Pobres estructurales, nuevos pobres y clientelismo político

INTRODUCCION
Las elecciones legislativas del 4/5/97 en la provincia de Santiago del Estero reconocen dos
lecturas centrales: la persistencia de la mayoría electoral construida por el oficialismo provincial,
fuertemente articulada con los sectores más postergados de la sociedad santiagueña, así como la
consolidación del impacto electoral del fenómeno de nueva pobreza, condensado en los núcleos
urbanos de La Banda y Capital, cuya práctica electoral mostró una vez más una singular paridad de
fuerzas, inédita en el resto de la provincia entre oficialismo y oposición.
La evolución ascendente del ausentismo electoral, particularmente sobre segmentos NBI, la
estabilización del voto en blanco, la solidez electoral del oficialismo en distritos impactados por
altos niveles de pobreza estructural –objeto de prácticas de asistencia y clientelismo– y la oposición
clivada por sectores medios urbanos pobres por ingresos son tendencias electorales ya muy
consistentes en la sociedad santiagueña.
Así las cosas, a la par de agregar complejidad al escenario político institucional de la
provincia, estos comportamientos electorales tan diversos, ciertamente que en otras proporciones,
pueden incluso resultar paradigmáticos para imaginar la futura dinámica electoral nacional.
2
POBREZA ESTRUCTURAL
Una de las modalidades relevantes para la medición de la pobreza es aquella que cuantifica
la extensión de la población con necesidades básicas insatisfechas.
A diferencia de la medición de pobreza vinculada al ingreso del hogar, la medición de
pobreza estructural pondera una serie de indicadores referidos a condiciones de existencia del hogar,
fuertemente vinculados con el tipo de vivienda en que habita, a fin de construir el índice compuesto
NBI.
De esta forma, se considera Población con Necesidades Básicas Insatisfechas cuando el
hogar:
1)
2)
3)
4)
5)
Habita en viviendas de tipo inconveniente.
Conviven más de tres personas por cuarto.
No posee sistema de baño con arrastre de agua en el interior de la vivienda.
Posee algún niño en edad escolar que no concurre a la escuela.
Posee jefe con escolarización primaria incompleta y más de tres miembros inactivos del hogar
por cada miembro ocupado.
Para la medición desarrollada por la EPH de octubre de 1994, el total de población con
necesidades básicas insatisfechas en Santiago del Estero alcanza a 212.500 personas, el 29.9 % de la
población actualizada por el INDEC para 1997 en 710.718 habitantes. 1
Tres de las características centrales de la pobreza medida por el índice de NBI son:
•
•
•
Tipo de pobreza cuya existencia está asociada a patrones temporales más largos.
Sus magnitudes son relativamente inelásticas en períodos cortos.
Posee un patrón de distribución geográfica con escasa dispersión, lo que sitúa a la pobreza NBI
normalmente bajo la forma de enclave. 2
En este sentido, la pobreza NBI se asocia a situaciones de privación de larga data (los
bolsones de pobreza estructural se consolidan en el país a partir de la década de 1960) mucho más
extendida en el tiempo que la pobreza medida por ingresos (cuya expansión debe situarse a partir de
las transformaciones económicas y sociales que caracterizaron a la década de 1980, siendo su
principal desencadenante la crisis del sistema productivo en la generación de empleo instalada
durante la etapa dictatorial).
Para observar la situación de la pobreza NBI en Santiago del Estero, el Cuadro Nº 1 muestra
desagregados los departamentos santiagueños ranqueados por su pobreza estructural y pobreza por
ingresos (Nueva Pobreza) al que, en atención al análisis de las últimas elecciones legislativas
provinciales, se agregan los acumulados electorales obtenidos en cada localidad por oficialismo y
oposición y el impactante índice de ausentismo electoral.
Como se observa, el 30 % de los departamentos supera el 50 % de la población NBI
residente, manifestando situaciones de muy intensa vulnerabilidad socioeconómica.
1
Caminos; Rubinstein; Vibes: “Las necesidades básicas insatisfechas en el interior del país según la Encuesta Permanente de Hogares”. Secretaría de
Programación Económica. Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos. Documento de trabajo Nº 1/96, abril de 1996.
2
La definición de enclave debe considerar las dos acepciones que ofrece la Real Academia, a saber. “Territorio o grupo incluido en otro (primera
acepción) con características diferentes: políticas, administrativas, geográficas, ideológicas etc. (segunda acepción)”. Es el doble valor diferencial
incluido en la definición del sustantivo enclave el que nos interesa recuperar en este estudio para señalar la característica central del patrón de
distribución geográfico de la población NBI.
3
En una primera referencia al comportamiento electoral, las mayores diferencias en favor del
oficialismo respecto de la oposición se manifiestan en los departamentos de mayor nivel de
necesidades básicas insatisfechas y en líneas generales, menor densidad poblacional,
comportamiento que se repite y ha sido analizado en anteriores convocatorias electorales y a lo largo
de todo el país. 3
Por otra parte, el ausentismo parece más intenso en relación directa con la extensión de la
población NBI departamental.
En sentido contrario, la concurrencia electoral y la performance de la oposición mejoran al
disminuir los niveles de pobreza estructural y aumentar la densidad poblacional de los
departamentos.
El paradigma de esta modalidad de comportamiento electoral lo manifiestan los
departamentos de Capital y La Banda donde la oposición o bien se impone o manifiesta una
diferencia electoral de 6 puntos porcentuales, la menor de toda la geografía provincial.
CUADRO Nº 1
RANKING DE POBREZA ESTRUCTURAL
Y PERFORMANCE ELECTORAL.
POBLACION TOTAL POR DEPARTAMENTO
3
Para más datos sobre comportamiento electoral de segmentos NBI ver : López, Artemio: ¿Y a éste quién lo votó? Desocupación abierta, población
NBI y clientelismo político en la construcción de consenso electoral. Cuaderno Nº 38 ATE/IDEP.
4
Con respecto a la intensidad de la pobreza estructural en Santiago del Estero, el Cuadro Nº 2
permite observar la distribución de la población con NBI según el número de carencias que presenta.
5
CUADRO Nº 2
INTENSIDAD DE LA POBREZA
SOBRE POBLACION CON NBI
Por otra parte, el Cuadro Nº 3 permite observar la situación de la niñez santiagueña
distribuyendo el total de población entre 0 y 14 años según posean o no necesidades básicas
insatisfechas.
El cuadro incorpora también el porcentaje de niños entre 10 y 14 años que trabajan.
CUADRO Nº 3
SITUACION DE LA NIÑEZ SANTIAGUEÑA ENTRE 0 Y 4 AÑOS
Continuando con la descripción de la situación de la niñez, el Cuadro Nº 4 muestra la tasa de
escolarización primaria, según los niños convivan en hogares con o sin necesidades básicas
insatisfechas.
6
CUADRO Nº 4
ESCOLARIZACION PRIMARIA EN HOGARES
POBRES Y NO POBRES
Como se observa, la situación es crítica en términos de escolarización primaria en los
hogares pobres, marcadamente empeorada respecto de los hogares no pobres.
Aún más preocupante resultan las cifras de retención y deserción escolar primaria según el
último censo de población y vivienda, como lo señala el Cuadro Nº 5.
CUADRO Nº 5
TASAS DE RETENCION Y DESERCION PRIMARIA
Apenas el 51 % de los niños son retenidos por el circuito de escolarización primaria, tasa de
retención crítica, la segunda en criticidad a nivel nacional, lo que redunda en un círculo vicioso:
1. baja escolarización;
2. pobre calificación ocupacional;
3. mala inclusión laboral.
Se inicia así, con la baja tasa de retención de escolarización primaria, uno de los mecanismos
más consistentes de transmisión intergeneracional de la pobreza en el NOA y NEA, particularmente
en zonas rurales, por el cual los niños de hogares pobres tienen altas posibilidades de continuar en
estado de pobreza y transmitirla a su descendencia.
7
CONDICIONES SANITARIAS
MORTALIDAD INFANTIL
Un indicador central de la situación socioeconómica provincial es la mortalidad infantil. En
el caso de Santiago del Estero la mortalidad infantil asciende al 28.9 por mil nacidos vivos, tasa que
no desciende en el último lustro y que es sólo superada en cuanto a intensidad de fallecimientos por
las provincias de Chaco y Misiones.
Los profundos déficits sanitarios que manifiesta el elevado índice de mortalidad infantil
demuestran también su criticidad al observar el descontrol absoluto en campañas de educación
sexual que impacta sobre la provincia, materializado en el mínimo porcentaje de mujeres que
utilizan métodos de anticoncepción, que para el caso de las mujeres solteras es el índice más bajo
del país.
CUADRO Nº 6
MUJERES ENTRE 14 Y 18 AÑOS CON RELACIONES SEXUALES QUE USAN
ACTUALMENTE ALGUN METODO ANTICONCEPTIVO
No debe sorprender que, en otra perspectiva, los hogares santiagueños sean los más
extendidos del país (4.7 habitantes promedio) y aún más si se trata de hogares NBI (5,3 integrantes
por hogar promedio).
ESTRUCTURA OCUPACIONAL
Incluimos en este informe dos indicadores fundamentales de la economía santiagueña, que
muestran las características centrales de la estructura ocupacional provincial: sectores y empleo
público.
Por un lado, el Cuadro Nº 8 señala la distribución sectorial del producto bruto geográfico
impactado por un proceso de fuerte terciarización relativa desde 1980.
8
CUADRO Nº 8
PARTICIPACION SECTORIAL EN EL PRODUCTO BRUTO
GEOGRAFICO –A PRECIOS DE 1970 EN $ A–
Como se observa, la participación del sector terciario es muy importante, destacándose la
participación del sector público que ocupa a un 15% de la PEA provincial, situación que justifica la
evolución del empleo público que pasó de 2.253 agentes en 1983 a 31.858 en 1993, según comunica
el Ministerio de Economía en su informe provincial de 1994. 4
POBREZA POR INGRESOS
El Cuadro Nº 9 muestra la evolución de la desocupación abierta y la pobreza por ingresos en
las últimas tres ondas de octubre de la Encuesta Permanente de Hogares.
Como se observa, más del 60 % de la población santiagueña está por debajo de la LP que fue
fijada por la Secretaría de Programación Económica, para un adulto varón, en $ 154,84 mensuales
para octubre de 1996.
4
Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos: Provincia de Santiago del Estero. Subsecretaría de Relaciones Fiscales y Económicas con las
Provincias. Dirección Nacional de Relaciones Económicas con las Provincias. Octubre de 1994.
9
CUADRO Nº 9
EVOLUCION DE LA DESOCUPACION ABIERTA Y LA POBLACION
BAJO LA LINEA DE POBREZA
–OCTUBRE 1994/96–
El 62 % de la población santiagueña está por debajo de la LP que para un hogar tipo
asciende a $ 480 mensuales.
Esto supone que 434.000 ciudadanos conviven en hogares empobrecidos por ingresos, de los
cuales 210.000 agregan a la pobreza por línea de ingresos, NBI, siendo los restantes nuevos pobres.
En suma, sobre el universo de población convivente en hogares por debajo de la LP, el 48 %
es pobre estructural, en tanto el 52 % resultan sectores medios empobrecidos.
CLIENTELISMO
Una de las herramientas de construcción de consenso electoral sobre segmentos de bajo
Nivel Económico Social por parte del justicialismo son las prácticas clientelísticas desarrolladas
sobre segmentos NBI.
Tres son las modalidades dominantes de construcción de clientela política:
1. La distribución en orden a sistemas de lealtades políticas del bajo empleo público regional,
particularmente en escalafones auxiliares.
2. La asistencia pasiva a enclaves NBI, cuyo paradigma actual es el “Plan Vida Bonaerense”.
3. La distribución de los planes de empleo promovido, tipo PIT, PROEDIS, PROCOPA ya
discontinuados, o el más reciente plan de contrato temporario “Trabajar” desarrollado por el
MTSS que, en 1996, realizó 5.145 proyectos con 118.106 beneficiarios a lo largo del territorio
nacional, mostrando claros criterios clientelísticos en su patrón de distribución nacional.
Al respecto, el Cuadro Nº 7 permite observar la distribución nacional de los contratos
“Trabajar”, su valorización parcial y total en 1996 y en particular objetivar la privilegiada situación
de Santiago del Estero respecto de otros distritos de referencia.
10
CUADRO Nº 7
DISTRIBUCION NACIONAL DEL PLAN “TRABAJAR”
Y SUBSIDIOS DE DESEMPLEO
ANALISIS DE LA DISTRIBUCION DEL
PROGRAMA “TRABAJAR”
11
ANALISIS DE LA DISTRIBUCION DEL PROGRAMA “TRABAJAR”
Lejos de responder a las necesidades ocupacionales de los distritos, los criterios de
distribución del programa parecen responder a diseños de tipo clientelísticos.
Al respecto, el Cuadro Nº 7 muestra que uno de los distritos con mayor participación relativa
de programas es la provincia de Santiago del Estero con el 8.4 % de participación sobre el total de
prestaciones contractuales distribuidas y con apenas un 1.5 % del total de desocupados del país
residentes en esa provincia.
Esto supone haber receptado cinco veces más prestaciones contractuales “Trabajar” que las
que le hubiese correspondido al distrito, si la distribución se hubiera realizado en atención a los
desocupados residentes.
Si comparamos extremos polares del patrón de distribución de programas “Trabajar”, cabe
consignar que por cada programa de empleo ejecutado en Capital Federal, se ejecutaron treinta y
cuatro en Santiago, en tanto por cada desempleado residente en la provincia norteña son cinco los
desocupados porteños.
Igualmente, el gasto en contratos para Santiago del Estero fue en 1996 de
$ 8.045.700 y, por citar dos casos contrastantes, en Corrientes en igual período, el gasto sólo
ascendió a $ 1.522.350 y en Capital Federal a $ 273.600, ambos distritos con mayor número de
desocupados abiertos que Santiago del Estero.
Al respecto, el Gráfico A permite observar la desproporción evidente de los criterios de
asignación de las prestaciones del plan de empleo provisorio “Trabajar” respecto del número de
desocupados existentes en los distintos aglomerados, mostrando alguno de los casos polares en la
escala de distribución encarnados por Capital Federal y Santiago del Estero.
12
Continuando el análisis de la distribución discrecional de los programas oficiales de empleo
desarrollados por el MTSS, confirmando la discreta relación que su gobernación provincial
desarrolla actualmente con el gobierno central, Buenos Aires sigue en el ranking de distritos
postergados al que completan la opositora provincia de Córdoba y la provincia de Corrientes, que, al
igual que la Capital Federal, y a diferencia de la región bonaerense, no poseen fondos de desarrollo
social compensatorios. 5
Finalmente, el Gráfico B permite observar verticalmente la proporción que ocupan para cada
aglomerado particular y horizontalmente en relación con otros distritos, los siguientes indicadores:
1. Los desocupados abiertos residentes, señalados con color negro.
2. Los subsidios por desempleo distribuidos, marcados con color gris.
3. Las prestaciones del plan “Trabajar”, marcadas con color blanco.
Cabe acotar, para el seguimiento del Gráfico B, que en el eje de abscisas tanto los números de
orden como los distritos que les corresponden son idénticos a los números de orden y distritos
oportunamente señalados en el anterior Cuadro Nº 7.
5
Nos referimos al emblemático Fondo de Reparación Histórica del Conurbano Bonaerense con el cual la gobernación financia sus propios programas
de asistencia de enclaves NBI.
13
Las prestaciones del plan “Trabajar” ejecutadas, señaladas por la zona de color blanco,
registran su mayor extensión respecto de los demás indicadores (dimensión horizontal) y en relación
con otras provincias (dimensión vertical) en los distritos Nros. 12, 9 y 22 del Gráfico B,
correspondientes a las provincias de La Rioja, Formosa y Santiago del Estero, en tanto la zona de
color blanco de menor extensión para ambas dimensiones corresponden a Capital Federal, Córdoba
y Corrientes, distrito Números 1, 6 y 7 en el Gráfico B.
En síntesis, en este apartado del estudio se objetivó el uso discrecional por parte del
Gobierno Nacional, de recursos institucionales escasos, desviándolos de sus fines específicos de
paliativo al desempleo abierto para transformarlos en fuente de financiamiento de prácticas
netamente clientelísticas, en este caso sobre la sociedad santiagueña. 6
6
Para más información sobre criterios discrecionales en la distribución de planes de empleo oficiales, ver: O.Cetrángolo y L. Golbert: Desempleo y
política en las provincias argentinas. CECE, Notas de julio de 1995.
14
COMPORTAMIENTO ELECTORAL
CONSIDERACIONES SOBRE DINAMICA ELECTORAL EN SANTIAGO DEL ESTERO
En el marco de una sociedad muy empobrecida por ingresos, combinada con una gran
extensión de la pobreza estructural, el PJ volvió a modelar su perfil populista/conservador
fuertemente articulado sobre sectores en pobreza estructural en los segmentos de bajo Nivel
Económico Social (NES).
Para continuar la lectura del trabajo, téngase en cuenta para el seguimiento de los Gráficos C,
D y E que los departamentos cuyo número de orden aparecen en el eje X son los que muestra el
Cuadro Nº 10.
CUADRO Nº 10
NUMERO DE ORDEN Y DEPARTAMENTOS
El Gráfico C permite observar las simetrías absolutas en el patrón de distribución de
electores del PJ y población NBI, así como las asimetrías notables entre distribución de población
NBI y electores del FRECAM.
15
Al igual que lo acontecido anteriormente en la provincia y en el resto de los distritos
nacionales, la población NBI resultó la de mayor adhesión electoral a la oferta oficialista, como
respuesta muchas veces a prácticas estatales clientelísticas.
Sin embargo, la tendencia opositora estructurada en los dos grandes centros urbanos
santiagueños representados por Capital y la Banda, muestra la consolidación de prácticas electorales
clivadas por la nueva pobreza, cuyo núcleo duro son los sectores medios urbanos declinados por
debajo de la LP convivente en Hogares sin NBI.
El Gráfico D muestra la fuerte simetría existente entre patrón de distribución de electores del
FRECAM y nuevos pobres y, contrarius sensu, el patrón de distribución asimétrico entre electores
del PJ y la Nueva Pobreza.
16
Al respecto, obsérvese que la mejor performance electoral opositora se manifiesta en los dos
mayores aglomerados urbanos santiagueños. A diferencia del resto de los departamentos, donde la
pobreza por ingresos se imprime sobre un fondo predominante de pobreza estructural, en los
departamentos de Capital y La Banda, el 62 % de la población está impactada por la pobreza por
ingresos en tanto sólo el 20 % promedio de la población posee NBI asociada.
Esto supone que entre ambos aglomerados urbanos, sobre 190.000 pobres por ingresos,
63.000 son pobres estructurales, en tanto 127.000 habitantes provienen de hogares de clase media
declinada que, habiendo satisfecho el umbral de demandas de necesidades básicas, se encuentran en
situación de pobreza por escasez de ingresos del hogar.
Esta sobrepoblación de nuevos pobres urbanos debe ser necesariamente tenida en cuenta a la
hora de evaluar comportamientos electorales.
En suma, al igual que en anteriores convocatorias electorales, el fenómeno de nueva pobreza
encuentra también en los grandes aglomerados urbanos de Santiago del Estero un terreno propicio
para expresar la existencia de otra modalidad posible de construcción de consenso electoral sobre
segmentos pobres.
AUSENTISMO
Un fenómeno singular en Santiago del Estero es la escasa concurrencia a las urnas. Esta
actitud, rutinaria en las últimas elecciones provinciales, encontró en la última convocatoria su pico
en la década.
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El Gráfico E permite observar la alta afinidad entre población NBI y ausentismo electoral y,
por el contrario, la asimetría manifiesta entre esta modalidad de rechazo a la oferta política y los
nuevos pobres.
En síntesis, el crecimiento progresivo del ausentismo que trepó 12 puntos porcentuales
respecto de 1995, (en particular sobre población NBI), así como el creciente caudal opositor, son
manifestaciones tan insoslayables como la persistente eficacia electoral del PJ sobre segmentos
polares de la escala social santiagueña, muy particularmente sectores con NBI sobre segmentos de
bajo Nivel Económico Social.
El Gráfico F muestra la evolución del índice de votos oficialista y opositor en las dos últimas
convocatorias electorales.
18
Finalmente el Cuadro Nº 11 muestra la pérdida de votos absolutos por parte del oficialismo
y la oposición en el período 1995/1997, así como el cre-cimiento de los electores ausentes en igual
lapso.
CUADRO Nº 11
EVOLUCION DEL VOTO ABSOLUTO 1995-1997
Así las cosas, la mejor performance electoral de la oposición santiagueña
consolidarse en departamentos donde:
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parece
1. Existe fuerte concentración poblacional relativa;
2. Existen fuertes tasas de pobreza por ingresos, subocupación y desocupación abierta.
3. Cliva socialmente sobre sectores conviventes en hogares sin NBI, pertenecientes a sectores
medios urbanos declinados por ingresos.
En sentido opuesto, el oficialismo santiagueño, como en anteriores elecciones, encontró
terreno altamente favorable a su oferta electoral:
1. En departamentos sobrepoblados por segmentos NBI,
2. con menor densidad poblacional relativa,
3. mediante el alto impacto sobre enclaves NBI de múltiples prácticas clientelísticas, de las cuales
el plan de empleo transitorio “Trabajar”, aquí analizado, es un ejemplo, no único, pero sí
paradigmático, por su extensión y en tanto compromete en su diseño y aplicación no sólo a la
provincia sino al Estado Nacional.
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MAPAS
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