Informe/Txostena El Futuro de la Política de Cohesión

LEHENDAKARITZA
PRESIDENCIA
Kanpo Harremanetarako
Idazkaritza Nagusia
Secretaría General de
Acción Exterior
Informe/Txostena
El Futuro de la Política de Cohesión
Bruselas, 22 de marzo de 2011
El 22 de marzo de 2011 tuvo lugar una audiencia pública sobre el futuro de la política
de cohesión en la comisión parlamentaria de desarrollo regional del Parlamento
Europeo (REGI)1. La Audiencia Pública contó con la participación de varios expertos
de las distintas partes interesadas.
En primer lugar intervino el Profesor Jacek Szlachta2, Jefe de la División de Estrategia y
Planificación de la Escuela de Negocios de Varsovia, quien expuso brevemente los retos
y oportunidades de la aplicación de las medidas destinadas a reforzar la programación
estratégica de la futura política de cohesión. En segundo lugar intervino el Sr. Jussi YliLahti3, que se centró en los aspectos de la condicionalidad de cara a alcanzar una
política de cohesión más efectiva. En tercer lugar, la Dra. Angelika Poth-Mögele4 y la
Sra. Elena Marianou5 expusieron la visión de las autoridades locales y regionales
respecto a los contratos de asociación de desarrollo e inversión, las nuevas medidas de
condicionalidad y la gobernanza multinivel. Por último, el representante de DG Regio,
el Sr. Nicholas Martyn6, expuso algunas indicaciones de la perspectiva de la Comisión
Europea respecto al futuro de la política de cohesión.
1. Retos y oportunidades en la aplicación de las medidas destinadas a reforzar la
programación
El Prof. Szlachta comenzó su intervención señalando que, a su parecer, las expectativas
generadas alrededor de los Fondos de la política de cohesión son muy superiores a las
capacidades reales de la política, lo que mina su coherencia.
Respecto al próximo período de programación, señaló que habrá cambios dramáticos,
tal como los hubo cuando se pasó del período 2000-2006 al 2007-2013. Se debería
discernir sobre aquellas metas realistas y aquellas que no lo sean tanto.
 Para obtener una política de cohesión más realista, el Sr. Szlachta defendió la
creación de una lista más reducida de sectores de intervención. Aunque señaló la
dificultad para conseguirlo, por la gran diversidad existente entre las regiones
europeas.
 En cuanto a la concentración temática, señaló que sería necesario desarrollar
mecanismos que permitan actuar según los sectores de intervención, sobre todo
cuando se desembolsan los fondos en cantidades más reducidas.
1
http://www.europarl.europa.eu/activities/committees/homeCom.do;jsessionid=064C327AF56D6BE4CC
3D54BB019314F3.node2?language=ES&body=REGI
2
Jefe de la División de Estrategia y Planificación de la la Warsaw School of Economics.
3
Director de Desarrollo Regional del Ministerio de Economía y Empleo de Finlandia.
4
Directora de las Política del Consejo de Municipios y Regiones Europeos
5
Secretaría General de la Conferencia de las Regiones Marítimas Periféricas.
6
Director General Adjunto de Desarrollo, Coordinación y Comunicación de la Política de Cohesión.
Dirección para la Unión Europea y la Coordinación de la Acción Exterior
Europar Batasunerako eta Kanpo Harremanak Koordinatzeko Zuzendaritza
Nafarroa, 2 – 01007 Vitoria-Gasteiz
Tef. 945 018 128 – Fax 945 018 158 – [email protected]
Delegación de Euskadi en Bruselas
Euskadiren Ordezkaritza Bruselan
27, Rue des Deux Églises 1000 Bruxelles
Tef: 322 285 45 10 – Fax: 322 285 45 11 – [email protected]
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Respecto a la complejidad de la intervención, el Sr. Szlazhta se mostró a favor de
que exista un marco estratégico común que incluya los 5 fondos de manera
conjunta.
Respecto a la eficacia de la política de cohesión, señaló que se deben asignar más
recursos y más programas marco para medir mejor el impacto y los resultados de
estas medidas.
Respecto los Estados miembros, el Sr. Szlachta señaló que los problemas se
concentran en conseguir una mayor conformidad entre los distintos programas
nacionales.
Respecto a la fórmula n+2 y n+3, señaló que esta es una formula contradictoria,
porque lo que hace es presionar a las regiones y a los estados miembros para que
escojan proyectos sencillos, cuando lo que se busca es que esta sea una política
altamente eficiente.
Sobre la calidad de la programación, se ha tenido que reformular en aspectos
como la selección de prioridades, la identificación del impacto y de los indicadores
de resultados, y en los resultados esperados.
En cuanto a la innovación y la flexibilidad, ésta es positiva y, si luego se observase
la necesidad de poder incluir proyectos e ideas innovadoras, seguramente se volvería
a esos instrumentos que ya figuraban en los programas 94-99 y 2000-2006, dentro
del instrumento para las acciones innovadoras.
Respecto a la condicionalidad, el Sr. Szlachta se mostró en contra de ligar la
política de cohesión a objetivos de la política macroeconómica.
En cuanto a la aplicación de las distintas medidas, el Sr. Szlachta señaló que se
estaría olvidando la simplificación. Se estaría creando un modelo cada vez más
complicado, en aspectos como los costes de transacción y la velocidad de la
intervención, que irían en detrimento de la efectividad de la política.
2. ¿Llevará la condicionalidad a una política de cohesión más efectiva?
El Sr. Jussi Yli-Lahti, Director de Desarrollo Regional del Ministerio de Economía y
Empleo de Finlandia, comenzó su intervención precisando que en Finlandia siempre han
enfocado la cuestión de la condicionalidad desde un punto de vista práctico, frente a
enfoques más teóricos. El Gobierno de Finlandia apoya la condicionalidad y, en un
informe que remitió al parlamento finlandés, ya señalaba que la financiación para la
cohesión tendría que estar sujeta a las reformas estructurales adecuadas. El objetivo
será, por tanto, movilizar el potencial económico de todas las regiones y Estados
miembros para mejorar la competitividad común de Europa en un entorno global.
La condicionalidad desde un punto de vista práctico se refiere a medidas,
procedimientos, normas y reglamentos de la política de cohesión, tanto ex-ante como
ex-post. Lo que desde Finlandia esperan es conseguir una serie de disposiciones
aplicables y métodos para mejorar la condicionalidad sobre el terreno. Aún así, para no
complicar más el funcionamiento de la política de cohesión y aumentar la carga
administrativa se aboga por una mayor simplificación y racionalización de la misma.
Según el Sr. Yli-Lahti, la condicionalidad más clara de la política de cohesión es la
Estrategia de Lisboa para el crecimiento y la competitividad, para la que es necesaria
una coordinación horizontal. La Estrategia de Lisboa habría sido un buen punto de
partida para combinar la política de cohesión con otras políticas de la UE y así potenciar
el desarrollo económico y la generación de empleo.
2
Otros tipos de condicionalidad serían las reglas de liberación automática n+2 y n+3,
que introducen una condicionalidad muy estricta sobre la gestión financiera
principalmente.
Para el próximo período ya se ha acordado la Estrategia Europa 2020 (EE2020), que va
a establecer los elementos esenciales de condicionalidad para el próximo período. En el
próximo informe de la Comisión sobre concentración temática, en la propuesta de
medidas flexibles para regiones y Estados miembros, así como en la propuesta sobre los
contratos de inversión y desarrollo entre la Comisión y los Estados miembros, se
establecerán nuevos elementos de condicionalidad.
El Sr. Ysi-Lahti señaló que la EE2020 es un buen punto de partida tanto para Finlandia
como para gran parte de los Estados miembros para redefinir los objetivos de
crecimiento en el contexto de crisis económica actual. Algunas de las propuestas e ideas
de la Comisión tienen como objetivo consolidar la condicionalidad en torno a 4
categorías (en función de diferentes elementos):
(1) La macrocondicionalidad, que quedaría en manos del Ecofin y del Comisario de
Asuntos Económicos.
(2) La condicionalidad ex-ante y ex-post que podría ser de tipo normativo, estratégico,
estructural o institucional. En esta categoría el Sr. Ysi-Lahti opina que existe el riesgo
de que aparezca un sistema demasiado complejo de evaluaciones y verificaciones exante y ex-post. Con lo que no se mostró muy de acuerdo con aplicar este tipo de
condicionalidad, sino que habría que centrarse en las mejoras institucionales y de
capacidad administrativa;
(3) La condicionalidad sobre el rendimiento, sobre los resultados. Indicó que a
través de indicadores objetivos se podría favorecer la implantación de este tipo de
condicionalidad;
(4) La condicionalidad de la reforma estructural, relacionada con la nueva
gobernanza económica de Europa. Conduciría a una serie de elementos de
condicionalidad obligatorias introducidos en los programas nacionales, y en los
procesos de control y seguimiento de esos programas.
En resumen, Finlandia apoya todas las ideas que puedan mejorar la eficacia de la
política de cohesión, y consideran que es esencial una arquitectura general de la política
de cohesión que pueda apoyar las acciones sobre el terreno. En este sentido, la
capacidad institucional es una de las cuestiones clave, y estas nuevas ideas en relación
con la condicionalidad tendrían que ser muy bien definidas y, a ser posible, ser puestas a
prueba antes de su implantación. En cuanto a incentivos positivos, como el rendimiento
de resultados, no se muestran a favor porque creen que serían contraproducentes.
Favorecerían solo algunos de los muchos programas y otros se verían penalizados.
3. El punto de vista regional y local: desarrollo y contratos de asociación y de
inversión, nuevas medidas de condicionalidad y la gobernanza multinivel
La Dra. Angelika Poth-Mögele, Directora de las Políticas del Consejo de Municipios y
Regiones Europeas, centró su intervención en los nuevos contratos de asociación para la
inversión, así como en los aspectos de la gobernanza multinivel.
Respecto a los contratos de asociación, la Dra. Poth-Mögele se mostró a favor de su
existencia, pero abogó porque estos no solo se concluyan a nivel europeo y de los
Estados miembros, sino que también incluyan a las regiones y a los municipios. Por
ello, la Dra. Poth-Mögele defendió el enfoque integrado de dichos contratos, lo que
implica la inclusión y la participación de todos los actores a nivel horizontal y vertical.
3
También señaló que si se aplica seriamente el Tratado de Lisboa, la gobernanza
multinivel se contemplaría desde la perspectiva de una gobernanza en partenariado. Esta
goberananza en partenariado debería abordarse desde un enfoque tanto vertical como
horizontal, y en su aplicación, todas las partes interesadas deberían comprometerse a la
consecución de una serie de objetivos, a garantizar la cooperación y también a colaborar
en la evaluación de resultados.
De cara a los próximos reglamentos de los Fondos Estructurales, la Dra. Poth-Mögele
indicó que los Estados miembros deberían comprometerse a aplicar plenamente dicho
principio del partenariado. Lo que implicaría llegar a nivel europeo a un acuerdo
sobre diferentes principios a aplicar a nivel nacional para conseguir una implementación
general coherente, involucrando de esta manera a las autoridades locales y regionales en
todas las etapas del proceso de toma de decisiones y de control de los procesos.
Por último, respecto a la condicionalidad, coincidió con los anteriores oradores en
mostrar su escepticismo con la condicionalidad macroeconómica aplicada a la política
de cohesión, ya que ésta quedaría condicionada a factores que no puede influir. Esta
sólo se debería condicionar a objetivos acordados por todos los actores involucrados,
comprometiendo la responsabilidad de las autoridades locales y regionales. También
señaló que está viendo una tendencia excesiva a ligar excesivamente la política de
cohesión a la EE2020.
Por su parte, la Sra. Eleni Marianou, Secretaria General de la Conferencia de las
Regiones Marítimas Periféricas, señaló que hay un nuevo planteamiento positivo con
esta reforma de la política de cohesión. Desde el punto de vista de los contratos de
partenariado y de inversión, indicó que éstos deben tener en cuenta todos los
interlocutores implicados, y señaló que si no se tienen en cuenta a todos los agentes
socio-económicos implicados en la política de cohesión, difícilmente se les podrá
involucrar para alcanzar los objetivos de la EE2020. En este sentido, subrayó la
necesidad de potenciar nuevos “pactos territoriales” y responsabilidades compartidas,
pero sin imponer ninguna condicionalidad macroeconómica. Se mostró a favor de una
mayor eficiencia y una mayor asociación, pero señaló la necesidad de preservar los
beneficiarios de la política de cohesión, cuestionando los futuros métodos de sanciones
e incentivos de la condicionalidad y preguntándose si las regiones tienen la capacidad
de financiar las evaluaciones de impacto sobre el terreno.
4. La perspectiva de la Comisión Europea
El Sr. Nicholas Martyn, Director General Adjunto de Desarrollo, Coordinación y
Comunicación de la Política de Cohesión, destacó que la Comisión está teniendo muy
en cuenta las aportaciones que tanto expertos como las partes interesadas están haciendo
al 5º Informe sobre Cohesión.
El Sr. Martyn centró su intervención en algunos de los principales elementos a debate
de la política de cohesión. Destacó que uno de los principales retos consiste en la
incorporación y la integración de las prioridades de la UE en las medidas de
desarrollo regional. Posteriormente señaló que, tal como aparece en el 5º Informe
sobre Cohesión, una de las prioridades consiste en reforzar el aspecto estratégico de la
política de cohesión, comenzando por lo que el denominó “los elementos estratégicos”:
el marco estratégico común; y los contratos de asociación/partenariado.
El marco estratégico común es un documento de la Comisión en el que se establecen
directrices para ver como la política de cohesión, a través de las distintas inversiones,
puede contribuir a alcanzar los objetivos de la EE2020. No solo a través de los Fondos
4
de la política de cohesión, sino de todos los fondos de la UE, contando con un enfoque
integrado para los fondos comunitarios y nacionales. En suma, se trata de un documento
de alto nivel, de orientación, pero a su vez concreto, ya que ofrece las prioridades de
inversión.
Respecto a los contratos de asociación, el Sr. Martyn precisó que estos proceden de los
Estados miembros, y que deben tener en cuenta el previamente citado marco estratégico
común. Es la declaración nacional que especifica como, desde los Estados miembros, se
van a utilizar los fondos estructurales y de cohesión para alcanzar los objetivos
marcados. La ventaja, en opinión del Sr. Martyn, es que estos contratos contemplan un
enfoque integrado pues incluyen el FEDER, el FSE y el Fondo de Cohesión. Es en este
contrato donde se deben alcanzar los compromisos que permitan presentar los
resultados que contribuyan a la EE2020, teniendo en cuanta a su vez los aspectos de la
condicionalidad.
Respecto a la condicionalidad, señaló que este es uno de los elementos fundamentales
para garantizar que esta estrategia sea eficaz. Es decir, que las premisas o condiciones
ayuden a mejorar los resultados, y a conseguir que los distintos tipos de inversión
alcancen los objetivos propuestos. Respecto a la macrocondicionalidad, el Sr. Martyn no
reveló cual es la posición de la Comisión, aunque si precisó que la Comisión entiende
que esta cuestión ha suscitado mucho debate, y que se deberá tener en cuenta antes de
redactar los nuevos reglamentos.
Por último, el Sr. Martyn se refirió a la gobernanza. Según indicó, el proyecto de la UE
es multinivel, ya que cuenta con la participación de entes a nivel local, regional y
nacional, algo que considera fundamental para alcanzar los objetivos de la política
regional. En este sentido, el contrato de asociación será un contrato presentado por un
Estado miembro, pero que esperan que no se haga de manera aislada a nivel nacional,
sino con la participación de los representantes locales y regionales. Respecto a la
asignación de financiación por programas, el Sr. Martyn señaló que se va a definir en
base a la contribución de los distintos programas a los objetivos temáticos que permitan
lograr lo definido en la EE2020.
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