la verificación del acuerdo sobre aspectos

Suplemento del Tercer Informe sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
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SUPLEMENTO DEL TERCER INFORME
LA VERIFICACIÓN DEL ACUERDO
SOBRE ASPECTOS SOCIOECONÓMICOS
Y SITUACIÓN AGRARIA
INTRODUCCIÓN
Dada la importancia y amplitud de los temas tratados en el Acuerdo sobre Aspectos
Socioeconómicos y Situación Agraria, se estimó pertinente editar el presente anexo
al Informe del Secretario General de las Naciones Unidas, a fin de proporcionar
una información más amplia sobre el estado de avance y cumplimiento de los
compromisos constitutivos de dicho Acuerdo.
LA POLÍTICA FISCAL Y LOS ACUERDOS DE PAZ
Los Compromisos Fiscales de los Acuerdos de Paz
1. La política fiscal constituye uno de los instrumentos más importantes para el
efectivo cumplimiento de los Acuerdos de Paz y para sentar las bases de un desarrollo
integral en Guatemala. A través de los compromisos de ingreso se busca generar un
proceso sostenido de movilización de recursos internos (públicos y privados) que le
permitan al país cumplir con los requerimientos financieros de los Acuerdos de Paz,
así como disponer en el mediano y largo plazo de recursos suficientes para atender
las graves carencias económicas y sociales de la población y para fortalecer la
institucionalidad democrática del país.
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2. Mediante los compromisos de gasto, los Acuerdos buscan hacer más eficiente
el uso de los recursos públicos y dirigirlos hacia aquellas áreas y sectores que por
una parte contribuyan a mejorar las condiciones de vida y de trabajo de la población,
y por otra coadyuven al fortalecimiento del proceso de democratización global del
país. Por esta razón, los compromisos de gasto incluidos en los Acuerdos no se
refieren solamente al gasto social (educación, salud, vivienda), sino que incluyen
aumentos del gasto en otros sectores tales como el sector justicia, seguridad interna,
que garantizan el estado de derecho y el respeto a los derechos humanos.
3. Algunos de los compromisos fiscales incluidos en los Acuerdos de Paz contienen
metas cuantitativas. Por el lado de los ingresos, el compromiso más importante es
aumentar la carga tributaria (relación ingresos tributarios-PIB) antes del año 2000
en un 50% respecto a la carga tributaria registrada en 1995. Este aumento de la
carga tributaria debe realizarse, según los Acuerdos, en el contexto de una política
tributaria que coadyuve a conformar un sistema tributario justo, equitativo y
globalmente progresivo, conforme a la capacidad de pago.
4. Por el lado del gasto, los Acuerdos establecen incrementar el gasto ejecutado
en los sectores salud, educación, vivienda, seguridad interna, Organismo Judicial y
Ministerio Público en un 50.0% para el año 2000 en relación al PIB, tomando
como año base 1995. Respecto al gasto en defensa, se plantea reducirlo para el año
2000 en un 33.0% del PIB respecto al nivel registrado en 1995.
La Verificación del Cumplimiento
de las Metas de Ingresos y Gastos
5. La verificación del cumplimiento de las metas cuantitativas de ingresos y gastos
incluidas en los Acuerdos de Paz ha resultado ser un proceso difícil y complejo
debido a las considerables dificultades encontradas en términos de la disponibilidad
y de la calidad de la información así como a cambios recientes en los criterios para
definir tanto la carga tributaria como el gasto sectorial, que han afectado la base de
cálculo del año 1995. La Misión reconoce el esfuerzo realizado por el Gobierno
para depurar la información y agradece el apoyo proporcionado por la Secretaría
de la Paz en la recopilación y sistematización de la información proveniente de las
distintas dependencias gubernamentales.
Verificación de los Acuerdos de Paz
Suplemento del Tercer Informe sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
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El Cumplimiento de la Meta de Carga Tributaria
6. Por el lado de los ingresos, el Ministerio de Finanzas Públicas amplió la definición
de carga tributaria existente en 1995, al incluir en dicho concepto, además de los
ingresos tributarios, los rubros destino específico, multas e intereses, y regalías. La
Misión, en común acuerdo con los organismos internacionales de financiamiento
ha aceptado dichos cambios, en el entendido de que al modificarse la base de
1995, también se modifican hacia el alza las metas indicativas intermedias
establecidas para 1997, 1998 y 1999.
7. Tomando en cuenta los cambios señalados, la nueva meta indicativa intermedia
de carga tributaria para 1997 se cumplió, ya que se registró una carga tributaria
efectiva de 8.8%. Para 1998, la carga tributaria efectiva descontando la devolución
de los impuestos será inferior al 9.5%, cifra significativamente inferior a la nueva
meta intermedia que es de 10.4%. Si no se realizan esfuerzos adicionales, la carga
tributaria para el año 2,000 sería de alrededor del 9.0%, cifra muy inferior a la
establecida en los Acuerdos de Paz que es del 12%.
8. El incumplimiento de la meta de carga tributaria tendría consecuencias graves
en el corto y mediano plazo. En el corto plazo, la insuficiencia de recursos estatales
pondría en peligro el cumplimiento efectivo de aquellos compromisos incluidos en
los Acuerdos de Paz que requieren financiamiento. Como se evidencia en la parte
referente al cumplimiento de las metas de gasto, las erogaciones relacionadas con
los Acuerdos de Paz absorben ya una cantidad significativa de recursos, tendencia
que no es sostenible en el tiempo si no se procura una mayor movilización de
recursos internos. En el mediano plazo, el incumplimiento de la meta de carga
tributaria implicaría comprometer las posibilidades reales de avanzar en la solución
de los graves problemas económicos, sociales y políticos del país, particularmente
en la reducción de la pobreza extrema y en la instauración de una institucionalidad
estatal que asegure la vigencia de un verdadero estado de derecho.
9. Por otra parte, la evaluación del cumplimiento del compromiso fiscal en relación
a los ingresos no se refiere únicamente a la meta cuantitativa, sino que tiene que
ver con la calidad del proceso de movilización de recursos internos en el mediano
plazo. Sobre este punto existe un consenso bastante amplio entre las instituciones
académicas y de investigación del país y organizaciones de la comunidad
internacional, de que el esfuerzo fiscal realizado hasta hoy no es sostenible y no es
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capaz de romper con el ciclo expansión-contracción de los ingresos que ha
caracterizado históricamente a Guatemala. La fragilidad del esfuerzo realizado está
relacionado con dos tipos de factores: a) con la estrechez de la base tributaria
debido en buena medida a la existencia de una legislación tributaria que facilita la
elusión tributaria; y b) con el carácter transitorio de algunas de las medidas tributarias
implementadas, como es el caso del Impuesto Solidario Extraordinario y Temporal
(ISET) y posteriormente el Impuesto de Empresas Mercantiles y Agropecuarias (IEMA).
El Cumplimiento de las Metas de Gasto Público
10. La verificación del cumplimiento de los compromisos de gasto incluidos en
los Acuerdos de Paz para el año 1997, tiene carácter provisional debido a que hasta
la fecha no se cuenta con información confiable sobre la ejecución del gasto de
dicho período. Actualmente la Misión, con la colaboración de instituciones nacionales
e internacionales está realizando un estudio detallado para verificar el monto del
gasto ejecutado y para cerciorarse de que los rubros incluIdos en los distintos
componentes del gasto sean comparables con los establecidos en el año 1995 que
sirvió de base de cálculo de las metas establecidas en los Acuerdos.
11. De acuerdo a información preliminar, durante 1997 el gasto público total
ejecutado alcanzó los Q12,618.2 millones de quetzales, cifra que representa un
41.3% de aumento respecto a 1995 y equivale al 11.7% del PIB. El gasto público
ejecutado relacionado con los Acuerdos de Paz (sectores salud, educación, vivienda,
seguridad interna, Organismo Judicial, Ministerio Público, trabajo y desarrollo rural) tuvo un aumento cercano al 50.0% respecto al registrado en 1995, al situarse
en un monto de 5,793.5 millones de quetzales, cifra equivalente al 5.4% del Producto
Interno Bruto. Para 1998, el gasto público asignado alcanza la suma de 8,663.1
millones de quetzales, cantidad equivalente al 7.1% del PIB proyectado.
12. La magnitud e importancia relativa de los gastos relacionados con la paz se
evidencia mejor al relacionarlos con la carga tributaria efectiva. En 1997, el gasto
público ejecutado vinculado con la paz representó un 61.4% de la carga tributaria;
en 1998, dicho porcentaje se ha elevado a alrededor del 75.0%. Esto significa que
si el gasto público relacionado con la paz fuera financiado totalmente con recursos
internos, en 1998 el gobierno tendría que dedicar de cada quetzal, 75 centavos a
los gastos de la paz y dispondría de sólo 25 centavos para financiar el resto de
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actividades estatales. Esto evidencia la insostenibilidad del proceso de aumento del
gasto público dados los actuales niveles de recaudación. La única solución viable es
procurar una mayor movilización de recursos internos.
13. Respecto al cumplimiento de las metas sectoriales de gasto incluidas en los
Acuerdos de Paz, la información disponible sugiere que con la excepción del sector
educación (educación, cultura y deportes), fueron cumplidas. De acuerdo a la meta
intermedia del sector educación, durante 1997 debió ejecutarse un nivel de gasto
equivalente al 1.91% del PIB; sin embargo, el gasto realmente ejecutado representó
el 1.76% del PIB, lo cual indica un nivel de incumplimiento equivalente al 0.15%
del PIB (alrededor de 160.0 millones de quetzales).
14. En el sector vivienda, por su parte, si bien hubo un cumplimiento formal del
compromiso relativo a asignarle el 1.5% de los ingresos tributarios, el gasto
efectivamente ejecutado fue solamente el 0.67 de los ingresos tributarios, hecho
que refleja un nivel bastante alto de subejecución.
15. Respecto a la distribución geográfica del gasto público, la información disponible
refleja una reorientación del gasto hacia las zonas rurales en general. De esta manera,
la participación de la Zona Metropolitana ha diminuido respecto al total de gasto y
respecto al PIB (en parte debido a una reclasificación), mientras que la participación
de las zonas más pobres como es el caso de la zonas Norte (Alta y Baja Verapaz) y
Nor-occidente (Quiché y Huehuetenango), se ha visto incrementada. Una tendencia
preocupante es la registrada en Petén, donde si bien ha habido un aumento del
gasto público en términos absolutos (Q81.1 millones en 1995 y Q110.3 millones
en 1997), su participación en relación al PIB en 1997 es similar a la registrada en
1995 (0.10%).
La Ejecución de las Políticas Sociales a Nivel Regional
16. En general, la ejecución de las políticas sociales a nivel regional ha mejorado
durante 1998. Este mejoramiento tiene que ver con dos elementos básicos: i) con
la asignación de mayores recursos financieros; ii) con los avances del proceso de
descentralización y desconcentración de la gestión pública y con el proceso de
reestructuración institucional de los ministerios sociales.
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17. La mejoría en la ejecución de las políticas sociales se está manifestando en un
aumento de la inversión social, particularmente en los sectores de educación y
salud; en un aumento de la cobertura de los servicios sociales; y en una mayor
participación de la población y de las sociedad civil organizada en la ejecución de
las políticas. Es importante señalar los logros obtenidos en términos de aumentos en
cobertura debido a la implementación del Sistema Integral de Atención en Salud
(SIAS), del Programa Nacional de Autogestión Educativa (PRONADE), así como el
trabajo realizado por el Comité Nacional de Alfabetización (CONALFA).
18. No obstante la tendencia favorable anterior, aún persisten serios problemas
en términos de la formulación y ejecución de las políticas sociales a nivel regional.
Los problemas principales son los siguientes: i) las regiones más aisladas y más
desprovistas de infraestructura económica y social están recibiendo menos atención
que las regiones urbanas y semiurbanas; ii) los avances en el proceso de
descentralización y desconcentración de la gestión pública en el área social están
ocurriendo de manera desigual entre regiones; iii) pese a los avances en el proceso
de reestructuración institucional de los ministerios sociales, aún persisten serios
problemas de burocratización y de centralización administrativa y financiera, lo
cual obstaculiza una ejecución efectiva de las políticas y programas a nivel regional
y local; iv) subsisten los problemas de funcionamiento y de operatividad dentro de
las instituciones estatales vinculadas con el área social debido a la insuficiencia de
personal calificado y capacitado (existen varios casos de existencia de plazas vacantes
debido a falta de personal calificado) y a la insuficiencia de recursos financieros y
materiales (sobre todo equipo de oficina y equipo de transporte); v) existen problemas
de ejecución en algunas regiones del país, lo cual está relacionado con falta de
personal capacitado en la gestión y administración de proyectos; el retraso en los
desembolsos; y el centralismo y burocratismo; vi) existen serios problemas de
coordinación entre los diferentes fondos sociales y entre estos y las municipalidades
en la definición y ejecución de proyectos; vii) la participación de la sociedad civil
organizada y de la población ocurre generalmente en la fase de la ejecución de las
políticas y no en la fase de definición de las mismas; viii) los principales programas
sociales diseñados para extender la cobertura en educación, salud y vivienda
funcionan de manera desigual en las distintas regiones. Factores que influyen sobre
el grado de avance de dichos programas son el grado de difusión de dichos programas
entre la población; el recelo de la sociedad civil organizada (particularmente ONG)
al gobierno en general y a los programas en particular.
Verificación de los Acuerdos de Paz
Suplemento del Tercer Informe sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
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SITUACIÓN AGRARIA Y DESARROLLO RURAL
El Desarrollo Rural en los Acuerdos de Paz
19. Dentro de los Acuerdos de Paz, el tema del desarrollo rural ocupa un lugar
central. En el Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria se plantea
la necesidad que Guatemala cuente con una estrategia integral de desarrollo en el
área rural que facilite el acceso de los campesinos a la tierra y otros recursos
productivos, que brinde seguridad jurídica, y que favorezca la resolución de conflictos.
Además, se establece que el desarrollo rural es fundamental para dar respuesta a la
situación de la mayoría de la población rural que es la más afectada por la pobreza
extrema y la exclusión social. Se define que la transformación de la estructura de la
tenencia y el uso de la tierra debe tener como objetivo la incorporación de la
población rural al desarrollo económico, social y político.
20. En el Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, el Gobierno
se compromete a dar protección especial a las tierras comunales, colectivas y
cooperativas en manos de los indígenas, reconoce el derecho de las comunidades
indígenas a mantener sus sistemas de administración de las tierras, contempla la
obligación del Estado de proveer tierras estatales a las comunidades que las necesiten
para su desarrollo y garantiza su derecho a participar en el uso, administración y
conservación de los recursos naturales existentes en sus tierras. Por su parte, el
Acuerdo para el Reasentamiento de las Poblaciones Desarraigadas por el Conflicto
Armado define la necesidad de una estrategia global de reasentamiento que supone
la integración productiva de la población desarraigada en el marco de una política
de desarrollo sostenible, sustentable y equitativo en las áreas de reasentamiento
que beneficie al conjunto de las poblaciones que allí residen en el marco de un
plan de desarrollo nacional.
La Política del MAGA hacia el Agro
21. La política gubernamental desarrollada por el Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Alimentación (MAGA) respecto al sector agrario parte del enunciado
que el desarrollo sustentable requiere de compromisos por parte del Estado, del
sector privado y de la sociedad civil en general. Sobre esta base, el Ministerio ha
comenzado un proceso acelerado de transformación y modernización, cuyos ejes
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se articulan alrededor del fortalecimiento de la participación en los mecanismos de
consulta recientemente creados como el Consejo Nacional de Desarrollo
Agropecuario (CONADEA) y las Redes de Agentes de Desarrollo Sostenible
(RADEAS), la promoción del ordenamiento territorial, el impulso a la gestión y
desarrollo empresarial de las organizaciones del sector, la formulación y
administración de una normatividad productiva y de comercialización, el desarrollo
de mecanismos que contribuyan a la seguridad alimentaria y el fortalecimiento de
los mecanismos de información estratégica.
22. Entre las acciones impulsadas por el MAGA se encuentran las siguientes: i)
definición de los lineamientos de política pública en el ámbito del desarrollo rural;
ii) ampliación del CONADEA incorporando representantes del sector campesino y
formación de RADEAS a nivel departamental; iii) primeros elementos de zonificación
geográfica del país sobre la base de sus características agroecológicas, promoción
del uso del catastro como instrumento de planificación e inicio de concesiones
forestales a nivel local; iv) proyecto de transformación del Instituto Técnico de
Capacitación (INTECAP); v) sistematización de las regulaciones en el ámbito
productivo; vi) diseño de un sistema de información estratégica y de soporte a la
toma de decisiones.
23. En general, la construcción de un marco institucional está limitada por la
ausencia de un enfoque integral de desarrollo rural que enmarque globalmente las
distintas acciones estatales y permita enfrentar los profundos problemas económicos
y sociales del agro como es el caso de aquellos que atañen a los productores de
infrasubsistencia y subsistencia y que se encuentran en situación de exclusión social. En este sentido, el cumplimiento de los acuerdos de paz hace necesario que se
diseñe y ponga en marcha una estrategia integral de desarrollo rural que contemple
al menos los siguientes objetivos: i) la reducción de la pobreza rural; ii) la utilización
de los recursos naturales del país de manera sostenible; iii) la promoción social y
económica de la población rural considerando su diversidad étnica y cultural; iv) la
creación de más y mejores oportunidades de empleo agrícola y no agrícola en el
campo y el mejoramiento de la calidad del empleo actual. Asimismo, la definición
e implementación de una estrategia integral de desarrollo rural requiere de la
definición de un marco institucional adecuado que identifique claramente el
organismo rector que coordinará las acciones gubernamentales en materia de
desarrollo rural.
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24. Dentro del marco de una estrategia global de desarrollo rural es imprescindible
el diseño y puesta en marcha de programas nacionales para el logro de la seguridad
alimentaria de la población rural. De acuerdo a cifras oficiales, cerca de un millón
de familias campesinas se encuentran en condiciones de subsistencia e
infrasubsistencia y en precaria situación de seguridad alimentaria. Las políticas,
estrategias y acciones emprendidas para superar esta situación son insuficientes
ante la magnitud del problema y los lineamientos conceptuales se limitan a la
sumatoria de proyectos puntuales y coyunturales.
Participación
25. La Misión valora muy positivamente la orientación del Ministerio hacia el
diálogo para integrar a los actores sociales en la ejecución de sus políticas sectoriales.
Ejemplo de ello son la Junta Directiva del Fondo de Tierras, la composición de la
Junta Directiva del Banco de Desarrollo Rural (BANRURAL) y las acciones
encaminadas a activar el CONADEA ampliado y la formación de las RADEAS a
nivel departamental. En el ámbito regional, es notorio que los mecanismos de
participación están siendo puestos en marcha pero ante la carencia de líneas de
política, se privilegia una concepción del desarrollo articulada sobre el financiamiento
de proyectos y las RADEAS se conciben a sí mismas como canalizadoras de fondos
más que como actores de una planificación participativa y a largo plazo del desarrollo
rural regional. Paralelamente, el proceso de reestructuración del MAGA ha
ocasionado en algunas regiones una drástica disminución de su presencia institucional
lo cual está provocando un peligroso vacío dado que las nuevas instancias son
todavía muy débiles y en algunos lugares ni siquiera existen.
26. La voluntad de concertación se manifiesta también en el trabajo conjunto con
organizaciones campesinas e indígenas en el seno de la Comisión Paritaria sobre
Derechos a la Tierra de los Pueblos Indígenas. La búsqueda de consenso para la
elaboración de proyectos de ley, como el Fondo de Tierras y la Ley de Registro de
Información Catastral, responde profundamente a la filosofía de los Acuerdos de
Paz.
27. Respecto a la actitud asumida por actores de la sociedad civil organizada,
destaca la reciente realización del II Congreso Nacional Campesino organizado por
la Coordinadora Nacional de Organizaciones Campesinas (CNOC) que reunió más
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de 400 representantes de alrededor de 70 organizaciones de todo el país. Las
resoluciones del congreso recogen el espíritu de los Acuerdos de Paz y propician su
aplicación. La Misión estima que la convergencia de agendas entre el MAGA y el
sector campesino en torno a la definición y puesta en marcha de la estrategia de
desarrollo rural contemplada en los Acuerdos de Paz es un acontecimiento alentador
y debe ser apoyado.
Resolución de Conflictos
28. Se constata un avance en la resolución de los conflictos de tierras mediante el
trabajo de la Dependencia Presidencial de Asistencia Legal y Resolución de Conflictos
sobre la Tierra (CONTIERRA), aunque estos avances se ven limitados por la
insuficiencia de recursos financieros, técnicos y humanos de esta institución.
Fortalecer CONTIERRA debería, por consiguiente, ser un objetivo prioritario para el
Gobierno y el Congreso de la República. Es de destacar la apertura, bajo los auspicios
de CONTIERRA, de una mesa permanente de diálogo entre la CNOC y la Cámara
del Agro, cuya agenda incluye la resolución concertada de conflictos de tierras.
Registro de la Propiedad Inmueble, Catastro y Marco Legal
29. El Gobierno ha puesto en marcha el mecanismo institucional para la ejecución
del Catastro. Las acciones realizadas son las siguientes: i) organización y
funcionamiento de la Unidad Técnica Jurídica (UTJ) de la Comisión Presidencial
para el Desarrollo y Fortalecimiento de la Propiedad sobre la Tierra (PROTIERRA);
ii) organización de cuatro experiencias piloto: Sacatepéquez (municipios de San
Lucas y Santiago); Chiquimula y Zacapa (municipios de San Jacinto y Huité); Alta
Verapaz (municipio de Santa Cruz Verapaz); y Petén (Municipio de San Francisco);
iii) creación y funcionamiento de la Escuela de Capacitación en Catastro; iv) apoyo
a la Comisión Paritaria sobre Derechos a la Tierra de los Pueblos Indígenas para la
recopilación de experiencias en catastro y la consideración del anteproyecto de ley.
En el anteproyecto de ley del RIC que se está considerando, no se incluye el tema
de los derechos de propiedad ya que se tratará de un registro de carácter
estrictamente técnico cuyas definiciones constituirán el modelo para la realización
del catastro a nivel nacional.
30. La ejecución del catastro exige un marco legal que todavía no existe. El proceso
catastral se ha iniciado con los cuatro proyectos pilotos ya mencionados y el MAGA
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considera estas experiencias como parte de de un Plan Nacional de Catastro que
aún está por elaborarse y cuyo marco metodológico y técnico estará contenido en
la Ley del Registro de Información Catastral (RIC) cuyos conceptos se discuten en el
seno de la Comisión Paritaria sobre Derechos a la Tierra de los Pueblos Indígenas.
31. Los compromisos 34 y 38 del Acuerdo sobre Aspectos Socioeconómicos y
Situación Agraria establecen que el proceso de levantamiento y saneamiento de la
información catastral debe empezar en zonas prioritarias particularmente importantes
para la constitución del patrimonio del Fondo de Tierras, como son el departamento
de Petén y la Franja Transversal del Norte. Preocupa que en esta última área no se
han programado acciones en catastro a corto plazo.
32. El cumplimiento cabal de los acuerdos de paz, requiere la promulgación de
reformas legales que incluyan la creación de una jurisdicción agraria y ambiental y
la protección de tierras ejidales y municipales. Destaca el inciso del compromiso 37
que dice: “Promover una revisión y adecuación de la legislación sobre tierras ociosas
de manera que cumpla con lo estipulado en la Constitución y regular, incluyendo
incentivos y sanciones, la subutilización de las tierras y su uso incompatible con la
utilización sostenible de los recursos naturales y la preservación del ambiente”.
Acceso a la Tierra
33. Dentro de los Acuerdos de Paz, el Fondo de Tierras constituye el principal
instrumento para facilitar el acceso a la tierra a un mayor número de campesinos,
mediante el financiamiento público para la adquisición de tierras. La constitución
en 1997 del Fideicomiso Fondo de Tierras Acuerdo de Paz cumplió con un
compromiso importante de los Acuerdos de Paz y la presentación reciente de un
anteproyecto de Ley del Fondo de Tierras es el resultado de un significativo consenso
entre los sectores que participan en la Comisión paritaria sobre Derechos a la Tierra
de los Pueblos Indígenas.
34. La Misión lamenta el desacuerdo que persiste en el seno de la Comisión paritaria
en cuanto al monto de la asignación presupuestaria anual para el Fondo de Tierras
y considera urgente que se llegue a un entendimiento que dote al Fondo de los
recursos necesarios para hacer frente a la puesta en marcha de la institución, a la
demanda de tierras y al trabajo de regularización de tierras. Se observa que el
Proyecto de Presupuesto para 1999 incluye solamente Q105.9 millones para el
Fondo, monto claramente insuficiente para alcanzar los objetivos propuestos.
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PARTICIPACIÓN SOCIAL
EN LOS CONSEJOS DE DESARROLLO
Naturaleza e Integración del Sistema
35. Los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural son instituciones públicas de
participación y representación ciudadana, en las que funcionarios del Organismo
Ejecutivo y de instituciones autónomas, conjuntamente con representantes de los
partidos políticos y de organizaciones de la sociedad civil, deben formular las políticas
de desarrollo urbano y rural y la política de ordenamiento territorial, organizar y
coordinar la administración pública para la ejecución de dichas políticas y propiciar
la participación organizada de la población en dichas tareas.
36. El Sistema de Consejos se integra en cuatro ámbitos territoriales: Un Consejo
Nacional coordinado por el Presidente de la República, 8 Consejos Regionales, 22
Consejos Departamentales y 330 Consejos Municipales, debiendo contar en las
regiones, departamentos y municipios con una Unidad Técnica, encargada de dar
apoyo a los consejos respectivos.
37. Conforman el Consejo Nacional por parte del Organismo Ejecutivo, el
Presidente y Vicepresidente de la República, los Secretarios de Planificación y
Programación, y de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia de la República y 8
Ministros, a los que se suman 8 Coordinadores Regionales; como instituciones
autónomas participan la Universidad de San Carlos y 8 Alcaldes de las diversas
regiones. Por parte de las organizaciones de la sociedad civil participan representantes
de los trabajadores, de las cooperativas, de los empresarios, de las organizaciones
no gubernamentales de desarrollo y de las universidades privadas. Este esquema se
repite en los ámbitos regionales y departamentales, con los representantes del
Organismo Ejecutivo, los alcaldes municipales y las organizaciones sociales, no así
para las universidades; aunque se agrega representación de los partidos políticos en
el ámbito departamental. En los Consejos Municipales de Desarrollo no hay
representación de sectores sociales ni del gobierno central, pues éste, está
conformado únicamente por los miembros de la Corporación Municipal; sin embargo, hay algunas experiencias en municipios, en donde funcionan Consejos
Ampliados que incorporan la participación de organizaciones sociales.
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Funcionamiento de los Consejos
38. Desde sus inicios en 1987, el Sistema de Consejos ha tenido problemas para
su eficaz funcionamiento, debido, entre otros factores, a la falta de compromiso de
los gobiernos; a la escasez de recursos técnicos y financieros; y a la desconfianza de
las organizaciones sociales sobre su operatividad. A pesar de ello, desde 1993 se
viene impulsando la descentralización de las decisiones sobre inversión física, a
través de montos preestablecidos por región y departamento, que toma en cuenta
las propuestas de proyectos generadas en las comunidades y presentadas a través
de las municipalidades. Para fortalecer dicho proceso en 1994 se creó el Fondo de
Solidaridad para el Desarrollo Comunitario (FSDC) , que vino a dotar a los Consejos
de recursos para proyectos de inversión física de tipo comunitario.
39. En el presente año, la Misión ha constatado que la Secretaría de Coordinación
Ejecutiva de la Presidencia en conjunto con SEGEPLAN, INFOM, FIS y FONAPAZ
diseñaron el Plan Operativo 1998 para fortalecimiento del Sistema de Consejos,
con énfasis en mejorar su capacidad técnica y la coordinación interinstitucional,
seleccionándose para ello siete departamentos. Es de hacer notar que la ausencia
de las organizaciones sociales no ha sido solucionada, ni tiene mayor prioridad en
dicho plan, al extremo de que el Consejo Nacional se encuentra desintegrado, y en
los niveles regionales y departamentales la participación social es frágil y no se
realiza acorde a lo establecido en la ley. Igualmente, en el campo de la formulación
de planes de desarrollo se mantiene un vacío.
Los Acuerdos de Paz y los Consejos
40. Los Acuerdos de Paz ponen énfasis especial en el Sistema de Consejos como
instrumento de concertación social y como mecanismo fundamental de la
participación de los diversos sectores de la sociedad en la formulación de las políticas
de desarrollo y en la implementación, ejecución y fiscalización de las políticas públicas
y de ordenamiento territorial. Para ello proponen la ampliación de los sectores
participantes, el restablecimiento de los Consejos Locales y el financiamiento para
su funcionamiento, a la vez que le agrega algunas nuevas funciones, como la de
contribuir a la definición y seguimiento de la política fiscal y la construcción
participativa de la política de desarrollo agropecuario. Todo ello a través de una
reforma a la actual Ley de los Consejos de Desarrollo Urbano y Rural, que debía
hacerse durante el año 1997 en consulta con la Comisión Paritaria de Reforma y
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Participación, la que no ha podido concretarse por problemas en la mencionada
Comisión.
41. Con el propósito de realizar aportes a la reforma, diversas organizaciones no
gubernamentales, sectores sociales, e institutos de investigación han elaborado
propuestas. También ha elaborado propuestas la Secretaría de Coordinación Ejecutiva
de la Presidencia, bajo cuya dirección funciona el Sistema de Consejos. Esta
institución tomó la importante decisión de construir una propuesta síntesis que
constituiría la posición de la parte gubernamental ante la Comisión Paritaria de
Reforma y Participación.
El estado de la Participación
42. Hasta la fecha, la participación tiene lugar fundamentalmente en los ámbitos
comunitarios, y dentro de ellos, en la identificación y priorización de proyectos, así
como en la ejecución de los mismos. La participación de la población en la
formulación de las políticas públicas y en la articulación de éstas con los ámbitos
departamentales, regionales y nacional está pendiente. Se corre el riesgo de que la
atomización de dicha participación tenga implicancias negativas para las posibilidades
del desarrollo integral.
43. Aunque existen experiencias ejemplares de participación social en la
formulación de las políticas de desarrollo, como el Consejo Municipal de Desarrollo
de Ixcán, en el Quiché, y de fortalecimiento sistemático de las capacidades técnicas
de los consejos departamentales y regional de Alta y Baja Verapaz, con la ayuda de
la cooperación alemana de GTZ, a través del Programa Las Verapaces; dichas
experiencias no son suficientemente conocidas en otras regiones, para que puedan
servir de referente a funcionarios públicos y organizaciones sociales.
44. La Misión ha comprobado un incremento en la participación social de los
distintos sectores sociales en instancias derivadas de los acuerdos de paz, como el
Foro de la Mujer o en instancias informales, como mesas y foros de acompañamiento
del cumplimiento de los acuerdos de paz; mesas de concertación y coordinaciones
interinstitucionales para resolución de conflictos de tierras y para planificación del
desarrollo local o regional, en las cuales tienen presencia organizaciones de mujeres
e indígenas.
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Suplemento del Tercer Informe sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
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45. La nueva Ley del Organismo Ejecutivo transfirió funciones que correspondían
al Sistema de Consejos a otras dependencias de dicho organismo. Siendo el Sistema
de Consejos de Desarrollo una instancia pública fundamental para la participación
social, es importante cuidar que el conjunto de reformas en curso, no repercutan
en una disminución del papel y alcances de dicho Sistema.
Las Recomendaciones
46. La Misión considera las siguientes medidas para fortalecer la participación
social en el Sistema de Consejos: a) Que la reforma legal se haga dentro de un
marco de integralidad que incluya la política de descentralización y desconcentración
de la administración pública, la Ley del Organismo Ejecutivo, la Ley Preliminar de
Regionalización y el Código Municipal. b) Que se convoque a la integración del
Consejo Nacional, como espacio privilegiado de concertación social, así como los
demás Consejos Regionales y Departamentales, propiciando la participación de los
sectores sociales; c) que se revise el mecanismo de nombramiento de los gerentes
de los Consejos, para que guarde congruencia con lo que los Acuerdos estipulan
para el nombramiento del Gobernador Departamental; d) que en base a los
diagnósticos realizados en el Plan Operativo, se diseñe y ejecute un programa de
capacitación para las organizaciones sociales para participar en las decisiones
socioeconómicas; e) que en el Presupuesto de 1999 se estipulen los debidos recursos
para el buen funcionamiento del sistema, a efecto de que cuenten con el equipo e
implementos técnicos necesarios, que las organizaciones sociales puedan participar
y ser capacitadas para ello.
47. Se hace un llamado a las organizaciones sociales concernidas para que se
incorporen y participen efectivamente en los distintos ámbitos del Sistema de
Consejos de Desarrollo.
Política Laboral y Acuerdos de Paz
48. La situación laboral de Guatemala se ha caracterizado históricamente por el
alto número de subempleados; salarios mínimos de bajo poder adquisitivo, los
cuales en muchos casos no se pagan en tiempo y forma; una cobertura del sistema
de seguridad social que apenas supera el 30% de la fuerza de trabajo; y la falta
capacitación y formación profesional que atienda las necesidades de la mayoría.
01 de enero - 31 de julio de 1998
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De especial preocupación es la situación de los trabajadores agrícolas, sobre todo
de aquellos que tienen la calidad de migrantes, ya que sus condiciones de trabajo
presentan aún mayores niveles de precariedad, así como la gran extensión del trabajo
infantil y la falta de un status adecuado para la mujer trabajadora. Además, existe
un muy escaso desarrollo de las diversas formas de negociación colectiva y notables
carencias para un efectivo despliegue de las instituciones estatales encargadas del
control en el cumplimiento de las leyes y reglamentos laborales.
49. Reconociendo la realidad anterior, dentro de los Acuerdos de Paz, el trabajo y
las relaciones laborales son considerados factores fundamentales para coadyuvar al
desarrollo integral de la persona, el bienestar familiar y el desarrollo socioeconómico
del país. En atención a ello es que los Acuerdos apuntan a la creación de empleo
justamente remunerado; la reorientación de las relaciones laborales hacia la
concertación y negociación colectiva; los cambios necesarios en la legislación laboral
que promuevan la efectividad de las leyes laborales; la desconcentración e incremento de los servicios de inspección; la instauración de un marco legal y un proceso
de capacitación y formación profesional para todos los niveles; y la incorporación
plena de todos los trabajadores a la seguridad social, todo ello en el marco de la
total vigencia de los derechos humanos fundamentales incluyendo el derecho de
libertad sindical. Asimismo, los Acuerdos reclaman prestar especial atención al
cumplimiento de los derechos laborales de los trabajadores agrícolas, de casa particular, mujeres, niños y en general de todos aquellos en una situación de mayor
vulnerabilidad y desprotección.
La Política del Ministerio de Trabajo
50. La política oficial del Ministerio de Trabajo contempla formalmente la
reorientación de las relaciones laborales basadas en la cooperación; la concertación
entre trabajadores y empleadores; y la promoción de una cultura de negociación.
La Misión valora positivamente la determinación gubernamental de modificar la
legislación a los efectos de facilitar el reconocimiento de las organizaciones sindicales.
Ha entrado en vigencia el Acuerdo Gubernativo 143/96 que agiliza el reconocimiento
de la personalidad jurídica de los sindicatos. El artículo 4 del Dec.Leg. 35/98, que
entró en vigencia el 16 de junio de 1998) modificatorio del 218 del Código de
Trabajo, simplifica más el trámite, al otorgar la potestad de decisión final al Director
General de Trabajo, sin necesidad de intervención del Ministro del ramo.
Verificación de los Acuerdos de Paz
Suplemento del Tercer Informe sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
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51. Se espera que a la mayor brevedad posible se continúe con otras modificaciones
normativas relativas al ejercicio de la libertad sindical, especialmente aquellas que
den seguimiento a los comentarios emanados de los órganos especializados de la
OIT instando a efectuar cambios en varios artículos del Código de Trabajo y del
decreto 35-96, a los efectos de armonizar en su totalidad la legislación interna con
los requisitos de los Convenios Internacionales en la materia, así como atender las
modificaciones al decreto 114-97 impulsado por la Comisión de Trabajo, Previsión
y Seguridad Social del Congreso vinculadas al reconocimiento de las organizaciones
solidarias y sindicatos de funcionarios públicos por parte del Ministerio de Trabajo.
52. Respecto al fortalecimiento de instancias de diálogo y consenso, ha sido
importante la instauración y puesta en funcionamiento de la Comisión Tripartita de
Asuntos Internacionales que, creada en base a las disposiciones del CIT 144, ha
abordado temas propios de la legislación interna e incluso ha definido dos instancias
diferentes para atender conflictos laborales que llegan a su órbita. Producto de su
trabajo surgió un proyecto de reforma del Código de Trabajo que hoy es ley vigente.
Sin embargo, la Comisión ha tenido un alcance menor al esperado, en parte por
dificultades para la integración de los representantes de los trabajadores lo que ha
suspendido su funcionamiento durante meses, y en parte por la falta de consenso
en diversas iniciativas que por tanto no han podido prosperar.
53. El esfuerzo anterior debe acompañarse de otras acciones tendientes a superar
los enormes obstáculos que la promoción de la negociación colectiva y de vías
concertadas de solución de conflictos enfrenta el país. Un buen ejemplo de ello ha
sido el conflicto iniciado en el mes de febrero en la región bananera del departamento
de Izabal, que alcanza a varias fincas de la zona y que llegó a uno de sus puntos más
difíciles a principios de mayo cuando miles de trabajadores paralizaron el tránsito
de la carretera al Atlántico a unos 15 Kms. de Puerto Barrios con la intención de
difundir sus reclamos y atraer la atención de las máximas autoridades del país.
Solicitaban la reincorporación de los trabajadores despedidos, el pago de los salarios
devengados, el levantamiento de los juicios penales contra los trabajadores, el
reconocimiento de la organización sindical, entre otros puntos. Los trabajadores
solicitaron la formación de una comisión de alto nivel para atender la problemática,
la cual finalmente se aceptó formar y a cambio de ello, los trabajadores depusieron
sus medidas.
54. Dicha Comisión sesionó por primera vez el día 6 de mayo con la presencia del
Ministro y Viceministro de Trabajo, Ministro de Gobernación, Secretario General
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de la Corte de Justicia, Fiscal General de la Nación, Procurador y Procurador adjunto
de los Derechos Humanos, el Coordinador de las Auxiliatorias, el Auxiliar de Izabal,
representantes de los trabajadores, de las empresas y delegados de MINUGUA
como observadores. Luego de varios meses de actuación, no fue posible llegar a
ningún acuerdo entre las partes. A mediados de julio, la Comisión propuso una
fórmula de solución que incluía entre otros puntos, la reactivación de las tareas
productivas, la contribución de los trabajadores al rescate de la producción y la
concreción de condiciones laborales acordes con el estado de las unidades
productivas. Frente a ello, solo el sector de los trabajadores se pronunció a favor de
la propuesta. En cambio, los empresarios concernidos, en un caso, supeditaron su
pronunciamiento a la dilucidación de otro problema de índole comercial ajeno a la
actividad de la Comisión, y en otro caso, no solo rechazaron la fórmula, sino que se
separaron de las actividades de mediación. Independientemente del análisis que
pueda hacerse del conflicto en sí mismo, sus causas y consecuencias, este episodio
ilustra la falta de desarrollo de las formas de solución alternativa de conflictos, aún
cuando éstas se propongan por las máximas autoridades.
55. En cuanto a la agilización de procedimientos de arbitraje, solución de
controversias y pronta y cumplida justicia como medio de concretar la política
oficial de dar efectividad a las leyes laborales, se han dado algunos pasos que conviene
remarcar positivamente, aún cuando no agoten las necesidades detectadas. Es de
destacar la creación de más Juzgados de Trabajo y dos Salas de Apelaciones, así
como la reciente reforma de los artículos 326 y 367 del Código de Trabajo que, al
impedir el efecto suspensivo de algunos recursos e incidentes, pretende acelerar el
proceso evitando dilaciones innecesarias. No obstante, y tomando en cuenta que la
última reforma mencionada aún no puede evaluarse en su aplicación práctica, las
modificaciones expuestas deben ser acompañadas por otras acciones en el mismo
sentido, a los efectos de alcanzar los objetivos propuestos. La Misión ha tomado
conocimiento de múltiples casos en los cuales los órganos competentes para atender
conflictos laborales no se han integrado en tiempo y forma. En otros juicios, la
excesiva extensión de los procesos, aún culminando con pronunciamientos favorables
a los reclamantes, no aseguran la realización de los derechos exigidos por cuanto el
tiempo opera como una real denegación de justicia.
56. Conviene recordar que aún no toma estado parlamentario un anunciado
proyecto de nuevo Código Procesal del Trabajo que mereció consideración en forma
tripartita y que, según las autoridades, habrá de ser un instrumento fundamental
para mejorar en celeridad y calidad de la prestación de justicia laboral.
Verificación de los Acuerdos de Paz
Suplemento del Tercer Informe sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
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La Modernización del Ministerio de Trabajo
57. El Ministerio de Trabajo se encuentra actualmente inmerso en un proceso
ambicioso de modernización que incluye la desconcentración e incremento de sus
servicios. Actualmente la Inspección General de Trabajo tiene presencia en 20
Departamentos de la República y en municipios o lugares estratégicos. A su vez , la
descentralización pretende también el fortalecimiento con recursos humanos y
mobiliarios de las sedes de las Regionales, a los efectos de prestar no solo servicios
de inspección laboral, sino también de los programas de relaciones de trabajo,
previsión social y servicio público de empleo. En ese marco se ha actuado en las
regiones II, V y VI con sede en Cobán, Escuintla y Quetzaltenango. El 12 de diciembre
de 1997 se inauguró la Región III de Puerto Barrios, Izabal y se está trabajando para
la apertura de las oficinas de la Región VII que cubrirá Huehuetenango y Quiché. A
su vez el Ministerio ha mostrado preocupación por la capacitación de sus funcionarios
y en ese sentido cabe destacar la creación y puesta un funcionamiento de la Escuela
Superior de Mediación y Conciliación que tiene como función principal capacitar
al personal que mediará y conciliará situaciones conflictivas en el ámbito laboral.
58. Por otro lado, para fortalecer la eficacia sancionatoria del Ministerio de Trabajo,
a partir de este año se ha dispuesto un mejor seguimiento de los juicios que se
inician contra quienes la Inspección ha detectado incumplimientos en sus
obligaciones laborales. Sin embargo, el objetivo perseguido se encuentra lejos de
alcanzarse. Se detectan serias deficiencias en la ejecución de las políticas laborales
definidas a nivel central. A pesar de los recursos financieros destinados a estos fines,
las carencias materiales y también de personal son notorias, comprometiendo el
cumplimiento adecuado de las servicios. A la insuficiencia de recursos humanos y
materiales, que incluye desde equipo de oficina, transporte, falta de personal en
general y calificado en particular y el excesivo centralismo en la toma de decisiones
y la gestión y administración de los recursos financieros y materiales, se suma que
no se han promovido mejoras para modificar el marco legal y reglamentario que
fortalezca la capacidad sancionatoria del Ministerio.
59. Lo señalado tiene una gran relevancia por cuanto buena parte de los objetivos
de la política laboral enunciada, tanto en los documentos nacionales como en los
Acuerdos de Paz, radican en un fortalecimiento de los servicios de la inspección de
Trabajo, especialmente en el control del cumplimiento de la normativa laboral.
60. En cuanto a la atención prioritaria de sectores en condiciones de mayor
vulnerabilidad, destaca positivamente la reciente convocatoria a distintos sectores
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efectuada por al Ministerio de Trabajo y Previsión Social, a los efectos de la
construcción de una política y un plan nacional de acción que permita erradicar la
participación de la niñez en actividades laborales de alto riesgo. La concreción de
esta iniciativa, la continuación y superación de otros esfuerzos que el mismo
Ministerio despliega, así como la entrada en vigencia de la nueva normativa jurídica
reguladora de los derechos de la niñez, en consonancia con los preceptos de la
Convención de los Derechos del Niño, se espera puedan contribuir significativamente
a atender adecuadamente las necesidades de este sector de la población.
Los Derechos Laborales de las Mujeres
61. En relación a la protección de la mujer trabajadora, la inspección y vigilancia
del cumplimiento de la legislación y la capacitación sobre los derechos, se ha
constatado que el Ministerio no tiene una estrategia sectorial. No cuenta con
proyectos ni programas específicos de cobertura nacional que incluyan tanto el
fortalecimiento, ampliación y diversificación de personal, con programas concretos
vinculados a las metas, ni una adecuada asignación presupuestaria. Esta dimensión
no se visualiza incluida en las políticas de descentralización. El hecho que la inserción
laboral de la mujer no las exime de las responsabilidades domésticas hace necesario
un desarrollo de infraestructura de apoyo y servicios a los efectos de una
incorporación al mercado laboral que evite trasladar responsabilidades a las hijas
mujeres y así reiterar el ciclo de marginación.
62. La sección de Promoción y Capacitación de la Mujer Trabajadora sólo tiene
cobertura en el ámbito central y área metropolitana, habiendo realizado cursos
sobre derechos laborales en coordinación con organizaciones no gubernamentales.
A través de la cooperación internacional se han reforzado programas pero se dificulta
la sostenibilidad y cobertura de los mismos.
63. En cuanto a la capacitación y formación profesional, no existe un plan articulado
en relación a la mano de obra femenina orientado a alcanzar niveles cercanos al
30% de tasa de participación en el sector formal. Aunque los cursos que imparte
INTECAP no discriminan expresamente a la mujer en su ingreso y elección, de
hecho las excluye a partir de los requisitos de ingreso, concentración de los servicios
en las cabeceras departamentales y áreas urbanas, entre otras razones.
64. Se han dado avances en la revisión de la legislación laboral para hacer efectivos
los compromisos de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de
Verificación de los Acuerdos de Paz
Suplemento del Tercer Informe sobre Aspectos Socioeconómicos y Situación Agraria
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Discriminación de la Mujer. La Oficina Nacional de la Mujer, adscrita al Ministerio,
ha impulsado reformas al Código Civil y apoya la iniciativa de Ley para Prevenir y
Sancionar el Acoso y Hostigamiento Sexual. La Presidencia de la Comisión de la
Mujer, el Menor y la Familia del Congreso, presentó la iniciativa de ley que reforma
el Código de Trabajo en relación a las mujeres trabajadoras agrícolas, trabajo de
menores de edad y a las madres trabajadoras. A su vez, la sociedad civil, a través del
Centro de Apoyo a la Mujer Trabajadora ha concluido el anteproyecto de ley para
la mujer trabajadora de casa particular, el cual espera presentar a consideración de
los congresistas en breve. La mera descripción anterior denota que aún resta mucho
por hacer en este terreno.
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