Voces: DERECHO AMBIENTAL ~ LEY ~ MEDIO AMBIENTE

Voces: DERECHO AMBIENTAL ~ LEY ~ MEDIO AMBIENTE ~ DAÑO AMBIENTAL ~
CONTAMINACION AMBIENTAL ~ CONSERVACION DE SUELOS ~ ZONA DE DESASTRE
ECOLOGICO ~ INCENDIO ~ PROVINCIA ~ ADMINISTRACION DE PARQUES NACIONALES ~
PARQUE NACIONAL
Autor: Noseda, Paula
Publicado en: La Ley Online
I. Introducción
Con fecha 16 de diciembre de 2009, fue publicada en el Boletín Oficial la Ley Nacional N° 26.562,
denominada Ley de presupuestos mínimos de protección ambiental para el control de actividades de quema.
Esta iniciativa legislativa tuvo origen a partir de los incendios registrados en las islas del Delta del Paraná en
el mes de abril del año 2008. Fue entonces que el tema del uso del fuego sin control quedo definitivamente
instalado en la sociedad, la cual demandó una respuesta legislativa que limitara las conductas irresponsables.
Más allá de la repercusión social y política que circunstancialmente tuvieron los incendios en el Delta, en
esta oportunidad creemos propicio analizar el estado de situación en relación a este aspecto del manejo de fuego
en Argentina. En consecuencia, a continuación exponemos brevemente: a) el rol ecológico del fuego en los
ecosistemas; b) algunas consideraciones técnicas referentes al concepto de "quemas"; c) el marco normativo
nacional en materia de quemas; d) la Ley N° 25.562 de presupuesto mínimos de protección ambiental para el
control de las actividades de quema (en adelante, "Ley de Quemas"); e) la regulación de la actividad de quema
en el marco normativo provincial; f) la regulación de las quemas prescriptas en el ámbito de la Administración
de Parques Nacionales.
a) El rol ecológico del fuego en los ecosistemas.
El análisis de la Ley de Quemas debe hacerse de manera contextualizada. Por ello, es importante establecer
cuál es rol del fuego en los diversos ecosistemas. En primer lugar, debemos señalar que el fuego, como los
restantes elementos naturales, contribuyó a la conformación de los distintos ambientes terrestres; en
consecuencia, se encuentra presente, en menor o mayor medida, en todos los ecosistemas (1). Por lo tanto, la
ausencia o la frecuencia con que, natural o históricamente, se presente el fuego en un ecosistema indica su
régimen de fuego, lo que permite clasificarlo como: dependiente del fuego; sensible al fuego; o independiente
del fuego (2).
Por otra parte, el fuego ha sido un factor relevante para el desarrollo de la civilización, ya que esta
herramienta le sirvió al hombre para proporcionarse calor en medio de condiciones climáticas hostiles, para
cocinar sus alimentos, para cazar animales; así como para defenderse (3). Asimismo, el hombre, como
modificador de los ecosistemas naturales se ha valido, y aún se vale, del fuego para limpiar bosques y pastos,
regular y controlar la sucesión vegetal, regenerar la calidad y rendimiento del pastizal, reciclar nutrientes,
regular y controlar plagas y enfermedades, favorecer la germinación de determinadas especies vegetales, reducir
el material combustible, entre otros usos (4).
Si bien el uso del fuego es tradicional en Argentina, actualmente se observa un incremento en el uso sin
control, como herramienta de bajo costo en diversas actividades económicas. Ello así, en un contexto de eventos
de cambio climático (5), sequías prolongadas y políticas de supresión del fuego, propicia el aumento de
combustible vegetal disponible y determina que, en caso de producirse la ignición atribuible a múltiples
concausas, el incendio se sobredimensione, convirtiéndose en un fenómeno de gran escala, lo que dificulta su
prevención, extinción y control.
En igual sentido, las estadísticas indican que los incendios, sean de origen natural o antropogénico, se han
visto incrementados a nivel global desde la década de los noventa (6). Cuestión que en igual medida se vio
reflejada en nuestro país, como lo demuestran las estadísticas de incendios elaboradas por el Programa Nacional
de Estadística Forestal de la Secretaría de Ambiente de la Nación.
Aún más, el tema del incremento de los incendios, detectado por los especialistas a nivel de la región
sudamericana, amerita nuestra atención, por ser las actividades de quema de biomasa proveniente de los
bosques la principal fuente de emisión de gases de efecto invernadero de la región debido fundamentalmente al
cambio de uso del suelo por deforestación (7).
b) Algunas consideraciones técnicas referentes al concepto de quemas.
El Glosario de Términos elaborado por el Plan Nacional de Manejo de Fuego (8) no define la simple quema
sino que la califica como "prescripta". Así establece: "Quema prescripta: técnica de encendido de vegetación
dentro de un área acotada, efectuada bajo condiciones predeterminadas tales, que permitan el logro de los
objetivos de manejo establecidos"(9).Pero no es ésta la única calificación de quema; por ejemplo el glosario de
términos de la FAO define otras técnicas de la misma, a saber: anticipada - anual - central - contra el viento - en
retroceso controlada - al voleo - de control - de ensanche - de recuperación -ligera - desde la cumbre - en anillo en franjas - ligera - limpia/para despeje - perimetral - por puntos - de otoño - de restos de corta/desechos verdes
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- planificada - superficial - para la siembra - de desechos - quema y corta - antes del señalamiento - de
apilamientos - natural prescrita - por sectores, etc. (10).
Por lo tanto, entendemos que la simple quema sería aquella que se desarrolla voluntariamente sin reunir
condiciones para limitar su expansión dentro determinada área y sin haber definido previamente objetivos de
manejo del predio a intervenir.
Ahora bien, en un marco más amplio, debemos aclarar que la regulación de las actividades de quema es solo
uno de los variados aspectos que integran el llamado Manejo del Fuego. Al respecto, el Glosario (11) de
términos sugeridos por la FAO define el "Manejo de Fuego" como: "...las actividades necesarias para la
protección contra el fuego de un bosque y otros valores de vegetación que arden fácilmente y el uso del fuego
para lograr las metas y objetivos de manejo de un terreno. Ello incluye la integración estratégica de factores
tales como el conocimiento de los regímenes de incendios, los probables efectos del fuego, los valores en riesgo,
el nivel necesarios de protección forestal, el costo de las actividades relacionadas con el fuego y la tecnología de
los fuegos prescriptos en la programación del uso múltiple, la toma de decisiones y las actividades del día a día
para lograr los objetivos de ordenación de los recursos...".
En base a la citada definición, podemos afirmar que integran el concepto de manejo de fuego actividades tan
variadas, pero complementarias entre si, como: la planificación; la coordinación interinstitucional; la
cooperación internacional; el financiamiento suficiente y previsible; la prevención a través de la educación, la
información y la participación de la población; la regulación del uso del fuego; la detección temprana; el
monitoreo; la evaluación de daños; y la recomposición del ambiente afectado.
En tal sentido, y teniendo en cuenta los diversos aspectos que el Manejo de Fuego abarca, podemos advertir
que la Ley de Quemas vino a ocuparse solo parcial y limitadamente de una cuestión mayor, que hace a la
necesidad de contar a nivel nacional con una Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para el
Manejo del Fuego en los Ecosistemas Argentinos.
c) El Marco Normativo Nacional en materia de quemas.
La Ley Nacional N° 13.273 del año 1948 (T.O. Decreto 710/95) fue instituida para la Defensa de la Riqueza
Forestal (12). Su texto prevé un capítulo que trata sobre el régimen de prevención y lucha de incendios
forestales. En su artículo 37 establece que reglamentariamente se fijarán las condiciones bajo las cuales se podrá
hacer uso de fuego para asegurar que no resulte peligro de incendio. Seguidamente, prohíbe la fabricación de
carbón, los rozados y las quemas de limpieza sin autorización administrativa, bajo pena de infracción.
Con la reforma del año 1994, la Constitución Nacional reconoce expresamente en su Art. 41 el
derecho-deber de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano
y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las
generaciones futuras. A continuación establece un reparto de competencias en materia de protección ambiental,
por la cual otorga a la Nación la facultad de fijar la política nacional en materia de protección ambiental a través
de las normas de presupuestos mínimos, mientras que faculta a las jurisdicciones locales a complementar tales
presupuestos mínimos.
Así las cosas, a fines del año 2007 fue sancionada la Ley Nacional N° 26.331 de Presupuestos Mínimos para
la protección de los Bosques Nativos. En su artículo 15 prohíbe la quema a cielo abierto de los residuos
derivados de desmontes o aprovechamientos sostenibles de bosques nativos, en principio, sin admitir siquiera
autorización administrativa. Sin embargo, la reglamentación de la citada norma, a través del Decreto PEN N°
91/2009, admitió la autorización de "...prácticas ígneas de eliminación de residuos vegetales, sólo en aquellos
casos en los que la acumulación de residuos provenientes de desmontes o aprovechamientos sostenibles se
transforme en una amenaza grave de incendio forestal, debiendo coordinarse acciones con los organismos
competentes en materia de manejo de fuego en la jurisdicción de que se trate... (13)".
d) La Ley N° 26.562 de presupuestos mínimos de protección ambiental para el control de las
actividades de quema.
La Ley de Quemas es calificada como norma de presupuestos mínimos. De esa manera, resulta aplicable
obligatoria e indistintamente a todo el territorio de la República, estableciendo una regulación de las actividades
de quema que garantice el equilibrio de los ecosistemas y el desarrollo sustentable, conforme lo establece el Art.
6° de la Ley N° 25.675 denominada Ley General del Ambiente.
La primera observación a la flamante Ley de Quemas es la vaga referencia a la regulación de "actividades de
quema" que la misma efectúa; entendemos que con la finalidad de subsumir bajo su control a todas aquellas
actividades que utilicen el fuego como herramienta. En igual sentido, el segundo artículo de la ley bajo análisis
define a la quema como "...toda labor de eliminación de la vegetación o residuos de vegetación mediante el uso
del fuego, con el propósito de habilitar un terreno para su aprovechamiento productivo..." (Art. 2). Advertimos
que tal definición no se vincula directamente con el concepto de "quema prescripta" indicado en el apartado
precedente, porque no establece la supervisión del procedimiento por parte de un experto en materia de fuego,
no acota el área ser intervenida, ni plantea el empleo de fuego como solución a un problema de manejo predial
previamente identificado (14); sino más bien se focaliza en el aprovechamiento productivo a que se destinará la
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zona quemada.
Como eje de los presupuestos mínimos el artículo 3° prohíbe en todo el territorio nacional la actividad de
quema sin autorización de la autoridad local competente. A tales efectos, en el artículo 4° establece que las
autoridades competentes de cada jurisdicción deberán establecer condiciones y requisitos para autorizar la
realización de las quemas, respetando básicamente los parámetros climáticos, estacionales, regionales, de
preservación del suelo, de protección de flora y fauna, así como aquellos requisitos técnicos para prevenir el
riesgo de propagación del fuego y resguardar la salud y seguridad públicas. Luego el mismo texto legal aclara
que cuando la autorización de quema se otorgue para un fundo lindero con otra jurisdicción local, las
autoridades competentes de la primera deberán notificar fehacientemente a las de la jurisdicción lindante. Por
otra parte, el artículo 4° que aquí se comenta autoriza a las jurisdicciones locales a establecer zonas de
prohibición de quemas; entendemos que ello coincidirá con la identificación local de aquellos ecosistemas
"sensibles al fuego". Dicha identificación se vincula con el ordenamiento ambiental del territorio y de los
bosques que deben llevar a cabo cada una de las jurisdicciones locales implicadas, conforme a la legislación
vigente.
A continuación, el artículo 5° faculta a las autoridades competentes de cada jurisdicción a suspender o
interrumpir la ejecución de quemas autorizadas, cuando las condiciones meteorológicas o de otro tipo impliquen
un grave riesgo o peligro de incendio. El criterio es correcto, y consideramos que corresponde que las
jurisdicciones locales, al momento de complementar los presupuestos mínimos, identifiquen una autoridad de
aplicación con capacidad técnica suficiente para evaluar la suspensión de la tarea conjuntamente con el
responsable de la ejecución de la quema.
Seguidamente, el artículo 6° la Ley de Quemas establece como presupuesto mínimo la información básica
que deberán aportar aquellos que soliciten una autorización de quema a las autoridades locales competentes, a
saber: a) datos del responsable de la explotación del predio; b) datos del titular del dominio; c) consentimiento
del titular del dominio; d) identificación del predio en el que se desarrollará la quema; e) objetivo de la quema y
descripción de la vegetación y/o residuos de vegetación que se desean eliminar; f) técnicas a aplicar para el
encendido, control y extinción del fuego; g) medidas de prevención y seguridad a aplicar para evitar la
dispersión del fuego y resguardar la salud y seguridad públicas. h) fecha y hora propuestas de inicio y fin de la
quema, con la mayor aproximación posible.
De la precedente enumeración de requisitos para obtener autorización de quema se observa que se ven
reflejados los dos aspectos que hacen a la esencia de la quema prescripta. Es decir, la base técnica, por una
parte, y el componente de actividad planificada, por el otro. Lamentablemente advertimos que se omitió exigir
la presencia de quien se debería constituir como técnico responsable del desarrollo de la actividad de quema, así
como las constancias que debería presentar para avalar su capacitación y experiencia en el empleo de fuego para
el logro de objetivos de manejo predial.
La ley bajo análisis en su artículo 7 prevé sanciones (apercibimiento - multa - suspensión o revocación de
permisos de quemas) para las conductas en infracción a la citada ley, las que se aplicarán supletoriamente hasta
tanto las jurisdicciones locales establezcan su propio régimen.
Desde el aspecto institucional, alertamos que la Ley de Quemas no designó autoridad de aplicación a nivel
nacional, la que debería estar encargada de centralizar cuestiones de capacitación y actualización técnica (tanto
de funcionarios como de quienes se desempeñen como responsables de las quemas); llevar estadísticas sobre
autorizaciones, técnicas empleadas, resultados, protocolos de quema; proveer información meteorológica
actualizada y disponible en coordinación con el Servicio Meteorológico Nacional (15); etc.
e) La regulación de la actividad de quema en el marco normativo provincial
A continuación, es nuestro propósito señalar que la regulación de las actividades de quema no es un tópico
novedoso a nivel provincial. Al respecto se destaca que, ciertas jurisdicciones locales que sufren frecuentemente
el flagelo de los incendios, hace ya más de una década cuentan con regulación de las actividades de quema, por
lo general, enmarcada en una norma provincial que establece la política de manejo de fuego. Seguidamente,
enumeramos a modo de ejemplo, la normativa provincial que regula específicamente las actividades de quema:
En la Ley N° 6.099 de la Provincia de Mendoza del año 1993 sobre Prevención y Lucha de Incendios
Rurales, la quema prescripta es un aspecto del Plan Integral de Prevención de Incendios. Allí se prohíbe la
quema como herramienta de manejo salvo autorización de la autoridad de aplicación bajo las condiciones que la
reglamentación establezca (Art. 8).
La Ley N° 2.966 de la Provincia de Río Negro del año 1996 crea el Servicio de Prevención de Luchas contra
Incendios, el cual se encuentra facultado a autorizar y controlar el uso del fuego a través de "quemas
prescriptas" y "quemas controladas" como instrumento de la ordenación forestal (Art. 8).
La Ley N° 5.018 de la Provincia de Jujuy del año 1997 sobre Prevención y Lucha contra Incendios en Áreas
Rurales y Forestales regula el uso del fuego disponiendo que solo pueda realizarse contando con autorización de
la autoridad de aplicación y en las condiciones que establezcan los reglamentos especiales (Art. 6). El Art. 14
permite el uso de fuego controlado como técnica de manejo o para prevenir incendios en áreas rurales, forestales
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y/o de cultivo. Mientras que el Art. 15 prohíbe la quema de pajonales, pastizales o escombros forestales, salvo
expresa autorización de la autoridad competente y en las condiciones que ésta establezca. Sin embargo indica
que, al otorgarse un permiso de quema, se deberá controlar que los predios cuenten con calles perimetrales,
cortafuegos, picadas interiores y alambrado perimetral. La norma también establece el pago de arancel para
solicitar permiso de quema, cuyo importe está destinado a afrontar los gastos que dicha quema autorizada
genere (Art.17). Asimismo exige que el pedido de autorización de quema sea acompañado por un informe
técnico previo realizado por un profesional universitario idóneo en la materia indicando la fecha para realizar la
quema, ajustándose a la zonificación establecida por la autoridad.
La Ley N° 8.751 de la Provincia de Córdoba del año 1999 sobre el Manejo de Fuego faculta a la autoridad
de aplicación a autorizar de modo excepcional el uso de fuego en quemas controladas y prescriptas, las que de
ningún modo podrán recaer en áreas naturales, reservas y bosques naturales o implantados. Para el caso de
solicitarse autorización por parte de los particulares y entidades públicas que deban hacer uso de fuego a través
de la práctica de quemas prescriptas la ley, en su Art. 12, prevé un procedimiento de excepción. En tales casos,
se deberá dar intervención a las Juntas Municipales de Defensa Civil y a los Cuerpos de Bomberos Voluntarios
para que decidan sobre los recursos humanos y equipos necesarios para la realización de tales quemas. Las
quemas autorizadas solo podrán ser llevadas a cabo por un técnico habilitado por la autoridad.
La Ley N° 3.751 de la Provincia de Misiones del año 2000 implementa un Plan Provincial de Manejo del
Fuego para la prevención, presupresión y combate de incendios forestales y rurales, pero no prevé la regulación
de las quemas prescriptas aunque no se descarta la consideración de este aspecto a través de la reglamentación.
La Ley N° 6.937 de la Provincia de La Rioja del año 2000 para el Manejo del Fuego en áreas forestales y
rurales faculta a la autoridad de aplicación local a autorizar excepcionalmente la utilización del fuego en quemas
prescriptas pero, en ningún caso, dicha autorización podrá recaer en áreas naturales, reservas y bosques
naturales o implantados (Art. 4.d y 9). Quien sea autorizado a realizar una quema deberá dar previo aviso para
permitir su supervisión y control por parte de los cuerpos de bomberos y un técnico habilitado.
La Ley N° 1.354 de la Provincia de La Pampa del año 2001 sobre Prevención y Lucha contra Incendios en
Zonas Rurales establece que para el caso de uso de fuego en quemas prescriptas (sea como herramienta de
manejo o para prevenir incendios en áreas naturales o de cultivo) debe requerirse previa autorización a la
autoridad de aplicación. La reglamentación establecerá las condiciones (equipo - personal - tipo de terreno oportunidad) que permitan la preparación de la quema, su ejecución y posterior tratamiento del suelo (Art. 10).
Asimismo, las áreas afectadas por quemas prescriptas deberán ponerse en producción después que directivas y
prescripciones técnicas, garanticen la recuperación del recurso natural y su ambiente (Art. 11).
La Ley N° 5.590 de la Provincia de Corrientes del año 2004 regula lo referente a rozas y quemas en zonas
rurales y la prevención y lucha contra incendios rurales. En sus artículos 18 a 29, establece el procedimiento de
autorización previa de quema controlada para: eliminar rastrojos; limpiar terrenos agrícolas o ganaderos con
ramas y materiales leñosos para habilitarlos a cultivos agropecuarios o forestales; requema para siembra
inmediata; eliminación de cualquier vegetación cuando se trate de construir y limpiar vías de comunicación,
canales, o cercos divisorios; limpieza de terrenos forestales con fines silvícolas o para habilitar terrenos para
destinar a la producción agropecuaria o con fines de manejo silvícola; control de enfermedades u plagas;
renovación de pasturas y pastizales; así como cualquier otro propósito que a criterio de la autoridad de
aplicación sea beneficioso y oportuno.
La Ley N° 5.460 de la Provincia de San Luís del año 2004 sobre Incendios Rurales y Forestales prohíbe la
quema como herramienta de manejo, salvo autorización previa y expresa de la autoridad de aplicación
debidamente homologada por Decreto del Poder Ejecutivo (Art. 15). La autoridad de aplicación solo podrá
autorizar la realización de quemas controladas con el fin de atacar el fuego declarado (Art. 21). Asimismo,
prohíbe el uso del fuego en el ámbito rural, forestal, turístico y de interfase (Art.16) y prevé un régimen de
infracciones.
La Ley N° 5.232 de la Provincia de Chubut del año 2004 para el Manejo del Fuego establece la prohibición
de encender fuego en áreas Forestales o Rurales, así como el abandono de cualquier tipo de material que pueda
originar un incendio (Art. 20). Solo admite el uso de fuego para tareas de limpieza, eliminación de residuos
forestales, rurales o labores agrícolas, previo Aviso de Quema durante los períodos y condiciones indicados por
la autoridad de aplicación (Art. 22).
La Ley N° 7.655 de la Provincia de San Juan del año 2005 para la Regulación del uso del fuego con fines
agropecuarios con el objeto de prevenir incendios agropecuarios y forestales regula las actividades de quema en
sus artículos 14 a 21 y establece la necesidad de contar con previo informe técnico de departamento de
Bomberos de la Provincia. La solicitud será presentada por escrito indicando datos del predio, datos del
solicitante, técnicas a emplear, compromisos que asume y fecha de realización. Asimismo, el autorizado deberá
dar aviso de la quema a sus colindantes con acuse de recibo, cuya constancia también deberá ser presentada ante
la autoridad. No se conceden autorizaciones de quema a propietarios o tenedores por cualquier título de terrenos
de uso agrícola o ganadero colindantes con terrenos forestales, debiendo utilizarse tecnologías alternativas para
el desarrollo de las actividades agropecuarias (Art.17). El autorizado a realizar una quema agropecuaria es
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responsable en todo momento de su preparación y ejecución (Art. 18). Si la quema se saliera de control, el
autorizado no se eximirá de las sanciones que resulten aplicables. La autoridad de aplicación está obligada a
informar a los solicitantes de autorización de quemas sobre los apoyos, alternativas tecnológicas al uso del
fuego y las medidas y restricciones aplicables a la quema (Art. 21).
La Ley N° 9.868 de la Provincia de Entre Ríos del año 2008 para el Manejo y Prevención del Fuego en áreas
rurales y forestales prohibió el uso del fuego en el ámbito rural y forestal sin autorización expresa de la
Autoridad de Aplicación (Art. 2). Sin embargo, omitió regular el procedimiento para solicitar autorización de
quema, se espera que la autoridad de aplicación prontamente reglamente este aspecto omitido. Destacamos
como novedoso la obligación de la autoridad de aplicación de llevar registro de profesionales, técnicos
capacitados en quemas, habilitados para firmar informes, peritajes y otros documentos relacionados con el uso
del fuego.
A esta altura de nuestra exposición, creemos oportuno examinar la postura del resto de las jurisdicciones
locales en relación con la regulación de quemas. En primer lugar, veremos que no cuentan con una normativa
específica para regular la cuestión; y si incidentalmente se refieren a la actividad de quema, se inclinan por la
supresión del fuego y no por la consideración de tal actividad como una técnica con base científica, como se
observa a continuación:
Buenos Aires, a través del Decreto Provincial N° 40/2007, reglamentario de la Ley Provincial 11.340
(Código de Tránsito), prohíbe producir quemas de pastizales, bosques, basuras, y/o elementos cuyas
emanaciones dificulten la visibilidad en la vía pública (Art. 40) a la vez que califica a tal conducta de infracción
grave.
Santa Fe, a través de la Ley Provincial N° 1.108 (Código Rural), impone a quienes hayan trillado la
obligación de quemar toda la paja que no se utilice en la industria o en el comercio (Art. 491). Por otra parte,
establece que si el dueño o tenedor necesitare incendiar alguna parte del campo, deberá solicitar permiso a la
autoridad administrativa, siempre que tome las precauciones necesarias para no perjudicar a los vecinos, a
quienes se les deberá dar aviso estableciendo la superficie máxima de la extensión a quemar, para que los
mismos hagan sus observaciones y estén prevenidos (Art. 596). Posteriormente, la Ley Provincial N° 4.871 de
defensa contra la erosión y la conservación del suelo, prohibió la quema de rastrojos y sancionó con multa tales
conductas. En igual sentido, la Ley Provincial N° 11.872 prohíbe el desmalezamiento a través del empleo de
fuego.
Chaco, a través de la Ley Provincial N° 2386 (Ley de Bosques), prohíbe la eliminación con fuego del
material forestal extraído con valor maderable (Art. 21 bis), a la vez que considera una infracción el provocar
incendios en los bosques.
Santiago del Estero, a través de la Ley Provincial N° 6.321 de Defensa del Ambiente, prohíbe la quema de
vegetación (arraigada o seca) para evitar la degradación de suelos y de la atmósfera, y el consiguiente
desequilibrio del ecosistema (Art. 60). En el año 2007, entró en vigencia la Ley Provincial N° 6.841 de Áreas
Forestales que establece que, en el interior de los bosques y en la zona circundante, sólo se podrá encender
fuego siempre que no implique riesgo de incendio y en las condiciones reglamentarias (Art. 82). Asimismo,
prohíbe la quema de productos obtenidos de las actividades de desmonte o desarbustado (Art. 71).
Salta, a través de la Ley Provincial N° 7070 (Ley General del Ambiente), prohíbe la quema de bosques,
pastizales o praderas como métodos de recuperar tierras (Art. 81.c). Asimismo, el Estado Provincial reconoce
que la quema produce daños al patrimonio natural. En tal sentido, faculta a la Autoridad de Aplicación a
controlar, restringir o prohibir definitivamente tal actividad, si el daño actual o potencial que provocare fuera
irreversible.
Tucumán, a través de la Ley Provincial N° 732 (Código Rural), permite el uso de fuego como herramienta
de limpieza de campo pero obliga a reparar los daños que se ocasionen por más que se deban a hechos
inculpables (Art. 187). Del mismo modo, prohíbe arrojar fuego o dejar brasas encendidas en los campos (Art.
190) y quemar campos sin avisar a colindantes (Art. 191). Por su parte, la Ley Provincial N° 7459 prohíbe la
quema de caña de azúcar.
Catamarca, a través de la Ley Provincial N° 5.171 (Código de Faltas), establece sanción de arresto de hasta
veinte (20) días corridos o multa de hasta treinta unidades de multa, para quien, en lugar habitado o en sus
proximidades, en la vía pública o en dirección a ella y sin causar incendio, prendiere fuego sin observar las
precauciones necesarias para evitar su propagación.
Neuquén, a través de la Ley provincial N° 1890 (Defensa de la Riqueza Forestal), sanciona con multa el
encender fuego en el interior de los bosques, si la acción implicara peligro de propagación. A través de Decretos
del Poder Ejecutivo Provincial se aprueba cada seis meses el Programa Sistema Provincial de Manejo de Fuego.
Tierra del Fuego, a través de la Ley Provincial N° 145, prohíbe en todo el territorio la quema de pastizales y
obliga a toda persona a cumplir con las normas de seguridad y prevención de incendios en zonas boscosas o
adyacentes a estas.
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f) La regulación de las quemas prescriptas en el ámbito de la Administración de Parques Nacionales.
La Ley Nacional N° 22.351 tiene por finalidad establecer la regulación de los Parques Nacionales, las
Reservas Nacionales y los Monumentos Naturales, en cuanto espacio natural protegido debido a su alto valor
ecológico y a las bellezas escénicas que contienen. El dominio público de estas áreas naturales corresponde al
Estado Nacional, quien ejerce su jurisdicción y gestión a través del ente autárquico denominado Administración
de Parques Nacionales (en adelante, la "APN").
La APN se encuentra facultada a realizar un manejo de las áreas protegidas, incluyendo el empleo del fuego
como herramienta para el logro de objetivos de gestión, conforme lo establecido por el Art.18 de la citada
normativa:
Inc.d: "... Conservar y manejar los Parques Nacionales asegurando la protección de su fauna y flora
autóctona y, en caso de necesidad, la restitución de los mismos, para lograr el mantenimiento de su
integridad...".
Inc.p: "... prevenir y luchar contra incendios...".
Inc.q: "...Manejar la riqueza forestal existente en las Reservas Nacionales, pudiendo autorizar su
aprovechamiento y tomar las medidas de protección que juzgue convenientes o necesarias...".
En este punto, debemos tener presente que el manejo de fuego en áreas naturales protegidas plantea un
dilema por la necesidad de ocurrencia o introducción del fuego, por una parte, y sus posibles efectos negativos,
por la otra. Actualmente se observa una tendencia al manejo del fuego dejando atrás su tradicional exclusión
(16). Muestra de ello es la Resolución APN N° 210/2006 que establece un "Procedimiento para la intervención
con Quemas Prescriptas en la jurisdicción de APN".
La citada Resolución tiene los siguientes objetivos:
- Establecer un procedimiento técnico administrativo para la planificación, ejecución y evaluación de
Quemas Prescriptas (en adelante la/s Quema/s Prescripta/s, se denominarán, "QPs" en forma plural, o "QP" en
forma singular).
- Asignar responsabilidades al ejecutar QPs.
- Integrar el objetivo de manejo de las QPs con los objetivos de manejo y planificación de las áreas
protegidas.
- Prever medidas de mitigación de posibles impactos negativos.
- Centralizar la información de las QP's que se ejecuten.
- Definir modelos para categorizar la complejidad de las QP's para optimizar la planificación y aprobación
de cada tipo de quema.
- Contribuir a llevar beneficios del manejo más allá de los límites de las áreas protegidas, a través de la
transferencia de resultados y experiencias exitosas al área de influencia de las mismas.
Asimismo, creemos valioso señalar los principios en que se basa la Resolución APN N° 210/2006 y que a
continuación detallamos:
- Los fuegos prescriptos deben ejecutarse en condiciones óptimas tales que el fuego quede confinado al área
tratada, minimizando posibilidad de escapes y de impactos negativos sobre el ambiente.
- El fuego como herramienta de manejo debe ser utilizado teniendo en cuenta el rol en el ecosistema, su
ecología y los objetivos de manejo del área.
- La adecuada utilización de QPs requiere que éstas se planifiquen y ejecuten en el marco de un Proyecto de
Manejo.
- Las QPs solo serán utilizadas siempre que sea el tratamiento más conveniente, contemplando las diferentes
alternativas al resolver un problema de manejo.
- La información necesaria para el desarrollo de una adecuada prescripción deberá ser obtenida a través de la
investigación y de la experiencia.
- Cuando falte información sobre la ecología o el comportamiento del fuego para la planificación de una QP
deberá implementarse una etapa de experimentación en la que se realicen QPs en superficies pequeñas.
- La planificación de QPs deberá incluir evaluaciones ambientales que consideren los efectos sobre la salud,
la seguridad, los objetivos de conservación (naturales, culturales y sociales) y medidas tendientes a mitigar los
impactos negativos.
- La elaboración del Protocolo de QPs deberá contar con la participación de las comunidades locales y de los
actores interesados. En el mismo sentido, cuando se planifiquen quemas de alta complejidad se deberá contar
con la participación de funcionarios competentes de las provincias en donde se encuentra el área protegida.
- El Procedimiento para planificar, ejecutar y evaluar QPs solo podrá ser implementado si se llevan a cabo
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programas de capacitación, entrenamiento e investigación específica.
- Los encargados de planificar y ejecutar QPs deberán tener buen conocimiento de las relaciones entre
modelos de combustibles, la topografía, el clima y el comportamiento del fuego.
- Las áreas afectadas a las QPs deberán ser rehabilitadas cuando sea necesario.
II. Conclusiones
El fuego acompaña al hombre desde los primeros tiempos de su existencia sobre la tierra. Tal fenómeno ha
sido fundamental para el desarrollo de nuestra civilización tanto en sus comienzos como en la actualidad.
Este elemento puede tener tanto efectos positivos, si se lo trata adecuadamente, como negativos, en ciertos
casos de fenómenos naturales o, la mayoría de las veces, atribuibles a la acción del hombre.
El Derecho como instrumento organizacional de las relaciones entre la sociedad y la naturaleza intenta dar
respuestas al fenómeno ígneo en sus múltiples y complejas facetas para evitar, mitigar y/o remediar sus
consecuencias indeseables.
El análisis de la Ley de Quemas deja al descubierto la necesidad de hacer un tratamiento jurídico integral y
ordenado de las diversas cuestiones que el fuego conlleva y afecta. Observamos, en este aspecto, que la Ley de
Quemas no integra sus conceptos a partir de los principios de la ecología del fuego, ni tampoco intenta ir más
allá de la regulación del uso de fuego con fines de limpieza o clareo de terrenos para producción,
constituyéndose en una solución parcial e imperfecta por no contar con, entre otras cosas, con una autoridad
nacional designada para control de su aplicación.
La consideración de la legislación provincial específica en materia de quemas pone de manifiesto la
diversidad de procedimientos para solicitar autorización de quema en las jurisdicciones locales. Ello exige
armonización y coordinación de este tipo de actividades a nivel nacional respetando las singularidades locales.
En tal sentido, destacamos el camino emprendido por la Administración de Parques Nacionales a partir del
dictado de la Resolución N° 210/2006 que reguló minuciosamente las condiciones y requerimientos para
ejecutar quemas prescriptas en el ámbito de su jurisdicción, con fundamentos científicos y asegurando la
necesaria participación de las autoridades locales y de la comunidad circundante al área protegida.
Por último, se sugiere que al reglamentar y complementar los procedimientos de quema se prevean medidas
tendientes a mitigar los efectos del humo a través del conocimiento de los procesos meteorológicos y el
comportamiento del fuego, a fin de evitar los efectos contaminantes del mismo en el aire y salud de las
personas.
(1) Ramos, M. P. R. "El uso del fuego y los Incendios Forestales", en Uso del Fuego y Prevención de
Incendios forestales - Fundamentos y Experiencias, Guatemala, FAO-Proyecto TCP/GUA/2930 (A), 2004, p. 6.
(2) Un ecosistema es dependiente del fuego cuando este elemento natural es esencial para el desarrollo de
las especies que lo habitan ya que éstas han generado adaptaciones en respuesta al fuego. En estos ecosistemas
el fuego es parte esencial del proceso y, en caso de ser suprimido, el régimen de fuego se ve alterado. Un
ecosistema es independiente del fuego cuando este elemento tiene una función exigua o nula en su dinámica
natural, por ser demasiado frío, seco o húmedo como para quemarse. Un ecosistema es sensible al fuego cuando
se ha desarrollado sin que el fuego sea un evento recurrente en su dinámica natural propia. ConformeThe Nature
Conservancy (TNC), "El Fuego, Los Ecosistemas y la Gente - Una evaluación preliminar del fuego como un
tema global de conversación", Iniciativa Global para el Manejo del Fuego, 2004, p. 3.
(3) Brailovsky, Antonio E. Historia Ecológica de Iberoamérica: de los Mayas al Quijote. Buenos Aires,
Capital Intelectual, 2006, pp. 66-69.
(4) Ramos, M. P. R. - FAO, Op. Cit., p. 9.
(5) IPCC, Cambio Climático 2007, Informe de Síntesis, Ginebra, pp. 33.
(6) FAO, Global Forest FIRE. Assessment 1990-2000. Forest resources Assessment Programme. Working.
Paper 55. Roma, FAO, 2001, http://www.fao.org/docrep/006/AD653E/ad653e00.htm.
(7) Mielnicki, Diana M. – Carbajal Benítez, Gerardo - Canziani, Pablo O., "Emisión de Gases de Efecto
Invernadero y transporte de contaminantes por quema de biomasa en Sudamérica", póster presentado en las 1ras
Jornadas Interdisciplinarias de la UBA sobre Cambio Climático y Global, publicado en la obra colectiva,
Desafíos de Cambio Climático y Global en Argentina, Eudeba, Buenos Aires, 2009 pp. 305-306.
(8) Glosario de Términos relacionados con el manejo del Fuego, SAyDS, PNMF, Buenos Aires, 2001.
(9) El citado Glosario define la "quema controlada" en similares términos. Sin embargo, cabe aclarar que la
FAO indica que dicho término ha caído en desuso siendo reemplazado por el término quema prescripta.
(10) http://www.fao.org/forestry/8203-3-0.pdf
(11) FAO, Manejo del Fuego: principios y acciones estratégicas. Directrices de carácter voluntario para el
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manejo del fuego. Documento de Trabajo sobre el Manejo del Fuego No.17, Roma, 2007 (disponible en
http://www.fao.org/forestry/firemanagement/13530/es/)
(12) Todas las Provincias argentinas adhirieron a la Ley N° 13.273.
(13) Se destaca que, el mismo Art. 15 del Decreto reglamentario N° 91/2009, establece que las autoridades
locales de aplicación están obligadas a promover el uso eficiente y rentable de los residuos provenientes de
desmontes o de aprovechamientos sostenibles. A tal fin, encarga a la autoridad nacional de aplicación que
impulse un Plan de Desarrollo de la Energía de Biomasa.
(14) Kuntz, Carlos – Rodríguez, Norberto, en Fuego en los ecosistemas Argentinos, Capítulo 18 "Fuego
Prescripto", INTA, Santiago del Estero, 2003, pp. 201 y ss.
(15) En el año 2002 el Servicio Meteorológico Nacional y el Plan Nacional de Manejo de Fuego
suscribieron un acuerdo de cooperación mutua para el desarrollo de un Programa de Apoyo meteorológico en
Manejo del Fuego, conforme Dentoni, María del Carmen, Fuego en los ecosistemas Argentinos, Capítulo 3
"Meteorología y Manejo del Fuego", INTA, Santiago del Estero, 2003, pp. 35.
(16) Salguero, J. y Russak, Sergio, "Los fuegos en Parques Nacionales: de la exclusión al manejo", en
Kunts, Carlos R. y Panigatti, J. L., Fuego en los ecosistemas Argentinos, Santiago del Estero, 2003, pp.
277-283.
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