivo de
satisfacer las necesidades colectivas. Es en consecuencia, parte de la economía pública,
relacionada con la dinámica de ingresos, tributarios o no, y gastos del Estado, que por su
importancia trasciende sus aspectos meramente contables e involucra al conjunto de
decisiones que deben adoptarse con relación a aspectos como la asignación de los recursos
que siempre van a ser escasos en relación a las necesidades.
1.2.1. Gastos Públicos
Considerándose gastos públicos a las erogaciones dinerarias que realiza el Estado, en virtud
de ley, para cumplir con la satisfacción de las necesidades públicas, y cualquiera sea la
forma de satisfacción utilizada, el concepto está siempre ligado a la necesidad pública, que
juega el papel de presupuesto de legitimidad del gasto público, puesto que es indispensable
su preexistencia para que el gasto se materialice justificadamente (Villegas, 2003, p.39).
Por lo que, la decisión sobre el gasto estatal presupone dos valoraciones previas de singular
10
importancia, primero la selección de las necesidades de la colectividad y segundo la
comparación entre la intensidad y urgencia de tales necesidades y la posibilidad material
de satisfacerlas.
Villegas (2003), acertadamente señala que los gastos públicos han perdido, en la economía
mundial, su efecto neutro y han asumido un rol activo, con efectos económicos.
“Y para poder darse cuenta de los efectos que produce el gasto público debe considerarse lo
importante que resulta el volumen de los gastos con relación al Producto Interno Bruto
(PIB), que en las economías modernas largamente suele exceder el 30% del mismo” (p. 49).
La sola existencia de un gasto de semejante magnitud tiene considerable influencia sobre la
economía, ya que cualquier modificación en su cuantía, ya sea de un aumento como de una
disminución, tendrá un inevitable efecto económico (Villegas, 2003).
En esto radica la importancia de una adecuada elección de las fuentes de ingreso que
financian dichos gastos, ya que como señala Villegas (2003), existe una diferencia
importante entre el impacto del ingreso y del gasto en lo que se respecta a sus efectos sobre
la economía de un país. Las consecuencias del recurso no siempre se advierten en forma
rápida, debido especialmente al proceso de repercusión de los impuestos y a su influencia
no tan inmediata sobre el mecanismo de los precios; en cambio, la incidencia del gasto
público se percibe velozmente, lo cual permite medir un verdadero alcance (p. 47).
1.2.2. Ingresos o Recurso Públicos
Se puede decir, que recursos públicos son aquellas riquezas que se devengan a favor del
Estado para cumplir sus fines, y que en tal carácter ingresan en su tesorería y así como los
gastos públicos, producen importantes influencias en las economías nacionales, tales como
redistribución de riquezas, aceleración de la tasa de crecimiento, estímulo o desaliento a
ciertas actividades. Es por eso, que tributaristas como Villegas (2003), consideran que el
recurso no puede limitarse a asegurar la cobertura de los gastos indispensables de
administración, sino que es uno de los medios de que se vale el Estado para llevar a cabo su
11
intervención en la vida general de la Nación. Como, por ejemplo, la utilización de los
derechos de aduana con finalidad protectora y no fiscal (p. 59).
Los ingresos pueden clasificarse en: 1) económicos (recursos ordinarios o extraordinarios),
2) por su origen (originarios o derivados) o 3) por rubros (recursos corrientes, que a su vez
se dividen en tributarios y no tributarios, de capital y de financiamiento). Sin embargo, la
mayor parte de los ingresos con los cuales los países no colectivistas cubren sus
erogaciones provienen de las detracciones coactivas de riqueza denominadas tributos
(Villegas, 2003, pp. 64 – 67).
Es por eso que en el último tiempo, lo tributario ha cobrado tanta importancia
convirtiéndose en tema de debate y conversación obligada de la ciudadanía, y debería ser
tema de interés primordial para los distintos gobiernos.
1.3. Sistemas Políticos y Tributarios Competitivos
Dentro del contexto señalado precedentemente y en orden de cumplir con sus obligaciones,
los gobernantes necesitan recaudar recursos del sector privado (Hettich & Winer, 2002) y
en economías democráticas modernas la mejor forma de lograr estos objetivos son los
impuestos. Según Slemrod (1990), los gobiernos deben aumentar los montos fijos de
recaudación con
conjuntos de instrumentos impositivos limitados
que pueden ser
administrativamente costosos. Instaurando un sistema tributario, conformado por un
conjunto de impuestos, tasas, contribuciones especiales aplicables a un determinado espacio
y tiempo, sobre el que reposen los mecanismos de recaudación de ingresos corrientes del
Estado (Rodrigo & Cárdenas, 2004).
Comprendiendo que para lograr un entendimiento total de la problemática pública se
requiere de la habilidad de distinguir entre los intereses económicos de los votantes (las
políticas que los diferentes grupos de electores desearían que el gobierno adopte) y la
influencia política que ellos ejercen en el proceso democrático. Estos dos factores
12
incorporan en la determinación de un sistema impositivo la influencia de condiciones tanto
económicas como políticas y sociales (Hotte & Winer, 2001).
Por lo tanto, la metodología largamente utilizada por Kenny & Winer (2001), está basada
en el supuesto de que la estructura tributaria en un sistema político competitivo es parte de
un equilibrio político más amplio. En esta teoría se asume que la competencia existente
entre partidos políticos se asienta en la maximización de utilidad de los votantes que, con
diferente influencia política, condicionan al gobierno a escoger una estructura tributaria
basada en el costo político (pérdida de apoyo) asociado a las diferentes fuentes de ingreso
público. Este costo político depende en gran medida de los costos de administración y de
aplicación de los distintos impuestos, transformándose en un freno entre las fuentes de
ingreso del gobierno y los servicios públicos que éste ofrece como bien público, lo que da
lugar a pérdidas en los ingresos incluyendo el excedente presupuestario y la oposición
política asociada a la dependencia sobre las diferentes fuentes de ingresos.
Está teoría además puede servir de herramienta para la formulación de instrumentos
impositivos que incluyen la base impositiva, la estructura de tasas y tarifas y las provisiones
especiales 1 de forma aditiva a la estructuración del sistema impositivo. Incluso puede
extenderse hacia el análisis de la importancia del uso de instrumentos del gobierno tales
como administración y regulación como mecanismo que influye en el cambio o sustitución
de un impuesto por otro.
Sin embargo, en esta investigación solamente se considerará la naturaleza de la estructura
tributaria boliviana, en dos periodos: i) de 1986 a 1994 (Ley 843) y ii) de 1995 a 2003 (Ley
1606), intentando ver el efecto que las provisiones especiales (regímenes especiales)
otorgan a la estructura formal.
1
Ver para más detalle y ejemplos Hettich y Winer (1988, 1998, 2001).
13
1.3.1 Un modelo simple de una estructura impositiva de equilibrio
Una exposición gráfica del modelo de estructura tributaria en un sistema democrático,
basado en Hettich y Winer (1998), es una
herramienta muy útil para entender
posteriormente la estimación del modelo empírico usado en esta investigación (Ver Gráfico
1), ya que dicho grafico sintetiza y utiliza conceptos para la estimación del modelo
empírico. Conceptos como Curva de Laffer, Función de Costo Marginal, Función de
Beneficio Marginal, recaudación de equilibrio, los mismos que son detallados a
profundidad por Hettich & Winer (2001).
Si asumimos que este modelo contempla un análisis de equilibrio de la estructura
tributaria, existe por lo tanto un balance entre intereses opuestos, que busca esencialmente
el apoyo político por parte del electorado, donde los intereses de grupos diferentes es
balanceado por el gobierno (Kenny & Winer 2001).
Bajo esta perspectiva, asumiremos que el objetivo del gobierno al diseñar un sistema
impositivo es escoger políticas que maximicen el soporte esperado de los votantes, lo que
lo llevará a ser reelecto (Kenny & Winer 2001). Por lo tanto, el reto de esta investigación
se encontrará en determinar si las medidas adoptadas por los gobiernos bolivianos de los
últimos 20 años han sido las indicadas a nivel de recaudación y a nivel de viabilidad
impositiva.
Como señalan Hettich & Winer (2002) y Kenny & Winer (2001), la probabilidad de que
exista apoyo de los votantes está positivamente influenciada por la provisión de bienes y
servicios públicos y está negativamente influenciada por el incremento de los impuestos
que se necesitan para financiar la producción de estos bienes. Los impuestos pueden incidir
de dos maneras en el electorado: primero, en el hecho de que el ingreso disponible del
ciudadano es reducido en el monto que debe ser cancelado al Estado en forma de impuesto
y, segundo, porque existe una pérdida de bienestar ligada a los ajustes económicos que el
individuo debe realizar como respuesta a esta reducción. Por lo tanto, se debería entender
que el conjunto de estos efectos se transforma en una pérdida en el ingreso total de la
14
economía y asumir al mismo tiempo que la oposición o costo político de los impuestos
está directamente relacionado con esta perdida de dicho ingreso.
Por otro lado, los individuos tienen diferentes tipos de respuesta frente a las políticas
impositivas, como la sustitución de una actividad gravable por otra o simplemente la
evasión o elusión impositiva. En el caso boliviano, una forma de eludir los impuestos del
Régimen General es el registro de los ciudadanos en regímenes especiales (Simplificado,
Integrado, Agrícola). Del mismo modo, la presión política de los grupos económicos sobre
el gobierno aumentará en directa proporción a la pérdida sobre el ingreso total.
La teoría nos dice que los individuos ven la obligación impositiva como independiente de la
producción pública (Kenny & Winner, 2001). Y esto se puede
considerar como un
supuesto, debido a que en la mayoría de las sociedades modernas los contribuyentes
encuentran muy difícil el vincular el pago de impuestos con los servicios que ellos usan,
reciben o consumen a través del sector público.
Bajo este supuesto es posible ilustrar (ver nuevamente el Gráfico 1) que los gobiernos
intentan maximizar el apoyo de su universo impositivo a través de la toma de decisiones
adecuadas concernientes al nivel de producción pública y a la elección de gravar a distintas
actividades económicas. Analizando el gráfico se puede ver que, debido a que
la
elasticidad de cada impuesto respecto a su tasa impositiva es diferente para cada individuo,
cada base impositiva se asocia a una única tasa de recaudación o Curva Laffer. Y por el
mismo motivo, cada individuo tiene una percepción diferente del costo que este impuesto
implica para él. Por su parte, el gobierno percibirá un dólar adicional de recaudación (de
cualquiera de las bases) con una diferente reacción política, que se traducirá en apoyo o
pérdida del electorado. Es decir, una tasa impositiva aplicada a una base, donde ésta es
asociada por los contribuyentes como una pérdida en su ingreso total, se convertirá en
oposición política marginal, denominada función de costo político marginal, que sin
embargo se expresará también en un incremento en los ingresos del Estado.
15
En este modelo competitivo de estructura tributaria, el tamaño final de las Curvas Laffer y
las funciones de costo político y por lo tanto la composición impositiva, son determinadas
como parte de un equilibrio general, en el cual los factores administrativos, políticos y
económicos se conjugan con igual importancia. Es en base a este equilibrio que se
construyó el modelo de estimación empírica que servirá de marco para la estructuración de
las variables explicativas de las determinantes económicas y políticas subyacentes a la
estructura tributaria boliviana.
16
GRÁFICO 1
Costo y Beneficio
Político Marginal
por $
EQUILIBRIO POLÍTICO EN UN SISTEMA
POLÍTICO COMPETITIVO
BASE
IMPOSITIVA A
BASE
IMPOSITIVA B
Total Costo
Político
Marginal por $
Total de Beneficio
Político Marginal por $
3
3
1
1
2
2
0
Rb
R3
Ra + Rb
R1
R2
tB
tA
Equilibrio “1” = Equilibrio Inicial
Equilibrio “2” = Incremento de la
base Impositiva A
Equilibrio “3” = Incremento de
Costo Administrativo Base B
Expansión de la Base Impositiva A
Aumento de los Costos
Administrativos Base B
PIB como % de la PEA
% de mujeres en la Fuerza Laboral
Producción Petrolera
Producción Minera
Importaciones como % del PIB
Exportaciones como % del PIB
% de la Población en Áreas Urbanas
% de la Población
% de la Población en Áreas Urbanas
% de la Población
# Contribuyentes Régimen General
# Contribuyentes Rég. Simplificado
# Contribuyentes Rég. Integrado
Variación del PIB Real (Filtro HodrickPrescott)
# Contribuyentes Régimen General
# Contribuyentes Rég. Simplificado
# Contribuyentes Rég. Integrado
Fuente: Elaboración Propia (2008) en base a Gráfico de Kenny y Winer (2001).
17
Tamaño del Presupuesto
1.3.2 Consideraciones preliminares y algunas evidencias teóricas
El objetivo es poder establecer un Modelo Simple de Sistemas Políticos Competitivos a
través de la revisión de trabajos anteriores que permitan prever la base para la
especificación de las variables explicativas que sean reflejo de las determinantes
económicas y políticas (implícitas) de la Estructura Impositiva Boliviana de 1986 a 2003.
En la literatura revisada sobre los componentes de una estructura tributaria de países con
regímenes democráticos existe muy poca o casi ninguna evidencia de Efecto Escala 2.
En Kenny & Winer (2001), existe un pequeño soporte a la hipótesis de que un incremento
en el tamaño de la base impositiva lleva a tener una gran confianza o dependencia de esa
base específica. Por ejemplo, un incremento en la importancia de la producción petrolera de
un país debería resultar en una gran dependencia del impuesto a los hidrocarburos y menor
dependencia en otros impuestos.
Otra evidencia del Efecto Escala es descrito por Kenny & Winer (2001) en el ejemplo del
incremento de la importancia del comercio en un país y su efecto en el aumento de la
confianza en el impuesto al comercio, que en el caso boliviano se podría aplicar Impuesto
al Valor Agregado (IVA).
El supuesto de que la dependencia hacia el impuesto al comercio es creciente, fue
respaldada por Greenway (1980) y Reizman y Slemrod (1987), pero no por Edwards &
Tabellini (1991) y tampoco por Easterly y Rebelo (1993).
Por otro lado, Edwards y Tabellini (1991) y Cukierman, Edwards y Tabellini (1992)
encontraron que una expansión en el comercio tiene un efecto negativo sobre la inflación
(reflejando una menor importancia sobre el señoreaje), pero Easterly y Rebelo (1993)
reportan una enigmática asociación positiva con el ingreso impositivo. Estos autores
2
Este efecto implica que las tasas impositivas deberían moverse de forma conjunta en función al incremento
o decremento de los ingresos impositivos totales, este efecto también se puede usar para medir otras
variables. Kenny y Winer (2001)
18
encontraron que la interrupción de los flujos de comercio debido a la Segunda Guerra
Mundial, tuvo como consecuencia una caída del impuesto al comercio y una subida del
impuesto al ingreso.
Riezman & Slemrod (1987) encontraron que los costos administrativos consumían un gran
porcentaje de los ingresos de los países con bajas tasas de alfabetismo, baja densidad
población y donde los costos de recaudación de los impuestos al ingreso y a las ventas eran
altos.
Bajo esta lógica, los impuestos al comercio y la inflación deberían ser mayores en países
con un sector agrícola amplio o un país muy poco urbanizado. La evidencia de Edwards y
Tebellini (1991) & Cukierman, Edwards & Tabellini(1992) respaldan esta predicción.
Datos y evidencias citadas a su vez en Tax System in the World: An Empirical
Investigation into the Importance of Tax bases, Collection Costs, and Polítical Regime,
investigacion realizada por Kenny & Winer, (2001, p. 12).
Una característica que distingue países en diferentes grados de desarrollo es su estructura
impositiva (CAINCO, 2004). En general, los países desarrollados generan una alta
proporción de sus ingresos fiscales en impuestos directos. En Estados Unidos, el 85% de
los ingresos fiscales provienen de los impuestos directos. En cambio, los países en
desarrollo, recaudan un mayor porcentaje de ingresos de los impuestos indirectos, debido a
que éstos son más fáciles de recaudar.
Esta teoría es respaldada por Thirsk (1997), quien plantea que los países en desarrollo
establecen sus estructuras impositivas sobre impuestos indirectos y además con gran
dependencia de impuestos especiales al petróleo.
19
CAPÍTULO 2
INTRODUCCIÓN A LA ESTRUCTURA IMPOSITIVA BOLIVIANA.
Este capítulo se pretende realizar un acercamiento a la configuración de la estructura
impositiva boliviana, que impuestos la conformaron en primera instancia, cuales fueron
remplazados para llegar a la determinación del sistema tributario actual, así como de la
descripción de sus principales características.
En Bolivia, el “Informe Musgrave”, Musgrave (1977), fue uno de los principales
impulsores de la reforma impositiva. Su estudio se basó fundamentalmente en las
características tributarias de Bolivia en la década de los 70. El estudio abarcó 8 años y se
centró en los principales impuestos de ese periodo, análisis realizado bajo la clasificación
de Impuestos Directos (que gravan directamente a los individuos y a las empresas) o
Indirectos (que gravan a los bienes y servicios, gasto o consumo).
Este informe dio lugar a muchos estudios posteriores orientados a conseguir que la Política
Tributaria sea considerada como parte orgánica de una estructura global de desarrollo y por
lo tanto, orientada a la planificación de la Reforma Tributaria boliviana, que debería
contemplar, por un lado, las modificaciones meramente técnicas de las disposiciones
legales y por otro lado la reestructuración total del sistema tributario. Planteamientos
también expresados en Otálora (1985), Sachs y Morales (1988) y Ramos (1969), entre
otros, que sirvieron de sustento a la Ley de Reforma Tributaria (1986), promocionada
fundamentalmente por UDAPE.
Cabe recalcar que todos estos estudios fueron determinados por una crisis económica sin
precedentes, (Otálora, 2001) que durante los años 80 llevó a que en los países en desarrollo
los déficit fiscales del sector público aumentaran a niveles insostenibles, siendo una de las
causas el excesivo endeudamiento externo y el incremento acelerado de las tasas interés,
que elevaron el costo del servicio a la deuda, con graves repercusiones sobre las finanzas
públicas y el manejo de las políticas económicas.
20
Como describió Otálora (2001), antes de la reforma -además del problema inflacionarioexistieron otras causas para la caída de las recaudaciones de esos años, como: la
multiplicidad de impuestos, impuestos que tenían excesiva complejidad, una gran variedad
de impuestos de bajo rendimiento, normas legales dispersas (cerca de 400), mecanismos
administrativos deficientes, la existencia de rentas destinadas con afectación especifica, un
sistema tributario inelástico y niveles elevados de evasión y de elusión.
Estas condiciones obligaron a Bolivia a adoptar -como parte de su objetivo de lograr el
equilibrio de las variables macroeconómicas básicas- la denominada Nueva Política
Económica (NPE) financiada por organismos multilaterales de crédito (Otálora, 2001). La
NPE estableció un Programa de Estabilización y Ajuste destinado a corregir la situación
que se experimentaba en esos años. Este programa estaba basado en los principios de una
economía con libertad de precios y apertura de mercado. También liberalizó las tasas de
interés y estableció originalmente un sistema de flotación controlada del tipo de cambio.
Bajo estas medidas el gobierno redujo drásticamente el financiamiento inflacionario del
déficit fiscal, incrementando los recursos financieros del Tesoro General de la Nación a
través de la elevación de los precios de los hidrocarburos, cuyos excedentes eran
transferidos diariamente por YPFB al Tesoro General de la Nación (TGN) para generar
fondos que permitieran al Estado implementar una reforma tributaria que generara recursos
de largo plazo pero sobretodo no inflacionarios (Otálora, 2001).
2.1. Primera reforma. Ley 843
La Reforma Tributaria en Bolivia fue implementada con la Ley 843 de 20 de mayo del
1986, fundamentalmente concebida para incrementar las recaudaciones a través de una base
impositiva más amplia y la reducción de las exenciones para de esta manera contar con un
sistema tributario simple y fácil de administrar. Cossio (2001), establece que los
componentes más importantes de la reforma tributaria de 1986 fueron primordialmente dos:
una base tributaria amplia e impuestos de fácil administración. Criterios coincidentes con
los de García, (2008a), que señala que los criterios y fundamentos que se utilizaron para la
21
aprobación de la nueva ley tributaria, fueron la simplificación, la introducción de criterios
de universalidad y equidad, evitar la evasión previendo que la carga tributaria total no
exceda el 20%, la eliminación de la renta destinada y eliminar la corrupción.
La reforma contemplaba seis impuestos de carácter permanente y uno transitorio
determinado como Impuesto Especial a la Regularización Impositiva, una especie de
amnistía tributaria para las personas naturales (IRPPB) y jurídicas (IRPE) propietarias de
bienes (Otálora, 2001). Este fue el impuesto que articuló el anterior sistema tributario con el
nuevo.
Como señala Cossio (2001), el sistema tributario boliviano estaba compuesto por pocos
impuestos que de manera preponderante gravaban al consumo. Criterio compartido por
García (2003), que establece que lamentablemente esta primera estructura dejo de lado la
tributación sobre la renta, por considerar que ella requería de un manejo administrativo más
eficiente y que además significaba una participación más efectiva por parte de los sujetos
pasivos, sobretodo en el manejo contable que permita establecer la utilidad neta sujeta a
tributación. Hecho que dejo a Bolivia sin impuesto a la renta por un poco más de 8 años.
La estructura tributaria instaurada por la Ley 843 fundamentalmente se baso en: el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), el Régimen Complementario al Valor Agregado (RCIVA), el Impuesto a la Renta Presunta de Empresas (IRPE) y a los Propietarios de Bienes
(IRPPB), el Impuesto a las Transacciones (IT) y el Impuesto a los Consumos Específicos
(ICE). Estableciéndose de forma paralela Regímenes Especiales; uno para los vivanderos,
artesanos y minoristas denominado Régimen Simplificado (RTS); otro para los
transportistas del servicio público, denominado Régimen Integrado (STI) y un impuesto a
la Propiedad Rural denominado (IPR).
2.1.1. Impuestos Internos
Los impuestos base de la estructura tributaria boliviana y que gravaban sobre los diferentes
sectores y actividades del mercado interno, tenían las siguientes características:
22
Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Este impuesto fue creado en Francia en la década de los 60 como una respuesta a los
impuestos con efecto cascada que fomentaban la integración vertical y que tenían efecto
sobre los precios de bienes y servicios. El IVA es el equivalente económico de un impuesto
general a las ventas de bienes y servicios, donde todas las fases de producción están
alcanzadas (Rodrigo & Cárdenas, 2004).
Según la definición del tributarista italiano Luigui Einaudi (citado por Viscafé, 2004), el
IVA es un impuesto de etapa múltiple, porque en cada transacción se cobra la alícuota, que
en el caso de Bolivia es del 13%, pero no de forma acumulativa ya que se aplica sobre el
valor agregado por cada transacción. Existen varias formas de establecer el impuesto a las
ventas (IVA), y para Bolivia se eligió el mecanismo de impuesto contra impuesto, o método
de sustracción, que consiste en establecer el valor agregado por la diferencia, es decir, a
través de un mecanismo de débitos (DF) y créditos (CF) en consecuencia el impuesto a
pagarse es el resultante de la diferencia entre estos.
Esta forma del impuesto es neutro con relación a los modos de producción, debido a que la
carga tributaria es la misma sin importar si se utiliza mano de obra o se realizan
inversiones, y por tanto alienta las inversiones en el país, además de ser el tipo de IVA más
práctico para propósitos de implementación y administración. Así mismo, es un impuesto
que no establece diferencia alguna entre venta de bienes y prestación de servicios (García,
2008a).
Como señala Rodrigo y Cárdenas (2004), Bolivia a su vez utiliza el principio de destino o
ajuste de frontera, donde las exportaciones están sujetas al IVA pero con una tasa del 0%,
dado que el crédito fiscal generado en a producción y comercialización de los bienes
importados son devueltos a los contribuyentes, en aplicación de la neutralidad impositiva.
Adicionalmente el IVA, también se aplica a las importaciones, existiendo en consecuencia
23
una carga tributaria indirecta igual a la de los bienes importados como para los producidos
en el país.
Y desde el punto administrativo, el IVA se transforma en una fuete de fiscalización través
de la información cruzada, impulsa a que las personas exijan facturas, por el hecho de deber
contabilizarlas y por las características de la estructura impositiva boliviana, y su alto grado
de concentración, los ingresos tributarios generados por este impuesto alcanzan al 50% del
total, sin considerar el IEHD (Rodrigo y Cárdenas, 2004). Lo que hace de este impuesto la
columna vertebral del sistema tributario boliviano.
Régimen Complementario al Valor Agregado (RC-IVA).
El RC-IVA al ser un impuesto que grava los ingresos de las personas naturales, es
considerado como un ingreso directo (por no poder ser trasladado a otra persona), y que en
países con economías y sociedades mas avanzadas es uno de los impuestos mas importantes
dentro sus respectivos sistemas tributarios (Viscafé, 2004). Sin embargo, si bien se cataloga
como impuesto a la renta de las personas, su administración es compleja, si se considera
que este tributo a su vez distingue a dos tipos de contribuyentes: los dependientes (que
reciben un salario, pagan su impuesto mensualmente y están sujetos a un agente de
retención) y los independientes (que no tienen agente de retención y deben pagar sus
impuestos trimestralmente).
Sin embargo, como bien señala García (2008a), este impuesto grava fundamentalmente a
todos los que trabajan en relación de dependencia y a las personas naturales que perciben
ingresos que no están alcanzados por el impuesto alas utilidades.
Este impuesto, fue creado mas con fines de resguardo y complemento del IVA que bajo la
concepción de un verdadero impuesto al ingreso, es por eso que permite que las personas
deduzcan el impuesto determinado mediante facturas de compras. Como establece García
(2008a), el diseño del sistema tributario de la Ley 843, estableció la necesidad de efectuar
un control estricto del pago del IVA, por lo que el primer objetivo o casi el único del
24
sistema tributario, en su inicio, era ese control, por lo que este impuesto no tenia ninguna
finalidad recaudadora.
Impuesto a la Renta Presunta de Empresas (IRPE) y a los Propietarios de Bienes
(IRPPB).
Como señala Villegas (2003), el impuesto al patrimonio grava el monto de los activos
menos el monto de los pasivos, es decir que grava las cosas y derechos pertenecientes a una
persona (ya sea natural o jurídica) previa deducción de sus deudas.
En Bolivia una modalidad del impuesto al patrimonio de dio a través de el Impuesto a la
Renta Presunta de Empresas (IRPE) cuyo sujeto pasivo eran las personas jurídicas y el
Impuesto a los Propietarios de Bienes (IRPPB) cuyo sujeto pasivo eran las personas
naturales.
El IRPE era considerado un impuesto ciego, que gravaba las rentas presuntas, sin
considerar que las personas jurídicas podían tener o no perdidas durante esa gestión.
Criterio compartido por García Canseco (2008), cuando señala que el IRPE castigaba la
inversión, porque gravaba a los activos, incluyendo a los bienes de capital (maquinaria,
equipos y otros similares).
Impuesto a las Transacciones (IT).
Como señalan Ricardo y Cárdenas (2004) y García (2008a), la concepción y diseño de este
impuesto dentro de la estructura tributaria boliviana responde a la necesidad que había de
sustituir los diversos ingresos tributarios derogados por la Ley 843, por lo tanto tenía un
carácter transitorio, al ser un impuesto “comodín”, sin embargo su rendimiento
recaudatorio, lo han convertido en uno de los principales impuestos de la estructura
tributaria, llegando a contribuir aproximadamente con hasta el 15% de los ingresos
tributarios.
25
El amplio espectro de contribuyentes y la aplicación plurifásica son dos de sus
características, y son las razones de su importancia en las recaudaciones, si consideramos
el carácter recaudador de la estructura tributaria establecida con la Ley 843, se entiende el
porque de su permanencia y vigencia a pesar de sus deficiencias desde el punto de vista de
neutralidad y distorsión en l asignación de recursos.
Es por eso que este impuesto es de complejo análisis, dado que no solo es un impuesto a las
ventas, de etapa múltiple, sino además el principal impuesto sobre los ingresos (Viscafé,
2004).
Dentro su característica de impuesto a las ventas, este a diferencia del IVA es de etapa
múltiple acumulativa, conocido “impuesto en cascada”, al producir efectos de piramidacion
(la base del impuesto es mayor en cada transacción) y acumulación (se paga el impuesto en
cada transacción de compra y venta) con los consiguientes efectos de los precios relativos
pagarse impuesto sobre impuesto. Y el efecto piramidación se hace aun mas sensible si se
considera que la base imponible del IT integra como ingreso “bruto” al IVA (al ser este un
impuesto por dentro).
Tributaristas como Rodrigo y Cárdenas (2004), señalan que si bien el IT se constituye en
uno de los componentes regresivos del sistema tributario boliviano, por su aplicación en
cascada, no se puede negar su gran importancia dentro de las recaudaciones tributarias (que
asciende al 23% aproximadamente del total de ellas). Por lo que los legisladores deberán
considerar si se quiere una estructura tributaria lo mas neutra posible que conlleve al
crecimiento económico del país, o mantenerlo solo con fines recaudatorios.
Impuesto a los Consumos Específicos (ICE).
El ICE, como acertadamente definen Rodrigo y Cárdenas (2004),
es una forma de
tributación, que actúa sobre el consumo de forma discriminatoria, su finalidad radica
precisamente en su versatilidad y adaptabilidad, ya que el impuesto actúa sobre los bienes
cuyo consumo representa: i) externalidades negativas que la sociedad tiene la intención de
26
desincentivar, ii) el gravar bienes suntuarios o que reflejen una mayor capacidad
contributiva de los contribuyentes o iii) nichos tributarios de recaudación
(como el
petróleo).
Es por eso que la aplicación del impuesto revela una intencionalidad eminentemente
recaudatoria. Al ser un impuesto monofásico, aplicado a la importación o producción de
determinados bienes, el ICE afecta directamente los márgenes de los mayoristas de la
cadena de comercialización, ya que este paga el impuesto y lo incorpora al precio de venta
de los minoristas, lo que encarece el producto final (Rodrigo y Cárdenas, 2004). En
consecuencia este impuesto entra en la categoría de impuestos indirectos.
En Bolivia el ICE grava las bebidas refrescantes, las mismas que no cumplen con las
características señaladas anteriormente, lo que denota el interés básicamente fiscal y
recaudatorio de los legisladores.
En Bolivia los productos calificados como específicos son: cerveza, vinos, licores, chicha,
cigarrillos, cigarros, y bebidas refrescantes, aunque también y sin justificación técnica
incluye a los vehículos automotores (García, 2008a). Gravando a los productos de consumo
prescindible.
2.1.2. Regimenes Especiales
Esta primera etapa de cambios y transformaciones tributarias en el país tuvo efectos tanto
positivos como negativos sobre los contribuyentes, ya que si bien la reforma tributaria de
1986, cambió el sistema tributario notablemente, cambió también la percepción y la actitud
de los contribuyentes respecto al pago de impuestos, que en la primera mitad de los 80’s se
habían acostumbrado a no tributar (Cossio, 2001).
Sin embargo, a pesar del importante logro se dio un fuerte paso hacia atrás con la
instauración de regímenes especiales, que si bien fueron concebidos como transitorios se
instalaron dentro de la estructura tributaria, debilitando la aplicación de los principios
27
básicos de tributación (García, 2003), tales como la universalidad o generalidad del tributo,
permitiendo que estos regímenes se constituyan en un refugio para la evasión y
defraudación fiscal y para que una parte de la actividad económica se halle al margen de
toda normativa tributaria. La debilitación de la aplicación de los principios tributarios
afectó considerablemente a la formación de la conciencia tributaria en el país.
Es así, que la eficiencia recaudatoria de un sistema tributario, esta indisolublemente ligada a
la articulación que se de entre su diseño y los elementos que hacen la estructura de la base
tributaria, y en el caso boliviano la estructura esta caracterizada por la concentración en un
numero pequeño de contribuyentes, al punto de que el 1,64% de los contribuyentes aportan
aproximadamente el 76% de la recaudación. Y el 31% de los contribuyentes (registrados en
regímenes especiales) aportan con el 0.08% de la recaudación. La existencia de regímenes
especiales, hace que el cumplimiento de la legislación tributaria no sea significativo
(Rodrigo & Cárdenas, 2004). En esta misma línea, García (2008a), que en Bolivia se han
establecido regímenes (denominados especiales) que consagran la informalidad ya que la
tributación de estos sectores no alcanzan al 1% aunque la actividad que representan, con
facilidad supera el 50% de la actividad económica del país.
En el sistema tributario boliviano los regímenes especiales son: 1) el Régimen Tributario
Simplificado (RTS) que es aplicable a los comerciantes minoristas, vivanderos y artesanos,
con un pago mínimo bimensual que consolida el IVA, IT e IUE; 2) otro para los
transportistas del servicio público, denominado Régimen Tributario Integrado (STI) que
es aplicable a personas naturales propietarias de hasta dos vehículos al servicio del
transporte publico urbano o interprovincial, que consolidan el pago trimestral del IVA, IT,
IUE y RC-IVA, y 3) un Impuesto a la Propiedad Rural (IPR).
Como establecen Rodrigo y Cárdenas (2004), si bien el objetivo teórico de los regímenes
especiales es la eficiencia en la recaudación, bajo el principio de generalidad, no se debe
ignorar que su establecimiento se opone al principio de igualdad, representando un
resquicio en el sistema, que opera como mecanismo de evasión fiscal de sujetos con
actividades económicas que por su magnitud deberían encontrarse en el régimen general,
28
pero se mimetizan obteniendo ganancias ilegitimas. Ya que como señala García (2008a), de
46.690.- contribuyentes inscritos en los tres regímenes (RTS = 30.220.-, RTI = 14.194.- y
RAU = 2.276.-) el 2007, solo aportaron con el 0,3% del total recaudado.
2.1.3. Impuestos o Gravámenes Aduaneros (GA)
Los gravámenes aduaneros, cumplen la doble finalidad de constituirse en fuente de ingresos
tributarios y de efecto protección a la producción nacional. En Bolivia el gravamen
arancelario tiene una tasa plana de 10% para bienes de consumo y 5% para bienes de
capital. Sin embargo, existe un claro conflicto entre el efecto consumo (al encarecer los
bienes importados) y el efecto protección, ya que al aplicar un gravamen aduanero
uniforme, se alienta la importación de bienes suntuarios o no esenciales.
Rodrigo y Cárdenas (2004), establecen que este conflicto en el caso boliviano es superado
mediante la imposición de impuestos selectivos al consumo, aplicados conjuntamente con
los gravámenes aduaneros, es decir, que las importaciones en Bolivia están alcanzadas por
el GA, el IVA, el ICE y el IEHD, impuestos internos aplicados a la importación que buscan
depurar el universo de bienes importados, buscando inducir la importación de bienes
esenciales.
Lo que además lleva a una mayor recaudación para el Estado, al gravar al sector importador
(mercado externo) así como al mercado interno, con impuestos como el IVA, ICE, IEHD,
de gran importancia dentro de la estructura tributaria.
2.2. Segunda Reforma. Ley 1606
Casi diez años después de la primera reforma, Bolivia volvió a modificar su estructura
tributaria, esta vez basada en la Ley 1606 (1994), que realizó modificaciones importantes a
la Ley 843, llenando vacíos existentes en la base tributaria. Fue a partir de este momento
que se incorpora dentro de la estructura el impuesto a los ingresos, aunque de forma parcial
ya que solamente alcanzaba a las personas jurídicas. Y si bien existió un gran cambio en la
estructura, este a su vez fue acompañado por otros no tan significativos ya que solamente se
29
modificaron, sustituyeron e incorporaron algunos artículos e incisos a los impuestos ya
existentes, donde no se modificó las bases imponibles de estos; y la reforma básicamente se
orientó a una mayor recaudación, como con la creación del Impuesto a la Transmisión
Gratuita de Bienes (TGB) en 1987, Impuesto a los Viajes al Exterior (IVE) en 1990.
Otálora (2001), señala que se dio un cambio fundamental a la reforma tributaria a través de
la Ley 1606 del 22 de Diciembre de 1994, con la creación del Impuesto a las Utilidades de
las Empresas (IUE) en sustitución del Impuesto a la Renta Presunta de Empresas (IRPE),
el Impuesto a la Propiedad de Inmuebles y Vehículos en remplazo del Impuesto a la Renta
Presunta de Propietarios de Bienes (IRPPB), con la creación del Impuesto Especial a los
Hidrocarburos y sus derivados (IEHD) y, finalmente, con la modificación del Impuesto a la
Propiedad Rural por el Régimen Agropecuario Unificado (RAU).
Criterio compartido por García (2003), al señalar que la Ley 1606, significó un cambio
positivo que permitió que el sistema tributario boliviano se adecuara a la realidad que
Bolivia había alcanzado con la suscripción de convenios para evitar la doble tributación
internacional de los impuestos sobre la renta y el patrimonio. Pero al mismo tiempo
introdujo aspectos negativos, al permitir que el Poder Ejecutivo pudiera fijar montos
mínimos para el pago del IVA y del IUE sobre los cuales actualmente se basa la tributación
de sector informal, dándole una categoría de legal a la informalidad.
Es así que dichos cambios (que además elevaron las alícuotas del IVA del 10% al 13% y
del IT del 1% al 3%), han dado lugar a que la tributación interna en Bolivia, tenga en la
actualidad, una incidencia tributaria elevada, que supera en muchos casos el 30%, aplicable
solo al sector formal de la economía, mientras que el sector informal, que representa mas
del 50% de la economía, tiene una incidencia tributaria efectiva casi inexistente, lo que da
lugar a que estos cambios, favorecen el crecimiento del sector informal, al permitirle mayor
competitividad a costa de los impuestos que deberían pagar al Estado(García, 2008a).
Las reformas impositivas (Gemmell & Morissey, 2005) que se llevaron a cabo en los países
en desarrollo son consistentes con el patrón general de evolución de los impuestos así como
30
el crecimiento de las economías donde los impuestos al comercio internacional
disminuyeron en importancia y, al principio fueron sustituidos por impuestos al comercio
doméstico, pero últimamente los impuestos al ingreso se convirtieron en los más
importantes.
2.2.1. Impuestos Internos
En esta sección se hará una breve descripción de las modificaciones e incorporaciones que
sufrió la base de la estructura tributaria de la Ley 843:
Impuesto a las Utilidades de las Empresas (IUE)
La política de capitalización y privatización de las empresas publicas en Bolivia, requería
de un instrumento que hiciera viable el tratamiento tributario de las rentas que obtengan las
empresas a ser capitalizadas y sobretodo los inversores, es por eso que este impuesto se
constituyo en la principal modificación introducida por la Ley 1606 (García, 2008a).
Este tributo puede ser considerado como clásico al existir en la mayoría de las legislaciones
tributarias, sin distinguir si se trata de economías muy o poco desarrolladas, es un impuesto
que grava las utilidades, definidas en los Estados Financieros, de las empresas (Viscafé,
2004).
El IUE es un impuesto directo, debido a que la carga tributaria no se traslada y en Bolivia
es aplicado sobre las utilidades de los sujetos pasivos con una tasa del 25%, basado además
en el Principio de Territorialidad o Fuente. Y donde los sujetos pasivos del IUE se dividen
en tres grandes grupos: los obligados a llevar registros contables, los no obligados a llevar
registros contables y las personas naturales que ejercen profesiones liberales y oficios (que
por su naturaleza son sujetos pasivos del RC-IVA).
Y es que mediante la Ley 1606 se incorpora el concepto de empresa, para delimitar los
sujetos pasivos del IUE, donde incluso dentro de este concepto se encuentran los
profesionales y quienes practican un oficio, hecho que hizo que la Ley 1606 pierda algo de
31
coherencia, al trasladar el problema de interpretación de quienes son sujetos pasivos de este
impuesto, bajo este nuevo concepto de empresa, a los contribuyentes y administración
tributaria, (Viscafé, 2004).
Impuesto a las Transacciones (IT)
Con la reforma tributaria de 1994, a través de la Ley 1606, se asignó al IT el carácter de
impuesto mínimo alternativo al IUE (Rodrigo & Cárdenas, 2004), convirtiendo este hecho
en otro de los factores que hace de este impuesto muy complicado, ya que el IUE pagado
por las empresas se define como un anticipo del IT, y se compensa durante la siguiente
gestión fiscal., es decir, que el pago del IUE se considera como pago a cuenta del IT; donde
el contribuyente paga el mayor de los dos impuestos, peo mínimamente el 3% sobre sus
ventas brutas.
Factor que hace muy complicado para la Administración Tributaria mostrar la verdadera
recaudación del IT (Viscafé, 2004). Y donde es muy complicado equilibrar entre equidad
fiscal y eficiencia recaudatoria, más aún si la decisión debe tomarse dentro de un concepto
de crisis económica o presión social.
Criterio compartido por Rodrigo y Cárdenas (2004), que señalan que por su objeto, el IT es
mas bien un impuesto a las ventas de bienes y servicios y como tal es trasladado al
consumidor final, de ahí que su compensación con el IUE (impuesto típicamente directo)
resulte antagónica. Y es por eso, que la legislación tributaria boliviana, bajo la premisa de
corregir este contrasentido, ha determinado que el IT no es trasladable al consumidor final,
sin considerar que el efecto traslación no es un fenómeno jurídico sino uno económico.
32
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD)
En Bolivia existe la imposición del petróleo con un impuesto al consumo especifico, que se
da bajo el denominativo de Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (IEHD),
por tanto este es una variante del ICE.
Fue un impuesto establecido por la Ley 1606, con la finalidad de reemplazar los ingresos
para el Tesoro General de la Nación (TGN), provenientes de las cuantiosas transferencias
que realizaba la empresa estatal de petróleo YPFB (65% de sus ingresos), como resultado
de la incursión de las empresas privadas en la producción y comercialización de
hidrocarburos en el país (Rodrigo & Cárdenas, 2004).
Y a inicios de la vigencia de este impuesto, su recaudación se destinaba íntegramente al
Tesoro del Gobierno Nacional (TGN), y con la promulgación de la Ley de
Descentralización Administrativa (Ley 1654) su recaudación se coparticipo destinándose el
25% a las Prefecturas Departamentales y el restante 75% al TGN. Sin embargo, este
impuesto no logro el objetivo de generar los ingresos antes transferidos por YPFB, toda vez
que por ser tratado bajo criterios políticos más que tributarios, la normativa del mismo fue
inestable y variable. Es más, en lugar de actualizarse las alícuotas en función de las
variaciones del tipo de cambio o las UFV` s, tal como dispone la Ley, estas se redujeron,
comportamiento explicado porque cualquier incremento de los precios internacionales del
petróleo no fueron acompañados por el incremento de los precios internos. Es por eso que
mas que una fuente de ingresos tributarios el IEHD se convirtió en un regulador de los
precios del petróleo y sus derivados dentro del mercado interno (Delgadillo & Prado, 2005)
El IEHD es un impuesto monofásico que se aplica a la importación o producción de
derivados del petróleo, es decir, en la primera etapa de comercialización, y dada la
posibilidad de trasladarlo al consumidor final, hace de este un impuesto indirecto.
Como bien establecen Rodrigo y Cárdenas (2004), el IEHD es mas es mas que un impuesto
especifico al consumo, porque es utilizado como variable de ajuste en el establecimiento de
33
precios finales de los hidrocarburos en el mercado interno, fluctuando como consecuencia
de los cambios de cotización internacional, es decir, que cuando sube el precio la alícuota
del IEHD es disminuida.
Este impuesto, también usado como arancel aduanero para la importación de diesel oil.
Todas las alícuotas del IEHD son tasas especificas, las mismas que son ajustadas al inicio
de cada gestión, para evitar la erosión de la base tributaria como efecto de la in inflación.
2.2.2. Impuestos Municipales
Como señala García (2008b), la tributación municipal en Bolivia se basa fundamentalmente
en la administración de impuestos al patrimonio (vehículos automotores e inmuebles).
Tributación basada fundamentalmente en la normativa legal contenida en el articulo 201 de
la Constitución Política del Estado, la Ley 843 (Texto Ordenado), la Ley de Participación
Popular Nro 1551 de 1994 y la Ley de Municipalidades Nro 2028 de 1999, donde se
establece que el Consejo Municipal (como órgano legislativo de los municipios) tiene
potestad normativa y fiscalizadora, sin embargo, estos no podrán establecer tributos que no
sean tasas y patentes cuya aprobación a su vez requiere de autorización de la Cámara de
Senadores, por lo que la potestad tributaria municipal es derivada y no originaria, ya que
los tributos municipales son resultado de la aprobación de Leyes por el Poder Legislativo
(García, 2008b).
En consecuencia son ingresos municipales los provenientes de los Impuestos a la Propiedad
Rural, a los Inmuebles Urbanos, a los Vehículos Automotores, motonaves y aeronaves, las
patentes e impuestos establecidos por Ordenanzas Municipales.
García (2008b), al referirse a la importancia de la Ley de Participación Popular dentro el
ordenamiento de la tributación, señala que la Ley 1551 de 1994, ha efectuado un cambio
importante en la tributación boliviana, sobretodo en la distribución de los recursos fiscales,
que a partir de ese momento incorporan el concepto de coparticipación tributaria.
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La Coparticipación Tributaria se ha convertido en una de las fuentes de ingreso mas
destacadas en los Municipios, constituyéndose para muchos de ellos en su única fuente de
ingreso municipal. Estableciendo para este efecto un sistema de distribución del total de los
impuestos nacionales en: 75% para el Tesoro General de la Nación, 20% para los
Municipios y 5% para las Universidades (García, 2008b).
Impuesto a la Propiedad de Inmuebles y Vehículos (IPBI) y (IPVA)
Estos tributos fueron creados como impuestos nacionales y fueron posteriormente
traspasados a los municipios para fortalecer el ingreso municipal. De este tipo de impuestos
se debe destacar el sistema de auto avalúos como la base para el pago del IPBI e IPVA, ya
que muy pocos Municipios en Bolivia cuentan con un sistema de catastro capaz de fijar
técnicamente los valores de los inmuebles.
Ambos impuestos (inmuebles y vehículos) son tributos al patrimonio, ya que ambos
persiguen al bien, sin importar quien es su propietario, dado que los mismos requieren que
su pago sea efectuado independientemente de la renta o beneficio que este bien pueda
producir (García, 2008a).
2.2.3. Regímenes Especiales
La Ley 1606, modifico el Impuesto a la Propiedad Rural (IPR), por el Régimen
Agropecuario Unificado (RAU), aplicable a personas naturales y sucesiones indivisas que
realicen actividades agrícolas o pecuarias en predios cuya superficie no sea importante.
Consolidando el pago del IVA, IT, RC-IVA, e IUE de forma anual (Rodrigo & Cárdenas,
2004)
García (2008a), señala que este tipo de impuesto es la forma más elemental del tributo
agrario, impuesta a una tasa uniforme de acuerdo con la superficie poseída por cada
contribuyente, sin considerar la capacidad productora de las tierras. El monto del impuesto
se determina multiplicando la tasa impositiva expresada en un tanto por ciento por acre,
35
hectárea u otra unidad de superficie agraria, por el numero de unidades de que conste cada
trecho, bien o propiedad, sujeto a tributación. En nuestro medio este impuesto fue
completado con oros elementos que permiten una mejor ponderación de la carga tributaria,
al tomar en cuenta la zona o sub-zona en la que se halla ubicado el predio y la extensión
cultivable calificada por el Servicio de Reforma Agraria.
No se debe perder de vista que si bien la participación del sector agrario en el Producto
Interno Bruto (PIB) es mayor al 20%, su participación en el ingreso fiscal es muy limitada
y poco importante.
La reforma impositiva de 1994 y sus modificaciones nuevamente dieron lugar a muchos
estudios, que se ocuparon del análisis de las reformas impositivas, (Cossio, 2001), como los
realizados por Carcioli (1993); Banco Mundial, (1994) orientados a analizar estas reformas
como generadores de riqueza o como soluciones a la pobreza.
Estos estudios tienen como tema central la estructura impositiva, pero no como un todo,
sino más bien enfocados a la evasión del IVA. Cossio y Delgadillo (1994) calculan que la
evasión del IVA se encontraba entre el 37 y 46 por ciento.
Huarachi (1990) hizo una estimación de la base potencial del IVA y el Goverment Take
CAINCO (2004), describió la estructura tributaria enfocándose en las recaudaciones.
Castedo y Mansilla (2002) estudió la importancia del sector informal sobre los impuestos y
su estructura tributaria.
Un análisis similar fue realizado por FUNDEMOS (1998), que estimó que en Bolivia el
contrabando se incrementó en el período 1990-1997 en un promedio anual de 16.2%,
superior a la tasa de crecimiento de las importaciones totales del país en el mismo período.
El contrabando para el año 1997 llegó a ser el 92% del PIB. El estudio compara la evasión
respecto al PIB de la Industria Manufacturera, que oscila entre el 13.2% a 31.3%, con la
alarmante evasión respecto del PIB del Comercio, que pasa de un 25.2% a un 65.9%, dato
que evidencia la importante presencia del sector informal y la incontenible competencia
36
desleal y pérdida de competitividad, al amparo de los regímenes de excepción y un mercado
interno cada vez más reducido para la actividad económica que cumple con sus
obligaciones tributarias.
2.3. Impuestos Mineros e Hidrocarburíferos
Con la Reforma Tributaria de 1986 los Sectores de Minería, Hidrocarburos y Electricidad
mantenían regímenes tributarios especiales, fundamentalmente basados en sistemas de
Regalías.
2.3.1. Régimen Tributario Minero
García (2008a), señala que en los últimos 70 años, la tributación minera en Bolivia, se ha
cumplido mediante sistemas tributarios distintos a los que se aplicaban en el resto de las
actividades económicas del país. Aproximadamente de 1945 a 1997, fecha en la que se
promulgo el Código de Minería, ha estado vigente un sistema de regalías, que no solo era
complejo sino también de difícil manejo administrativo, lo que contribuía a la evasión. Y
dado que el sistema era ajeno al tratamiento tributario vigente al país, también lo era de los
países a los que estaba destinada la exportación de minerales. Y el hecho de no existir un
impuesto a las utilidades hacia poca atractiva la inversión en el sector.
La minería ha sido gravada de varias formas desde mucho antes de la Ley 843, donde
fundamentalmente regia como única carga las regalías mineras, que era un gravamen que
incluía muchos tributos, de imposición tanto a la renta como al consumo, ya que en la
regalía estaban implícitos conceptos tributarios como: el factor agotamiento, el impuesto a
las utilidades de las empresas, el impuesto a las ventas y los gravámenes arancelarios a la
exportación (García, 2008a). Y es posteriormente que para la minería se crea un Impuesto a
las Utilidades Mineras (IUM), mediante Ley 1243 (1991), con una alícuota del 30%, con
un anticipo equivalente al 2,5% sobre las ventas netas.
37
Mediante Ley 1606 (1994), se incorpora las actividades mineras al régimen general de
tributación, reduciendo la alícuota del Impuesto a las Utilidades Mineras (IUM) del 30%
al 25% (IUE), se incorpora el SURTAX (Alícuota Adicional a las Utilidades
Extraordinarias por Actividades Extractivas de Recursos no Renovables)
y la
incorporación del Impuesto Complementario a la Minería (ICM), introducido por el
nuevo Código de Minería (Ley 1777, 1997), como anticipos del IUE, con alícuotas
variables en función de las cotizaciones oficiales de los diferentes minerales en el mercado
internacional (Rodrigo & Cárdenas, 2004; García, 2008a).
Es por eso que la minería efectivamente paga el IUE o el ICM, el que sea mayor, por lo que
el régimen tributario minero boliviano se basa fundamentalmente en dos impuestos, uno
aplicado a los beneficios (IUE) y uno sobre el valor bruto de la producción (ICM).
El Código de Minería también establece las Patentes Mineras, donde la recaudación de
estas tienen los siguientes destinos: un 30% beneficia al Municipio donde de encuentra
ubicada la concesión, y un 70% destinado al sostenimiento del Servicio Técnico de Minas,
Superintendencia de Minas y Servicio e Geología y Minería.
Bajo la denominación de Régimen Regalitario e Impositivo Minero, y mediante Ley 3787
(2007) se sustituye el Titulo VIII del Código de Minería, donde se remplaza el ICM por la
Regalía Minera (RM), las mismas que se distribuyen considerando un
85% para la
Prefectura del Departamento Productor y un 15% para el Municipio Productor (García,
2008a). Siendo la RM acreditable con el IUE solo cuando la cotización oficial de cada
metal o mineral, al momento de liquidar el RM sea inferior a los precios establecidos en la
escala determinada para tal efecto, existiendo además una alícuota adicional del 12,5% que
grava las utilidades extraordinarias, cuando las cotizaciones de los minerales sean
favorables, caso contrario su pago es independiente, que desde la perspectiva doctrinal del
Derecho Tributario, contraviene y vulnera el principio constitucionales, de generalidad e
igualdad (Viscafe, 2008).
38
2.3.2. Régimen Tributario Hidrocarburifero
El hecho de gravar a los hidrocarburos de un país esta rodeado de fuertes matices políticas,
ya que la teoría dice que la propiedad y la posesión de los hidrocarburos en el mundo
actual, es un tema de importancia estratégica, por lo que la tributación del sector
hidrocarburifero, en ningún caso debería ser inferior al 50% en una tributación directa,
independientemente del impuesto a las utilidades y al consumo, considerando además que
este es un negocio global, que debe tomar en cuenta los posibles efectos sobre la capacidad
productiva del sector al momento de determinar un régimen fiscal (García, 2008a; Murillo,
2008).
Murillo (2008), establece que para el diseño de un sistema fiscal de hidrocarburos que
garantice una recaudación de una parte razonable de la renta económica del negocio, se
debe: i) asegurar una participación adecuada del Estado en la ganancia, ii) una tasa de
retorno razonable para la compañía, iii) incentivos para motivar la exploración entre otras.
En el caso de Bolivia, la empresa estatal conocida como Yacimientos Petroliferos Fiscales
Bolivianos (YPFB), represento hasta antes de la década de los 90, alrededor del 40% de los
ingresos fiscales, a través de la denominación de transferencias al Tesoro General de la
Nación.
Y desde esa década, como señala García Canseco (2008a), en Bolivia, se han producido
importantes y traumáticos cambios en la legislación hidrocarburifera. Dictándose Leyes
como: i) Ley 1194 de 1 de noviembre de 1990, ii) Ley 1689 de 30 de abril de 1996 y iii)
Ley 3058 que entro en vigencia el 17 de mayo de 2005 y que creo el Impuesto Directo a
los Hidrocarburos (IDH). Medida tributaria que junto con la Ley 1689 se constituyen en
tratamientos tributarios extremos, al ser la Ley 1689 demasiado liberal y poco favorable al
interés fiscal y la Ley 3058 (2005), si bien es favorable al interés fiscal ha introducido
previsiones poco atractivas para la inversión privada.
39
Como establece el señalado tributarista, la tributación del sector hidrocarburos, en los
últimos años ha experimentado cambios profundos, realizados con motivo de las medidas
de capitalización y privatización del sector y el posterior cambio de esas medidas bajo el
principio de nacionalizar los hidrocarburos y recursos naturales, que no siempre respetaron
la regla de oro en tributación, es decir el equilibrio entre el interés fiscal y el privado.
La tributación a los hidrocarburos, sin embargo no solo esta compuesta por el IDH, ya que
la Ley 3058 (2005), también incorpora las Patentes, Regalías y Participaciones, el IEHD y
el IUE.
Por lo que la Ley de Hidrocarburos, establece una regalía igual al 18%, de donde 11% va en
beneficio del departamento donde se origina la producción, 1% se paga a cada uno de los
Departamentos de Beni y Pando y el 6% va a favor del Tesoro General de la Nación.
Sin embargo, en la actualidad el IDH se constituye en el tributo mas importante del sistema
tributario boliviano, ya que produce mayor rendimiento al ingreso fiscal en general, sea este
nacional, departamental, municipal o universitario (García, 2008a).
2.4. Otras reformas
La economía boliviana según el informe de Fundación Milenio, tuvo nuevamente déficit
del sector público no financiero, en continuo aumento desde 1998, llegando a representar el
8.7 % del PIB. El déficit fiscal llegó a un nivel cercano al 9% del PIB el año 2002
(Comisión Revisora del Gasto Público, 2004).
Es por eso que el año 2003 se trató de implementar nuevos impuestos fundamentalmente
por la necesidad del Estado de obtener ingresos que no provengan del endeudamiento ya
sea interno o externo. Se intentó instituir nuevos tributos. El tributo del 1.5% al patrimonio
neto y 3% a las transacciones financieras. Implementándose solamente el ITF – Impuesto a
las Transacciones Financieras – las demás fueron inaplicables.
40
La respuesta de la población y los contribuyentes hacia la iniciativa del Estado de crear un
impuesto sobre las rentas de las personas derivo en una convulsión social, esto se debe
fundamentalmente a las creencias establecidas de que gravar a la renta entraña un costo de
bienestar (eficiencia) más elevado que gravar al consumo (Tanzi & Zee, 2001), se basa en
parte en la observación de que el impuesto sobre la renta, que contiene elementos de un
impuesto sobre el trabajo y sobre el capital, disminuye la capacidad de ahorro de los
contribuyentes.
Sin embargo, se han expresado dudas acerca de esta creencia, considerando el papel crucial
que desempeña la duración del horizonte de planificación de los contribuyentes y el costo
de la acumulación de capital físico y humano. Estas consideraciones teóricas hacen que el
costo relativo de estos dos impuestos (renta y consumo) sea incierto.
Entre las nuevas modificaciones a la estructura tributaria boliviana se tiene:
Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF)
James Tobin (citado en Viscafé, 2004 y Rodrigo y Cárdenas, 2004), premio Nobel de
Economía en 1981, fue quien por primera vez en 1978, propuso establecer un impuesto a
las divisas. Es por esto que este tipo de impuestos son conocidos como “impuesto Tobin”,
cuyo espíritu radica en aplicar una tasa a las operaciones cambiarias, con el propósito de
penalizar los flujos de capital internacionales de tipo especulativo.
Una variante de este impuesto es el aplicado en Bolivia como ITF, aplicado también en
países como Colombia, Ecuador, Perú, Venezuela, Brasil y Argentina, en cuya experiencia
se puede establecer que el objetivo de su implementación en Latinoamérica radico en: i)
reducir la volatilidad financiera, ii) corregir desequilibrios de balanza de pagos e iii)
incrementar la presión tributaria, este ultimo aplicable al caso boliviano (Viscafé, 2004).
Si bien el objetivo de este impuesto es recaudar montos muy elevados por la intermediación
de entidades financieras en los negocios internacionales, sin embargo, cuando las
41
operaciones se hacen a nivel local, la intermediación deja de ser indispensable, por ende su
potencialidad en la generación de recursos no es la misma (Rodrigo & Cárdenas, 2004).
El ITF grava las operaciones de abonos y retiros en moneda nacional o extranjera, en
cuentas corrientes o cajas de ahorros, cualquier transferencia de fondos, cheques de
gerencia, cheques de viajero u otros instrumentos financieros. Implantado con carácter
transitorio de 2 años. Y exime de este impuesto a las operaciones en cuentas fiscales,
incluidos los municipios, las cuantas de las misiones diplomáticas así como el pago de
sueldos y salarios y jubilaciones y pensiones (Rodrigo & Cárdenas, 2004)
Sin embargo, como García (2008a) señala, desde el punto de vista técnico, este es un
impuesto ajeno a una adecuada política tributaria, dado que el flujo de dinero no se debe
gravar, mucho menos el ahorro. Por lo que no se puede entender como esta medida de
irracionalidad tributaria siga vigente.
En conclusión, se puede afirmar que la estructura tributaria boliviana, tiene su base legal
fundamentalmente en las Leyes 843 y 1606, donde se prioriza la recaudación por impuestos
al consumo y por gravámenes sobre recursos naturales no renovables, sobre la recaudación
de tributos que gravaban el ingreso ya sea de las personas naturales o jurídicas. Una
característica importante de este sistema impositivo, es que está configurado por no más de
de 15 impuestos, aplicados al régimen general y que coexisten con tres regímenes
especiales. En el Anexo 1 se puede apreciar con mayor detalle las características de cada
uno de ellos así como de sus alícuotas.
42
CAPÍTULO 3
ESPECIFICACIÓN SOBRE LAS ECUACIONES Y DATOS QUE CONFORMAN
EL MODELO IMPOSITIVO BOLIVINO.
En este capítulo se describirá y explicará las ecuaciones a estimarse para cada una de las
variables de ingreso, explicando y especificando cuales son las variables económicas,
políticas y sociales que las explican (variables explicativas), así como los datos que se
utilizaron para el efecto.
El Modelo Teórico Simple de Estructura Impositiva (Kenny & Winer, 2001; Hettich &
Winer, 2002) sugiere que existen cuatro tipos de factores que juegan un rol importante en la
determinación del equilibrio de una estructura impositiva: i) Los factores que reflejan el
tamaño de la base impositiva potencial, ii) Factores que dado el tamaño potencial de las
bases, afectan la relación entre las tasas impositivas y la recaudación que se logra de las
mismas (Curvas Laffer), incluyendo los factores que determinan la naturaleza de los costos
de administración, aplicación y ajuste económico de cada uno de los impuestos o fuentes de
ingreso, iii) Factores que determinan como la dependencia en cualquier base impositiva
dan lugar a consecuencias económicas que a su vez dan lugar al traslado hacia oposición
política, iv) Factores que determinan la escala total de los ingresos tributarios que son
recaudados de todas las fuentes.
R j /=
R f ( B, C , P, R / Y ) + ε j
εj
=
=
j 1, 2,3......., J
Término de Error.
Rj / R =
El tamaño de la Fuente de Ingreso en relación con el Ingreso Total.
B
=
Un vector de variables que determinan el tamaño potencial de la Base.
C
=
Un vector de variables que determinan el “Costo Administrativo” que
junto con B, determinan el tamaño del Impuesto, tasa de recaudación ó
Curva Laffer asociado a cada fuente de ingreso potencial.
P
=
Un vector de factores que afectan a algunos puntos de la Curva Laffer
que se transforman en oposición política.
43
R/Y
=
Una variable escala que mide el Ingreso Total logrado por el Gobierno
en ese período relacionado al PIB.
Kenny y Winer, (2001) en su investigación establecen que la proporción Rj /R (tamaño de
la fuente) siempre debe dar una suma igual a la unidad, cuando se suman las ecuaciones de
los ingresos parciales para cada fuente de ingreso, y que la suma de los coeficientes de las
variables explicativas dan cero. Hecho verificado en esta investigación al haberse realizado
el cálculo de la proporción de cada una de las fuentes de ingreso sobre el total de los
ingresos de ese periodo y de los coeficientes de las variables explicativas. Comprobándose
que el crecimiento de una variable lleva a la disminución de otra, es decir, que si una
variable lleva al incremento en la dependencia o confianza relativa de una fuente
impositiva, también debe llevar a la reducción de la confianza o dependencia relativa de
otra u otras fuentes impositivas.
La teoría también indica que la suma de las constantes para el conjunto de las ecuaciones
debe sumar 1 (Kenny & Winer, 2001), efecto que también fue comprobado en esta
investigación.
Se asume que una estimación eficiente de este sistema (aparentemente no correlacionado)
(Hettich & Winer, 2002; Kenny & Winer, 2001) debería ser conducido por el uso de las
mismas variables explicativas en cada ecuación. Esta aproximación es respaldada por la
teoría que dice que:
“En un equilibrio político, cada componente de la Estructura Impositiva depende, como
principio, de todos los factores determinantes de los costos políticos asociados a cada
fuente de ingresos, ya que es el Costo Político Marginal el que determina la maximización
del apoyo a la Estructura Tributaria, para un ingreso total dado” (Kenny & Winer, 2001, p.
15).
Por lo que la VARIABLE DEPENDIENTE de esta investigación es el monto total de los
ingresos tributarios agrupados en un solo modelo de estructura tributaria, divididos a su
vez en dos períodos: el primero comprendido entre 1987 a 1994, conocido como la Primera
Reforma Tributaria, amparada por la Ley 843 y un segundo periodo comprendido entre
1995 a 2003, que contempla los cambios efectuados a dicha estructura por la Ley 1606.
44
División que permitirá evaluar el efecto de cada reforma y de cada impuesto sobre la
economía nacional.
Considerándose para tal efecto, la estructura de ingresos del gobierno boliviano,
constituidos por ingresos tributarios e ingresos de capital. Dentro los primeros están
todos los impuestos internos y aduaneros, más las transferencias corrientes y otros
ingresos corrientes entre los cuales se encuentran principalmente las regalías.
Sin embargo, para esta investigación, se consideraron solamente los ingresos tributarios
(impuestos internos, aduaneros y regalías) de esta estructura sin contemplar los ingresos de
capital debido a que las recaudaciones de estas fuentes no constituyen montos significativos
y no coadyuvan a la demostración de los efectos de la estructura impositiva sobre la
economía boliviana.
Por tanto, los resultados obtenidos de esta ecuación representan una formulación reducida
de lo que representa el total de elecciones de optimización realizadas por un gobierno en un
equilibrio político competitivo. Motivo por el cual, el papel de las fuerzas políticas y
económicas están concentradas dentro de los coeficientes, como también están reflejadas
por las variables explicativas (Kenny & Winer, 2001).
Mueller, (1989) y Hettich & Winer, (1998), establecen que los coeficientes reflejarán la
sensibilidad ante cambios en la utilidad de diferentes grupos de votantes. Debido a lo
simplificado del modelo el tamaño del sector público solamente es determinado de manera
endógena a través de la estructura de los ingresos, el tamaño del gobierno no está
modelizado explícitamente.
Para la estructuración del modelo y sus consecuentes regresiones, su usaron datos
trimestralizados desde 1987 a 2003, en moneda constante, tanto para las variables
explicativas como para las dependientes, es decir, se armo una base de datos en función a
datos existentes y publicados por el Servicio de Impuestos Nacionales, Banco Central de
Bolivia, Instituto Nacional de Estadísticas, donde no se tomaron en cuenta datos estimados
sobre la base de recaudaciones futuras; debido a que uno de los objetivos de esta
45
investigación es determinar la eficiencia de la estructura impositiva boliviana durante el
periodo señalado.
Al mismo tiempo, se consideraron efectos fijos del tiempo, con la aplicación de cinco
variables de control (Dummy), tres de ellas para tratar de captar el efecto de variables que
no son capturadas por las variables que se usan para el cálculo de los vectores B, C y P. Es
decir, que no se encuentren expuestas en las variables explicativas que componen el
modelo. Y dos Dummy que intentan determinar si existió o no un quiebre estructural a raíz
de la segunda reforma (Ley 1606, 1994) sobre la Estructura Impositiva de Bolivia,
introduciéndose la misma de forma aditiva al modelo, lo que nos permitirá distinguir entre
los interceptos de los dos periodos y de forma multiplicativa para poder diferenciar entre
los coeficientes de las pendientes de los dos periodos, es decir, si las recaudaciones totales
sufrieron algún cambió significativo a raíz de este reforma.
3.1 Especificación de las Fuentes Impositivas (Variables dependientes)
Las variables dependientes o fuentes de ingreso, se construyeron en función de cuatro
criterios fundamentales:
1. El Régimen Impositivo General normado por la Ley de Reforma Impositiva (Ley
843) de 1986, como primera etapa, a seis impuestos fijos agrupados dentro de tres
grupos, como lo señala el Prof. Carlos Meyer Bustamante (citado en García, 2003)
“ ....se crearon dos impuestos al consumo: Impuesto al Valor Agregado y el
Impuesto a los Consumos Específicos; dos impuestos al ingreso: el Régimen
Complementario al Valor Agregado y el Impuesto a las Transacciones; y dos
impuestos al patrimonio: Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes y
el Impuesto a la Renta presunta de Empresas...” y tres Regímenes Especiales, y
como segunda etapa, se estudiaron los impuestos que surgieron a partir de la Ley de
Modificación de la Estructura Impositiva (Ley 1606, 1994), donde se adecuó el
sistema impositivo a una nueva fase de cambios que vivía Bolivia, como la
Promulgación de la Ley de Participación Popular, Ley de Capitalización, Ley de
Descentralización, entre otras, también conocidas como medidas de ajuste de
46
segunda generación. Donde el principal cambio impositivo fue la eliminación de los
impuestos al patrimonio de las empresas, el traslado del dominio del IRPPB a los
Municipios y la creación del Impuesto a las Utilidades de las Empresas.
2. La importancia relativa de cada impuesto dentro de las recaudaciones nacionales, ya
que impuestos como el de Viajes al Exterior, que no tiene mucha importancia
relativa dentro de las recaudaciones del país, se consideraron de forma agrupada
dentro de la categoría denominada Otros Impuestos, y que también entran dentro de
la categoría de Régimen General. De la misma manera se consideró de forma
aislada el impuesto proveniente de fuente aduanera también conocido como
Gravamen Aduanero (GA).
3. Un factor importante fue el considerar los Regímenes Especiales en el nivel de
recaudaciones impositivas del país, es decir, el efecto que pueden tener los
Regímenes Especiales en la recaudación de impuestos, que incorporan tanto al
sector transporte como al sector informal que en Bolivia es de fundamental
importancia.
4. Otro criterio de decisión fue la importancia y dependencia de Bolivia hacia los
ingresos provenientes de la producción, venta y exportación de recursos naturales
como la Minería y los Hidrocarburos. Ingresos que son denominados como ingresos
No Tributarios.
Esta investigación no contempla dentro del análisis de la estructura tributaria los impuestos
mas recientes, como el ITF y el IDH, ya que por la poca cantidad de datos con los que se
cuenta, no permitirían apreciar su efecto real en dicha estructura y su nivel de interacción
con la economía del país.
Estos criterios a su vez están respaldados, por la modalidad de calculo de los ingresos
nacionales, utilizada por el Banco Central de Bolivia, que en sus datos estadísticos muestra
que en 1985 los ingresos nacionales provenían en un 12% de renta interna (impuestos
internos), un 11% proveniente de renta aduanera, un 3% proveniente de regalías mineras y
47
aproximadamente un 66% proveniente de regalías sobre hidrocarburos. Para 1995, después
de las medidas de Ajuste de Segunda Generación, la recaudación de impuestos internos
pasó a constituirse en el 34% de los ingresos nacionales, y la recaudación por hidrocarburos
pasó a ser el 24% de las recaudaciones totales.
La importancia de cada uno de los impuestos puede ser verificada a partir de las
proyecciones gubernamentales de recaudación que se encuentran registradas en el
Presupuesto General de la Nación (CAINCO, 2004), por ejemplo en el 2004 se tenían
proyectados ingresos por renta interna (IVA, IT, IUE, ICE, etc.) alrededor del 11.6% del
PIB, sin tomar en cuenta los impuestos municipales, los impuestos de hidrocarburos (IEHD
y Regalías) de 4,9% del PIB, la Renta Aduanera (GA) con 0.9% del PIB y las regalías
mineras con 0.1% del PIB. Es así que los ingresos provenientes de renta interna
representaron un 66% de los impuestos totales (919 millones de un total de 1.385 millones
de dólares), los ingresos provenientes de los hidrocarburos un 28% (387 millones de
dólares), de aduana un 5% (75 millones de dólares) y de regalías mineras menos de 1% del
total de los ingresos (4 millones de dólares).
Debido a que la estructura impositiva de Bolivia sufrió una modificación importante en
1994 (Ley 1606), se consideró introducir dentro de cada una de las ecuaciones una variable
de control (dummy) que nos permita determinar el impacto de este cambio dentro de la
estructura impositiva de Bolivia. Para tal efecto se estructuró una regresión que considera el
período 1986-2003, que cuenta con la siguiente estructura:
Proceso que dio lugar a la estructuración de un modelo con 9 variables dependientes, que a
su vez dará lugar a la obtención y posterior estimación de nueve 9 ecuaciones, donde cada
una se constituye en variable dependiente de cada ecuación individual. Como se evidencia
en la Tabla 1:
48
TABLA 1
FUENTES DE INGRESO O VARIABLES DEPENDIENTES
-
FUENTES DE INGRESO:
- Fuentes Impositivas
- Fuentes No Impositivas
-
-
(1) IMPUESTOS AL CONSUMO E IMPORTACIONES
Impuesto al Valor Agregado
Impuesto al Consumo Específico.
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados.
(2) IMPUESTOS AL INGRESO DE EMPRESAS Y
PERSONAS
Impuesto a las Transacciones
Régimen Complementario –Impuesto al Valor Agregado.
Impuesto a la Utilidad de las Empresas.
Impuesto a las Utilidades Mineras.
(3) IMPUESTOS AL PATRIMONIO DE LAS
EMPRESAS Y PERSONAS
Impuesto a la Renta Presunta de Empresas.
Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes.
(4) Régimen Simplificado
(5) Régimen Integrado
(6) Otros Impuestos
(7) Renta Aduanera
(8) Regalías Mineras
(9) Regalías a los Hidrocarburos
Fuente: Elaboración Propia (2008).
Las variables dependientes, o fuentes de ingreso, descritas anteriormente, se construyeron
en función a datos obtenidos de estadísticas publicadas por el Servicio Nacional de
Impuestos Nacionales (datos de 1990 a 2003), Anuarios Estadísticos del Banco Central de
Bolivia (datos de 1987 a 1989), y Datos Estadísticas del Instituto Nacional de Estadística
(INE), Unidad de Programación Fiscal (Dossier Estadístico).
En el caso de las regalías mineras como hidrocarburiferas, se utilizaron datos anuales para
el período 1994 – 2003, los mismos que fueron trimestralizados, en base al método de
desagregación temporal con indicadores de Dénton 3, en función a los indicadores de
producción tanto minera como de hidrocarburos. Éste era el mejor indicador debido a que
las regalías tienen como base imponible la producción.
Lo que dio lugar a la estructuración de una muestra de 68 datos, sobre la cual se realizará la
regresión econométrica, sin embargo, preliminarmente es importante realizar un análisis de
los datos: donde en media (para el periodo 1986-2003) los impuestos al consumo y a las
3
Véase a profundidad el procedimiento de trimestralización en Anexo 2
49
importaciones representan el 42% de la recaudación total; siendo de este grupo –incluso de
toda la muestra- el Impuesto al Valor Agregado (IVA) la fuente de ingreso tributario más
importante, representando aproximadamente el 33% de los ingresos. Dato concordante con
lo establecido por Gemmell y Morissey (2005) cuando afirman que el IVA fue el impuesto
“reemplazo” por excelencia de las tarifas y una enorme gama de impuestos específicos en
las reformas impositivas, para 1998 este era un impuesto usado en la mayoría de los países
en desarrollo.
Y los impuestos sobre los ingresos de las personas y las empresas representan el 17% del
total recaudado en media, siendo el IUE (Impuesto a las Utilidades de las Empresas) el de
mayor recaudación con un 10% y siendo el IT el segundo en importancia con un 9% de la
recaudación total, como se evidencia en la Tabla 2.
Entre las fuentes de ingreso no tributarias se encuentran las regalías de las cuales las
regalías sobre Hidrocarburos en media representan el 26% del ingreso total del Estado en el
periodo 1986-2003. Esto no hace más que apoyar la hipótesis de la importancia y peso de
estas fuentes de ingreso y su efecto en las autoridades para buscar un mayor equilibrio
alrededor de éstos.
Para un país como Bolivia, los ingresos provenientes de la producción, venta y
comercialización de productos petroleros y mineros son fundamentales, ya que si hacemos
una breve revisión histórica veremos que durante los últimos 40 años los ingresos fiscales
totales generados en Bolivia, han dependido en gran medida de la producción minera e
hidrocaαβrburífera.
50
TABLA 2
CARACTERÍSTICAS DE LOS DATOS
ESTRUCTURA IMPOSITIVA (MODELO ECONOMÉTRICO) Observaciones
Media
Desviación Estándar
Min.
Max
Impuestos al Consumo e Importaciones % R
Impuestos al Ingreso de las Empresas y las Personas % R
68
68
0,4200922
0,1771258
0,1504361
0,0956254
0,0000000
0,0000000
0,6273576
0,4439757
Impuestos al Patrimonio de las Empresas y las Personas % R
Otros Impuestos % R
68
68
0,0296280
0,0281742
0,0430913
0,0457722
0,0000000
0,0050868
0,1527241
0,2566827
Régimen Simplificado % R
Régimen Integrado % R
68
65
0,0011071
0,0002107
0,0009589
0,0004924
0,0004049
0,0000042
0,0054214
0,0024695
Recaudación Aduanera % R
OTROS INGRESOS NO TRIBUTARIOS
68
0,0781347
0,0317759
0,0000000
0,1621800
Regalías Mineras % R
68
0,0046418
0,0026732
0,0000000
0,0128653
Regalías Hidrocarburíferas % R
68
0,2609677
0,1577971
0,0402270
0,6674274
Media
Desv. Estándar
Min.
Max
0,33169580
0,05655700
0,07523780
0,10314450
0,02112580
0,06195310
0,05151830
0,01293330
0,00204010
0,52356020
0,10770180
0,18467200
0,09676290
0,02839430
0,10738940
0,00025470
0,03606900
0,00705090
0,07327650
0,00083210
0,01167140
0,01260340
0,01809430
0
0,19986550
0,04097290
0,30306530
0,00491870
0,01654320
0,01353130
0,02443770
0,02674750
0
0
0,14775820
0,09406550
0,02817420
0,04577220
0,00508680
0,25668270
0,00110710
0,00021070
0,00095890
0,00049240
0,00040490
0,00000424
0,00542140
0,00246950
0,07813470
0,03177590
0
0,16218000
0,00464180
0,26096770
0,00267320
0,15779710
0
0,04022700
0,01286530
0,66742740
ESTRUCTURA IMPOSITIVA BAJO LA LEY 843 y LEY 1606 Observaciones
Impuestos al Consumo e Importaciones % R
IVA % R
67
ICE % R
67
IEHD %R
34
Impuestos al Ingreso de las Empresas y las Personas % R
IT % R
67
RC-IVA % R
67
IUE % R
34
IUM % R
39
Impuestos al Patrimonio de las Empresas y las Personas % R
IRPE % R
67
IRPPB % R
67
Otros Impuestos
OTROS IMP % R
68
Regímenes Especiales
REG SIMPL % R
66
REG. INTEG % R
65
Aduana (Gravámen Arancelario)
REC ADUANERA % R
68
Otros Ingresos no Tributarios
REG. MINERAS % R
68
REG. HIDROCARBUROS % R
68
Fuente: Elaboración Propia (2008).
51
En Bolivia para el 2003, de los ingresos generados por los impuestos de renta interna y
aduanera, sin tomar en cuenta los impuestos provenientes de regalías hidrocarburíferas y
mineras, generaron una presión tributaria de 13.9% del Producto Interno Bruto (PIB),
superior a la del 7.5% del PIB obtenida en 1991, entendiéndose por presión tributaria a la
participación de los impuestos en el producto a través de la relación porcentual entre la
recaudación tributaria y el PIB. Presión tributaria que incluyendo las regalías mineras y los
impuestos a los hidrocarburos (IEHD), llegó a 19.2% para el 2003, nuevamente superior a
la de 1991 que llego al 15.9% (CAINCO, 2004).
La evidencia internacional señala que la presión tributaria aumenta con el grado de
desarrollo de un país, de tal forma que los países más desarrollados, presentan mayores
recaudaciones tributarias.
3.2 Especificación del Vectores V, C, P y Variable Escala( Variables Explicativas).
La determinación de las variables explicativas se basó fundamentalmente en la búsqueda
de variables adecuadas para la conformación de los vectores, conformados por el vector B
(variables que determinan el tamaño potencial de la base), el vector C (variables que
determinan el costo administrativo, que afecta la recaudación -Curva Laffer- asociada a
cada fuente de ingreso potencial) y el vector P (factores que afectan a la Curva Laffer
transformándose en oposición política), y una Variable Escala (R/Y), que nos mide el
ingreso total del Estado logrado para ese período como porcentaje del PIB.
Las variables utilizadas como explicativas se listan por grupo de vectores, cuyos datos en
su mayoría provienen de Boletines Estadísticos e información estadística de la pagina web
del Instituto Nacional de Estadística (INE), Boletines Estadísticos del Banco Central de
Bolivia (BCB), Censos Estadísticos (INE) 1976, 1992 y 2001 y de la Base de Datos de
Penn World Table.
Debido a que muchos de las variables solo son publicadas en datos anuales:Población,
Población Económicamente Activa, Porcentaje de Mujeres en la Fuerza Laboral, Porcentaje
52
de población en áreas urbanas y como el modelo está estructurado en base en datos
trimestrales, se procedió a trimestralizarlos en base al Método de DENTON (Anexo 2),
técnica de desagregación temporal de series económicas, que es muy utilizada en un buen
número de países, por ser elementos esenciales en la elaboración de la Contabilidad
Nacional trimestral, como lo señala Quilis (1998 y 2002). Con el transcurso del tiempo este
tipo de técnica ha ampliado su ámbito de aplicación sensiblemente, de forma que en la
actualidad es uno de los métodos de análisis cuantitativo de coyuntura habitual.
Considerando que las variables a trimestralizar, contienen información que no se deseaba
perder, se decidió utilizar para este efecto la desagregación temporal con indicadores,
tomándose como indicador de alta frecuencia al PIB para desagregar temporalmente las
cuatro variables de baja frecuencia sujetas a este proceso.
Según Quilis (1998), la incorporación de la información contenida en dichos indicadores al
proceso de desagregación mejora la calidad ya que: a) proporciona una referencia explícita
de evolución intra-anual a la que debe ajustarse la serie trimestralizada, b) permite incluir
elementos de alta frecuencia tales como estacionalidad, efectos de calendario, etc. que están
ausentes de la serie anual debido a su frecuencia de muestreo, c) permite realizar ejercicios
de extrapolación tales como la estimación de los trimestres del año en curso.
Existen dos enfoques principalmente de la distribución temporal basada en indicadores. El
primero tiene un planteamiento esencialmente matemático Boot (1967) y los componentes
más conocidos Denton (1971) y Fernández (1981) formulan un programa de optimización
cuadrático –lineal del que derivan el proceso de trimestralización.
3.2.1. Vector B. Variables que determinan el tamaño potencial de la base impositiva
Las variables explicativas escogidas para el vector B se estructuraron en series trimestrales
desde 1987 a 2003, y están conformadas por:
53
PIB como % de la Población Económicamente Activa (PEA). Se espera que esta variable
capture fundamentalmente el efecto de los cambios en los impuestos sobre los salarios o
planillas e ingresos. Kenny & Winer (2001), nos dicen que esta variable tiene un impacto
positivo sobre los impuestos que gravan a la ingreso y además crean un efecto de otros
impuestos como impuestos corporativos, al comercio y los selectivos al consumo. En el
caso de Bolivia se pretende ver el efecto en el impuesto al RC-IVA y el IT, debido a que no
existen en la estructura impositiva boliviana impuestos que graven exactamente el ingreso
ya sea privado o mediante planillas. Sin embargo puede ser un buen indicador para ver si a
raíz de un cambio en esta variable la estructura impositiva boliviana, que es
predominantemente basada en impuestos al comercio, se ve modificada.
Porcentaje de mujeres en la fuerza laboral (PEA). Que según la teoría (Kenny & Winer,
2001) tiene efectos fundamentalmente sobre el impuesto a los ingresos y el impuesto sobre
bienes y servicios. Existe una fuerte evidencia de que un incremento en esta variable tiene
un impacto positivo sobre los impuestos de bienes y servicios y sobre los impuestos a los
ingresos individuales. En el caso de Bolivia se intenta ver cómo esta variable afecta
fundamentalmente al IVA.
Producción de Extracción Petrolera y Producción de Extracción Minera, son dos variables
con las que se tratara de medir la importancia de estos sectores en los ingresos totales del
país, considerando que Bolivia tiene una alta dependencia hacia los ingresos no
impositivos.
La producción petrolera ha sido una fuente importante de ingresos para los gobiernos
(Kenny & Winer, 2001). Muy pocos países incluyen esta fuente de ingresos dentro de sus
impuestos sobre bienes y servicios, la mayoría de los países tiene un impuesto corporativo
sobre esta base, además de un ingreso no tributario. En la práctica, se pudo ver que esta
variable tiene un efecto positivo y significativo sobre ingresos de fuente no impositiva
(regalías) y sobre ingresos provenientes del impuesto corporativo.
54
Importaciones como porcentaje del PIB y Exportaciones como porcentaje del PIB.
Variables mediante las cuales se intenta medir el efecto del comercio internacional sobre la
estructura impositiva boliviana, medidas como el peso del comercio internacional, y la
incidencia de las importaciones y exportaciones como porcentaje del PIB.
Como señalaron Kenny & Winer (2001), los países con mayor comercio internacional
tienden a depender de impuestos a las importaciones y a las exportaciones. El comercio
tiene un efecto altamente significativo sobre el ingreso proveniente del impuesto al
comercio. En el caso boliviano se trata de ver el efecto de las importaciones y de las
exportaciones sobre el IVA, IT, ICE, GAC y todas las fuentes de ingreso que intervienen en
este proceso.
Porcentaje de Población en Áreas Urbanas y Población Total. variables basadas en el
supuesto de que la tierra es mucho más valiosa en las áreas urbanas y densamente pobladas,
que en áreas rurales (Kenny & Winer, 2001), lo que determinaría una amplia base para el
impuesto a la Propiedad, y también denota un comportamiento importante sobre los
impuestos al consumo y comercio interno dentro de un país.
La teoría sugiere incorporar dentro de este vector una variable de educación, que pueda
medir el grado de alfabetización de un país que se consideraba como proxi para la
determinación de la importancia de los impuestos fundamentalmente sobre el ingreso de
capital e individual en la base impositiva, pero en el caso de Bolivia solamente se contaba
con datos de alfabetización para los tres años (1976, 1992 y 2001) en los que el INE realizó
Censos en Bolivia, por lo que no se pudo conseguir esta variable y no será incorporada
dentro del modelo.
3.2.2. Vector C. Vector que afecta el tamaño de la Curva Laffer y los Costos
Administrativos
Las variables explicativas que conforman el vector C son:
55
Porcentaje de población en Áreas Urbanas, Población Total. Según la teoría de Kenny &
Winer, (2001) y Hettich & Winer, (2002), el costo de administración y aplicación de un
impuesto es mayor en áreas menos pobladas o con alto nivel de analfabetismo.
Número de Contribuyentes en el Régimen General, Número de Contribuyentes en el
Régimen Simplificado y Número de Contribuyentes en el Régimen Integrado, pueden ser
variables que permiten una buena aproximación a los costos administrativos que conlleva
cada régimen tributario en Bolivia, ya que otorgan datos acerca de cuánto se recauda por
régimen y el número de inscritos en el mismo. En el año 2003, se tiene un registro de un
número total de contribuyentes un poco superior a 497 mil, de los cuales el 0.3%
constituyen grandes contribuyentes, pero significan el 56% de la contribución a las
recaudaciones y el 65% de la contribución al PIB. Mientras que el 22.5% se encuentran
como contribuyentes enmarcados en los regímenes especiales, significando el 43.7% de la
contribución a las recaudaciones y un 10% de la contribución del PIB.
3.2.3. Vector P. Variables que afectan al traslado de la tributación hacia la oposición
política
Número de Contribuyentes en el Régimen General, el Número de Contribuyentes en el
Régimen Simplificado y el Número de Contribuyentes en el Régimen Integrado, variables
por su importancia pueden ser consideradas como explicativas de varios vectores. Pudiendo
considerarse como una proxi al tamaño potencial de cada uno de estos regímenes y más aún
el tamaño del sector informal y del sector formal de la economía y su contribución en los
ingresos totales, pero fundamentalmente el poder y peso que tienen como sectores dentro de
la economía y su influencia en las decisiones del gobierno.
Cossio (2001), en el estudio que realizó sobre la elasticidad (cambios de las recaudaciones
con respecto a cambios en el PIB) y la boyanza (que determina cómo respondió el sistema
a incrementos en el ingreso respecto a cambios del PIB), del sistema tributario boliviano,
demuestra que para los regímenes transitorios (Régimen Simplificado y Régimen
56
Integrado) la boyanza y la elasticidad son menores a uno, y que a medida que el PIB
incrementa, estos impuestos reducen su crecimiento proporcionalmente.
Es decir que, además de no ser sostenibles en el tiempo, estos regímenes otorgan mayores
posibilidades de evasión tributaria ya que cortan el circuito crédito-débito del IVA, que es
clave para el funcionamiento eficiente del IVA y RC-IVA. Asimismo, estos sistemas
presentan incentivos a la informalidad penalizando a empresas legalmente constituidas y
crean una competencia desleal para los contribuyentes del Régimen General, que están
sujetos a niveles de tributación significativamente más altos.
Variación del PIB Real con Relación al PIB real sin tendencia calculado por el Filtro
Hodrick y Prescott. Variable que trata de captar la volatilidad de las condiciones
económicas de un país, y por lo mismo la dependencia de un país hacia impuestos más
fáciles de recaudar en economías volátiles como los impuestos al comercio y no así el
impuesto al ingreso (Kenny & Winer 2001).
Esta diferencia o shocks captados sobre el PIB Real en base a este filtro, nos permite
obtener una estimación del componente de tendencia, que puede ser muy útil en series de
tiempo (Muñoz y Kikut 1994). Este es un instrumento que permite obtener una mejor
estimación del componente de tendencia, además de facilitar una mejor estimación del
componente cíclico, de gran utilidad en el estudio de ciclos económicos.
Muñoz y Kikut (1994) afirman que existen varias técnicas para estimar la tendencia de una
serie: ajustes de tendencia lineal, cuadrática y cúbica; el método PAT (Phase Average
Trend); ciclo de crecimiento y el filtro de Hodrick Prescott, que es el que más
acertadamente cumple con las características generales que debe cumplir cualquier técnica
de extracción de tendencia, características como que el componente de tendencia de la serie
de interés que se obtenga debe aproximarse a la curva que se obtendría a mano alzada
sobre le gráfico de la serie original y la tendencia de una transformación lineal de esa serie.
57
El tamaño de la muestra no debe alterar significativamente el valor de las desviaciones
cíclicas en una observación dada, excepto posiblemente cerca del final de la serie muestral.
El modelo debería estar bien definido, libre de juicio y ser fácilmente reproducible.
Los autores del filtro parten de la definición de ciclo económico propuesta por Lucas, es
decir, como las fluctuaciones recurrentes en la actividad real respecto a una tendencia. Por
definición, las fluctuaciones son desviaciones respecto a un cambio suave pero variable
(tendencia).
Sea Yt una serie de tiempo para t = 1,2,.......,T. Si τ t es la tendencia de una serie, entonces
la medida de las fluctuaciones cíclicas está dada por : c=
yt − τ t .
t
Hodrick y Prescott proponen que le componente tendencia de una serie es la que minimiza
la siguiente ecuación:
T
2
T
∑ ( yt − τ t ) + λ ∑ (τ t +1 − τ t ) − (τ t − τ t −1 )
2
(1)
=t 1 =t 1
donde. ∆ 2 = (1 − L) 2 , con L operador de rezagos.
El primer término de la ecuación (1) es la suma de las desviaciones de la serie respecto a la
tendencia al cuadrado, y es una medida de grado de ajuste. El segundo término es la suma
de cuadrados de las segundas diferencias de los componentes de tendencia y es una medida
de grado de suavidad. Este permite que el componente de tendencia de yt cambie
suavemente a lo largo del tiempo.
58
3.2.4. Efecto Escala.
La variable INGRESO TOTAL = R/Y Ingreso Total / PIB. Variable explicativa predeterminada que afecta a todas las fuentes de ingreso y que determina el efecto del
incremento del Sector Público.
Variables que se resumen en la siguiente Tabla:
TABLA 3
VECTORES V, C, P, VARIABLE ESCALA O VARIABLES EXPLICATIVAS
•
FACTORES “B” : que afectan el
tamaño potencial de las bases
FACTORES “C”: que afectan la forma
de la Curva Laffer netas de los Costos
Administrativos
FACTORES “P”: afectando el traslado
de la tributación hacia la oposición
política
ESCALA DEL SECTOR PÚBLICO
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
PIB como % de la Población Económicamente Activa
(PEA)
% DE MUJERES EN LA FUERZA LABORAL (PEA)
Producción De Extracción Petrolera
Producción De Extracción Minera
Importaciones como % del PIB.
Exportaciones como % del PIB.
% de población en Áreas urbanas
Población
% de población en Áreas urbanas
Población
Número de Contribuyentes en el Régimen General.
Número de Contribuyentes en el Régimen Simplificado.
Número de Contribuyentes en el Régimen Integrado.
Variación del PIB Real con Relación al PIB real sin
tendencia Filtrado por Hodrick y Prescott.
Número de Contribuyentes en el Régimen General.
Número de Contribuyentes en el Régimen Simplificado.
Número de Contribuyentes en el Régimen Integrado.
INGRESO
TOTAL = R/Y
Ingreso Total /
PIB. Variable explicativa pre-determinada que afecta a
todas las fuentes de ingreso y que determina el efecto
del incremento del Sector Público.
Fuente: Elaboración propia (2008).
Por todo lo expuesto, se tiene que el modelo a estimarse está conformado por 9
ecuaciones, donde cada una de ellas tiene una variable dependiente o fuente de ingreso
calculada sobre el total del ingreso del país por cada periodo de estudio, y se expresan en
función a 3 vectores, cada uno compuesto por variables explicativas, que tratan de reflejar
los posibles efectos económicos, sociales y políticos sobre el total recaudado, así como un
efecto escala, y Dummys de control, como se detalla en la Tabla 4:
59
60
CAPÍTULO 4
ESTIMACIÓN, HIPÓTESIS Y RESULTADOS DEL MODELO IMPOSITIVO
BOLIVIANO.
En esté capítulo se hará un análisis exhaustivo de la regresión y de los resultados obtenidos,
en término de coeficientes, ajuste del modelo, test de fiabilidad y confianza de los
resultados (Test de estacionalidad y auto correlación). Así como un análisis teórico de los
resultados obtenidos, en relación a los efectos de las variables explicativas, es decir factores
sociales, económicos y políticos, sobre el tamaño del presupuesto del país, es decir, del
total recaudado por el sistema tributario vigente.
La ecuación (regresión), desarrollada en el capitulo 3 de este documento, se estimó
utilizando el Programa Estadístico STATA.10 en su Versión 10, a través del cual se
realizó la regresión simultánea de las nueve ecuaciones obtenidas, bajo el Modelo SUR
(“Seemingly Unrelated Regression” o modelo de ecuaciones aparentemente no
relacionadas), el más indicado considerando que cuando se dispone de más de una serie
temporal, cada una de ellas puede ser analizada de forma separada pero, debido a que las
series pueden estar sometidas a similares influencias, se pueden generar estructuras de
correlación que hacen interesante su consideración conjunta (Rodríguez, 2002). De ahí la
necesidad de recurrir a los modelos estructurales de series temporales multivariantes, en los
que la citada correlación se introduce a través de los elementos no nulos fuera de la
diagonal de la matriz de covarianzas de los términos de perturbación de las ecuaciones. En
este sentido, el enfoque multivariante significa una mayor aproximación a la realidad, en
tanto que se pueden capturar las interacciones dinámicas entre las series; pero, en cualquier
caso, los cimientos sobre los que se construye dicho planteamiento descansan en los
establecidos para el modelo univariante.
Por estas razones, se procedió a examinar todas las ecuaciones para eliminar la posibilidad
de estacionaridad y de auto-correlación. Debido a que al efectuar la regresión de una
variable de serie de tiempo sobre otra variable de serie de tiempo (Gujarati, 1997), con
frecuencia se obtiene un R2 muy elevado aunque no haya una relación significativa entre las
61
dos. Esta situación ejemplifica el problema de la regresión espuria, problema que surge si
las dos series de tiempo involucradas presentan tendencias fuertes (movimientos sostenidos
hacia arriba o hacia abajo), el alto R2 observado se debe a la presencia de una tendencia y
no a la verdadera relación entre las dos. Por consiguiente, es muy importante determinar si
la relación entre las variables económicas es verdadera o es espuria.
Se realizó la prueba de estacionaridad 4 sobre los residuos de todas las variables que
componen las diferentes fuentes de ingreso tributario aplicando la Prueba de Dickey Fuller
y se obtuvo que todos los residuos de las variables son estacionarios, como se muestra en la
Tabla 5, es decir que los efectos o tendencias que presentan son intrínsecas de cada
variable y no están influenciadas por el tiempo. En todos los casos los valores críticos son
mayores a los valores tabulados de Dickey Fuller, lo que demuestra que en todos los casos
se rechaza la Hipótesis Nula de no estacionaridad. Como también se analizó la posible
existencia de auto-correlación 5 entre las ecuaciones, para lo que se utilizó la prueba más
conocida para detectar correlación serial (Gujarati, 1997) desarrollada por los estadísticos
Durbin y Watson, comúnmente conocida como el estadístico d de Durbin Watson , que está
basado en los residuales estimados. En todos los casos no podemos rechazar que la autocorrelación es de tipo autorregresivo de orden 1 (cero). Para mayor precisión se calculó al
mismo tiempo el estadístico Q de Box Pierce, que trabaja bajo el supuesto de que si un
proceso estocástico es puramente aleatorio, su auto-correlación en cualquier rezago mayor
que cero es cero. Para probar la hipótesis conjunta de que todos los coeficientes de
autocorrelación ρ k son simultáneamente iguales a cero, se utiliza la estadística Q que es
repartida en grandes muestras, como la distribución ji-cuadrado con m grados de libertad donde m = longitud de rezagos- (Gujarati, 1997). Por lo que en todos los casos no se
4
Gujarati (1997), señala que un proceso estocástico es estacionario si su media y su varianza son constantes
en el tiempo y si el valor de la covarianza entre dos periodos depende solamente de la distancia o rezago entre
estos dos periodos de tiempo y no del tiempo en el cual se ha calculado la covarianza. Es decir, estos tres
momentos deben ser independientes del tiempo.
5
Gujarati (1997), establece que el término autocorrelación se puede definir como la “correlación entre
miembros de series de observaciones ordenadas en el tiempo”. Expresado de forma sencilla, el modelo
clásico supone que el término de perturbación relacionado con un observación cualquiera no esta influenciado
por el término de perturbación relacionado con cualquier otra observación. Es decir, que los errores son
independientes unos de otros.
62
rechazó la Hipótesis Nula de que todos los coeficientes de forma conjunta son iguales a
cero.
La regresión se realizó sobre la estructura impositiva fundamentalmente guiada por la
Reforma Impositiva establecida por las Leyes 843, (1986) y 1606 (1994), pero también
influenciada por los ingresos no tributarios más importantes y significativos de la estructura
de ingresos de Bolivia como son las regalías mineras y las regalías de hidrocarburos. Esta
regresión se muestra en la Tabla 6, obteniendo un ajuste muy importante del modelo a cada
una de las ecuaciones donde el R2 en promedio se encuentra alrededor del 86 por ciento
como se puede apreciar en Anexo 3.
63
TABLA 5
PRUEBA DICKEY FULLER
VALOR
CRITICO
INGRESO TRIBUTARIO
IMPUESTOS AL CONSUMO INTERNO Y A LAS IMPORTACIONES
a) IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
b) IMPUESTO AL CONSUMO ESPECÍFICO
c) IMPUESTO ESPECIAL A LOS HIDROCARBUROS Y SUS DERIVADOS
IMPUESTOS A LOS INGRESOS DE LAS PERSONAS Y DE LAS EMPRESAS
a) REGIMEN COMPLEMENTARIO AL IMPUESTO AL VALOR AGREGADO
b) IMPUESTO A LAS TRANSACCIONES
c) IMPUESTO A LAS UTILIDADES DE LAS EMPRESAS
d) IMPUESTO ALAS UTILIDADES MINERAS
IMPUESTOS AL PATRIMONIO
a) IMPUESTO A LA RENTA PRESUNTA DE EMPRESAS
b) IMPUESTO A LA RENTA PRESUNTA A LA PROPIEDAD DE BIENES
REGIMEN SIMPLIFICADO
REGIMEN INTEGRADO
OTROS IMPUESTOS
RECAUDACIÓN ADUANERA
REGALIAS MINERAS
REGALIAS A LOS HIDROCARBUROS
Fuente: Elaboración propia (2008).
64
-
7,208
6,097
6,322
4,310
6,479
7,569
6,037
4,725
7,875
7,136
8,103
7,858
6,755
7,038
7,089
7,781
6,052
7,389
V.
V. CRITICO V. CRITICO
CRITICO
1%
5%
10%
-
3,563
3,563
3,563
3,696
3,563
3,563
3,563
3,696
3,662
3,563
3,563
3,563
3,563
3,563
3,563
3,563
3,563
3,563
-
2,920
2,920
2,920
2,978
2,920
2,920
2,920
2,978
2,964
2,920
2,920
2,920
2,920
2,920
2,920
2,920
2,920
2,920
-
2,595
2,595
2,595
2,620
2,595
2,595
2,595
2,620
2,614
2,595
2,595
2,595
2,595
2,595
2,595
2,595
2,595
2,595
VALOR P
0,000000000226
0,00000010060000
0,00000003040000
0,00042672200000
0,00000001309000
0,00000000002870
0,00000013700000
0,00007555000000
0,00000000000488
0,00000000034100
0,00000000000128
0,00000000000528
0,00000000289000
0,00000000059400
0,00000000045100
0,00000000000843
0,00000012700000
0,00000000008090
65
4.1.
Efecto Escala
Ante un incremento del total de los ingresos de un país (tamaño del gobierno) se espera que
sea resultado del incremento de cada uno de los ingresos que lo componen. En el caso de la
estructura de ingresos bolivianos, se pudo obtener un efecto escala parcial, Tabla 7, debido
fundamentalmente al efecto negativo que ejerce los regímenes especiales sobre la estructura
tributaria, de todas formas los resultados obtenidos, nos demuestran el comportamiento de
la estructura de ingresos de Bolivia bajo el Marco Tributario de la Ley 843 (1986), que
sigue siendo la base de los ingresos del gobierno, al considerar que la Ley 1606 (1994),
modificó e incorporó impuestos dentro una estructura ya diseñada.
La Tabla 7 muestra el efecto de un incremento en el tamaño del ingreso total respecto a los
componentes impositivos y no impositivos del ingreso boliviano, medidos como parte del
PIB, regresión que de otra forma sería idéntica al de la Tabla 1.
El ingreso total tiene un tiene un efecto positivo y significativo sobre los impuestos de
mayor recaudación en Bolivia, es decir, que un incremento del 100% de ingreso total
estaría explicado en un 34% por los impuestos al consumo e importaciones,
fundamentalmente del IVA. Y un 23% de las recaudaciones provendrían de los impuestos
al ingreso del las personas y empresas, fundamentalmente del IUE y del IT.
Sin embargo, es interesante ver que los ingresos tributarios compuestos por los regímenes
especiales tendrían un efecto negativo y poco significativo en la recaudación. También es
importante hacer notar que de un incremento del 100% de los ingresos como porcentaje del
PIB estaría dado por un incremento del 28% de las Regalías de Hidrocarburos, pero solo a
un nivel de significancia del 10%.
Y la suma de los coeficientes de las 9 regresiones suman un total de 0.92, cifra por demás
aceptable si se considera que el valor necesario requerido por el modelo para reforzar la
condición de que el aumento del ingreso total es igual a la suma de los ingresos de cada
66
fuente, debe ser 1. Con lo que se podría concluir que mientras mayor sea el tamaño del
Gobierno más ingresos se obtendrán de las fuentes impositivas del sector formal (régimen
general).
Una evidencia adicional al efecto escala proviene de la cruda comparación de los cambios
en el ingreso total de Bolivia, en diferentes períodos del tiempo, explicada por las
variaciones de los ingresos que la componen. Mostrándonos la tendencia del gobierno para
recaudar fondos de una fuente tributaria con preponderancia a otras (efecto sustitución),
debido, a que en esta regresión se analiza la variación proporcional (ya sea positiva o
negativa) de cada fuente de ingreso como proporción del total de ingresos, en comparación
con un incremento del total de ingresos medido este último como proporción del PIB.
Los resultados que se obtienen el la Tabla 6 producto de las 9 regresiones equivalentes a la
primera fase de la estructura tributaria son muy interesantes, debido a que si bien este
incremento en el ingreso total tiene un efecto importante y significativo sobre casi el total
de las fuentes de ingreso, se puede observar que la preferencia o dependencia del gobierno
hacia una fuente de ingreso se orienta radicalmente hacia las Regalías de Hidrocarburos
(como se esperaba), dependencia que sería del 0.68 Bs. de cada boliviano de incremento,
otro efecto positivo se vería en la recaudación de los impuestos al patrimonio,
efectivamente en el impuesto sobre bienes inmuebles con un incremento de 0.88 Bs. de
cada boliviano de incremento, destacando que la recaudación de este impuesto va
directamente a los Municipios y no así al TGN. Mientras que la misma regresión nos
muestra que el gobierno recaudaría en proporción (efecto sustitución) menos 0.42 Bs. de
cada boliviano de incremento en Otros Impuestos, menos 0.005 Bs. del Régimen
Simplificado y menos 0.60 Bs. de cada 1 boliviano de Recaudación Aduanera.
Se pudo demostrar
parcialmente el efecto escala dentro de la estructura impositiva
boliviana, donde el incremento de los ingresos totales estarían acompañados siempre por un
incremento en los ingresos provenientes del sector formal de la economía, sin embargo
dicho incremento se da fundamentalmente de ingresos no tributarios (regalías).
67
TABLA 7
EFECTO ESCALA EN LA ESTRUCTURA DE INGRESOS DE BOLIVIA
Impuestos al
Consumo y a
las
Importaciones
como % del
PIB (IVA, ICE,
IEHD)
Recaudación Total como % del PIB
0.340***
(2.83)
Constant
0.015
(0.77)
Observations
65
Impuestos al
Ingreso de las
Personas y de
las Empresas
como % del
PIB (IT, RCIVA, IUE.
IUM)
0.236***
(2.69)
-0.008
(0.58)
65
Impuestos al
Patrimonio de
las empresas y
Otros
Régimen
las personas
como % del Impuestos Simplificado
PIB (IRPE, como % como % del
IRPPB)
del PIB
PIB
0.107***
-0.030
-0.001*
(2.60)
(1.27)
(1.94)
-0.012*
0.008**
0.000***
(1.85)
(2.09)
(3.46)
65
65
Absolute value of z statistics in parentheses
* significant at 10%; ** significant at 5%; *** significant at 1%
Fuente: Elaboración propia (2008).
68
65
Régimen Recaudación Regalías
Regalías
Integrado Aduanera Mineras
como % como % del como % Hidrocarburíferas
del PIB
PIB
del PIB
como % del PIB
-0.000
-0.011
-0.005**
0.285*
(1.00)
(0.46)
(2.36)
(1.80)
0.000
0.014***
0.002***
-0.004
(1.43)
(3.47)
(4.29)
(0.15)
65
65
65
65
4.2.
Expansión de la Base impositiva y Sustitución entre fuentes de ingreso.
Muchas variables capturan el efecto del incremento de la base impositiva, las mismas que
se analizarán en la estructura tributaria y de ingresos de Bolivia (Tabla 6), además del
posible efecto sustitución entre las diferentes fuentes de ingreso del gobierno ante cambios
en estas variables de expansión (variables explicativas).
En la Tabla 6, podemos ver que ante cada boliviano adicional en el PIB por trabajador,
que para este estudio se tomo el PIB por PEA (Población Económicamente Activa), nos
muestra que tiene un efecto significativo y negativo sobre los impuestos al consumo e
importaciones (IVA, ICE, IEFH), es decir, este incremento en el PIB por trabajador
recaudaría -0.00005 Bs. de esta fuente
y se ve el mismo comportamiento sobre los
impuestos al ingreso de las personas y empresas (IT, RC-IVA, IUE. IUM) con -0.0009 Bs.
Lo que nos demostraría que el incremento de la población económicamente activa no es
atrapado por la estructura tributaria boliviana, esto se podría explicar al analizar que si bien
el ingreso por trabajador aumenta este efecto no sería captado por el sector formal de la
economía, fundamentalmente porque la estructura impositiva no contempla un gran sector
de la economía denominado informal.
Pero si tendría un efecto positivo y significativo sobre los impuestos al patrimonio tanto de
las empresas (IRPE) como de las personas (IRPPB) donde cada boliviano adicional en el
PIB por trabajador generaría 0.0004 Bs. adicionales de recaudación de esta fuente. Sin
embargo, estos impuestos ya no forman parte de la estructura de impuestos en Bolivia al
haber sido eliminado y sustituido por el IUE y el IPBI. Esta variable también tiene un
efecto significativo y positivo en la recaudación de la renta aduanera con un incremento
proporcional de 0.0001 Bs. de cada boliviano de incremento, que se podría explicar por un
incremento indirecto del comercio exterior originado por una mayor demanda interna. De la
misma forma ante el incremento de un boliviano adicional de esta variable nos llevaría a
una mayor recaudación de ingreso de Regalías de Hidrocarburos en aproximadamente
0.001 Bs. por lo que se podría concluir que esta variable no tiene un efecto directo sobre la
69
estructura tributaria. Por lo que no se pudo demostrar ningún impacto sobre el RC-IVA ante
un incremento del PIB por trabajador, solamente sería captado la renta aduanera y las
regalías a los Hidrocarburos.
Es importante resaltar que ante el incremento de un boliviano adicional sobre el PIB por
trabajador se tendría un efecto negativo y no muy significativo sobre los regímenes
especiales, donde se recaudaría -0.000001 Bs. del Régimen Simplificado y –0.0000018 Bs.
del Régimen Integrado.
En la estructura de ingreso boliviana, Tabla 6, un incremento en el porcentaje de mujeres
en la fuerza laboral solamente tiene un efecto negativo y significativo en la recaudación
de Regalías Mineras de –0.058 Bs. que se puede explicar fundamentalmente por la poca
presencia de mujeres en estos sectores de la economía. No comprobándose dentro la
estructura impositiva boliviana el efecto teórico que esta variable tiene sobre los impuestos
sobre bienes y servicios y sobre los impuestos sobre los ingresos (Kenny & Winer, 2001).
La producción petrolera (Kenny & Winer, 2001) ha sido y es una fuente importante de
riqueza y de ingresos gubernamentales para muchos países, donde investigaciones pasadas
demostraron la importancia de esta producción sobre las fuentes de ingreso no tributarios
(regalías) y el ingreso corporativo de los países. En el caso de Bolivia, (Tabla 6), podemos
observar una gran dependencia de los ingresos de este periodo hacia fuentes no tributarias,
es decir, que por cada boliviano adicional fruto de la producción petrolera originaria un
incremento positivo y muy poco significativo sobre las recaudaciones de las regalías
mineras (0.000000001 Bs.) y muy significativo de las recaudación de las regalías de
hidrocarburos (0.000000053 Bs.), pero al mismo tiempo tendría un efecto positivo y
significativo sobre el Régimen Integrado (0.00000000169 Bs.) que se puede explicar a que
este sector esta compuesto por transportistas, que ante un incremento de la producción
demandarán mayor cantidad de automóviles; también tendría un efecto significativo sobre
Otros impuestos que no son de mucha importancia sobre el sistema de recaudaciones del
país (0.00000008 Bs.). Por otro lado, el incremento de esta variable tendría un efecto
70
sustitución o negativo sobre los impuestos al consumo e importaciones (IVA, ICE, IEDH)
(-0.000000036 Bs.) y sobre la recaudación aduanera (-0.00000006 Bs.).
Bajo la misma línea de análisis respecto a la importancia de los ingresos provenientes de la
explotación de recursos naturales en los países, en Bolivia (Tabla 6) ante el incremento de
un boliviano adicional proveniente de la producción Minera tendría un efecto positivo y
significativo solo de la Recaudación Aduanera (0.000000012 Bs.) y el incremento de la
producción minera también generaría un incremento positivo y significativo de las
recaudaciones de regalías a la minería (0.000000002 Bs.)
Un incremento en las exportaciones como porcentaje del PIB, (ver Tabla 6) generaría un
efecto positivo y significativo de 0.186 Bs. adicionales provenientes de renta aduanera que
comprobaría la teoría que ante un incremento en esta variable los impuestos que se verían
afectados serían los que gravan al comercio exterior, en el caso boliviano al estar
alcanzadas las exportaciones por una alícuota de cero (considerando la devolución
impositiva) el efecto positivo no repercutiría en la economía. Al mismo tiempo esta
variable tendría un efecto positivo en el Régimen Simplificado de 0.005 Bs., lo que nos
mostraría una relación interesante entre el sector informal y las exportaciones. Pero, al
mismo tiempo el incremento de las exportaciones generaría un efecto sustitución de la
fuente de regalías hidrocarbiríferas en –0.73 Bs., donde esta disminución en la recaudación
estaría siendo reemplazada por otros tres fuentes de ingreso (Otros Impuestos, renta
aduanera y Régimen Simplificado). El incremento de las exportaciones tendría un efecto
positivo y significativo sobre Otros Impuestos (que incluye viajes al exterior, transferencia
de bienes, etc.) en 0.22 Bs. aunque este aumento no es muy significativo dentro de las
recaudaciones del país.
El incremento de las importaciones como porcentaje del PIB (Tabla 6), presenta efectos
positivos, significativos y esperados sobre todas las fuentes de ingreso del Estado
destinadas a gravar esta actividad en la economía. El incremento de esta variable generaría
un efecto positivo por cada boliviano adicional de importaciones de 0.49 Bs. del impuesto
al consumo e importaciones constituido fundamentalmente por el IVA el ICE y el IEDH.
71
Así como un incremento de 0.23 Bs. por cada boliviano adicional de importaciones de la
renta aduanera, al mismo tiempo, este incremento en las importaciones generaría un efecto
sustitución de un –0.41 Bs. de los impuestos al patrimonio.
Un incremento en el porcentaje de población urbana (Tabla 6) generaría un efecto
positivo y significativo en la fuente de ingreso no impositiva más importante de Bolivia, las
regalías sobre los hidrocarburos, con un incremento de 0.23 Bs. por cada unidad porcentual
de incremento en la población urbana. Esta variable genera un efecto sustitución de las
distintas fuentes de ingreso, que según la teoría, debería afectar fundamentalmente a
tributos como los impuestos al consumo y la propiedad, pero se evidenció que ninguno de
los dos es significativo. Lo que nos demuestra que el efecto esperado de esta variable no se
refleja en la estructura impositiva.
Un incremento de la población total (Tabla 6) generaría un efecto esperado y positivo
sobre las fuentes de ingreso que gravan el comercio y la propiedad. Este incremento
generaría un efecto positivo y significativo sobre los impuestos al consumo e importaciones
(IVA, ICE, IEDH) en 0.000000248 Bs. y de 0.00000164 Bs. de los impuestos al
patrimonio. Pero además generaría un efecto positivo en la recaudación aduanera de
0.000000076 Bs.
Un efecto muy interesante es el efecto sustitución que esta variable causaría de las fuentes
de ingresos proveniente de regímenes especiales, con un efecto de –0.000000001 Bs. del
Régimen Simplificado y de –0.000000001 Bs. del Régimen Integrado, lo que nos podría
hacer pensar que esta variable afecta sobre todo a las fuentes de ingreso provenientes del
sector formal de la economía y no así del sector informal que es muy representativo en
Bolivia. Pero al mismo tiempo afectaría negativamente a las recaudaciones de las Regalías
hidrocarburíferas en –0.000000425 Bs.
72
4.3.
Factores que afectan la Curva Laffer y los Costos Administrativos
Este vector es el que nos permitirá medir el efecto de las distintas variables explicativas que
lo componen sobre el nivel de ingresos generados por esta estructura tributaria,
fundamentalmente bajo la asunción de que las variables explicativas generan un incremento
en los costos administrativos y los posibles efectos (subida o bajada) en las recaudaciones
de las diferentes fuentes de ingresos.
Tomando esta vez al incremento de la Población Total como un factor que aumenta los
costos
administrativos
de
la
estructura
de
ingresos
de
un
país,
respaldado
fundamentalmente en la teoría (Kenny & Winer, 2001) que nos dice que los costos de
monitorear el impuesto a las ventas y al consumo en general deberían ser menores en áreas
muy urbanizadas y densas.
Por lo que en Bolivia (Tabla 6) el incremento de la población total generaría un efecto
positivo (más fácil de controlar) sobre los impuestos al consumo e importaciones (IVA,
ICE, IEHD) en 0.000000248 Bs. y también nos dice que ante un aumento de la población
los costos de administrar los impuestos al patrimonio (IRPE, IRPPB) serían mucho más
bajos, lo que permitiría una recaudación positiva de 0.000000164 Bs. adicionales, que no se
irían a costos administrativos, como lo indica la teoría, pero adicionalmente también sería
más fácil de recaudar y menos costoso la renta aduanera con un efecto positivo y
significativo de 0.00000076 Bs. Sin embargo, el incremento de la población, nos muestra
que en el caso de los regímenes especiales esta variable tiene un efecto negativo en la
posibilidad de control y fiscalización (costos administrativos más altos) lo que nos daría
como resultado una recaudación menor del Régimen Simplificado de –0.000000001 Bs. y
de –0.000000001 Bs. del Régimen Integrado. También aumentarían los costos de
administrar las regalías hidrocarburíferas, lo que generaría una caída en las recaudaciones
en –0.000000425 Bs.
73
Un incremento de la población en áreas urbanas (Tabla 6) solo tendría efecto sobre las
Regalías Hidrocarburíferas que serían más fáciles de administrar y se lograría una mayor
recaudación de 0.0238 Bs.
Bajo el mismo análisis se introdujo a la cantidad de contribuyentes por régimen como
factores importantes en la determinación de los costos administrativos que implica cada uno
de estos.
Vemos que (Tabla 6) un incremento en el número de contribuyentes del Régimen
General, tiene un efecto positivo y significativo esperado sobre la disminución en los
costos administrativos de recaudar impuestos sobre el consumo e importaciones (IVA, ICE,
IEDH) con su respectivo incremento en las recaudaciones de 0.000000234 Bs. Mientras
que un incremento en el número de contribuyentes de este régimen tendría un efecto
negativo (aumento de costos) en la recaudación del Régimen Integrado con una
recaudación menor de –0.000000001 Bs., una menor recaudación de –0.00000099 Bs. de
Otros Impuestos y menor recaudación de Renta Aduanera de –0.000000087 Bs.
Un incremento en el número de contribuyentes del Régimen Integrado (Tabla 6),
facilitan la administración y control de ingresos no tributarios como las Regalías Mineras
(0.00000221 Bs.) Y las Regalías sobre los Hidrocarburos (0.000002557 Bs.). Pero, al
mismo tiempo un incremento en esta variable origina mayores costos administrativos y por
lo tanto menores recaudaciones en Otros impuestos (-0.00002408 Bs.) en la Recaudación
Aduanera (-0.00002106 Bs.), pero sobretodo en los Regímenes especiales como en el
Régimen Simplificado (-0.000000076 Bs.) y en el propio Régimen Integrado (0.000000074 Bs.) lo que significa que el incremento de una persona al Régimen integrado
trae consigo costos administrativos mayores a las propias recaudaciones.
Un incremento en el número de contribuyentes del Régimen Simplificado (Tabla 6),
genera un efecto positivo, es decir, un incremento en las recaudaciones del mismo Régimen
Simplificado en 0.00000004 Bs. por cada persona adicional inscrita, además del aumento
de la recaudación de la categoría otros impuestos en 0.000000094 Bs. (apenas significativo)
74
y también genera el incremento de las recaudaciones aduaneras en 0.000000187 Bs. lo
mismo que se podría explicar por la influencia sobre las importaciones del sector informal
de la economía y finalmente un efecto positivo en las Regalías Mineras en 0.000000013 Bs.
4.4.
Factores que afectan el traslado de un impuesto hacia la Oposición Política
Las variables que intervienen en este vector son las que determinan que un impuesto deje
de recaudar como consecuencia de la transformación de su aporte en oposición política,
trasladando el equilibrio general a un equilibrio menor.
Se consideró la variable variación del PIB real sobre el PIB real filtrado por HodrickPrescott, como la variable que nos puede explicar el efecto de la volatilidad de la economía
sobre la estructura impositiva boliviana; variabilidad que según otros estudios (Kenny &
Winer, 2001) muestra que grandes fluctuaciones económicas
dan lugar a una menor
dependencia en bases impositivas más volátiles como: el impuesto a los ingresos y el
impuesto a las corporaciones, desviándose hacia bases impositivas menos volátiles como
los impuestos a la propiedad y el consumo.
En Bolivia ante un incremento en la volatilidad del PIB real respecto a su tendencia (Tabla
6) nos muestra que mientras más variable sería la economía boliviana tendría un efecto
positivo y significativo sobre la variable Otros Impuestos con un incremento en la
recaudación de 0.00395 Bs., así como la renta aduanera 0.00178 Bs. y sobre las regalías
mineras en 0.00041 Bs. Lo que nos mostraría que la estructura impositiva boliviana en
realidad no se basa en las fluctuaciones de la economía y simplemente se rige por factores
meramente recaudatorios.
Lo que nos muestra que ante variaciones en la economía, ya sean positivas o negativas, la
estructura tributaria boliviana no se ve casi afectada, lo que muestra que esta estructura no
es precisamente pro-cíclica.
75
En los que se refiere a los distintos efectos que la presión política de los distintos regímenes
tributarios pueden crear sobre la propia estructura podemos ver que:
Ante un incremento del número de contribuyentes del Régimen General y bajo el
supuesto de su peso como oposición política podemos ver (Tabla 6) que esta genera un
efecto positivo de los impuestos al consumo y las importaciones (IVA, ICE, IEDH) de
0.000000234 Bs., mientras que su presión podría afectar negativamente la recaudación del
el Régimen Integrado en –0.000000001 Bs., de la variable Otros Impuestos de
–
0.000002409 Bs. y de la Renta Aduanera –0.000000087 Bs.
La inestabilidad que puede ser causada por el Régimen Integrado como presión política
sobre el gobierno (Tabla 6), generaría un efecto negativo (menos recaudaciones) la variable
Otros Impuestos (-0.0000002409 Bs.), del Régimen Simplificado en –0.000000076 Bs., del
Régimen Integrado (-0.00000074 Bs.) y la recaudación aduanera en –0.000002106 Bs.
Mientras que esta presión podría generar un traslado positivo hacia los ingresos no
tributarios: Regalías Mineras en 0.00000221 Bs. y en las Regalías a los Hidrocarburos en
0.000002557 Bs.
La inestabilidad o presión política que podría generar el Régimen Simplificado (Tabla 6)
nos muestra que esta presión incrementaría las recaudaciones de la variable Otros
Impuestos en 0.000000094 Bs., mientras que la recaudación de su mismo régimen
incrementaría en 0.00000004 Bs., el Régimen integrado también sufriría un incremento en
sus recaudaciones de 0.000000001 Bs., explicado fundamentalmente por el incremento en
el número de contribuyentes y su efecto en las importaciones (comercio exterior) que se
refleja en un impacto positivo de la renta aduanera en 0.00000187 Bs. y sobre las Regalías
mineras en un 0.000000013 Bs.
4.5.
Factores Omitidos
Se incluyeron tres variables dummy con el objetivo de evaluar los distintos efectos
trimestrales que las variables explicativas no pudieran capturar. Estas representan los
76
efectos fijos de los periodos de tiempo que capturan factores de cualquier periodo que no
pudieron ser explicadas por las variables explicativas.
Se introdujo dos variables dicotómicas que nos permitan entender si existió o no un cambio
estructural entre los dos períodos que conforman la estructura impositiva, es decir la Ley
843 y sus posteriores modificaciones con la Ley 1606, verificándose que dicho cambio
existió, toda vez que el nivel de recaudación de cada fuente de ingresos, se modificó.
.
Para lo cual se creo una Dummy con el valor de 0 para el primer período (1986 a 1994) y el
valor de 1 para el segundo período (1995 a 2003), utilizando la variable dicotómica de
forma multiplicativa (D multiplicado por el Total Recaudado como % del PIB) que nos
permitirá diferenciar entre los coeficientes de los dos períodos. Introduciendo al mismo
tiempo, la variable dummy Breack estructural o quiebre estructural de forma aditiva, para
que nos permitirá distinguir entre los interceptos de los dos períodos.
Se uso el enfoque de la variable dicotómica en lugar de la prueba de Chow porque esta no
solo nos dice si las dos regresiones son diferentes, sino además no señala la fuente o las
fuentes de la diferencia.
Podemos señalar que la principal modificación fue la incorporación del Impuesto a las
Utilidades (Impuestos al Ingreso de las Personas y Empresas), la incorporación del
Impuesto Especial a los Hidrocarburos y sus Derivados (Impuestos al Consumo e
Importaciones) y la eliminación del Impuesto Régimen Presunto de Empresas y la
transferencia del dominio del Impuesto a la Propiedad de Bienes de las Personas a los
Municipios (ambos componentes de Impuestos al Patrimonio).
Por lo que se puede concluir que las modificaciones dadas por la Ley 1606 (1994),
(mencionadas en el párrafo anterior) tuvieron los siguientes efectos:
Los impuestos al consumo y a las importaciones (ver Tabla 6) muestran un
comportamiento poco similar de las dos regresiones, es decir, antes y después de la
reforma, lo que significa que si cambió el intercepto, en consecuencia estos impuestos (que
77
incluyen IVA, ICE y IEDH que fue incorporado) a raíz de la reforma, recaudan 0.25 Bs.
adicionales de cada boliviano recaudado anteriormente, evidenciándose una ampliación del
universo impositivo. Verificándose además que también cambio la pendiente, dado que a
partir de la reforma este grupo de impuestos recaudan –1.025 Bs. del Total Recaudado
como % del PIB. Es decir, que se creo un efecto sustitución y esta pérdida se traslado a
otros impuestos.
Los impuestos al ingreso de las empresas y personas (ver Tabla 7) muestran un
comportamiento concurrente entre los dos períodos, es decir no cambio el intercepto, el
punto de origen es el mismo. Sin embargo si cambio la pendiente, es decir, que del Total
Recaudado como % del PIB se recauda 1.11 Bs. Adicionales, de IT, RC-IVA, IUE e IUM.
Los impuestos al patrimonio de empresas y personas (ver Tabla 6) muestran un
comportamiento diferente de los dos periodos, (que incorpora los impuestos IRPE
eliminado, y IRPPB trasladado a los Municipios), es decir, que después de la reforma y
fundamentalmente debido a las modificaciones en el IRPPB su ordenada al origen aumento
en 0.17 Bs. y su pendiente disminuyó en –1.246 Bs. debido fundamentalmente por la
eliminación del IRPE.
La categoría otros impuestos (ver Tabla 6) muestra que los dos periodos de la estructura
tributaria son diferentes, (que contiene impuestos como Impuesto a la propiedad de bienes
muebles y vehículos automotores, Impuesto a la transmisión gratuita de bienes, Impuesto al
Viajero, etc), es decir hay una nueva ordenada al origen de –0.088 Bs. menos que en el
período inicial (Ley 843) y al mismo tiempo tiene una pendiente mayor que la del primer
período, ahora recauda 0.395 Bs. adicionales por el Total recaudado como % del PIB.
La categoría Impuestos de fuente aduanera (ver Tabla 6) también muestra cambios en los
dos períodos, donde el intercepto disminuye en –0.11 Bs. respecto al período inicial. Y su
pendiente se modifica recaudando 0.55 Bs. adicionales del Total Recaudado como % del
PIB.
78
En los ingresos provenientes de regalías mineras y hidrocarburíferas se pueden notar
(ver Tabla 6) efectos poco significativos a raíz de la Reforma sobre la estructura impositiva.
Es importante a su vez destacar que los Regímenes Especiales (Régimen Simplificado y
Régimen Integrado) no muestran ningún efecto a raíz de la reforma impositiva de 1994.
Por lo que la introducción del impuesto al ingreso, no son significativas en países pobres o
en desarrollo dado que el sector formal es muy pequeño, como señala Gemmell y
Morrissey (2005).
En conclusión se puede señalar que la estructura tributaria boliviana no captura ni refleja
en recaudación los efectos tanto positivos como negativos de la economía, como se
demuestra en la Tabla 8:
79
TABLA 8
ESQUEMA DE ANÁLISIS MARCO TEÓRICO VS. RESULTADOS
TEORÍA DE UN SISTÉMA POLÍTICO COMPETITIVO
MARCO TEÓRICO
VARIABLES
RESULTADOS OBTENIDOS
PIB como % de la PEA
RA
RegHid
ImpCeI
ImpIEyP
ImpPEyP
Rsimplificado
Rintegrado
RegMin
% de mujeres en la Fuerza Laboral
RegMin
RegHid
Rintegrado
RA
Producción Petrolera
EXPANSIÓN DE LA
BASE IMPOSITIVA A
FACTORES B QUE
AFECTAN EL TAMAÑO
POTENCIAL DE LA BASE
Producción Minera
RegMin
Importaciones como % del PIB
Exportaciones como % del PIB
% de la Población en Áreas Urbanas
ImpCeI
ImpPEyP
RA
RA
Rsimplificado
Oimp
% de la Población en Áreas Urbanas
% de la Población
RegHid
RegHid
ImpCeI
ImpPEyP
RA
% de la Población
FACTORES C QUE
AFECTAN LA FORMA DE
LA CURVA LAFFER
NETA DE LOS COSTOS
ADMINISTRATIVOS
ImpCeI
RA
Rsimplificado
Rintegrado
RegHid
RegHid
ImpCeI
Rsimplificado
ImpPEyP
Rintegrado
RA
RegHid
ImpCeI
RA
Rintegrado
# Contribuyentes Régimen General
Oimp
Rsimplificado
# Contribuyentes Rég. Simplificado
Oimp
RA
RegMin
Oimp
AUMENTO DE LOS
COSTOS
ADMINISTRATIVOS
BASE B
# Contribuyentes Rég. Integrado
RegMin
RA
RegHid
Rsimplificado
Rintegrado
Oimp
Variación del PIB Real
(Filtro Hodrick- Prescott)
RA
RegMin
Rintegrado
FACTORES P QUE
DETERMINAN EL
TRASLADO DE LO
TRIBUTADO HACIA LA
OPOSICIÓN POLÍTICA
# Contribuyentes Régimen General
ImpCeI
RA
Oimp
Rsimplificado
# Contribuyentes Rég. Simplificado
Oimp
RA
RegMin
# Contribuyentes Rég. Integrado
RegMin
Oimp
RegHid
RA
Rsimplificado
Rintegrado
34% ImpCeI (IVA, ICE, IEHD)
INGRESO TOTAL = R/Y = Ingreso Total / PIB
TAMAÑO DEL
PRESUPUESTO
100% =
EFECTO ESCALA
24% ImpIEyP (IT, RC-IVA, IUE, IUM)
11% ImpPEyP (IRPE, IRPPB)
29% RegHid
Rsimplificado
Rintegrado
FUENTE: Elaboración Propia (2009).
80
Donde:
ImpCeI = Impuestos al Consumo e Importaciones (IVA, ICE, IEHD)
ImpIEyP = Impuestos al Ingreso de las Empresas y las Personas (IT, RC-IVA, IUE, IUM)
ImpPEyP = Impuestos al Patrimonio de las Empresas y las Personas (IRPE, IRPPB)
Oimp = Otros Impuestos (ITGB, ISAE, ICM, RUA)
Rsimplificado = Régimen Simplificado
Rintegrado = Régimen Integrado
RA = Recaudación Aduanera (GA)
RegMin = Regalías Mineras
RegHid = Regalías Hidrocarburíferas
81
CAPÍTULO 5
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La investigación demostró parcialmente el Efecto Escala dentro de la estructura impositiva,
boliviana, es decir, que el incremento de un ingreso impositivo logra el incremento del
presupuesto total, ya que se evidenció que el incremento del total de los ingresos tributarios
sería siempre resultado de un incremento en los ingresos tributarios provenientes del sector
formal de la economía, fundamentalmente del Impuesto al Valor Agregado. Por lo que
mientras más grande sea el tamaño del gobierno más dependencia habrá del mismo hacia
fuentes impositivas del sector formal (Régimen General).
Dependencia que también puede ser explicada por la oposición política (Regímenes
Especiales), que no permite la eliminación de los regímenes de excepción existentes en la
estructura impositiva y que a la vez no permite la modificación de esta hacia impuestos
menos regresivos y más equitativos como el impuesto a la renta, por lo que queda
demostrada la dependencia de la estructura tributaria hacia impuestos al consumo interno
así como a la importación.
También se evidenció la dependencia del gobierno boliviano en fuentes de ingreso no
tributarias fundamentalmente regalías, que son producto de la dependencia de la economía
boliviana hacia la producción, venta y comercialización de recursos naturales no
renovables, pero también por la presión social que esto implica. Demostrando que un
incremento en el ingreso total tiene un efecto importante y significativo sobre casi el total
de las fuentes de ingreso, pero con una marcada preponderancia del gobierno hacia las
Regalías (ingreso no tributario), es decir, que ante un boliviano adicional de incremento en
el tamaño del gobierno, este recaudaría 0.68 Bs. de regalías a los Hidrocarburos. Mostrando
una vez más la dependencia de países como Bolivia hacia las fuentes de ingreso
provenientes de los recursos no renovables, hecho confirmado con la nueva creación de las
Regalías Mineras.
82
Verificándose además que los regímenes especiales no tienen ningún aporte dentro del
Efecto Escala, ni tampoco sufrieron ningún efecto a raíz de las modificaciones de la
Estructura impositiva en 1994 (Ley 1606) lo que prueba su poca importancia dentro de la
estructura tributaria boliviana, importancia explicada como nivel de recaudación, debido a
que su peso político es muy fuerte y determinante en la toma de decisiones de los distintos
gobiernos.
En lo que se refiere al incremento de la base impositiva potencial a través de las diferentes
variables explicativas, se pudo observar que si bien la estructura impositiva capta la
mayoría de estos efectos, los mismos no son captados por los impuestos de mayor
recaudación como el IVA, que no captan dichos efectos. Hecho por demás importante si se
considera que son los de mayor recaudación en el país, por lo que se puede concluir que el
sistema impositivo boliviano no capta como debería los efectos y variaciones de la
economía, ni de su posible base potencial.
Sin embargo, se puedo evidenciar la gran dependencia de Bolivia hacia las importaciones y
la importancia de estas sobre la estructura impositiva nacional. Ya que un incremento en las
importaciones, tendría como respuesta un incremento significativo y positivo en cada una
de las principales fuentes de recaudación.
La estructura tributaria boliviana no es capaz de captar los ingresos generados por el sector
informal de la economía, que son muy importantes y que en repetidas formas (dentro del
análisis) mostró el efecto negativo sobre el sistema impositivo actual.
Las modificaciones que sufrió la estructura impositiva con la Ley 1606, nos demuestra que
no afectó sustancialmente la estructura tarifaría, sino más bien creo un fuerte efecto
sustitución entre fuentes de ingreso, donde el Impuesto a las Utilidades de las Empresas
pasó a ser parte importante de las recaudaciones (alrededor del 10%), pero además fue un
cambio fundamental de política fiscal que permitió que Bolivia pueda evitar la doble
tributación internacional.
83
Lo que muestra y confirma la necesidad del gobierno por buscar fuentes de ingreso no
tributarias como soporte de la estructura tributaria.
Además que ante variaciones en la economía la estructura tributaria boliviana casi no
registra ningún efecto, por lo que variaciones positivas o negativas de la economía no son
atrapadas por la estructura de ingresos, lo que nos muestra es que esta estructura no sería
precisamente procíclica.
Por lo que se recomendaría, que a 20 años de la Ley 843, se debería orientar las siguientes
reformas a la introducción de impuestos que generen ingresos sostenibles en el tiempo y
que sean menos regresivos, es decir, se debería pensar en la introducción de impuestos a la
renta de las personas, para lo que habría que trabajar en la creación de una mayor
conciencia tributaria.
Debiendo además, eliminarse de forma paulatina la dependencia a los ingresos provenientes
de la explotación de recursos no renovables (minería e hidrocarburos), que si bien crean
ingresos extraordinarios, estos están lamentablemente ligados a periodos o ciclos
económicos muy cortos, vinculados generalmente a los precios de las materias primas.
La estructura tributaria boliviana debería evitar la incorporación de nuevos impuestos
regresivos y ciegos como el ITF y el IT, que son incorporados como “transitorios” y se
vuelven definitivos, dañando y debilitando la conciencia tributara alcanzada, y trasladando
el esfuerzo del contribuyente hacia formas de elusión y evasión fiscal.
Se debería pensar en la eliminación de los Regímenes Especiales, que solamente
distorsionan el sistema impositivo, al ser fuente de elusión fiscal y castigar al sector formal
pequeño y sobre el que recae todo el peso de la recaudación.
84
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