La articulación de la política económica y social
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PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL UNIVERSIDAD DE SAN CARLOS DE GUATEMALA PRE ENCUENTRO DEL VIII ENCUENTRO DE POLITICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Ciudad Universitaria, Guatemala, 21 de noviembre de 2008 PONENCIA La articulación de la política económica y social Caryl Alonso Jiménez1 1. Presentación. Nadie elige ser pobre en la sociedad, por lo que sería desventurado creer que la misma es una elección. Las libertades de elegir en un Estado democrático son valores que se traducen en dinámicas de relación y cooperación para el acceso al trabajo, a producir, a un salario justo, a consumir y vivir en dignidad. Esa condición solamente es posible en entornos que pertenecen a Estados lo suficientemente estables y sostenibles. El tema de la pobreza entonces es el resultado del modelo del Estado y la conducción de la misma, por lo que no cabe pretender un debate de la pobreza y las libertades. Por eso, esta ponencia, en una síntesis exageradamente apretada y breve, pretende abordar en el debate del Estado sus dinámicas internas, sus resultados en la articulación política y su comportamiento hacia el ideal del bienestar ciudadano. Empezaremos preguntándonos ¿Por qué esta obligado el Estado hacia objetivos de bienestar en la sociedad? y ¿Por qué en las relaciones de Estado, la visión de largo plazo encarna el 1 Candidato a doctor en ciencias políticas y sociología por la Universidad de Salamanca; Magíster en Dirección y gestión pública por la Universidad Carlos III de Madrid; Licenciado en Historia de la Universidad del Valle de Guatemala. Es profesor universitario del curso de Planificación del Desarrollo de la Maestría en Formulación de Proyectos de la Escuela de Postgrados de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad de San Carlos de Guatemala; es profesor del Curso de Políticas Públicas de la Maestría en Desarrollo de la Universidad del Valle de Guatemala; profesor del curso Derechos Económicos de la Maestría en Derechos Humanos de la Universidad Rafael Landívar. Es autor de publicaciones sobre políticas de descentralización, gobierno y desarrollo local. Actualmente es consultor de políticas de inversión territorial en el Ministerio de Finanzas Públicas de Guatemala y facilitador del equipo de expertos del proceso de formulación de políticas y gestión pública en la Secretaría General de Programación de la Presidencia de la República de Guatemala, SEGEPLAN. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 1 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL ideal para la prosperidad de hombres y mujeres? ¿Quiénes y cómo se definen los marcos y las visiones del ideal de un Estado social y emprendedor? Nos concentraremos entonces en el debate de los resultados del Estado y de cómo se construyen y elaboran procesos políticos denominados políticas públicas y sus consecuencias de ejecutarlas o no ejecutarlas en el entramado de la administración pública. Inevitablemente cuando el conjunto de la sociedad vive el resultado de dinámicas que reflejan asombrosamente medidas que lo separan del usufructo del bienestar cotidiano, es seguro que estamos hablando de exclusión y de inequidad social. La inequidad social y la exclusión son el resultado de decisiones políticas que evolucionaron a lo largo de los años. Ello nos obliga a un repaso y discusión de la estructura y evolución histórica principalmente del modelo económico, así como del reparto equitativo de la riqueza en los últimos 50 años. Obligadamente esta discusión nos conducirá hacia el debate de lo político y en ese transito arribaremos necesariamente a los contextos del poder y a expresiones más trascendentes desde la evolución ideológica, hasta la reconfiguración y prolongación del modelo que se asentó en el mundo occidental en 1944, que arranca con la conferencia de Bretón Wood, en la se que inaugura el nuevo Orden Económico Mundial y el cambio del paradigma del desarrollo acaecido con el ajuste estructural y la crisis fiscal, promovida por los organismos multilaterales a finales de la década de los años setenta y principios de los años ochenta en el siglo pasado2. 2 Guerra-Borges, Alfredo. Guatemala: 60 años de historia económica. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Guatemala, 2006. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 2 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Ello obligará a detenernos brevemente en el análisis para profundizar en las relaciones de poder y su estructura construida en un marco histórico que evolucionó hacia etapas de debilitamiento en el ejercicio del partido político en América Latina, abandonando con ello la conducción del Estado y dando paso al sistema que vivimos hoy día este planeta: el mercado ataviado sus supuestas leyes naturales de demanda y oferta. ¿Cómo entender el mercado en contextos sociales y políticos? Respuesta compleja, por los factores que mueven y remueven el intercambio de bienes y servicios y con todo lo que ello implica. Seguramente no tenemos una respuesta acertada en la academia, tenemos mas dudas que respuestas y esa es justamente la razón del sentido universitario, la exacerbación cotidiana desde la cátedra sobre la indagación académica como fuente de búsqueda para la verdad de la sociedad y para que ésta tenga utilidad presente y futura y sea capaz de detonar el ingenio y la creatividad de las nuevas generaciones que habrán de conducir los destinos del Estado. Esta breve y apretada ponencia abordará entonces el contexto de la formulación de política, el tipo de políticas públicas, el rol del partido político, las políticas económicas y sociales y finalmente a manera de conclusión, intentará aproximarse a un análisis más reflexivo que concluyente sobre el contexto actual de las políticas públicas y la perspectiva futura para Guatemala. 1, ¿Qué son las políticas públicas y quienes las elaboran? Reinterpretando a mi profesor y amigo, el Dr. Luis Aguilar Villanueva, diremos que se denomina política pública a las visiones superiores que definen propósitos, metas y resultados en un Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 3 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL tiempo determinado y que buscan objetivos de carácter general o específicos de bienestar de la sociedad3. Generalmente los periodos gubernamentales se miden por su capacidad de cambio e impacto en diversos sectores al ejercer la gestión gubernamental. Las políticas públicas por sí solas solo definen un escenario futuro; no son normas, no son proyectos, no son discursos, solamente son textos cargados de emotividad retórica racional que siempre o casi siempre responden a plataformas electorales. Las políticas públicas solamente se pueden entender y comprender cuando pasan a formar parte del Plan de Gobierno y éstas, una vez convertidas en prioridades se traducen en acciones que se trasladan a la administración pública para su ejecución. Es importante advertir que las políticas públicas solamente son proposiciones de carácter general; en América Latina y Guatemala en particular se tiende a confundir las políticas públicas con la gestión pública, donde no solamente son dos cosas distintas sino espacios y actores distintos. Curiosamente esta confusión muchas veces tiene intención sospechosa alentada en muchas ocasiones desde la academia, creando enormes distancias para comprender el Estado, el gobierno nacional y municipal y finalmente las administraciones públicas, tanto nacional como municipal. Para comprender el marco de la formulación de políticas públicas es importante mencionar que existen tres enfoques4: 3 Aguilar Villanueva, Luis. El estudio de las políticas públicas. Editorial Miguel Angel Porrua. México, 2003. Alonso Jiménez, Caryl. Ensayo: Las políticas públicas y el rol del partido político en Guatemala. Guatemala, 2008. Inédito. 4 Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 4 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL a. Políticas gubernamentales. Este tipo de políticas pertenece a las acciones que se que se desarrollan a partir de llegada del partido político al control del gobierno. Se desarrollan dentro de la temporalidad durante el ejercicio del poder público5 y buscan alcanzar metas y resultados propuestos en la oferta electoral. Son elaboradas por equipos tecnocráticos contratados específicamente para ese fin. Adoptan un lenguaje de moda para el período buscando resaltar aspectos diferenciados del período anterior. Normalmente se suman equipos de expertos externos, con ideas homogéneas se repiten a lo largo del continente, curiosamente con lineamientos de orden internacional. b. Políticas de proceso. Son iniciativas que ejecutan de la dinámica propiamente de la acción de gobierno. A diferencia de las políticas gubernamentales, son puestas en escena sin que hayan sido planificadas previamente. Se les conoce como políticas de proceso dado que sin ser parte de un marco ideológico propio y sin haber sido situadas en su rumbo estratégico, éstas pueden crearse como parte de un acuerdo o derivado de la solución de conflictos sociales, económicos o políticos en un tiempo determinado. Generalmente son distorsionantes de la realidad y alteradores de presupuestos financieros. c. Políticas de plataforma partidaria. Son aquellas que corresponden al diseño y formulación que hacen lo partidos políticos y en las que asume la visión ideológica y su traducción al programa de gobierno. Estas proposiciones generalmente son elaboraciones de carácter eminentemente técnico político. Provienen de un esfuerzo institucional del partido, son elaboradas en procesos de mediación e intermediación con la sociedad durante largos períodos y casi 5 En el caso de Guatemala el ejercicio del poder público dura cuatro años. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 5 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL siempre sus objetivos y logros son el resultado de la demanda ciudadana, de los problemas históricos y de las oportunidades que el Estado Nación tiene en contexto nacional e internacional. Esta modalidad tiene la característica que prepara cuadros para ejercer la conducción del programa de gobierno. Normalmente cuentan con institutos de formación política y se respeta la línea y liderazgo partidario. Generalmente la juventud, la mujer y los diversos sectores sociales tienen expresiones en el programa de gobierno y son parte del funcionariado del gobierno al ejercer el poder público. Actualmente en la transición hacia la globalización los partidos políticos perdieron este modelo y hoy, tal como afirma Panebianco, los partidos políticos son maquinarias electorales. De acuerdo a nivel propositivo en que las políticas públicas han sido formuladas, y de acuerdo a su alcance, contexto, duración, costos e impacto en la sociedad, éstas pueden clasificarse en tres grandes contextos6: i. Políticas evolucionistas: Son aquellas proposiciones en las que se busca mantener las condiciones del escenario propuesto, dejando a las fuerzas naturales (posiblemente del mercado) para que ejerzan acciones que deriven en resultados inesperados que casi siempre se espera que sean de beneficio para el sector que las impulsa. 6 Ibídem Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 6 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL No proponen ninguna acción que modifique o altere la realidad. Generalmente responden al mantenimiento de situaciones históricas. Este tipo de políticas son elaboradas por expertos en marketing político7 con alta capacidad persuasiva para expresar escenarios fantasionamente creibles pero sin ningun sustento argumentativo y menos con evidencia concreta. Los partidos políticos que la propugnan o impulsan son maquinarias electorales8 donde se insertan posiciones forzadas de cargos simalares a la empresa: existen gerentes de mercadeo, gerentes de distribucion, gerente general, supervisor de campaña, etc., abandonando las estructuras de apropiación doctrinaria. El partido no representa el ideal de un mundo mejor, sino la oportunidad y desarrollo personal. En este tipo de políticas importa mantener la realidad intacta; generalmente el poder y las decisiones son ejercidas por nucleos imperceptibles pero de alto impacto. Toda demanda de expresiones colectivas son inusitadamente catalogadas de alteración del orden, se descalifica a los lideres sociales, académicos y expertos contrarios a la política del momento. Se exacerban el uso de técnologías de control y aumenta los niveles de seguridad. Se desarrolla una elite intelectual en dos vías, la animadora sociocultural que distrae a la sociedad y particularmente a la juventud con propuestas delirantes. Se evita la reflexión. Por 7 El marketing político es una actividad que surge en las campañas electorales presidenciales de los Estados Unidos en la década de los años sesenta en el siglo pasado. Se distinguen por hacer acopio de manera creativa e imaginativa de los medios de comunicación masiva para persuadir al votante de elegir candidatos exacerbando atributos que distraen al votante. El marketing no tiene ni por asumo proximidad con la ciencia política, la sociología, la psicología o la antropología, pero hace uso de sus teorías, instrumentos y principios. Los estrategas de campañas electorales generalmente son expertos en marketing político, prevalece la retórica y la persuasión antes que el razonamiento lógico de la realidad. 8 Panebianco, Ángelo. Modelos de Partido. Alianza Universidad. Madrid, 1995. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 7 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL la otra, aumenta el debate periódistico de un sector que alimenta razonamientos en favor del escenarios falsamente previsibles. Las relaciones del poder en este tipo de política dependen del mantenimiento de márgenes de maniobra lo suficientemente cooptado para evitar alteraciones de la realidad. ii. Políticas reformistas. Generalmente parten del supuesto que modificando el escenario legal se modifica la realidad. El soporte de su posición es legalista, generalmente buscan medir los niveles de respaldo político con la sociedad buscando demostrar bajo cualquier circunstancia el distanciamientos con visiones rupturistas. Sus principales impulsores provienen del sector intelectual con extración social ascendente, donde importa mantener un estatus que permita usufructuar los beneficios del mercado. En ocasiones se distancian en apariencia del sector político para ejercer control de las corrientes de cambio y terminan en procesos de campaña electoral acudiendo para ser parte de los equipos de elección popular. Generalmente tienen mayor simpatía en la población de clase media cultural (la clase media económica generalmente es evolucionista) y preparada academicamente. Su mayor marco de respaldo es el político; normalmente genera confianza y deposita niveles de credibilidad por el manejo pertinente de los marcos constitucionales y legales. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 8 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Existe una generalizada creencia que las políticas reformistas son de largo plazo y son neutralizadores de la colisión social, particularmente de aquella que demanda publicamente cambios y beneficios sociales. Generalmente los procesos reformistas derivan en enormes, extensos y amplios eventos colectivos de debate y discusión que no conducen a nada, solamente acumulan frustracion colectiva. Curiosamente se detectan lideres sociales que ejercen por largos años representaciones en mesas de diálogo que nunca culminan o bien pasan a formar parte de cuerpos de pensamiento de las elites como premio a su tarea distractora en el sistema legal. iii. Políticas rupturistas. Este tipo de políticas generalmente propugnan por cambios súbitos. Quienes lo impulsan alteran los sistemas económicos y financieros del Estado. Sus decisiones generalmente parten del corte sincronico para empezar con un año cero. El nivel de reacción es en dos vías: por un lado el respaldo colectivo de aquellos sectores excluidos que se sienten representados por un liderazgo que habla y presenta un discurso social apegado a soluciones casi siempre de corte emotiva. Los lideres rupturistas generalmente son carismáticos en similitud a lideres religiosos, que acuden a la técnica persuasiva emocional. Por la otra, se extiende una oposición generalmente económica de quienes han detentado el ejercicio del poder político y que ven en la ruptura el peligro y riesgo de pérdida en activos, bienes y patrimonio. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 9 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL El modelo rupturista generalmente tránsita por largos caminos de conflicto que pueden prolongarse por años. Alterando posibilidades de acuerdo y generando retrazos innecesarios en el proceso de modernización de Estado. Los casos latinoamericanos con rasgos sensiblemente rupturistas, pero apegados a procesos democráticos pueden encontrarse en Venezuela, Bolivia y Ecuador. 3. Conversión de las políticas públicas a la gestión de gobierno y la administración pública. Normalmente se tiende a creer que una vez formulada la política pública ésta por sí sola adoptará criterios de ejecución hasta alcanzar resultados de corto, mediano y largo plazo, esto es falso. Esta manera de situar las políticas no ha permitido su apropiación por quienes ejercen el gobierno temporal y menos su comprensión por parte de la ciudadanía que resiente las exclusiones históricas. Esto se debe a una curiosa y extendida expresión colectiva de algunas organizaciones sociales que sustituyendo la función del partido político al quedar éstos debilitados e invisibilizados en las últimas décadas, asumieron fantasiosamente que estaban generando políticas públicas, cuando en realidad de buena intención solamente alcanzaron a generar incidencia9 que nunca o casi nunca impactó en reformas de Estado. Esto llevo al agotamiento de las organizaciones sociales al no poder ejercer presiones de cambio, excepto de defensa de sectores vulnerables; hoy día quedan muy pocas organizaciones que hacen esa labor. 9 La incidencia solamente puede comprenderse a partir de tres criterios: capacidad de inclusión en el diseño y formulación de políticas públicas; capacidad de provocar reformas institucionales que modifiquen el roles en favor de la sociedad; y, capacidad de provocar la asignación finanicera en presupuestos de Estado. Si no aparece ninguno de éstos tres criterios se hace otra cosa, menos incidencia. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 10 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Veamos entonces en un ejercicio aclarador: tal como se expreso antes, la política pública es el instrumento de visión de objetivos de largo plazo que busca transformar la realidad mediante resultados medibles en el tiempo y la sociedad. Para alcanzar ese objetivo se requiere ejercer el poder público ganado mediante un proceso electoral. Una vez que se ha ganado el proceso, la política pública pasa a ser el Plan de Gobierno. Pero, el Plan de Gobierno no funciona y tampoco acciona por sí solo o por impulso presidencial. Este debe traducirse en acciones prioritarias que deben ser subsumidas y apropiadas por las instituciones sectoriales (Ministerios de Estado, Secretarias y Fondos Sociales) que ya tienen competencias legales definidas10. Por eso es importante mencionar que los discursos presidenciales, ministeriales o de funcionarios no sientan precedente de política pública, sino que solamente son piezas de oratoria para alentar procesos públicos y ciudadanos.11 Una vez que los equipos de expertos, apoyados por los equipos políticos del partido que ejerce el gobierno, definen las líneas prioritarias, se establece un marco de traducción en la que se asigna a cada entidad sectorial las acciones de corto, mediano y largo plazo. Adquieren el marco legal, se asignan recursos financieros en el presupuesto nacional de ingresos y egresos y se construye un marco de objetivos, indicadores, metas y resultados. 10 En el caso de Guatemala, el Decreto Legislativo 114-97, Ley del Organismo Ejecutivo establece las competencias para los ministerios, secretarias y fondos sociales. Para los gobiernos municipales, el Decreto Legislativo 12-2002, Código Municipal, establece en el articulo 68 las competencias que le corresponden a la municipalidad 11 Alonso Jiménez, Caryl. Ensayo: La función del partido político en la formulación de políticas públicas. Guatemala, 2008. Inédito. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 11 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Esta transición hasta ahora es un proceso novedoso dado que ningún partido político que ha ejercido poder público en los últimos períodos ha logrado traducir sus acciones prioritarias en los marcos institucionales para ejecutarlos en la regularidad de la administración pública y fueran sujetas de seguimiento, monitoreo y evaluación. Uno de las principales debilidades en los últimos años se ve reflejado en el informe anual de gobierno, donde más que presentar una evaluación de la política se presenta una crónica de actividades que seguramente no soportaría la evaluación y el análisis de impacto en reformas y cambios de la realidad. 3. Políticas económicas y sociales, y su relación con el entramado de la gestión de Estado y la gestión pública. Para comprender la dimensión de las políticas públicas es importante situarlas desde su función operativa y su capacidad de ejercer influencia dentro del marco institucional del Estado. Es decir, dentro su capacidad decisional en un andamiaje de criterios y valores sobre qué y cómo promover, por ejemplo el programa de inversiones públicas.12 Unos de los instrumentos de aplicación previa a la puesta en marcha de las políticas es el análisis, actividad poco conocida actualmente en procesos de formulación de política. Esta fase técnica busca establecer si política es viable o inviable sólo respecto de algunas restricciones específicas (institucionales, burocráticas, distributivas o políticas) que limitan la libertad de acción del gobernante en una situación particular. Si no se identifican las restricciones específicas el concepto de factibilidad será muy débil13. 12 Cajas, Marco Tulio. Borrador del ensayo: Los gobiernos y sus políticas. Guatemala, 2008. Inédito. 13 Majone. Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasion en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México. Segunda reimpresión 2005. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 12 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Es importante destacar que una política no funciona por sí sola, requiere un proceso transicional hacia la creación de un conjunto de normativas legales dentro de una institución de Estado, como por ejemplo la creación de la institucionalidad necesaria, la asignación presupuestaria y capacidad de acción que haga accesible y visible la cobertura pretendida, de forma que impacte en la estabilidad y sostenibilidad de acción que se busca. Vale entonces aclarar definiciones conceptuales de la política económica, la que entenderemos como el instrumento de planificación que traza el lineamiento e instrumentos para comportamiento de las dinámicas que tienden a generar riqueza estable y sostenible entre los agentes económicos de un Estado. Por el otro, la política social que constituye el conjunto de instrumentos que regulan y buscan de manera institucional el reparto de la riqueza en la sociedad, particularmente de los sectores en riesgo socio económico y en condiciones de vulnerabilidad. La política económica en el caso de Guatemala esta acompañada de la política monetaria y cambiaria, la que esta bajo responsabilidad de la Junta Monetaria; ésta define el marco por donde transitará el proceso y la regulación de los niveles control del Estado, por excelencia define el comportamiento y la estabilidad de la economía a través de tres indicadores: la tasa de cambio, la tasa de interés y la tasa de inflación. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 13 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Los indicadores anteriores sirven de instrumento frente al comportamiento de la economía internacional; mide los impactos y eventualmente las oportunidades de la mundialización y establece los mecanismos para evitar riesgos internos frente al intercambio comercial, particularmente de las exportaciones y sus efectos en la tasa inflacionaria. Excepto en los Estados Unidos de América, donde la Oficina Federal del Tesoro interviene en los efectos de la estabilidad macroeconómica principalmente en el impacto y la generación del empleo, en el resto de América Latina curiosamente las instituciones del Estado en materia económica y financiera no lo hacen. Aparentemente dejan a las fuerzas del mercado la generación del empleo. La política económica es importante comprenderla a partir de la política fiscal del Estado. Aunque existen notables avances en el crecimiento de inversiones en lo social, particularmente en educación, salud, vivienda y seguridad ciudadana, aún es dramáticamente débil el papel del Estado en relación a sus responsabilidades constitucionales para responder al proceso gradual de incluir a toda la población en los beneficios del reparto de la riqueza a través de los programas y servicios sociales. Las políticas sociales representan la función del Estado prevista en el Titulo I, Capitulo único, Articulo 1, de la Constitución Política de la República de Guatemala, que expresa que “El Estado de Guatemala se organiza para proteger a la persona y a la familia; su fin supremo es la realización del bien común”, desde ese contexto, resulta por demás crucial el modelo de gobierno por políticas. Sin embargo, la política económica en una Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 14 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL ecuación con la política fiscal que obliga a la evaluación del sistema tributario sobre su cumplimiento en las responsabilidades de la política fiscal. Es imposible e insoslayable demandar procesos más intensivos y extensivos de atención social de las áreas rurales, de la reactivación económica y la atención de los servicios públicos, si la capacidad para enfrentarlos financieramente tiene limites; como el caso guatemalteco, dónde las demandas y los rezagos sociales desbordan la capacidad del Estado y hacen obligada una revisión de las responsabilidades tributarias. El debate desde esta perspectiva tiene resonancias y altisonancias hoy en día cuando se discute el marco futuro de las responsabilidades fiscales del Estado para el 2009. Más allá del tamaño del presupuesto, es el tamaño del compromiso fiscal que demanda soluciones audaces y éstas solamente pueden provenir de un sector público (nacional y municipal) representado por el gobierno actual, que tenga la capacidad de respuesta a las demandas sociales, de infraestructura productiva, de telecomunicaciones, transporte. De las inversiones en educación, salud, vivienda y seguridad. Por supuesto y ello coincidimos, en un marco de transparencia y aplicación de la justicia a la infracción. 4. La articulación entre políticas económicas y sociales. Para situar la dimensión articuladora de la política económica frente a las políticas sociales es innegable que debemos hacerlo a partir del tamaño de la política fiscal, es decir, del tamaño del rezago social del Estado mediante su expresión más visible como es la pobreza y su dramática debilidad estructural para crear empleos estables. Resultado que se traduce en la incapacidad de generación de salarios dignos para la población que deriva en la desgracia más ofensiva del Estado: el hambre. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 15 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL El hambre que nos explota en la realidad nacional como reflejo de la indiferencia de una sociedad incapaz de crear mecanismos solidarios para la atención de lo más vulnerables y cuando los crea, curiosamente se extienden voces de reclamo que confunden la capacidad de respuesta con procesos administrativos, con el evidente riesgo de detenerse. Articular políticas económicas con políticas sociales demanda la audacia del Siglo XXI y solamente se puede comprender, en el caso de Guatemala, que presenta los indicadores de inequidad más altos del continente, en dos etapas: a. Atender la emergencia estructural con políticas de alto impacto como la focalización de intervenciones geográficas mediante las transferencias condicionadas. Es decir, evitar que los niños, los ancianos, las mujeres literalmente se mueran de hambre. b. Reestructurar de forma inmediata un plan de reforma del Estado, pactado entre los sectores sociales, políticos y económicos, buscando compromisos de largo plazo hacia un modelo incluyente, estable y razonablemente responsable en su política fiscal y tributaria. Esa articulación deberá comprender aquellas áreas en las que se estimule procesos hacia la inversión presupuestaria en educación, salud, empleo, vivienda y seguridad física y ciudadana. Por supuesto teniendo el rigor suficiente de la transparencia y el combate a la corrupción, brindando apoyo al fortalecimiento del Estado de derecho, a las entidades Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 16 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL de aplicación de la justicia, buscando que el empleado público más que premiado por la enseñanza de la ética, comprenda que será sancionado por la infracción, ello obligará a regenerar el servicio civil para hacerlo estable. Una visión de política de esta naturaleza hace parte de los sectores más dinámicos de la economía, buscando fortalecer mecanismos que faciliten su expansión interna y externa, particularmente en actividades territoriales, locales y rurales que impulsen el empleo; pero también aplicando mecanismos de control severo y estricto hacia aquellas actividades que puedan presentar riesgos frente a las crisis internacionales. Sin embargo, la articulación de políticas no puede verse solamente como efecto de retóricas coincidentes. Sino que tiene que traducirse y situarse en el entramado de acciones integrales de las entidades sectoriales, territoriales y municipales. Es decir, avanzar en una sola dirección y bajo un mismo liderazgo político. Es importante que cada política pública sea explicada a partir de la apropiación institucional, traducida en recursos, programas, coberturas, beneficiarios, costos, espacio geográfico, resultado de calidad de gasto y de impactos transformadores. Hasta ahora no tenemos instrumentos de medición de impactos y será una tarea urgente para poner en marcha y saber si estamos avanzando en línea correcta. 6. A manera de conclusión. La articulación de políticas públicas son un factor de diseño integrador en el discurso de campaña electoral. Pero solamente son entendibles cuando se hacen esfuerzos técnico‐ políticos para trasladarlas de lo electoral al Programa de Gobierno y de allí, convertirlos Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 17 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL en prioridades para incorporarlos al marco institucional de la administración pública para que se ejecuten de manera estable y regular, con recursos financieros, coberturas, beneficiarios y con evaluaciones periódicas que deben hacerse públicas. La enorme dificultad en ese proceso se encuentra el modelo de asignaciones presupuestales de la administración pública que, a partir de la crisis fiscal de los años ochenta desmantelo los sistemas de planificación sectorial, estableciendo un modelo que abrió las puertas a la tercerización de servicios contratados en el sector privado. En la lógica del gasto eso era correcto. Lo que no fue correcto fue dejar en manos del mercado la planificación estratégica del comportamiento de las entidades del Estado, en donde no se previó la política de inversión pública nacional y territorial, que hubiera aportado un modelo creciente de inversiones masivas que seguramente habría recuperado la infraestructura básica y productiva, pero no se hizo así y hoy vivimos un nuevo retrazo. Ante la inexistencia de marcos de política en esa dirección, hoy en día es difícil medir el impacto de inversiones sectoriales, territoriales y municipales. Es importante destacar que existen avances en materia del control fiscal como los sistemas en línea y en tiempo real, aún no son suficientes en la complejidad del Estado hasta no contar con un sistema de planificación estratégica en donde el presupuesto no sea la suma que alimenta bases de datos, sino el instrumento real para una estrategia de desarrollo. Hoy no tenemos un instrumento capaz de medir el impacto de la inversión. No sabemos con certeza cuanto es la recuperación de los rezagos previstos en plazos planificados. La reacción frente a las repuestas de inversión es fragmentada y no resuelve y ni reforma la realidad rural ni local. Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 18 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL Es fácil notarlo. Los municipios no son atractivos. No tienen inversión hacia el desarrollo de ventajas comparativas para hacerlas competitivas. Nos molesta que sector privado no vaya a invertir en los departamentos ni a los municipios, pero tampoco hay acuerdos ni plazos mínimos para garantizar esas inversiones; estimular al sector privado también es estimular la prosperidad del territorio. El retrazo rural es impactante, los déficit y las carencias son visibles en el rostro de los ciudadanos y campesinos pobres del área rural. Por ello resulta inaudito que frente a respuestas de emergencia como la focalización en atención a poblaciones que se mueren de hambre, se extienda un debate sobre la legalidad de su ejecución. Cuando bien haríamos en discutir y demandar una política de inversiones territoriales que establezca un pacto progresivo de corto plazo para solucionar los rezagos en forma gradual a plazos razonables en el tiempo y con políticas intertemporales. Este modelo nos aseguraría eventuales acuerdos de alianzas público privadas para el desarrollo de inversiones que sean capaces de detonar economías a escala comunitaria, local y regional. Podríamos medir los impactos previsibles de la realidad y eventualmente modificaríamos realidades sociales que hoy día están a las puertas del abandono y la indiferencia del Estado. Es esto lo que tenemos que enseñar en las aulas universitarias. Estamos obligados a retornar la academia hacia contenidos que revelen la realidad. Debemos con toda la Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 19 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL audacia universitaria volcar los estudios a la realidad, para acompañar la inversión y la modernización del área rural, de los municipios y las regiones. Tenemos que comprometernos en proyectos educativos novedosos que se aproximen a la formación de liderazgos emergentes a nivel rural, local y municipal, departamental y nacional. Debemos abrir las unidades académicas a la enseñanza del Estado, el gobierno y la administración pública. También debemos comprender que la universidad debe sumarse y abonar el camino hacia los modelos de mundialización que demandan la generación de técnicos e ingenieros que sean capaces de competir con la formación al más alto nivel de excelencia académica. Pero hacerlo, querido amigos, también es una política y como tal, debe llevarse al plano de las reformas universitarias y a sus dirigentes académicos. Es por ello la urgencia del gobierno que gobierna por políticas y que es capaz que comprender que es impostergable territorialización de sus acciones; que sea capaz de construir un Estado de Derecho y de legalidad, que castigue la infracción; que apueste por un marco institucional sólido; que sea capaz de mitigar el deterioro y degradación ambiental; que haga de la estabilidad política y económica el instrumento para reducir inequidades sociales, pero un Estado emprendedor y promotor de la economía, que incluya al conjunto de la población y a los sectores dinámicos de la economía. Articular políticas económicas y sociales desde el marco del Estado deberá permitir, tal como expresa el Informe de Desarrollo Humano, la libertad acceder a procesos productivos estables, al empleo, al consumo de bienes y servicios, pero sobre todo a reducir las desigualdades y la inequidad social. Es eso donde debemos estar Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 20 PRE ENCUENTRO DEL VIII CONGRESO DE POLÍTICAS SOCIALES Y TRABAJO SOCIAL comprometidos y es la academia a quien le corresponde contribuir con renovado sentido el estudio científico y aplicado, con un pensamiento libre y con la audacia suficiente para acompañar procesos que hoy demandan a sus investigadores, docentes y particularmente a los estudiantes universitarios a un compromiso firme y una convicción comprometida con la realidad. Muchas Gracias!!! 7. Fuentes consultadas. • Aguilar Villanueva, Luis. El estudio de las políticas públicas. Editorial Miguel Angel Purrua. México. Reimpresión 2003. • Aguilar Villanueva, Luis. Gobernanza y gestión pública. Fondo de Cultura Económica. México, 2006. • Alonso Jiménez, Caryl. Ensayo: El rol del partido político en la formulación de políticas públicas en Guatemala. Guatemala, 2008. Inédito. • Alonso Jiménez, Caryl. La descentralización en Centroamérica: perspectivas para agenda futura. FIIAPP‐ Insitituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, Universidad Complutense Madrid. Madrid, 2007. • Cajas, Marco Tulio. Ensayo: Los gobiernos y sus políticas. Guatemala, 2008. Inédito. • Guerra‐Borges, Alfredo. Guatemala: 60 años de historia económica. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Guatemala, 2006. • La política de las políticas públicas. Banco Interamericano de Desarrollo. Informe 2006. Washington, 2006. • La política fiscal en la encrucijada. Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales. Guatemala, 2007. • Informe Nacional de Desarrollo Humano 2007/2008, Volumen II. PNUD, Guatemala, 2008. • Majone. Giandomenico. Evidencia, argumentación y persuasion en la formulación de políticas. Fondo de Cultura Económica, México. Segunda reimpresión 2005. • Panebianco, Ángelo. Modelos de Partido. Alianza Universidad. Madrid, 1995. Guatemala, 21 de noviembre de 2008 Caryl Alonso Jiménez Ponencia: La Articulación de las políticas económicas y sociales Pre encuentro del VIII Encuentro de Políticas sociales y trabajo social 21
