ministro presidente. - Suprema Corte de Justicia de la Nación

CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
SUSCITADA ENTRE EL SEGUNDO Y TERCER
TRIBUNALES
COLEGIADOS
AMBOS
EN
MATERIA ADMINISTRATIVA DEL SEXTO
CIRCUITO, PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO DE
CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA
CUARTA REGIÓN, CON RESIDENCIA EN
XALAPA, VERACRUZ, EN APOYO AL DÉCIMO
CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO, EL
ENTONCES TERCER TRIBUNAL COLEGIADO
DEL QUINTO CIRCUITO, ACTUAL SEGUNDO
TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIAS CIVIL Y
DE TRABAJO DEL QUINTO CIRCUITO, NOVENO
TRIBUNAL
COLEGIADO
EN
MATERIA
ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO Y EL
ENTONCES PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO
AUXILIAR,
CON
RESIDENCIA
EN
GUADALAJARA, JALISCO, ACTUAL TERCER
TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL
CENTRO AUXILIAR DE LA TERCERA REGIÓN,
CON
RESIDENCIA
EN
GUADALAJARA,
JALISCO, EN APOYO AL SEGUNDO TRIBUNAL
COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA
DEL TERCER CIRCUITO.
PONENTE: MINISTRO JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
SECRETARIA: MAURA ANGÉLICA SANABRIA MARTÍNEZ.
Vo. Bo.
MINISTRO:
México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al
diecinueve de octubre de dos mil once.
COTEJÓ:
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O:
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
PRIMERO. Por oficio recibido el veintidós de junio de dos
mil once, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia
de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Presidente del
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto
Circuito, remitió el escrito de **********, en su carácter de
autorizado en términos del artículo 27 de la Ley de Amparo por
**********, quejoso en el amparo directo **********, del índice de
dicho Tribunal, por el cual denuncia la probable existencia de
criterios contradictorios entre el sustentado por el citado órgano
jurisdiccional al resolver dicho juicio y el sostenido por los
diversos Tribunales Colegiados Tercero de la misma Materia y
Circuito, al resolver el juicio de amparo directo **********; Primero
del Centro Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa,
Veracruz, en el juicio de amparo directo **********; el entonces
Tercero del Quinto Circuito, actual Segundo en Materias Civil y de
Trabajo del propio Circuito, al fallar el amparo directo **********; el
Noveno en Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver
el juicio de amparo directo ********** y el entonces Primero
Auxiliar, con residencia en Guadalajara, Jalisco, actual Tercero
del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en
Guadalajara,
Jalisco,
en
apoyo
al
Segundo
en
Materia
Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el juicio de amparo
directo auxiliar número **********.
SEGUNDO. Mediante proveído de veintinueve de junio de
dos mil once, el Presidente de esta Segunda Sala de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación ordenó registrar la denuncia de
mérito con el número de expediente 286/2011, y solicitó a los
Presidentes de los Tribunales Colegiados de Circuito que
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
remitieran copias certificadas de las ejecutorias dictadas en los
expedientes de sus índices.
TERCERO. Una vez remitidas las copias certificadas a este
Alto Tribunal, el dos de septiembre de dos mil once, el Presidente
de esta Sala dio vista a la Procuradora General de la República
para que en el plazo de treinta días, manifestara lo que estimara
pertinente. Así mismo, ordenó turnar el asunto al señor Ministro
José Fernando Franco González Salas para formular el proyecto
de resolución respectivo.
CUARTO.- A través del oficio **********, el Agente del
Ministerio Público de la Federación, emitió su opinión en el
sentido de que sí existe contradicción de tesis, solo respecto de
los criterios sustentados por el Segundo Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el juicio de
amparo directo ********** y el Tercer Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Sexto Circuito, al resolver el juicio de
amparo directo **********, y que no existe contradicción de tesis
por lo que hace a los demás Tribunales Colegiados; y,
C O N S I D E R A N D O:
PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para
conocer de la presente denuncia de contradicción de tesis, de
acuerdo con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la
Constitución General de la República; 197-A de la Ley de
Amparo; y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación en relación con el Acuerdo Plenario 5/2001, de
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
veintiuno de junio de dos mil uno, en virtud de que el tema tratado
en las ejecutorias, que constituye el punto de contradicción a
dilucidar, corresponde a la materia administrativa, en la que esta
Sala se encuentra especializada.
SEGUNDO.- Legitimación. La presente denuncia de
contradicción de tesis proviene de parte legítima, en términos de
lo que dispone el artículo 197-A de la Ley de Amparo, toda vez
que fue formulada por **********, en su carácter de autorizado en
términos del artículo 27 de la Ley de Amparo por **********, quien
fue quejoso en el juicio de amparo directo **********, del índice del
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto
Circuito.
TERCERO.- Contenido de las ejecutorias que participan
en la contradicción de tesis.
Las consideraciones vertidas por el Segundo Tribunal
Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al
resolver en sesión de dos de febrero de dos mil once, el juicio de
amparo directo número **********, en la parte conducente, son las
siguientes:
“SEXTO. … procede el estudio en primer lugar
de la parte del concepto de violación en la que
se controvierte la constitucionalidad del artículo 86
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.
…Sobre la aplicación en perjuicio del quejoso
del artículo reclamado, debe señalarse que en la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
sentencia combatida la autoridad responsable
sostuvo que el artículo 86 de la Ley Federal de
Procedimiento
Administrativo
prevé
expresamente que el recurso de revisión debe
presentarse ante la autoridad que emitió el acto
impugnado, sin que el depósito de ese medio de
defensa ante Correos de México, surta efecto
legal alguno (foja 171 de los autos de origen).
Por ello, el impetrante de garantías se encuentra
legitimado para plantear la inconstitucionalidad de
referencia, al tenor de lo previsto en el segundo
párrafo de la fracción IV del artículo 166 de la
Ley de Amparo…La peticionaria del amparo
sostiene que el artículo 86 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, viola la garantía
de
acceso
a
la
impartición
de
justicia
establecida en el artículo 17 constitucional,
porque
prevé
un
trato
inequitativo
e
injustificado al imponer como condición al
recurrente el presentar el recurso de revisión
ante las oficinas de la autoridad que emitió el
acto impugnado. Lo anterior es infundado.
Para así estimarlo, conviene establecer el
contenido del artículo 17 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, el
cual prevé:…
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Ahora, en el caso que nos ocupa, el quejoso se
duele de manera particular del artículo 86 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, el
cual establece:…
El referido párrafo, el quejoso lo estima violatorio
de la garantía de acceso a la justicia, ya que se
obstaculiza el acceso a un medio de defensa
jurídico,
al
impugnación
obligarse
sea
a
que
presentado
el
ante
escrito
la
de
oficina
administrativa que emitió el acto impugnado.
Igualmente, asevera que el diverso 42 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, por
contener el mismo vicio, la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, lo declaró inconstitucional
y cita la tesis 1a. CLXXXVI/2006, de la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, publicada en la página 181, tomo XXIV,
diciembre de 2006, de la Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, cuyo rubro y texto son los siguientes:
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO.
EL
PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 42 DE LA
LEY FEDERAL RELATIVA, AL OBLIGAR AL
GOBERNADO A PRESENTAR EL ESCRITO
INICIAL DE IMPUGNACIÓN EN LA OFICINA DE
LA
AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA
COMPETENTE, VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
CONSTITUCIÓN FEDERAL. …El quejoso no
tiene razón al decir que el artículo 86 obliga a
los gobernados a que presenten su escrito de
impugnación únicamente en la oficina de la
autoridad administrativa que emitió el acto
combatido,
cuestión
que
coarta
de
manera
injustificada el acceso a la justicia a que todo
individuo tiene derecho, puesto que la garantía
de acceso a la justicia contenida en el artículo
17 constitucional, implica, además de otras
cuestiones, la no existencia de obstáculos que
impidan que el gobernado acceda de manera
fácil a los medios de defensa legal.
Lo anterior porque se advierte, que el artículo 86
de
la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo no impide que los gobernados
tengan un acceso sencillo a un medio de
defensa jurídica, en virtud de que no los obliga a
presentar únicamente en la oficina de la
autoridad administrativa que haya emitido el
acto controvertido, el escrito de impugnación a
que la citada ley se refiere, por lo que no es
verdad que el precepto tildado de violatorio de
garantías dificulte la posibilidad de que los
particulares acudan a la instancia administrativa
establecida en la ley.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Lo anterior, en virtud de que el precepto legal en
estudio no impide a los gobernados que el escrito
de agravios sea presentado en las oficinas de
correos para que éstas lo remitan a la autoridad
administrativa que pronunció el acto combatido, ni
los obliga a que el mismo sea presentado
únicamente en la oficina de dicha autoridad, por lo
que contrario a lo que se alega, no se entorpece la
función jurisdiccional en sentido amplio, de ahí
que no es verdad que el numeral controvertido
presenta
una
restricción
que
carece
de
razonabilidad en la impartición de justicia,
dejando de atender al contenido del artículo 17
de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos.
En este orden de ideas, este Tribunal Colegiado
determina que el artículo 86 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, al no obstaculizar el
acceso a la impartición de justicia por condicionar
de manera general a que el escrito inicial de
impugnación sea presentado en la oficina de la
autoridad
administrativa
que
emitió
el
acto
impugnado, pues sí da la posibilidad de que los
gobernados lo puedan presentar en una oficina de
correos, no es violatorio de la garantía de acceso a
la
justicia,
contenida
en
el
artículo
17
constitucional.
8
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Ahora no se inadvierte que el quejoso invoca como
argumento a su favor que el artículo 42 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo fue declarado
inconstitucional por el más Alto Tribunal de la Nación,
con base en las mismas razones que aquí se hacen
(sic) valer, empero, éstas no son aplicables. Para así
sostenerlo es necesario imponerse del contenido
del numeral en cita, que la letra establece lo
siguiente: Artículo 42. Los escritos dirigidos a la
Administración
presentarse
Pública
directamente
Federal
deberán
en
oficinas
sus
autorizadas para tales efectos, en las oficinas de
correos, mediante mensajería o telefax, salvo el
caso del escrito inicial de impugnación, el cual
deberá presentarse precisamente en las oficinas
administrativas correspondientes.
De lo anterior, se desprende que en el caso del
precepto antes trascrito, si bien es verdad contiene
una restricción similar, lo cierto es que lo que lo
diferencia es que de manera terminante prohíbe la
posibilidad
de
presentar
el
escrito
inicial
de
impugnación a través de correo ordinario, mensajería o
telefax, pues al establecer que dicho documento
precisamente
deberá
entregarse
en
las
oficinas
administrativas correspondientes, es claro que dispone
que ese es la única vía válida para hacerlo.
En el caso del diverso 86 del cuerpo normativo en
cita, es claro que su redacción no coarta la
posibilidad de que el recurso de revisión pueda ser
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
interpuesto mediante correo, puesto que el único
requisito que exige es que se presente ante la
autoridad que emitió el auto impugnado, sin
restringir la posibilidad de hacerlo conforme a sus
circunstancias, esto es, que se remita por algún
medio de comunicación, contrario a lo plenamente
ordenado en el artículo 42 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Así las cosas, si bien es verdad que hay similitud
en la redacción de ambos numerales, lo cierto es
que no hay identidad ni semejanza en el motivo de
inconstitucionalidad, pues el 86 no contiene la
restricción expresa que originó la declaración de
inconstitucionalidad del 42, como ha quedado
evidenciado con anterioridad.
En consecuencia, al no estar prevista una
prohibición de interponer el recurso de revisión
a través de correo o cualquier otro medio de
comunicación, es claro que el artículo 86 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
no es violatorio de la garantía de acceso a la
impartición de justicia establecida en el artículo
17 constitucional, porque no prevé un trato
inequitativo e injustificado, en atención a que no
impone
como
condición
al
recurrente
el
presentar el recurso de revisión ante las
oficinas de la autoridad que emitió el acto
impugnado. Una vez agotado el tema de la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
inconstitucionalidad, procede el análisis de las
cuestiones
de
legalidad
que
propone
el
quejoso…
Por lo expuesto y, con fundamento en el artículo
190 de la Ley de Amparo, se resuelve:”
El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
del Sexto Circuito, en sesión del día veintiocho de octubre de
dos mil diez, en el juicio de amparo directo **********, determinó,
en lo que al tema en estudio interesa, lo siguiente:
“SEXTO.
…
se
procede
al
estudio
de
los
planteamientos de inconstitucionalidad de leyes
que
formuló
la
quejosa,
en
los
que
sustancialmente, aduce:…
Previamente
a
emprender
el
examen
de
inconstitucionalidad, es necesario precisar si en el
caso hubo aplicación en perjuicio de la parte quejosa
del artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, que se tilda de inconstitucional, ya sea
en la secuela procedimental o bien en la sentencia
reclamada, pues de lo contrario, esto es, de no
demostrarse su aplicación, el concepto de violación
resultaría inoperante.
En el caso concreto, la Sala responsable aplicó el
artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, relacionándolo con lo dispuesto en el
diverso numeral 42 de la ley en comento, y concluyó
que la presentación del recurso de revisión ante el
servicio postal mexicano no surtía efecto alguno, ya
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
que al respecto, la Sala responsable resolvió lo
siguiente:…transcripción de la que se desprende que
el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo sí se aplicó a la parte quejosa, y le
causa perjuicio, en tanto que, con motivo de tal
disposición, la Sala responsable determinó que el
escrito a través del cual se interpuso el recurso de
revisión, se presentó en forma extemporánea, tal como
lo resolvió la autoridad demandada, ya que conforme al
numeral citado, el recurso de revisión únicamente
puede presentarse en las oficinas administrativas
correspondientes y su presentación a través del
Servicio Postal Mexicano, no surte efecto alguno.
…Expuesto lo anterior, este órgano colegiado estima
fundados los razonamientos vertidos por la impetrante
de amparo, por las razones legales que se exponen a
continuación.
En efecto, de los conceptos de violación antes
sintetizados se advierte que la quejosa plantea la
inconstitucionalidad del artículo 86 de la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo, que lo obliga a
presentar el recurso de revisión directamente ante la
autoridad que emitió el acto que pretende impugnar,
sin que le sea dable presentarlo por otros medios,
específicamente por correo, sustentando su argumento
en que el precepto impugnado comparte el vicio de
inconstitucionalidad del artículo 42 de la ley en
comento, al establecer limitaciones y condicionantes
para interponer el recurso de revisión.
En atención a tal argumento, este Tribunal considera
que para analizar la constitucionalidad del artículo 86 de la
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se debe de
realizar su estudio atendiendo al sistema jurídico en el cual
se encuentra inmerso, para lo cual se debe de interpretar en
forma armónica con lo que dispone el referido artículo 42 de
la ley en cita. Ambos preceptos son del tenor siguiente:
Como se advierte, la regla general es que los
escritos dirigidos a la Administración Pública
Federal pueden presentarse directamente en sus
oficinas, en las oficinas de correos, mediante
mensajería o telefax. Sin embargo, junto a esa regla
general, se establece una regla especial, que se
convierte en excepción a aquélla, que consiste en
que el escrito inicial de impugnación deberá
presentarse
precisamente
en
las
oficinas
administrativas correspondientes. Así, lo dispuesto
en el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, en el sentido de que el recurso de
revisión debe presentarse ante la autoridad que emitió
el acto impugnado, debe entenderse a la luz de la regla
especial prevista en el diverso 42 de la ley en cita y,
por tanto, como escrito inicial de impugnación que es,
debe presentarse precisamente en las oficinas de la
autoridad que emitió el acto que se impugna, sin que
sea dable presentarlo por otro medio.
…Ahora bien, del propio artículo 17 Constitucional
se desprende la facultad que el constituyente
otorgó al legislador para establecer en las leyes los
términos y los plazos en los que la función
jurisdiccional se debe realizar. Así, el propio
13
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
constituyente
estableció
un
límite
claramente
marcado al utilizar la frase en los plazos y términos
que fijen las leyes, que no sólo implica las
temporalidades en que se debe hacer la solicitud
de jurisdicción, sino que incluye, además, todas las
formalidades, requisitos y mecanismos que el
legislador
prevea
procedimiento.
Lo
para
cada
anterior
clase
significa
que
de
al
expedirse las disposiciones reglamentarias de las
funciones
jurisdiccionales,
pueden
fijarse
las
normas que regulan la actividad de las partes en el
proceso y la de los jueces cuya intervención se
pide, para que decidan las cuestiones surgidas
entre los particulares. Esa facultad del legislador
tampoco es absoluta, pues los límites que imponga
deben encontrar justificación constitucional, de tal
forma
que
sólo
pueden
imponerse
cuando
mediante ellos se tienda al logro de un objetivo que
el
legislador
considere
de
mayor
jerarquía
constitucional. Debe decirse que no sólo los
órganos
jurisdiccionales
tienen
el
deber
de
ajustarse a los mecanismos jurídicos establecidos
por el legislador para el ejercicio de la función
jurisdiccional, sino que también los gobernados
deben acatar esos mecanismos al momento de
pretender ejercer su derecho a la jurisdicción.
En otras palabras, cuando los gobernados quieren
hacer uso del derecho de acceso a la justicia,
deben someterse, necesariamente, a las formas
14
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
que el legislador previó, siempre y cuando éstas
tengan sustento constitucional. La existencia de
determinadas formas y de plazos concretos para
acceder a la justicia no tiene su origen en una
intención caprichosa del constituyente de dotar al
legislador ordinario con un poder arbitrario. Por el
contrario, responde a la intención de aquél de
facultar
a
éste
para
que
pueda
establecer
mecanismos que garanticen el respeto a las
garantías de seguridad jurídica y dentro de éstas, la
de legalidad en los procedimientos. Esas garantías
de seguridad jurídica se manifiestan como la
posibilidad de que los gobernados tengan certeza
de que su situación jurídica no será modificada
más
que
establecidos
por
procedimientos
previamente,
es
decir,
regulares,
bajo
los
términos y plazos que determinen las leyes, como
lo establece el precitado artículo 17 Constitucional.
De esta forma, se dota al legislador ordinario con la
facultad de emitir leyes procesales mediante las
cuales se regulen los modos y condiciones para la
actuación de los sujetos de la relación jurídico
procesal que nace con éste. …Dentro de esas
condiciones se encuentra la forma de presentación
de los medios de acceso a la justicia, la cual, como
se ha referido, compete al legislador establecer en
cada una de las leyes que regulen la sustanciación
de algún medio de defensa legal. Dichas formas
deberán atender al contenido del propio artículo 17
15
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Constitucional,
al
procurar
que
para
la
administración de justicia se respeten aspectos
como la prontitud, imparcialidad, completitud y
gratuidad, pero además, procurando que en todo
caso se eviten obstáculos que dificulten el acceso
a los medios de impartición de justicia, ya que el
que se pongan trabas que dificulten la efectividad
del derecho contenido en el artículo 17 de
referencia, llevarían a hacer nugatorio el mismo.
Luego, el legislador no podrá establecer requisitos
impeditivos u obstaculizadores del acceso a la
jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias,
excesivas
y
carecen
proporcionalidad
de
respecto
razonabilidad
de
los
fines
o
que
lícitamente puede perseguir el legislador. Ahora
bien, en el caso que nos ocupa, la quejosa se duele
de manera particular del primer párrafo del artículo
86
de
la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo… El referido párrafo, la quejosa lo
estima violatorio de la garantía de acceso a la
justicia, ya que se obstaculiza el acceso a un medio
de defensa jurídico, al obligarse a que el escrito de
impugnación sea presentado directamente ante la
autoridad que emitió el acto impugnado, sin que
sea dable interponerlo por otros medios, en
específico, por correo. Como ha sido anticipado, es
fundado y suficiente el concepto de violación referido,
en virtud de que, ciertamente, al obligarse a los
gobernados a que presenten su escrito de impugnación
16
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
en la oficina de la autoridad administrativa que emitió el
acto impugnado, se coarta de manera injustificada el
acceso a la justicia a que todo individuo tiene derecho.
Cabe referir que relacionando el citado artículo 86
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
con lo dispuesto en el diverso artículo 42 de la ley
en cita, se advierte que, con excepción del escrito
inicial de impugnación, todos los escritos dirigidos
a la Administración Pública Federal, podrán ser
presentados
ya
sea
en
las
oficinas
de
las
autoridades competentes que estén autorizadas
para tales efectos, o bien, en las oficinas de
correos, mediante mensajería o telefax, salvo, se
reitera, el escrito inicial de impugnación, dado que
éste deberá presentarse directamente en la oficina
administrativa competente. Como se ha referido en
la presente resolución, la garantía de acceso a la
justicia contenida en el artículo 17 Constitucional
implica,
además
de
otras
cuestiones,
la
no
existencia de obstáculos que impidan que el
gobernado acceda de manera fácil a los medios de
defensa legal. Por lo anterior, este Tribunal considera
que el artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo impide que los gobernados tengan un
acceso sencillo a un medio de defensa jurídica, en
virtud de que los obliga a presentar en la oficina de la
autoridad administrativa que emitió el acto impugnado,
el escrito del recurso de revisión a que la citada ley se
refiere, sin considerar que con ello se dificulta la
17
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
posibilidad de que los particulares acudan a la instancia
administrativa establecida en la ley. Lo anterior, en
virtud de que el precepto legal en estudio obliga a
los gobernados a que el recurso de revisión sea
presentado
en
la
oficina
de
la
autoridad
administrativa, aun a aquellos que, como en el
caso, su residencia sea en una entidad federativa
distinta a la de la autoridad, sin permitir que el
escrito de impugnación sea presentado por otros
medios, en específico, en las oficinas de correos
para
que
éstas
lo
remitan
a
la
autoridad
administrativa competente, con lo que se entorpece
la función jurisdiccional en sentido amplio, en
virtud del tiempo que pierde el gobernado al
trasladarse
a
una
ciudad
determinada
para
presentar el escrito inicial de impugnación, e
inclusive los gastos que pudiera erogar para ello, lo
que se presenta como una restricción que carece
de razonabilidad en la impartición de justicia,
dejando de atender al contenido del artículo 17 de
la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos. En este orden de ideas, este Tribunal
considera que el primer párrafo del artículo 86 de la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, al
obstaculizar el acceso a la impartición de justicia,
por condicionar de manera general a que el escrito
inicial de impugnación sea presentado en la oficina
de la autoridad administrativa que emitió el acto
impugnado, sin dar la posibilidad de que los
18
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
gobernados lo puedan presentar en una oficina de
correos, es violatorio de la garantía de acceso a la
justicia, contenida en el artículo 17 Constitucional.
Las anteriores consideraciones se tomaron de la
ejecutoria del amparo en revisión **********, de trece
de octubre de dos mil seis, de la Primera Sala de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que dio
lugar a la siguiente tesis, que se considera
aplicable por identidad de las razones jurídicas que
la informan: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL
PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 42 DE LA LEY
FEDERAL RELATIVA, AL OBLIGAR AL GOBERNADO A
PRESENTAR EL ESCRITO INICIAL DE IMPUGNACIÓN
EN LA OFICINA DE LA AUTORIDAD ADMINISTRATIVA
COMPETENTE, VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA
CONSTITUCIÓN
FEDERAL.
…Bajo
tales
consideraciones, lo procedente es otorgar a la quejosa
el amparo solicitado, para el efecto de que la Sala
responsable deje insubsistente la sentencia combatida
y, en su lugar, dicte otra, en la que no se aplique la
porción normativa que contiene la regla especial en
comento considerada inconstitucional, sino la regla
general que permite presentar los escritos dirigidos a
la Administración Pública Federal en las oficinas de
correos,
mediante
mensajería
o
telefax
y,
en
consecuencia, considere presentado el recurso de
revisión supraindicado en la fecha que fue depositado
en la oficina de correos.”
19
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
El Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro
Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa,
Veracruz, al resolver en sesión de tres de diciembre de dos mil
nueve, el juicio de amparo directo **********, en apoyo al Décimo
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, en la parte conducente, consideró lo siguiente:
“SEXTO. Los conceptos de violación hechos valer,
en la medida en que aquí se atenderán, son
parcialmente fundados y suficientes para conceder
la protección constitucional solicitada. … La
empresa agraviada plantea, entre otras cuestiones,
en términos generales, la inconstitucionalidad de
los artículos 83 al 96 de la Ley Federal de
Procedimiento
Administrativo,
que
regulan
el
recurso de revisión, su trámite y resolución.
Cabe señalar que de la debida imposición de los
argumentos
plasmados
en los
conceptos
de
violación se advierte que la inconforme sólo
endereza motivos de disenso contra el numeral 86
de la citada ley. No obstante lo anterior, el análisis
que habrá de emprenderse se ocupará de los
planteamientos hechos contra todos los referidos
numerales, puesto que se está en el caso de la
impugnación
de
un
sistema
normativo
que
se
combate, fundamentalmente, por la omisión del
legislador en determinar un catálogo de los
superiores jerárquicos que estén facultados para
resolver dicho recurso, según se verá en párrafos
20
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
posteriores, los que guardan una relación directa
con todos los preceptos legales que cita la quejosa,
en cuanto a la materia regulada y su objeto, cuya
correlación directa e indisoluble con los demás
dispositivos legales que en su conjunto prevén el
recurso, su substanciación y la forma de resolución
de dicho medio de impugnación es manifiesta….
Precisado lo que antecede, se tiene que la
peticionaria de amparo aduce que el artículo 86 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y,
en general, el Título Sexto del invocado cuerpo de
leyes carecen de un listado o catálogo conforme al
cual se encuentren identificados en forma limitada los
casos de excepción a la regla consistente en que el
medio de impugnación aludido debe resolverse por el
superior jerárquico competente de la autoridad emisora
del acto recurrido. Indica que la ausencia de un
catálogo como el referido provoca situaciones de
inseguridad jurídica, puesto que las autoridades
pertenecientes a la administración pública federal
pueden considerar que el recurso de revisión puede ser
resuelto por autoridades distintas de aquélla que tenga
que carácter de superior jerárquico de quien emitió el
acto recurrido, valiéndose para ello de la invocación del
régimen de suplencias que impera en la administración
pública federal. Que tal situación ha cobrado
actualización en el caso concreto, en razón de que
las autoridades demandadas consideraron que el
recurso de revisión interpuesto contra actos del
21
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Pleno
de
la
Telecomunicaciones
Comisión
(COFETEL),
Federal
de
puede
ser
resuelto por una autoridad distinta de la única que
resulta ser el superior jerárquico, como lo es el
Secretario
de
Comunicaciones
y
Transportes.
Refiere que la situación de inseguridad aludida se
pudo evitar por parte del legislador creando un
listado o catálogo de los supuestos o hipótesis de
excepción atinentes a la regla de que el recurso sea
resuelto por el superior jerárquico del que emitió el
acto recurrido; que un mecanismo adicional para
ello
sería
la
inaplicabilidad
del
régimen
de
suplencias que opera en términos generales en
relación con la actuación de las autoridades
pertenecientes a la administración pública federal.
La
peticionaria
de
amparo
afirma
que
son
inconstitucionales los artículos 83 al 96 de la Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
porque
presentan diversas deficiencias en la creación del
recurso de revisión, particularmente relacionados con
las notificaciones de los actos de autoridad y el
momento a partir del que se inicia el cómputo del plazo
de quince días establecidos por el numeral 85 del
citado
ordenamiento.
También
señala
que
tales
deficiencias convierten el citado medio de impugnación
en una trampa procesal desde el momento en que
colocan al gobernado en un grave estado de
inseguridad jurídica, concretamente, en lo atinente al
cómputo del plazo para la interposición del recurso
22
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
aludido. Antes de dar respuesta a los argumentos
resumidos, cabe precisar que si bien es una
obligación del quejoso señalar en sus conceptos
de
violación
cuál
o
cuáles
preceptos
constitucionales vulneran las disposiciones legales
impugnadas, en el caso lo único que señala es la
garantía fundamental que estima infringieron, a
saber: la seguridad y certeza jurídicas, que están
previstas en relación con el debido proceso, en el
artículo 14 de la Constitución Federal de la
República Mexicana, lo que se aclara en suplencia
del error, en términos del artículo 79 de la Ley de
Amparo. Los conceptos de violación referentes a la
inconstitucionalidad apuntada son inoperantes.
En efecto, partiendo de la base de que se impugna
en su conjunto el sistema normativo previsto por
los artículos 83 a 96 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, que
en
general
regulan el recurso de revisión, su tramitación y
resolución, es necesario destacar que el artículo 83
del citado ordenamiento dispone:…El precepto
legal reproducido prevé que contra actos de
autoridades
administrativas
descentralizados
federales
o
de
puede
organismos
interponerse
recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la
vía jurisdiccional que corresponda. En este sentido,
al establecerse que el interesado afectado podrá
interponer el recurso de revisión o, cuando proceda,
intentar la vía jurisdiccional que corresponda, con ello
23
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
se evidencia la naturaleza optativa del recurso de
revisión o la promoción del medio alternativo de
impugnación de los actos administrativos, que es el
juicio de nulidad cuyo conocimiento corresponde al
Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.
Lo anterior encuentra apoyo en la jurisprudencia
139/99, de la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, consultable en la página 61,
del Tomo XI, junio de 2000, Novena Época, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
de
rubro
y
texto:
REVISIÓN
EN
SEDE
ADMINISTRATIVA. EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY
FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
ESTABLECE LA OPCIÓN DE IMPUGNAR LOS ACTOS
QUE SE RIGEN POR TAL ORDENAMIENTO A
TRAVÉS DE ESE RECURSO O MEDIANTE EL
JUICIO SEGUIDO ANTE EL TRIBUNAL FISCAL DE
LA FEDERACIÓN. …Así como la jurisprudencia
109/2008, de la Segunda Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, localizable en la página
232, Tomo XXVIII, septiembre de 2008, Novena
Época del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta,
cuyo
REVISIÓN.
NO
contenido
ES
es:
NECESARIO
RECURSO
DE
AGOTAR
EL
PREVISTO EN EL ARTÍCULO 83 DE LA LEY
FEDERAL DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO,
ANTES DE ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO
INDIRECTO. … Conforme (sic) los citados criterios,
la vía jurisdiccional a que alude la norma legal en
24
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
estudio es el juicio contencioso administrativo y no
se condiciona su procedencia, a que deba agotarse
el recurso de revisión ahí citado, pues se insiste, la
interposición del recurso es optativa; de tal forma
que los afectados por los actos y resoluciones de
las autoridades administrativas que se rijan por la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo
(como el caso que se analiza), que pongan fin al
procedimiento, a una instancia o resuelvan un
expediente, tienen la opción de impugnarlos a
través
del
recurso
de
revisión
en
sede
administrativa o mediante el juicio contencioso
administrativo ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa. En este orden de ideas, los
argumentos de inconstitucionalidad que aquí se
plantean devienen inoperantes, en razón de que la
aplicación
de
las
disposiciones
jurídicas
reclamadas deriva de un acto voluntario de la parte
quejosa, consistente en intentar el recurso de
revisión
previsto
por
la
Ley
Federal
de
Procedimiento Administrativo, el cual como ha
quedado asentado es opcional; de ahí que al no ser
obligatoria la interposición del citado medio de
impugnación y al advertir que la opción que la
quejosa
eligió
contenía
inconstitucionalidad,
interposición
resolución
e
emitida
Comunicaciones
pudo
abstenerse
de
de
de
su
directamente
la
el
Subsecretario
de
la
Secretaría
de
impugnar
por
vicios
25
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Comunicaciones y Transportes a través del juicio
de nulidad ante el Tribunal Federal de Justicia
Fiscal y Administrativa. …Hasta aquí el tema de
inconstitucionalidad de los preceptos legales que
prevén el recurso de revisión administrativa y su
notificación. Por otra parte, ya en lo que atañe a los
motivos de disentimiento de mera legalidad… al
resultar parcialmente fundados los conceptos de
violación
analizados,
procede
conceder
la
protección constitucional solicitada, para el efecto
de que la autoridad responsable deje insubsistente
la sentencia reclamada y emita una nueva en la
que, por una parte, reitere lo que no es materia de
la concesión y, por otra, analice completa y
exhaustivamente los argumentos expuestos por la
aquí quejosa en el escrito de demanda de nulidad
respecto de la acreditación del interés jurídico para
efectos de la procedencia del recurso de revisión
previsto por el artículo 83 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo y resuelva lo que en
derecho
corresponda,
con
plenitud
de
jurisdicción.”
De las anteriores consideraciones derivo la tesis aislada VII.
1°.(IV Región) 8 A, con número de registro 165180, consultable
en la página 2903, Tomo XXXI, Febrero de 2010, Novena Época,
Tribunales Colegiados de Circuito, del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, de rubro: “RECURSOS DE REVISIÓN.
SON
INOPERANTE
LOS
CONCEPTOS
DE
VIOLACIÓN
26
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
PLANTEADOS EN EL AMPARO DIRECTO CONTRA EL
SISTEMA NORMATIVO PREVISTO POR LOS ARTÍCULOS 83 A
96
DE
LA
LEY
ADMINISTRATIVO,
TRÁMITE
Y
FEDERAL
QUE
REGULA
RESOLUCIÓN
IMPUGNACIÓN,
AL
DE
SER
DE
LA
PROCEDIMIENTO
LA
INTERPOSICIÓN,
DICHO
MEDIO
NATURALEZA
DE
DE
ÉSTE
OPTATIVA.”
El entonces Tercer Tribunal Colegiado del Quinto
Circuito, actual Segundo Tribunal Colegiado en Materias Civil
y de Trabajo del propio Circuito, al resolver en sesión de treinta
de noviembre de dos mil, el juicio de amparo directo número
**********, consideró:
“SEXTO.-
…En
los
conceptos
de
violación
expresados en primero, segundo y tercer orden,
cuyo estudio se aborda en conjunto con apoyo en
el artículo 79 de la Ley de Amparo, por participar de
la misma nota distintiva, esencialmente se plantean
violaciones a la garantía de legalidad contenida en el
artículo
14
constitucional,
en
específico
las
formalidades contenidas en el artículo 215 del Código
Fiscal Federal, en virtud de que la sentencia reclamada
abordó cuestiones ajenas a la litis, pues a decir del
promovente, la autoridad demandada en el juicio
administrativo
no
invocó
en
la
resolución
impugnada de nulidad el artículo 42 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, como lo
afirmó la responsable; adujo también que en la
27
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
precitada
decisión
no
se
expresó
ningún
razonamiento sobre la presentación del recurso de
revisión efectuada el ocho de mayo de mil
novecientos noventa y seis, a través del Servicio
Postal Mexicano. En otro aspecto, refiere confusión
de la responsable al considerar que el escrito de
impugnación aludido en el artículo 42 de la ley en
cita, es equiparable al escrito en que se contiene un
recurso de revisión, cuando, en su concepto, aquél
no constituye el escrito inicial de inconformidad,
sino
uno
más
dentro
del
procedimiento
administrativo, por lo tanto, es legal y oportuna la
presentación del escrito continente del recurso vía
correo.…Resulta inexacta la alegación enderezada
a sostener la variación de la contienda o litis, en
principio porque la Sala responsable emitió su
resolución en los términos precisados en el artículo
237 del Código Fiscal de la Federación, en cuanto
su decisión se concretó a resolver la cuestión
efectivamente planteada, esto es, a dilucidar si el
recurso de revisión previsto en el artículo 83 de la
Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo
intentado por la ahora quejosa se había hecho valer
en forma extemporánea, como lo determinó la
autoridad demandada en el juicio de origen o bien
que dicho medio de impugnación fue propuesto
oportunamente según lo adujo el representante
legal de la solicitante del amparo. Como quedó
establecido
en
los
antecedentes
del
acto
28
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
reclamado,
**********
interpuso
el
recurso
de
revisión prescrito en el artículo 83 de la Ley Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
contra
la
resolución **********emitida por el Delegado de la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, en
el Estado de Sinaloa, dentro del expediente
administrativo **********, que según el dicho del
propio
promovente
le
fue
notificada
o
tuvo
conocimiento de ella el dieciséis de abril de mil
novecientos noventa y seis, a través de la cual se
impuso una multa por ciento ochenta y tres mil
pesos y otras medidas de carácter técnico por
infracciones
a
la
Ley
General
de
Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente; dicho medio
de impugnación se presentó en las oficinas del
Servicio Postal Mexicano, de la ciudad de Mazatlán,
Sinaloa, el ocho de mayo de ese mismo año, cuyo
ocurso se recepcionó en las oficinas de la citada
delegación hasta el día trece de los mencionados
mes y año. En base a esos datos el Procurador
Federal de
29
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Protección al Ambiente, emitió resolución el veinte
de mayo de la propia anualidad en la que desechó
por
extemporáneo
el
cuestionado
medio
de
impugnación; al considerar que conforme a los
elementos obrantes en el expediente administrativo
correspondiente, se evidenciaba que la empresa
inconforme había sido notificada de la resolución el
quince de abril de mil novecientos noventa y seis,
por lo que el plazo de quince días otorgado por la
ley de la materia comprendió del dieciséis de abril
al siete de mayo de ese año, sin contar por
inhábiles los días veinte, veintiuno, veintisiete y
veintiocho de abril y uno, cuatro y cinco de mayo,
por lo que al presentarse el ocurso continente de la
revisión hasta el trece de mayo del multicitado año,
derivaba obvia su extemporaneidad, cuya decisión
fundamentó en los artículos 28, 38, 85, 86, 88,
fracción I y 2º transitorio de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
En oposición a los razonamientos fácticos y
jurídicos de la autoridad administrativa demandada,
la ahora reclamante, en los conceptos de anulación
y en el escrito de alegatos, expuestos ante la Sala
responsable, hizo hincapié en la ilegalidad de la
declaratoria
de
extemporaneidad
esgrimiendo
como principal argumento que el recurso de
revisión se había hecho valer oportunamente, toda
vez
que
la
resolución
**********le
había
sido
notificada vía Servicio Postal Mexicano el dieciséis
30
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
de abril de mil novecientos noventa y seis, por lo
que el plazo legal concluía el ocho de mayo de mil
novecientos noventa y seis, y en esa misma fecha
depositó en la oficina del Servicio Postal Mexicano,
el multicitado recurso de revisión, por lo que en
términos de los artículos 42 y 83 de la Ley Federal
de procedimiento Administrativo, así como en los
diversos 176 y 177 de la Ley Federal de Equilibrio
Ecológico
y
Protección
al
Ambiente,
debe
estimarse en tiempo, máxime si la ley señalada en
primer término es contundente al exponer que los
escritos dirigidos a la Administración Pública
Federal se podrán presentar por conducto del
Servicio Postal Mexicano. Entendida así la litis del
contencioso natural, deriva cierto que la autoridad
demandada no invocó el artículo 42 de la Ley
Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
ni
tampoco vertió razonamiento alguno sobre la
presentación del recurso de revisión en la Oficina
del Servicio Postal Mexicano, en la ciudad de
Mazatlán, Sinaloa, el ocho de mayo de mil
novecientos noventa y seis; no obstante ello,
inexisten bases para estimar vulnerados los derechos
públicos de la quejosa por el hecho de que la Sala
responsable haya apoyado su decisión de declarar la
legalidad
del
desechamiento
cuestionado
en
la
invalidez de la presentación por correo del medio de
impugnación en análisis, conforme al texto del artículo
42 de la multireferida Ley Federal de Procedimiento
31
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Administrativo.
Ello se explica porque la autoridad
tercero perjudicada motivó y fundamentó la resolución
desechatoria en el hecho evidente de que no se
colmaron
los
presupuestos
principales
para
la
instauración del recurso, que son: a) la interposición
dentro de los quince días siguientes a la en que surta
efectos la notificación de la resolución que ponga fin al
procedimiento administrativo; y b) que la presentación
del recurso se haga directamente ante la autoridad
emisora de la resolución impugnada, en aplicación
estricta de los artículos 83, 85 y 86 de la legislación en
cita, pues aun dando por cierto que la notificación de la
resolución dictada en el expediente **********se haya
efectuado el dieciséis de abril de mil novecientos
noventa y seis, la presentación del recurso ante la
oficina de correos no surte ningún efecto, toda vez si
bien es admisible la presentación a través del correo de
los escritos dirigidos a la Administración Pública
Federal, dicha regla tiene su excepción cuando se trata
de recursos según lo establece el artículo 42 de la
legislación en comentario. En ese orden, debe
precisarse que la aplicación en el acto reclamado
de la mencionada excepción a la regla no fue con el
ánimo de mejorar la fundamentación y motivación
de la resolución administrativa impugnada, mucho
menos para variar la litis, sino fue vertido para
responder a los conceptos de anulación expuestos
por la ahora quejosa, en los que infructuosamente
sostuvo la validez de la presentación del recurso de
32
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
revisión
ante
la
oficina
del
Servicio
Postal
Mexicano, haciendo una errónea interpretación del
numeral antes invocado, el cual debe relacionarse
con el 86 de la propia legislación, que establece: el
escrito de interposición del recurso de revisión
deberá presentarse ante la autoridad que emitió el
acto impugnado… de modo que en la especie, el
recurso de revisión debió presentarse exclusivamente
en la oficina de la Delegación de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente en el Estado de
Sinaloa, ubicada en la ciudad de Culiacán, y no como
lo hizo la quejosa de depositarlo en la oficina de
correos de la ciudad de Mazatlán, de ahí que para la
fecha (trece de mayo) en que se recepcionó en aquella
dependencia ya había fenecido el plazo de quince días.
De
consiguiente,
es
inexistente
la
confusión
atribuida a la Sala responsable, pues como lo
sostuvo, el artículo 42 de la ley en cita establece
claramente el caso de excepción, que en el
presente cobró vigencia, al referir que el escrito
inicial de impugnación deberá ser presentado
precisamente
en
las
oficinas
administrativas
correspondientes, de donde se advierte la invalidez
de la presentación en la forma en que la quejosa lo
intentó, como se sostuvo en esta ejecutoria al
responder a diversa inconformidad, sin perder de
vista que, contra lo alegado, por ser de explorado
derecho, los medios de impugnación no son sino
recursos para combatir actos de autoridad, de ahí
33
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
que se afirme carente de sustento la alegación que
se atiende, por ser verdad que el medio de
impugnación
procedente
en
contra
del
acto
administrativo, es el recurso de revisión y el escrito
continente fue el inicial, por ello es correcto
concluir, conviniendo en ese aspecto con la Sala
Fiscal,
que
dicho
medio
debió
presentarse
directamente ante la Delegación de la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente con residencia
en Culiacán, Sinaloa. En otro aspecto tampoco es
violatoria de garantías la sentencia reclamada por
la circunstancia de no haber atendido los alegatos
oportunamente formulados, como denuncia, pues
esa omisión no existe en tanto, como se sostuvo en
razonamientos anteriores, dichos alegatos fueron
cabalmente atendidos al responder a los motivos
de impugnación hechos, pues sólo fueron atinentes
a robustecer éstos; en ese orden debe sostenerse
además que los criterios invocados no son
aplicables al caso, además de hallarse relacionados
con aspectos alejados de la litis, y lo mismo debe
decirse en cuanto a la alegación final pues la
garantía a la jurisdicción no implica de forma
alguna que pueda soslayarse la normatividad
aplicable
al
caso,
sólo
para atender a
sus
particulares intereses.
Los conceptos de violación marcados con los
números ordinales 4º, 5º, y 6º, son inatendibles en
cuanto no fueron motivo de estudio por la
34
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
responsable, pues su omisión obedeció a que en el
particular se consideró que en ellos se plantearon
cuestiones ajenas a la litis y éste órgano no está en
posibilidad legal de abordar su estudio si la
responsable no se pronunció al respecto.
Así, ante lo ineficaz de los conceptos de violación
sin que sea el caso de suplir la deficiencia de la
queja por estar ante un juicio de amparo en materia
administrativa, de estricto derecho, se impone
negar la protección federal solicitada.”
Las anteriores consideraciones dieron lugar a la tesis aislada
V. 3°.11 A, con número de registro 188118, consultable en la
página 1797, Tomo XIV, Diciembre de 2001, Novena Época,
Tribunales Colegiados de Circuito, del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, de rubro: “RECURSO DE REVISIÓN
PREVISTO POR EL ARTÍCULO 86 DE LA LEY FEDERAL DE
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. SU INTERPOSICIÓN
ANTE EL SERVICIO POSTAL MEXICANO.”
Las consideraciones del Noveno Tribunal Colegiado en
Materia Administrativa del Primer Circuito, al resolver en
sesión de veintidós de marzo de dos mil uno, en el juicio de
amparo directo número **********, en la parte conducente, son las
siguientes:
“QUINTO.- …
A efecto de combatir la sentencia antes apuntada,
la quejosa interpuso el presente juicio de amparo
directo, sostenido esencialmente en su único
35
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
concepto de violación, que la Sala Fiscal aplicó
inexactamente los artículos 42 y 85 de la Ley Federal
del Procedimiento Administrativo, ya que el escrito con
el que pretendió combatir a través del recurso de
revisión la resolución administrativa de fecha cuatro de
mayo de mil novecientos noventa y nueve, no tiene el
carácter de escrito inicial de impugnación, razón por la
cual en el caso concreto no se actualizó la excepción
contenida en el artículo 42 de la ley apuntada.
Ahora bien, los preceptos de cuya inexacta
aplicación se duele la parte quejosa, esto es, los
artículos 42, primer párrafo, y 85 de la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo, son del siguiente
tenor literal:
Respecto
a
la
indebida
aplicación
de
estos
numerales, debe establecerse que toda vez que no
existe controversia con relación en que el recurso
de mérito debe interponerse en un plazo no mayor
a quince días contados a partir de que surta efectos
la notificación de la resolución que pretende
recurrirse, el presente asunto deberá resolverse
únicamente atendiendo al contenido del artículo 42
citado. Del contenido del primer párrafo de este
último precepto, se desprende que salvo el escrito
inicial
de
impugnación,
hay
una
gama
de
posibilidades, para iniciar el trámite de cualquier
procedimiento administrativo. Así las cosas, en el
caso que nos ocupa debe establecerse si el escrito por
el que se interpuso el recurso de revisión, tiene o no el
36
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
carácter de inicial, ello con el objeto de determinar si el
mismo debía interponerse necesariamente en la oficina
administrativa
correspondiente,
o
bien,
podía
presentarse como se hizo, mediante correo certificado
con acuse de recibo. Para tal efecto, es necesario
recordar que en la resolución que pretendió
recurrirse a través del medio de defensa legal que
fue desechado por estimarse extemporáneo, se
impuso a la hoy quejosa una multa por incumplir
sus obligaciones legales en materia de seguridad e
higiene de sus trabajadores. Así mismo, es de
trascendencia resaltar que la imposición de la
multa derivó del ejercicio de las facultades de
verificación
con
que
cuenta
la
autoridad
administrativa para comprobar el cumplimiento de
la legislación laboral en materia de seguridad e
higiene. Lo anterior permite concluir a este Tribunal
Colegiado, que antes de la resolución en la que se
impuso la multa y que fue precisamente la que
pretendió combatirse a través del recurso de
revisión desechado, no existió un procedimiento
contencioso
entre
las
partes;
esto
es,
un
procedimiento en el que un órgano resolutor
distinto a las partes en conflicto, resolviera la
controversia relativa a si en la especie se habían o
no violado las disposiciones legales en materia de
seguridad e higiene de los trabajadores. Dentro de
este contexto, es claro que en el presente asunto el
recurso de revisión no fue presentado como un medio
37
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
de defensa previsto dentro de un procedimiento, es
decir, como la apertura de una segunda instancia
dentro de un procedimiento ya iniciado con antelación;
sino como una forma de impugnación en contra de la
resolución definitiva dictada en un procedimiento de
verificación. En esta tesitura, si con la presentación del
recurso en cuestión se pretendió abrir la etapa
contenciosa, contrario a lo estimado por la quejosa, el
correspondiente escrito tiene el carácter de escrito
inicial de impugnación, por lo que el mismo debió
presentarse directamente en la oficina administrativa
correspondiente en términos de lo ordenado por el
artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo; por lo que si la hoy quejosa incumplió
con esta obligación al presentar su escrito mediante
correo certificado con acuse de recibo, debe tenerse
como fecha de presentación, tal y como se hizo, el día
en que el respectivo ocurso fue recibido en la oficina
administrativa y no la de su presentación en la oficina
de correos. Por tanto, si la fecha límite para la
presentación del recurso era el día veintisiete de
mayo de mil novecientos noventa y nueve, y el
escrito
correspondiente
fue
recibido
por
la
autoridad hasta el día dos de junio siguiente,
evidentemente
el
recurso
en
comento
fue
presentado en forma extemporánea. Con base en lo
antes considerado, procede declarar infundado el
único concepto de violación expuesto por la
38
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
impetrante de garantías y, consecuentemente,
negar el amparo solicitado.”
De las anteriores consideraciones se origino la tesis aislada
I.9° .A.29 A, con número de registro 188773, consultable en la
página 1346, Tomo XIV, Septiembre de 2001, Novena Época,
Tribunales Colegiados de Circuito, del Semanario Judicial de la
Federación
y
su
Gaceta,
de
rubro:
“PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. CUANDO CON EL ESCRITO POR EL QUE
SE INTERPONE EL RECURSO DE REVISIÓN PREVISTO EN
LA LEY RELATIVA SE PRETENDE ABRIR LA ETAPA
CONTENCIOSA, AQUÉL TIENE EL CARÁCTER DE “ESCRITO
INICIAL DE IMPUGNACIÓN” Y SE TENDRÁ COMO FECHA DE
PRESENTACIÓN EL DÍA EN QUE SE RECIBA EN LA OFICINA
ADMINISTRATIVA Y NO EL DE SU PRESENTACIÓN EN LA
OFICINA DE CORREOS.”
El entonces Primer Tribunal Colegiado Auxiliar, con
residencia en Guadalajara, Jalisco, actual Tercer Tribunal
Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región,
con residencia en Guadalajara, Jalisco, en apoyo al Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito,
al resolver en sesión de siete de octubre de dos mil diez, el juicio
de amparo directo número **********, (**********, del Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito),
consideró lo siguiente:
“SEXTO.
Son
esencialmente
fundados
los
conceptos de violación.…La Sala Fiscal, en la
39
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
sentencia reclamada, en relación con la aludida
resolución contenida en el oficio **********, del
diecinueve de septiembre del dos mil ocho, emitida
por el Comisionado Federal para la Protección
Contra
Riesgos
Sanitarios,
mediante
la
cual
desechó el recurso administrativo de revisión
intentado por el accionante contra la precedente
determinación
sancionadora,
lo
consideró
debidamente fundado en cuanto a la competencia
del mencionado funcionario emisor, así como
ajustada a derecho en lo demás, pues entre otras
cosas destacó que el artículo 289 del Código
Federal de Procedimientos Civiles, no es aplicable
supletoriamente al referido medio administrativo de
defensa, porque el artículo 42 de la Ley Federal de
Procedimiento
Administrativo
establece
la
oportunidad para que los particulares presenten
sus escritos dirigidos a la Administración Pública
Federal,
directamente
en
las
oficinas
administrativas correspondientes, o por correo
certificado con acuse de recibo, cuando residan
fuera de la sede de la autoridad que deba resolver;
que si bien de acuerdo con los artículos 1º y 2º de
la invocada legislación de la materia, le es
supletorio el Código Federal de Procedimientos
Civiles,
dicha
supletoriedad
procede
en
lo
conducente, no lo es respecto del plazo de quince
días para recurrir en revisión, contemplado en los
preceptos
85
y
86
de
la
Ley
Federal
de
40
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Procedimiento Administrativo, porque se puede
hacer, según ya antes lo puntualizó, directamente
en
la
oficina
de
la
autoridad
administrativa
correspondiente, o bien por correo certificado con
acuse de recibo, razón por la cual, en el caso
sometido a estudio, fue correctamente desechado,
por extemporáneo, el recurso administrativo de
revisión intentado por el accionante contra la
reseñada determinación sancionadora. Además,
tocante
a
dicha
determinación
sancionadora,
calificó de inoperantes, aparte de infundados, los
motivos de ilegalidad y anulación que le imputó el
sancionado actor (folios 82 al 89). En contra del
argumento destacado con antelación, el quejoso,
dentro de sus conceptos de violación, alega que si de
conformidad con los artículos 85 y 86 de la Ley Federal
de
Procedimiento
administrativo
de
Administrativo,
revisión
el
debe
recurso
interponerse
directamente ante la autoridad emisora del acto
recurrido, pero no reglamenta la situación de cuando
dicha autoridad tenga su sede en un lugar diferente al
de residencia del recurrente, entonces, como sí lo hace
el diverso precepto 289 del Código Federal de
Procedimientos
Civiles,
éste
debe
aplicarse
supletoriamente a aquella legislación administrativa,
con fundamento en sus artículos 1º y 2º (folios 3 al 13,
específicamente en los 10 al 12, del expediente de
juicio de amparo directo **********, del índice del
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa
41
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
del Tercer Circuito).Ahora bien, en opinión de este
Tribunal Colegiado Auxiliar, en ese aspecto asiste la
razón al promovente, porque los artículos 2º, 42, 83, 85
y
86
de
la
Administrativo,
Ley
Federal
de
Procedimiento
establecen:……Entonces,
aquí
se
comparte la idea del demandante de garantías,
consistente en que según los anteriores preceptos
el recurso administrativo de revisión, cuando se
opte por el mismo, debe interponerse necesariamente
en las oficinas administrativas de la autoridad emisora
del acto recurrido, dentro de un plazo de quince días
contado a partir del siguiente al en que surta efectos la
notificación del propio acto al inconforme, pero no hay
especificación para cuando el interesado resida en un
lugar diferente al de la residencia de la autoridad ante
la cual deba interponer el mencionado medio de
impugnación administrativa, como en el caso sometido
a estudio sucedió. Por eso, como bien lo alega el
demandante de protección constitucional, debió ser
aplicado supletoriamente el artículo 289 del Código
Federal de Procedimientos Civiles, donde se prevé que
cuando el ejercicio de un derecho (en el caso recurrir
en revisión administrativa, propiamente dicho) deba
efectuarse fuera del lugar en que radique el negocio
(en el caso, la ciudad de Guadalajara, Jalisco, donde
reside el sancionado, pues ahí habría de intentarse el
cobro de las multas que se le impusieron en la
determinación recurrida), el término correspondiente se
ampliará en un día más por cada cuarenta kilómetros
42
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
de distancia o fracción que exceda de la mitad, entre el
lugar de radicación y el en que deba ejercerse el
derecho (en el caso, la ciudad de México, Distrito
Federal, donde reside la autoridad sancionadora), pues
el invocado precepto textualmente estatuye: Aquí cabe
agregar que en el caso sometido a estudio, los
artículos
85
y
86
de
la
Ley
Federal
de
Procedimiento Administrativo, no contemplan la
distancia
para
la
interposición
del
recurso
administrativo de revisión, en cuya virtud se
confirma la aplicabilidad del párrafo primero del
precepto 289 del Código Federal de Procedimientos
Civiles, transcrito con inmediata antelación. No
impide concluir como se hace, la oposición de la
autoridad demandada en el juicio anulatorio de
origen,
consistente
en
que
el
recurso
administrativo de revisión no se trata de un
procedimiento judicial o en forma de juicio ya
iniciado, pues esas circunstancias no implican la
inadmisibilidad de la aplicación supletoria del
mencionado código de enjuiciamiento civil vigente
en
la
Federación,
administrativa,
si
a
la
ésta
invocada
así
lo
legislación
establece
expresamente en su precepto 2º, como ya antes
quedó bien establecido. Tampoco obstaculiza la
conclusión
asumida
en
esta
decisión,
las
resaltadas consideraciones de la Sala Fiscal aquí
responsable, para concluir en que no es supletorio
al recurso administrativo de revisión, el Código
43
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Federal de Procedimientos Civiles, consistentes en
que
el
artículo
Procedimiento
42
de
la
Ley
Administrativo
Federal
establece
de
la
oportunidad para que los particulares presenten
sus escritos dirigidos a la Administración Pública
Federal,
directamente
en
las
oficinas
administrativas correspondientes, o por correo
certificado con acuse de recibo, cuando residan
fuera de la sede de la autoridad que deba resolver,
pues esa posibilidad no opera para la interposición del
recurso administrativo de revisión, porque el propio
precepto invocado, en la parte final de su párrafo
primero, expresamente establece que el escrito inicial
de impugnación debe presentarse precisamente en las
oficinas administrativas correspondientes. Tan así es
que dicho párrafo, por el motivo indicado, ha sido
estimado como violatorio del artículo 17 de la
Constitución General de la República, por la Primera
Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al
resolver el juicio de amparo en revisión **********, el
trece de octubre del dos mil seis, cuando sustentó
la tesis registrada con el número 173709, en el
sistema
electrónico
denominado
Ius
intranet,
consultable en la página 181, de la Gaceta del
Semanario
Judicial
de
la
Federación
correspondiente a diciembre del mencionado año,
cuyo tenor es: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
EL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 42 DE LA
LEY
FEDERAL
RELATIVA,
AL
OBLIGAR
AL
44
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
GOBERNADO A PRESENTAR EL ESCRITO INICIAL
DE
IMPUGNACIÓN
AUTORIDAD
EN
LA
OFICINA
ADMINISTRATIVA
DE
LA
COMPETENTE,
VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN
FEDERAL. …También se considera útil para mejor
comprender lo anterior, la diversa tesis sustentada
al decidir el juicio de amparo directo **********, el
treinta de noviembre del dos mil, por el entonces
Tercer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito,
registrada con el número 188118, en el sistema
electrónico denominado Ius intranet, publicada en
la página 1797, de la Gaceta del Semanario Judicial
de la Federación correspondiente a diciembre del
siguiente año dos mil uno, de contenido siguiente:
RECURSO
DE
ARTÍCULO
86
REVISIÓN
PROCEDIMIENTO
INTERPOSICIÓN
MEXICANO,
NO
DE
LA
PREVISTO
LEY
POR
FEDERAL
ADMINISTRATIVO.
ANTE
EL
SURTE
SERVICIO
EFECTOS.
EL
DE
SU
POSTAL
…Por
consiguiente, si tal supletoriedad no fue atendida
en la consabida resolución contenida en el oficio
**********, del diecinueve de septiembre del dos mil
ocho, mediante la cual el Comisionado Federal para
la Protección Contra Riesgos Sanitarios, desechó
el recurso administrativo de revisión intentado
contra la precedente determinación identificada
como **********, del dieciséis de abril del mismo año
dos mil ocho, a través del cual la Comisionada de
Operación Sanitaria, de la Comisión Federal para la
45
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Protección Contra Riesgos Sanitarios, impuso
diversas multas, que conjuntadas totalizaron la
cantidad de **********, al gobernado aquí quejoso
**********, ahora procede concederle el amparo y
protección de la justicia federal que demanda, para
el efecto de que en respeto a su garantía de
seguridad jurídica, tutelada por los artículos 14 y 16
de la Constitución General de la República, la Sala
Fiscal responsable, deje insubsistente la sentencia
reclamada y en su lugar dicte otra en la que aplique
supletoriamente
del
Código
Federal
de
Procedimientos Civiles, en el asunto en cuestión,
sometido a su potestad, con las consecuencias
legales correspondientes. Como tal concesión del
amparo, implica la posibilidad de que la referida
determinación sancionadora sea examinada en el
correspondiente recurso administrativo de revisión,
indebidamente desechado hasta el momento, sin
ponderar la aplicación supletoria del invocado artículo
289 del Código Federal de Procedimientos Civiles, a la
Ley Federal de Procedimiento Administrativo, lo que
habrá
de
analizarse
como
consecuencia
del
cumplimiento de la sentencia protectora, por ahora
resulta
innecesario
examinar
los
diversos
conceptos de violación dirigidos tanto contra
aquella determinación sancionadora como contra la
propia resolución de desechamiento.”
46
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
De las anteriores consideraciones se origino la tesis aislada
III.1° .T.Aux. 16 A, con número de registro 163027, consultable en
la página 3255, Tomo XXXIII, Enero de 2011, Novena Época,
Tribunales Colegiados de Circuito, del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, de rubro: “RECURSO DE REVISIÓN
PREVISTO EN LA LEY FEDERAL DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. CUANDO EL PARTICULAR RADIQUE EN
LUGAR DIFERENTE AL DE RESIDENCIA DE LA AUTORIDAD
QUE EMITIÓ EL ACTO IMPUGNADO, DEBE AMPLIARSE EL
PLAZO PARA SU INTERPOSICIÓN, EN TÉRMINOS DEL
ARTÍCULO
289
DEL
PROCEDIMIENTOS
CÓDIGO
CIVILES,
FEDERAL
DE
APLICADO
SUPLETORIAMENTE.”
CUARTO. Existencia de la contradicción de tesis.
Procede ahora determinar si en el caso existe o no la
contradicción de tesis denunciada, para lo cual se estima
indispensable
destacar
los
aspectos
relevantes
de
las
consideraciones en que se apoyaron los Tribunales Colegiados
cuyos criterios fueron denunciados como contradictorios.
Lo anterior, con el propósito de dilucidar que los Tribunales
Colegiados, al resolver los asuntos materia de la denuncia hayan:
1. Examinado hipótesis jurídicas esencialmente iguales; y,
2. Llegado a conclusiones encontradas respecto a la
solución de la controversia planteada.
47
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
En ese sentido se ha pronunciado el Pleno de este Alto
Tribunal, en la tesis de jurisprudencia P. /J. 72/2010, cuyos rubro
y datos de publicación son los siguientes:
“CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE
LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS
TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS
SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE
UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE
QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN
EXACTAMENTE IGUALES. [Num. Registro: IUS: 164,120,
Jurisprudencia, Materia(s): Común, Novena Época, Instancia: Pleno,
Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo:
XXXII, Agosto de 2010, Tesis: P./J. 72/2010, Página: 7].1”
1
CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE
JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS
SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO,
INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN
EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de
criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales
Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan "tesis contradictorias", entendiéndose por
"tesis" el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su
decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más
órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho,
independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica
judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho
como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos
son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios
jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no
en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico
respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios,
generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los
problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001
de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO.
REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.", al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al
establecer que la contradicción se actualiza siempre que "al resolver los negocios jurídicos se examinen
cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes" se
impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en "diferencias" fácticas que desde
el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción
planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues
al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que
se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente
opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de
criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que
pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad
establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las
contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se
desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución.
48
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Como deriva del considerando que antecede, en el caso se
advierte que los Tribunales Colegiados se pronunciaron en torno
al artículo 86 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo
que establece que el recurso de revisión previsto en el diverso
artículo 83 del propio ordenamiento normativo, debe presentarse
ante la autoridad que emitió el acto impugnado. Sobre este tema
común, los órganos jurisdiccionales asumieron distintas posturas
que los condujeron a concluir de manera distinta respecto de si
esa disposición vulnera el derecho de acceso a la justicia.
El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Sexto Circuito, concluyó que:
a).- El artículo 86 no obliga a los gobernados a que
presenten su escrito de impugnación únicamente en la oficina de
la autoridad administrativa que emitió el acto combatido, pues de
ser así, se coartaría de manera injustificada la garantía de acceso
a la justicia contenida en el artículo 17 constitucional.
b).- Dicho numeral no impide que a los gobernados que el
escrito de agravios sea presentado en las oficinas de correos para
que éstas lo remitan a la autoridad administrativa que pronunció el
acto combatido, no los obliga a que aquél sea presentado
únicamente en la oficina de dicha autoridad, por lo que contrario a
lo que se alega, no se entorpece la función jurisdiccional.
c).- Que el artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo que fue declarado inconstitucional por esta
49
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Suprema Corte de Justicia de la Nación2, no es aplicable al caso
porque si bien es cierto que dicho precepto contiene una
restricción similar, también lo es que se diferencia del artículo 86
porque aquél prohíbe la posibilidad de presentar el escrito inicial
de impugnación a través de correo ordinario, mensajería o telefax;
hipótesis diversa a la que contempla este último numeral.
El Tercer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Sexto Circuito, consideró fundamentalmente, lo siguiente:
a).- Que para analizar la constitucionalidad del artículo 86 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, se debe realizar
su estudio atendiendo al sistema jurídico en el cual se encuentra
inmerso, para lo cual se debe de interpretar en forma armónica
con lo que dispone el referido artículo 42 de la ley en cita.
b).- De ambos preceptos deriva que la regla general es que
los escritos dirigidos a la Administración Pública Federal pueden
presentarse directamente en sus oficinas, en las oficinas de
correos, mediante mensajería o telefax; que el artículo 42
contiene una regla especial a la que debe atenderse en cuanto a
que el escrito inicial de inconformidad debe presentarse
directamente ante las oficinas de la autoridad que emitió el acto.
2
Novena Época. Registro: IUS 173709. Instancia: Primera Sala. Tesis Aislada. Fuente: Semanario Judicial de
la Federación. Tomo XXIV, Diciembre de 2006.Materia(s): Constitucional, Administrativa.Tesis:
1a.CLXXXVI/2006. Página: 181, de rubro: “PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL PRIMER
PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 42 DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, AL OBLIGAR AL GOBERNADO
A PRESENTAR EL ESCRITO INICIAL DE IMPUGNACIÓN EN LA OFICINA DE LA AUTORIDAD
ADMINISTRATIVA COMPETENTE, VIOLA EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.”
50
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
c).- Por ello, si el artículo 42 fue declarado inconstitucional
por la Primera Sala de este Alto Tribunal, entonces del mismo
vicio adolece el artículo 86 de la propia Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, porque al no establecer un medio
distinto para presentar el recurso de revisión, en concreto, a
través de las oficinas de correo, se coarta el acceso a la justicia
que se encuentra consagrado en el artículo 17 constitucional.
El Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar
de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz, en
apoyo
al
Décimo
Cuarto
Tribunal
Colegiado
en
Materia
Administrativa del Primer Circuito, sostuvo lo siguiente:
a).- Que los artículos 83 al 96 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, que en general regulan el recurso
de revisión, su tramitación y resolución, establecen un sistema
normativo que debe ser interpretado armónicamente.
b).- Que en términos del artículo 83 del citado ordenamiento
se advierte que el recurso de revisión es de naturaleza optativa y
que, por tal motivo, los conceptos de violación en los que se
plantea la inconstitucionalidad del artículo 86 de la propia ley,
deben declararse inoperantes.
El entonces Tercer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito,
actual Segundo en Materias Civil y de Trabajo del propio Circuito,
consideró que:
51
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
a).- La Sala responsable no resolvió cuestiones ajenas a la
litis sino que se concretó a resolver la cuestión efectivamente
planteada, consistente en dilucidar si el recurso de revisión
previsto en el artículo 83 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo se había hecho valer en forma extemporánea.
b).- Que para ello se fundó en que dicho medio de
impugnación se presentó en las oficinas del Servicio Postal
Mexicano, de la ciudad de Mazatlán, Sinaloa y cuando se recibió
en las oficinas de la autoridad emisora del acto, el mismo resultó
extemporáneo; con fundamento en los artículos 28, 38, 85, 86, 88,
fracción I y 2º transitorio de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo.
c).- Que no existen bases para estimar vulnerados los
derechos públicos de la quejosa por el hecho de que la Sala
responsable haya apoyado su decisión de declarar la legalidad
del desechamiento cuestionado en la invalidez de la presentación
por correo del medio de impugnación porque en aplicación
estricta de los artículos 83, 85 y 86 de la legislación de la materia,
la presentación del recurso ante la oficina de correos no surte
efecto alguno, toda vez que si bien es admisible la presentación a
través del correo de los escritos dirigidos a la Administración
Pública Federal, dicha regla tiene su excepción cuando se trata
de recursos según lo establece el artículo 42 de la propia
legislación.
El Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito, consideró lo siguiente:
52
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
a).- Que contrariamente a lo argumentado por la quejosa, la
Sala Fiscal aplicó correctamente los artículos 42 y 85 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, ya que el escrito con el
que pretendió combatir a través del recurso de revisión la
resolución administrativa de fecha cuatro de mayo de mil
novecientos noventa y nueve, sí tiene el carácter de escrito inicial
de impugnación, razón por la que en el caso concreto, se
actualizó la excepción contenida en el artículo 42 de la ley
apuntada.
b).- Consecuentemente, el escrito por el que se interpuso el
recurso de revisión debió ser presentado
en la oficina
administrativa correspondiente en términos de lo ordenado por el
artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; por
lo que si la hoy quejosa incumplió con esta obligación al presentar
su escrito mediante correo certificado con acuse de recibo, debe
tenerse como fecha de presentación, como se hizo, el día en que
el respectivo ocurso fue recibido en la oficina administrativa y no
la de su presentación en la oficina de correos.
El entonces Primer Tribunal Colegiado Auxiliar, con
residencia en Guadalajara, Jalisco, actual Tercer Tribunal
Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región,
con residencia en Guadalajara, Jalisco, en apoyo al Segundo
Tribunal Colegiado en materia Administrativa del Tercer Circuito,
determinó en lo conducente:
53
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
a).- Que en términos del artículo 86 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, el recurso administrativo de revisión
debe interponerse necesariamente en las oficinas administrativas
de la autoridad emisora del acto recurrido, dentro de un plazo de
quince días contados a partir del siguiente al en que surta efectos
la notificación del propio acto al inconforme.
b).- Que en virtud de que los artículos 85 y 86 de la ley
invocada no contienen especificación para cuando el interesado
resida en un lugar diferente al de la residencia de la autoridad
ante
la
cual
deba
interponer
el
mencionado
medio
de
impugnación administrativa, debió aplicarse supletoriamente el
artículo 289 del Código Federal de Procedimientos Civiles, que
prevé que cuando el ejercicio de un derecho (en el caso recurrir
en revisión administrativa, propiamente dicho) deba efectuarse
fuera del lugar en que radique el negocio, el término
correspondiente se ampliará en un día más por cada cuarenta
kilómetros de distancia o fracción que exceda de la mitad, entre el
lugar de radicación y el en que deba ejercerse el derecho.
c).- Que no es óbice para esa conclusión que el artículo 42
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establezca la
oportunidad para que los particulares presenten sus escritos
dirigidos a la Administración Pública Federal, directamente en las
oficinas administrativas correspondientes, o por correo certificado
con acuse de recibo, cuando residan fuera de la sede de la
autoridad que deba resolver, pues esa posibilidad no opera para
la interposición del recurso administrativo de revisión, porque el
propio precepto invocado, en la parte final de su párrafo primero,
54
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
expresamente establece que el escrito inicial de impugnación
debe presentarse precisamente en las oficinas administrativas
correspondientes.
d).- Que dicho precepto ha sido estimado como violatorio del
artículo 17 de la Constitución General de la República, por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
e).- Que si tal supletoriedad no fue atendida en la resolución
reclamada, procedía conceder el amparo y protección de la
justicia federal para el efecto de que en respeto a la garantía de
seguridad jurídica, tutelada por los artículos 14 y 16 de la
Constitución General de la República, la Sala Fiscal responsable,
deje insubsistente la sentencia reclamada y en su lugar dicte otra
en la que aplique supletoriamente del Código Federal de
Procedimientos Civiles.
De los elementos pormenorizados se observa que a
excepción del Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro
Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz,
en apoyo al Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa
del
Primer
Circuito3,
todos
los
tribunales
contendientes se pronunciaron en torno a los artículos 86 y 42 de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo; sin embargo,
únicamente los Tribunales Colegiados Segundo en Materia
Administrativa del Sexto Circuito y Tercero de la propia Materia y
Circuito, sustentaron análisis de constitucionalidad respecto de
3
Este Tribunal aludió a un sistema normativo pero respecto de los artículos 83 a 96 de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo.
55
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
esos preceptos, a la luz de la garantía de acceso a la justicia
prevista en el artículo 17 Constitucional.
Consecuentemente,
respecto
de
dichos
órganos
jurisdiccionales se tiene por actualizada la divergencia de
criterios, en virtud de que sobre tal tópico, los órganos
contendientes arribaron a conclusiones opuestas.
En efecto, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Sexto Circuito, determinó por una parte, que
para analizar la constitucionalidad del referido artículo 86, no debe
acudirse a la interpretación sistemática de ese precepto con el
diverso artículo 42 de la ley de la materia, en tanto que ese
precepto contiene un supuesto distinto que no resulta aplicable.
Bajo esa premisa, concluyó que el artículo 86 de la Ley
Federal de Procedimiento Administrativo, no obstaculiza el acceso
a la justicia,
presentar
en virtud de que no establece la obligación de
únicamente
en
la
oficina
de
la
autoridad
administrativa que haya emitido el acto controvertido, el escrito
de impugnación, por lo que no es verdad que dicho numeral
dificulte la posibilidad de que los particulares acudan a la instancia
administrativa establecida en la ley y que, por ende, no se
quebranta el artículo 17 Constitucional.
En tanto que sobre el mismo punto de derecho, el Tercer
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto
Circuito, determinó que el aludido artículo 86 de la ley en
comento sí debe ser analizado en relación con el diverso artículo
56
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
42 del propio ordenamiento legal, concluyendo que el artículo 86,
obliga a presentar el recurso de revisión directamente ante la
autoridad que emitió el acto que se pretende impugnar, sin
que le sea dable presentarlo por otros medios, lo que impide que
los gobernados tengan un acceso sencillo a un medio de defensa
jurídica, quebrantando con ello, la garantía tutelada por el artículo
17 Constitucional.
Por otra parte, se advierte que si bien es cierto que el Primer
Tribunal Colegiado de Circuito de Centro Auxiliar de la Cuarta
Región, aludió a que los artículos 83 a 96 de la Ley Federal del
Procedimiento Administrativo, deben ser analizados como un
sistema normativo, en virtud de que regulan el recurso de
revisión, su tramitación y resolución; también lo es que no emitió
consideración alguna en torno a dichos preceptos, pues se
concretó a señalar que al constituir ese medio impugnativo, una
opción para el gobernado, procedía declarar inoperantes los
conceptos de violación.
En consecuencia, este criterio no difiere del sustentado por
los
Tribunales
Segundo
y
Tercero,
ambos
en
Materia
Administrativa del Sexto Circuito ni con el que emitieron los
diversos órganos jurisdiccionales que convergen en el caso.
Lo anterior es así porque aún cuando de las ejecutorias
pronunciadas por el entonces Tercer Tribunal Colegiado del
Quinto Circuito, actual Segundo en Materias Civil y de Trabajo del
propio Circuito; Noveno en Materia Administrativa del Primer
Circuito y el entonces Primero Auxiliar, con residencia en
57
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Guadalajara, Jalisco, actual Tercer Tribunal Colegiado de Circuito
del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en
Guadalajara, Jalisco, en apoyo al Segundo Tribunal Colegiado en
materia Administrativa del Tercer Circuito; se observa que dichos
órganos jurisdiccionales aludieron al artículo 86 de la Ley Federal
de
Procedimiento
Administrativo,
pronunciarse respecto de
ello
lo
hicieron
para
la extemporaneidad del recurso de
revisión interpuesto a través de las oficinas de correos,
concluyendo los dos primeros, en sentido similar, que al constituir
el documento por el que se interpone el recurso de revisión, el
escrito inicial de inconformidad, debía aplicarse la regla prevista
en el artículo 42 del propio ordenamiento normativo y que,
consecuentemente, la presentación a través de correo no surte
efecto legal alguno.
En tanto, que el Tribunal mencionado en tercer término,
señaló que para determinar esa extemporaneidad no es factible
acudir al artículo 42 de la citada Ley Federal de Procedimiento
Contencioso Administrativo porque además de que éste fue
declarado inconstitucional en la parte que obliga a presentar el
escrito directamente ante las oficinas de la autoridad emisora, no
contiene regla expresa respecto de quienes viven fuera del lugar
donde reside la autoridad; y que por ello, procede la aplicación
supletoria del Código Federal de Procedimientos Civiles que para
tal efecto, establece la ampliación del plazo.
Como se advierte, la postura sustentada por el Primer
Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Cuarta
Región, con residencia en Xalapa, Veracruz, no entra en
58
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
contradicción con los criterios asumidos por los diversos Tercero
del Quinto Circuito, actual Segundo en Materias Civil y de Trabajo
del propio Circuito ni del Noveno en Materia Administrativa del
Primer Circuito, los que se limitan a señalar coincidentemente que
la presentación del recurso de revisión mediante correo, no surte
efecto legal alguno.
Así mismo se observa que ninguno de los Tribunales
Colegiados se pronunció respecto de la aplicación supletoria del
Código Federal de Procedimientos Civiles como sí lo hizo el
Primero Auxiliar, con residencia en Guadalajara, Jalisco, actual
Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la
Tercera Región, con residencia en Guadalajara, Jalisco, en apoyo
al Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Tercer Circuito.
En ese tenor, no participan en la contradicción de tesis, los
Tribunales Colegiados Primero del Centro Auxiliar de la Cuarta
Región, con residencia en Xalapa, Veracruz, en apoyo al Décimo
Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer
Circuito; Tercero del Quinto Circuito, actual Segundo en Materias
Civil y de Trabajo del propio Circuito, Noveno en Materia
Administrativa del Primer Circuito y Primero Auxiliar, con
residencia en Guadalajara, Jalisco, actual Tercer Tribunal
Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región,
con residencia en Guadalajara, Jalisco, en apoyo al Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.
59
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
En cambio; sí se actualiza la divergencia de criterios
respecto de las posturas sustentadas por los Tribunales
Colegiados Segundo y Tercero, ambos en Materia Administrativa
del Sexto Circuito, los que se pronunciaron en torno a los artículos
86 y 42 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
analizándolos
a
luz
de
lo
dispuesto
en
el
artículo
17
Constitucional, adoptando conclusiones divergentes.
De dichas posturas derivan los siguientes puntos a dilucidar
consistentes en determinar primero, si el contenido del artículo 86
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, debe ser
analizado de manera armónica y sistemática con el diverso
artículo 42 del propio ordenamiento normativo; segundo, si de ese
artículo 86 deriva la obligación de presentar el escrito por el que
se interpone el recurso de revisión, ante las oficinas de la
autoridad emisora del acto; y, tercero, si en su caso, ese o esos
preceptos violentan la garantía de acceso a la justicia prevista en
el artículo 17 Constitucional.
QUINTO.- A efecto de dilucidar los puntos de contradicción
que deben prevalecer, se atiende a lo siguiente.
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo se publicó
en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de agosto de mil
novecientos noventa y cuatro, y entró en vigor el primero de junio
de mil novecientos noventa y cinco.
Del proceso legislativo que le dio origen se advierte que en
él se planteó la necesidad de contar con un ordenamiento legal
60
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
que previera un procedimiento para regular la actuación de la
administración pública federal mediante principios aplicables a
todos los órganos que la integran, en el marco de un
procedimiento general tipo, a fin de asegurar un mínimo de
unidad de principios y lograr así la justicia administrativa, que se
había visto menguada por la anarquía legislativa que privaba en el
ámbito administrativo, principalmente por la pluralidad de
procedimientos establecidos en las diversas leyes, muchas veces
contradictorios, provocando con ello inseguridad jurídica en los
gobernados.
En
congruencia
con
lo
anterior,
se
propuso
el
establecimiento de un recurso único, el de revisión, del que
pudieran prevalerse los afectados por las resoluciones o actos
administrativos que se rigen, entre otras disposiciones, por las de
la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Para hacer
factible lo anterior, se sugirió derogar los recursos administrativos
contenidos en las diferentes leyes administrativas.
Esta intención del legislador de contar con un solo
ordenamiento legal que instituyera un procedimiento único que
regulara la actuación de la administración pública federal, en sus
relaciones con los particulares, para la mejor administración de
justicia, se concretó en las disposiciones contenidas en el Título
Sexto de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en
cuyos artículos 83 a 96, se establece el marco normativo que rige
el recurso en sede administrativa.
61
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
En concreto, en el artículo 83 de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo, publicada en el Diario Oficial de la
Federación de cuatro de agosto de mil novecientos noventa y
cuatro, se prevé un solo procedimiento de impugnación (el
recurso de revisión) de los actos de la administración, común para
todos los órganos de la administración pública que se encuentren
bajo el ámbito de aplicación de esa ley.
El precepto legal fue aprobado en los siguientes términos:
“ART. 83. Los interesados afectados por los actos
y resoluciones de las autoridades administrativas
que pongan fin al procedimiento administrativo, a
una instancia o resuelvan un expediente, podrán
interponer recurso de revisión o intentar las vías
judiciales correspondientes. (Texto vigente hasta el
dieciocho de mayo de dos mil).”
Dicho precepto ha sido reformado en dos ocasiones, primero
mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación
de diecinueve de abril de dos mil y, por última vez, por decreto
publicado en ese órgano de publicación oficial el treinta de mayo
de dos mil, quedando redactado de la siguiente manera:
“ART. 83.- Los interesados afectados por los actos
y resoluciones de las autoridades administrativas
que pongan fin al procedimiento administrativo, a
una instancia o resuelvan un expediente, podrán
interponer el recurso de revisión o, cuando
62
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
proceda,
intentar
la
vía
jurisdiccional
que
corresponda.
En los casos de actos de autoridad de los
organismos descentralizados federales, de los
servicios que el Estado presta de manera exclusiva
a través de dichos organismos y de los contratos
que los particulares sólo pueden celebrar con
aquéllos, que no se refieran a las materias
excluidas de la aplicación de esta Ley, el recurso
de revisión previsto en el párrafo anterior también
podrá
interponerse
en
contra
de
actos
y
resoluciones que pongan fin al procedimiento
administrativo, a una instancia o resuelvan un
expediente.”
La sustitución de los diversos recursos contemplados en las
leyes administrativas en las materias reguladas por la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo, por un recurso único, el de
revisión (contemplado en el artículo 83 de la Ley Federal de
Procedimiento
Administrativo),
en
contra
de
los
actos
y
resoluciones de las autoridades administrativas que pongan fin al
procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un
expediente, tuvo por objeto eliminar situaciones procesales
dudosas que pudieran entorpecer la defensa de los derechos
de los afectados, tales como la existencia de múltiples
recursos que lejos de facilitar su defensa la obstaculizaban.
Una vez puntualizado lo anterior, debe destacarse que el
recurso de revisión encuentra desarrollo normativo en el título
63
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
sexto de la ley que se analiza, en específico en los artículos 83
(que ya se ha comentado) a 964.
4
TITULO SEXTO
DEL RECURSO DE REVISION
CAPITULO PRIMERO
DISPOSICIONES GENERALES
ART. 83.- Los interesados afectados por los actos y resoluciones de las autoridades administrativas que
pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente, podrán interponer el
recurso de revisión o, cuando proceda, intentar la vía jurisdiccional que corresponda.
En los casos de actos de autoridad de los organismos descentralizados federales, de los servicios que el Estado
presta de manera exclusiva a través de dichos organismos y de los contratos que los particulares sólo pueden
celebrar con aquéllos, que no se refieran a las materias excluidas de la aplicación de esta Ley, el recurso de
revisión previsto en el párrafo anterior también podrá interponerse en contra de actos y resoluciones que
pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o resuelvan un expediente.
ART. 84.- La oposición a los actos de trámite en un procedimiento administrativo deberá alegarse por los
interesados durante dicho procedimiento, para su consideración, en la resolución que ponga fin al mismo. La
oposición a tales actos de trámite se hará valer en todo caso al impugnar la resolución definitiva.
ART. 85.- El plazo para interponer el recurso de revisión será de quince días contado a partir del día siguiente
a aquél en que hubiere surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra.
(REFORMADO PRIMER PARRAFO, D.O.F. 24 DE DICIEMBRE DE 1996)
ART. 86.- El escrito de interposición del recurso de revisión deberá presentarse ante la autoridad que
emitió el acto impugnado y será resuelto por el superior jerárquico, salvo que el acto impugnado
provenga del titular de una dependencia, en cuyo caso será resuelto por el mismo. Dicho escrito deberá
expresar:
I. El órgano administrativo a quien se dirige;
II. El nombre del recurrente, y del tercero perjudicado si lo hubiere, así como el lugar que señale para efectos
de notificaciones;
III. El acto que se recurre y fecha en que se le notificó o tuvo conocimiento del mismo;
IV. Los agravios que se le causan;
V. En su caso, copia de la resolución o acto que se impugna y de la notificación correspondiente. Tratándose
de actos que por no haberse resuelto en tiempo se entiendan negados, deberá acompañarse el escrito de
iniciación del procedimiento, o el documento sobre el cual no hubiere recaído resolución alguna; y
VI. Las pruebas que ofrezca, que tengan relación inmediata y directa con la resolución o acto impugnado
debiendo acompañar las documentales con que cuente, incluidas las que acrediten su personalidad cuando
actúen en nombre de otro o de personas morales.
ART. 87.- La interposición del recurso suspenderá la ejecución del acto impugnado, siempre y cuando:
I. Lo solicite expresamente el recurrente;
II. Sea procedente el recurso;
III. No se siga perjuicio al interés social o se contravengan disposiciones de orden público;
IV. No se ocasionen daños o perjuicios a terceros, a menos que se garanticen éstos para el caso de no obtener
resolución favorable; y
V. Tratándose de multas, el recurrente garantice el crédito fiscal en cualesquiera de las formas prevista en el
Código Fiscal de la Federación.
La autoridad deberá acordar, en su caso, la suspensión o la denegación de la suspensión dentro de los cinco
días siguientes a su interposición, en cuyo defecto se entenderá otorgada la suspensión.
ART. 88.- El recurso se tendrá por no interpuesto y se desechará cuando:
I. Se presente fuera de plazo;
II. No se haya acompañado la documentación que acredite la personalidad del recurrente; y
III. No aparezca suscrito por quien deba hacerlo, a menos que se firme antes del vencimiento del plazo para
interponerlo.
ART. 89.- Se desechará por improcedente el recurso:
I. Contra actos que sean materia de otro recurso y que se encuentre pendiente de resolución, promovido por el
64
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
mismo recurrente y por el propio acto impugnado;
II. Contra actos que no afecten los intereses jurídicos del promovente;
III. Contra actos consumados de un modo irreparable;
IV. Contra actos consentidos expresamente; y
V. Cuandos (sic) se esté tramitando ante los tribunales algún recurso o defensa legal interpuesto por el
promovente, que pueda tener por efecto modificar, revocar o nulificar el acto respectivo.
ART. 90.- Será sobreseído el recurso cuando:
I. El promovente se desista expresamente del recurso;
II. El agraviado fallezca durante el procedimiento, si el acto respectivo sólo afecta su persona;
III. Durante el procedimiento sobrevenga alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo
anterior;
IV. Cuando hayan cesado los efectos del acto respectivo;
V. Por falta de objeto o materia del acto respectivo; y
VI. No se probare la existencia del acto respectivo.
ART. 91.- La autoridad encargada de resolver el recurso podrá:
I. Desecharlo por improcedente o sobreseerlo;
II. Confirmar el acto impugnado;
III. Declarar la inexistencia, nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocarlo total o parcialmente; y
IV. Modificar u ordenar la modificación del acto impugnado o dictar u ordenar expedir uno nuevo que lo
sustituya, cuando el recurso interpuesto sea total o parcialmente resuelto a favor del recurrente.
ART. 92.- La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará todos y cada uno de los agravios
hechos valer por el recurrente teniendo la autoridad la facultad de invocar hechos notorios; pero, cuando uno
de los agravios sea suficiente para desvirtuar la validez del acto impugnado bastará con el examen de dicho
punto.
La autoridad, en beneficio del recurrente, podrá corregir los errores que advierta en la cita de los preceptos
que se consideren violados y examinar en su conjunto los agravios, así como los demás razonamientos del
recurrente, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, pero sin cambiar los hechos expuestos en el
recurso.
Igualmente, deberá dejar sin efectos legales los actos administrativos cuando advierta una ilegalidad
manifiesta y los agravios sean insuficientes, pero deberá fundar cuidadosamente los motivos por los que
consideró ilegal el acto y precisar el alcance en la resolución.
Si la resolución ordena realizar un determinado acto o iniciar la reposición del procedimiento, deberá
cumplirse en un plazo de cuatro meses.
ART. 93.- No se podrán revocar o modificar los actos administrativos en la parte no impugnada por el
recurrente.
La resolución expresará con claridad los actos que se modifiquen y si la modificación es parcial, se precisará
ésta.
ART. 94.- El recurrente podrá esperar la resolución expresa o impugnar en cualquier tiempo la presunta
confirmación del acto impugnado.
ART. 95.- La autoridad podrá dejar sin efectos un requerimiento o una sanción, de oficio o a petición de parte
interesada, cuando se trate de un error manifiesto o el particular demuestre que ya había dado cumplimiento
con anterioridad.
La tramitación de la declaración no constituirá recurso, ni suspenderá el plazo para la interposición de éste, y
tampoco suspenderá la ejecución del acto.
ART. 96.- Cuando hayan de tenerse en cuenta nuevos hechos o documentos que no obren en el expediente
original derivado del acto impugnado, se pondrá de manifiesto a los interesados para que, en un plazo no
inferior a cinco días ni superior a diez, formulen sus alegatos y presenten los documentos que estime
procedentes.
No se tomarán en cuenta en la resolución del recurso, hechos, documentos o alegatos del recurrente, cuando
habiendo podido aportarlos durante el procedimiento administrativo no lo haya hecho.
65
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Dichos numerales prevén:
 Que el recurso es opcional y que procede contra los actos y
resoluciones de las autoridades administrativas que pongan
fin al procedimiento administrativo, a una instancia o
resuelvan un expediente.
 La oposición a los actos de trámite en un procedimiento
administrativo deberá alegarse por los interesados durante
dicho procedimiento, para su consideración, en la resolución
que ponga fin al mismo, y en su caso, al impugnar la
resolución definitiva.
 El recurso debe interponerse dentro del plazo de quince días
contado a partir del día siguiente a aquél en que hubiere
surtido efectos la notificación de la resolución que se recurra.
 El escrito de interposición del recurso de revisión deberá
presentarse ante la autoridad que emitió el acto
impugnado y será resuelto por el superior jerárquico,
salvo que el acto impugnado provenga del titular de una
dependencia, en cuyo caso será resuelto por el mismo.
 El escrito debe contener los requisitos que prevé el artículo
86 de la propia ley y su interposición suspenderá la ejecución
del acto impugnado, siempre y cuando se satisfagan los
requisitos regulados por el diverso artículo 87 del propio
ordenamiento normativo:
 El recurso se tendrá por no interpuesto y se desechará
cuando se presente fuera de plazo; no se haya acompañado
la
documentación
que
acredite
la
personalidad
del
66
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
recurrente; o bien, cuando no aparezca suscrito por quien
deba hacerlo.
 La resolución del recurso se fundará en derecho y examinará
todos y cada uno de los agravios hechos valer por el
recurrente y podrá resolverse desechándolo, sobreseyendo,
confirmando; modificando o declarando la inexistencia,
nulidad o anulabilidad del acto impugnado o revocándolo
total o parcialmente.
De conformidad con lo anterior, se advierte que aunque en
ellos se establece la regulación del recurso de revisión en los
términos
que
han
quedado
precisados,
no
debe
pasar
inadvertido que en relación con su presentación, en ese título
sexto de la ley, únicamente se prevé ante qué autoridad debe
interponerse, señalando que ello debe hacerse ante aquella que
emitió el acto y que éste será resuelto por el superior jerárquico.
Consecuentemente, para determinar si el precepto materia
de análisis en la presente resolución debe interpretarse en el
sentido que lo hace el Tercer Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Sexto Circuito, esto es, en el sentido de que al
referirse ese artículo a la autoridad ante quien debe
presentarse el recurso y a aquella a quien corresponde
resolverlo, regula también la vía en que debe hacerse esa
interposición; es menester realizar una revisión integral del
ordenamiento normativo para verificar si de él deriva otra
disposición de la que se advierta una regla para ese supuesto
específico.
67
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Para ese efecto, se precisa lo siguiente:
La Ley Federal de Procedimiento Administrativo,
se
compone de seis títulos, cada uno compuesto de diversos
capítulos.
De esta integración, se advierte que el título primero se
refiere al ámbito de aplicación de la ley y en su capítulo único, se
establece la naturaleza de orden e interés público de las
disposiciones que integran la ley; en el título segundo se prevé el
régimen jurídico de los actos administrativos, del que destacan las
características que deben revestir, los requisitos de validez; las
causas que originan la nulidad y su anulabilidad, así como sus
formas de extinción.
El título tercero prevé las reglas del procedimiento
administrativo, señalando que son aplicables a la actuación de los
particulares ante la Administración Pública Federal, así como a
los actos a través de los cuales se desenvuelve la función
administrativa; prevé los principios que rigen la actuación
administrativa la cual debe desarrollarse con arreglo a los
principios de economía, celeridad, eficacia, legalidad, publicidad y
buena fe; las obligaciones de la administración respecto de los
gobernados, los términos y plazos, causas de impedimentos,
excusas, recusaciones; y el derecho de los interesados en tener
acceso a la información, así como las reglas relativas a la forma
de realizar las notificaciones y la manera de impugnarlas.
68
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Los
capítulos
subsecuentes
regulan
las
visitas
de
verificación para comprobar el cumplimiento de las disposiciones
legales y reglamentarias; la mejora regulatoria y la Comisión
respectiva. Finalmente, los títulos cuarto y quinto, establecen las
infracciones y sanciones administrativas y las medidas de
seguridad, respectivamente.
Del Título Tercero, destaca para los efectos del presente
estudio, el capítulo octavo, denominado “De la iniciación”. De
dicho capítulo se transcriben los siguientes preceptos:
“ART.
42.-
Los
Administración
presentarse
escritos
Pública
directamente
dirigidos
a
la
Federal
deberán
en
oficinas
sus
autorizadas para tales efectos, en las oficinas de
correos, mediante mensajería o telefax, salvo el
caso del escrito inicial de impugnación, el cual deberá
presentarse
precisamente
en
las
oficinas
administrativas correspondientes.
Cuando un escrito sea presentado ante un órgano
incompetente, dicho órgano remitirá la promoción
al que sea competente en el plazo de cinco días. En
tal caso, se tendrá como fecha de presentación la
del acuse de recibo del órgano incompetente, salvo
que éste aperciba al particular en el sentido de que
su ocurso se recibe sólo para el efecto de ser
turnado a la autoridad competente; de esta
circunstancia deberá dejarse constancia por escrito
69
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
en el propio documento y en la copia sellada que al
efecto se exhiba.
Los escritos recibidos por correo certificado con
acuse de recibo se considerarán presentados en
las fechas que indique el sello fechador de la
oficina de correos, excepto en los casos en que
hubieren sido dirigidos a una autoridad que resulte
incompetente. Para tal efecto, se agregará al
expediente el sobre sin destruir en donde aparezca
el sello fechador, y cuando así proceda se estará a
lo dispuesto en el párrafo anterior.”
“ART. 44.- Iniciado el procedimiento, el órgano
administrativo
podrá
adoptar
provisionales
establecidas
las
en
medidas
las
leyes
administrativas de la materia, y en su caso, en la
presente ley para asegurar la eficacia de la
resolución
que
pudiera
recaer,
si
existieren
suficientes elementos de juicio para ello.”
De los anteriores preceptos, cobra especial relevancia el
artículo 42 que prevé la regla de interposición de los escritos de
dirigidos a la Administración Pública Federal, señalando que dicha
presentación deberá hacerse en sus oficinas autorizadas, en las
oficinas de correos, o mediante mensajería o telefax.
Dicho numeral prevé como salvedad, que esa regla no
aplica tratándose del escrito inicial de impugnación, respecto
70
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
del cual prevé que deberá presentarse precisamente en las
oficinas administrativas correspondientes.
Ahora, la referencia que hace el precepto al escrito inicial de
impugnación, debe ubicarse como aquél por el que da comienzo
el procedimiento administrativo porque, precisamente, forma parte
del capítulo relativo al inicio de éste, el cual debe desarrollarse al
tenor de lo dispuesto en los artículos 46 a 59 de ese mismo
título5; sin embargo, también es aplicable respecto de aquellos
5
CAPITULO NOVENO
DE LA TRAMITACION
ART. 46.- En el despacho de los expedientes se guardará y respetará el orden riguroso de tramitación en los
asuntos de la misma naturaleza; la alteración del orden sólo podrá realizarse cuando exista causa debidamente
motivada de la que quede constancia.
El incumplimiento a lo dispuesto en el párrafo anterior, será causa de responsabilidad del servidor público
infractor.
ART. 47.- Las cuestiones incidentales que se susciten durante el procedimiento no suspenderán la tramitación
del mismo, incluyendo la recusación, en la inteligencia que de existir un procedimiento incidental de
recusación, éste deberá resolverse antes de dictarse resolución definitiva o en la misma resolución.
ART. 51.- El desahogo de las pruebas ofrecidas y admitidas se realizará dentro de un plazo no menor a tres ni
mayor de quince días, contado a partir de su admisión.
ART. 56.- Concluida la tramitación del procedimiento administrativo y antes de dictar resolución se pondrán
las actuaciones a disposición de los interesados, para que en su caso, formulen alegatos, los que serán
tomados en cuenta por el órgano competente al dictar la resolución.
Los interesados en un plazo no inferior a cinco días ni superior a diez podrán presentar por escrito sus
alegatos.
Si antes del vencimiento del plazo los interesados manifestaran su decisión de no presentar alegatos, se tendrá
por concluido el trámite.
CAPITULO DECIMO
DE LA TERMINACION
ART. 57.- Ponen fin al procedimiento administrativo:
I. La resolución del mismo;
II. El desistimiento;
III. La renuncia al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté prohibida por el
ordenamiento jurídico.
IV. La declaración de caducidad;
V. La imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, y
VI. El convenio de las partes, siempre y cuando no sea contrario al ordenamiento jurídico ni verse sobre
materias que no sean susceptibles de transacción, y tengan por objeto satisfacer el interés público, con el
alcance, efectos y régimen jurídico específico que en cada caso prevea la disposición que lo regula.
ART. 59.- La resolución que ponga fin al procedimiento decidirá todas las cuestiones planteadas por los
interesados y de oficio las derivadas del mismo; en su caso, el órgano administrativo competente podrá
decidir sobre las mismas, poniéndolo, previamente, en conocimiento de los interesados por un plazo no
71
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
mediante los cuales se promueve el recurso de revisión a que
aluden los artículos 83 y 86 del propio ordenamiento normativo,
en virtud de que si bien ese medio impugnativo procede contra los
actos y resoluciones de las autoridades administrativas que
pongan fin al procedimiento administrativo, a una instancia o
resuelvan un expediente, también lo es que a través de él se
inicia una nueva instancia, precisamente, la de revisión del acto
administrativo
que
deberá
sustanciarse
al
tenor
de
las
disposiciones contenidas en el título sexto de la Ley Federal de
Procedimiento Administrativo.
Esta interpretación se justifica en la medida en que las
normas no constituyen mandatos aislados, sino que responden a
un sistema jurídico normativo orientado hacia un determinado
rumbo en el que, conjuntamente con otras normas, se encuentra
vigente. Por tanto, siendo parte de este sistema de impugnación
de los actos en sede administrativa, el significado y sentido de la
norma jurídica debe ser obtenido de los principios que inspiran
ese sistema del que forman parte6.
superior de diez días, para que manifiesten lo que a su derecho convenga y aporten las pruebas que estimen
convenientes.
En los procedimientos tramitados a solicitud del interesado la resolución será congruente con las peticiones
formuladas por éste, sin perjuicio de la potestad de la Administración Pública Federal de iniciar de oficio un
nuevo procedimiento.
6
En este tópico, es ilustrativa la siguiente jurisprudencia:
Octava Época.Registro: IUS 207014.Instancia: Tercera Sala.Jurisprudencia.Fuente: Semanario Judicial de la
Federación. Tomo VII, Abril de 1991.Materia(s): Administrativa.Tesis: 3a./J. 18/91.Página: 24
LEYES FISCALES. LA INTERPRETACION SISTEMATICA DE SUS NORMAS NO CONTRAVIENE
LOS PRINCIPIOS DE INTERPRETACION Y APLICACION ESTRICTA Y DE LEGALIDAD QUE
RIGEN EN DICHA MATERIA.
Si bien es cierto que la interpretación y aplicación de las normas impositivas es estricta, también es cierto que
resultaría imposible interpretar cada precepto considerándolo fuera del contexto normativo del que forma
parte, ya que de ser así, cualquier intento estricto de interpretación resultaría infructuoso para determinar el
sentido y alcance de las normas. Toda norma requiere de una interpretación, aunque sea literal, sin importar
su rango, ya sea constitucional, legal, reglamentario, contractual o de cualquier otra índole, y un principio de
hermenéutica obliga a interpretar los preceptos jurídicos en función a los demás que integran el ordenamiento
al que pertenecen, y en función a los demás ordenamientos que integran un determinado régimen jurídico; sin
que ello implique que en materia impositiva una interpretación estricta pero al fin y al cabo interpretación,
72
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Así, una norma jurídica adquiere sentido distinto en el
contexto del que forma parte orientándose por los principios que
rigen un sistema que en el caso, es la impugnación de los actos
de la administración pública.
Por tal motivo, es a la regla específica que establece el
artículo 42 de la ley de la materia, a la que debe atenderse
respeto de la forma en que debe interponerse el escrito inicial de
revisión, en tanto que el diverso artículo 86 del propio
ordenamiento normativo, únicamente da cuenta de la autoridad a
la que debe acudirse cuando se intente esa vía y de aquella a la
que corresponderá su resolución, a saber, el superior jerárquico.
Una vez precisado lo anterior, es consecuencia necesaria
señalar que al no restringir el artículo 86 de la Ley de
Procedimiento Administrativo, la presentación física del ocurso
por el que se interpone el recurso de revisión a que ésta se lleve a
cabo directamente ante las oficinas de la autoridad emisora,
entonces no es factible analizar en este aspecto, si dicho numeral
vulnera la garantía de tutela a la jurisdicción.
Por ello, el primer y segundo puntos de contradicción, deben
quedar dilucidados en los referidos términos y es conforme a este
parámetro que debe resolverse el diverso punto de divergencia,
vaya a obligar al sujeto pasivo de la norma tributaria al pago de contribuciones no establecidas en las leyes
fiscales. En consecuencia, interrelacionar las normas de manera sistemática no viola el principio de
interpretación y aplicación estricta que rige la materia fiscal, ni el principio de legalidad que prevalece en
dicha materia, de acuerdo con el artículo 31, fracción IV, constitucional.
73
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
analizando si la disposición legislativa contenida en el artículo 42
de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, transgrede la
garantía de acceso a la justicia tutelada por el artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Ello, en virtud de que como se ha visto, es este el numeral al
que debe atenderse para determinar la forma de interposición del
recurso de revisión y a que los Tribunales Colegiados
contendientes invocan la tesis aislada de la Primera Sala de este
Tribunal, por la que se declara inconstitucional la restricción que
establece
ese
precepto
en
torno
al
escrito
inicial
de
inconformidad, tópico respecto del que este órgano colegiado no
se ha pronunciado.
Para tal efecto, se atiende a lo siguiente:
El artículo 17 constitucional, segundo párrafo prevé:
“Art. 17.- Ninguna persona podrá hacerse justicia
por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su
derecho.
Toda persona tiene derecho a que se le administre
justicia por tribunales que estarán expeditos para
impartirla en los plazos y términos que fijen las
leyes, emitiendo sus resoluciones de manera
pronta, completa e imparcial. Su servicio será
gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas
las costas judiciales.”
74
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Para precisar el alcance del precepto constitucional en
comento resulta conveniente tomar en cuenta su texto original,
aprobado por el Constituyente de mil novecientos diecisiete, así
como los motivos que sustentaron la reforma realizada al mismo,
en su párrafo segundo, cuyo texto se encuentra vigente desde el
diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete.
El referido precepto disponía originalmente:
“Artículo 17.- Nadie puede ser aprisionado por
deudas de un carácter puramente civil. Ninguna
persona podrá hacerse justicia por sí misma ni
ejercer violencia para reclamar su derecho. Los
tribunales
estarán
expeditos
para
administrar
justicia en los plazos y términos que fije la ley y su
servicio será gratuito, quedando, en consecuencia,
prohibidas las costas judiciales.”
De la comparación del texto original con el vigente se
advierte que el Poder Revisor de la Constitución, mediante la
reforma de mil novecientos ochenta y siete, precisó el derecho
fundamental de los gobernados a tener un acceso efectivo a la
justicia, a la vez que acotó la potestad del legislador en tanto que
limitó la regulación respectiva a que la misma permitiera la
emisión pronta, completa e imparcial de las resoluciones
jurisdiccionales.
75
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Para arribar a una conclusión sobre la finalidad que tuvo el
Poder Revisor de la Constitución al reformar el precepto en
comento a continuación se reproduce, en la parte conducente, la
exposición de motivos de la que derivó la respectiva reforma
constitucional.
“CAMARA DE ORIGEN: SENADORES
EXPOSICIONES DE MOTIVOS
MÉXICO D.F., A 30 DE OCTUBRE DE 1986
INICIATIVA DEL EJECUTIVO
CC. SECRETARIOS DE LA CAMARA
DE SENADORES
DEL H. CONGRESO DE LA UNION
PRESENTES
El perfeccionamiento de la impartición de justicia
en México ha sido una preocupación constante de
la presente administración, para satisfacer la
necesidad permanente del pueblo de disfrutar de
legalidad, equidad, orden y seguridad que permitan
el pleno desarrollo del individuo en su convivencia
social.
La sociedad mexicana en su conjunto nos ha
acompañado en el propósito de alcanzar una nueva
concepción social del estado y del derecho, y de
establecer los instrumentos institucionales para la
consulta popular en las tareas del desarrollo y la
renovación de nuestro modelo de vida nacional.
El derecho se concibe, entre nosotros, como un
instrumento de transformación social, por lo que la
76
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
reforma jurídica, tan profunda como sea necesario,
figura entre las grandes prioridades del presente.
México vive y se desarrolla con nuevas normas
jurídicas que permiten una vida individual más
justa y segura y que han mejorado la calidad de
nuestra vida social normas jurídicas en cuya
elaboración ha participado el pueblo, no solamente
por su aprobación formal por el H. Congreso de la
Unión, porque son el resultado de un permanente
proceso de consulta popular que responde a la
vocación democrática de los mexicanos.
El perfeccionamiento del orden jurídico y de los
instrumentos de procuración e impartición de
justicia es un proceso permanente y dinámico, en
el que cada avance mejora la realidad social,
provoca
propuestas
de
mayor
calidad
y
profundidad y alienta las aspiraciones de todos los
mexicanos para proseguir en esta tarea, con
tenacidad.
El bienestar del individuo inserto en su vida social,
es el propósito central de nuestro proyecto
nacional,
plasmado
en
la
Constitución,
la
organización y correcto funcionamiento del estado
y del poder público, deben contribuir al logro de
este propósito, con estricto sometimiento a las
normas constitucionales y leyes que de ellas
emanan, pues ha sido y es decisión mexicana vivir
en el sano ambiente de un estado de derecho.
77
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
La Constitución contiene el proyecto nacional del
pueblo de México, en ella, la nación expresa sus
decisiones fundamentales y afirma su voluntad de
conservar su identidad como comunidad, como
cultura y como historia; conjuga los principios
políticos de la independencia, la reforma y la
revolución, que recoge lo mejor de nuestra historia
y los anhelos de la mayoría; establece las bases
que sustentan la historia de un gobierno nacional
viable y propone las reformas de relación entre
gobierno
y
sociedad,
constitutivas
de
la
democracia.
El respeto a los derechos del hombre y el principio
de la división de poderes son piezas estructurales
en la concepción del estado mexicano, pues lo
primero constituye el propósito de las instituciones
sociales y el límite extrínseco de la actividad del
estado, garantía de la libertad de los hombres y el
segundo
contiene
la
base
orgánica
de
la
estructuración del poder estatal y es el límite
intrínseco de su propia actividad, pues el ejercicio
de la potestad pública debe estar íntegramente
supeditado al orden jurídico y su división forma
parte del sistema general de protección a la
libertad.
La
necesidad
de
dividir
el
ejercicio
de
las
potestades del estado fue reconocido en la
elaboración de las constituciones que surgieron de
las revoluciones democráticas y liberales en
78
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
América y Europa, por lo que el principio de la
división de poderes ha sido una de las bases
fundamentales
moderna.
en
Apatzingán,
de
la
doctrina
México,
ya
la
primer
ensayo
constitucional
constitución
de
constitucional
mexicano, contiene la concepción tripartita de la
división de poderes, al establecer que la atribución
de la soberanía consistía en la facultad de dictar
leyes, en la facultad de hacerlas ejecutar y en la
facultad de aplicarlas a los casos particulares,
estableciendo en consecuencia tres órganos de
gobierno: legislativo, ejecutivo y judicial.
El constitucionalismo mexicano a través de toda su
historia,
salvo
la
Constitución
de
1836,
ha
mantenido incólume el esquema clásico de la
división de poderes, con la particularidad de que,
debido a nuestra organización de carácter federal,
siempre ha existido similitud fundamental de este
principio estructural entre la federación y las
entidades federativas.
La Constitución federal mexicana, en su doble
aspecto de ley fundamental del estado federal y de
estatuto nacional común a los estados que lo
integran,
identidad
contiene
de
preceptos
nuestros
que
afirman
principios
la
políticos
fundamentales, esta característica de nuestra forma
de ser federal, es la base en donde se sostiene toda
la
organización política
y social
de
México,
79
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
principio rector que condiciona la estructura
política de los estados.
Dentro del marco de estos principios y para el
perfeccionamiento
de
nuestro
orden
jurídico
nacional, presentamos al órgano constituyente
permanente, por conducto del H. Congreso de la
Unión, la iniciativa de reforma de los artículos 17,
46, 115 y 116 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos.
El fundamento filosófico-jurídico de la función
jurisdiccional a cargo del estado, se encuentra en
la garantía individual contenida en el artículo 17
Constitucional,
precepto
que
demanda
del
individuo la renuncia a hacerse justicia por mano
propia y a ejercer violencia para reclamar su
derecho pero en reciprocidad establece la garantía
individual de acceso a la jurisdicción. Y para ello
dispone que los tribunales de justicia la impartirán
en forma expedita y gratuita.
La garantía a la acción jurisdiccional está, pues,
establecida en nuestra Constitución en beneficio y
protección del individuo, por lo que proponemos
enriquecerla y adaptarla al presente, conservando
los valores establecidos desde el artículo 18 del
acta constitutiva de la federación de 1824, y
recogiendo
los
principios
contenidos
en
los
documentos actuales que atienden a los derechos
humanos y a sus libertades fundamentales.
80
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
La impartición de justicia que merece el pueblo de
México debe ser pronta, porque procesos lentos y
resoluciones tardías no realizan el valor de la
justicia; debe ser gratuita, para asegurar a todos el
libre acceso a ella; debe ser imparcial, para lograr
que
se
objetive
en
sentencias
estrictamente
apegadas a las normas; y debe ser honesta, pues al
juzgador se confía el destino de la libertad y
patrimonio ajenos.
Los
tribunales
de
justicia
deben
ser
independientes, para fortalecer en la realidad social
el principio de división de poderes y porque la
independencia judicial constituye la primer garantía
de la jurisdicción, establecida no precisamente en
interés del órgano jurisdiccional, cuanto de los
justiciables,
pues
sólo
cabe
esperar
justicia
completa y estricta del juez jerárquicamente libre
dependiente sólo de la ley.
La independencia judicial requiere que los jueces al
actuar no han de tener otra norma rectora que la
ley. La sumisión del juez a la ley, le hace
independiente de la voluntad subjetiva de los
hombres que gobiernan, e incluso de su propia
voluntad, cuando esta propende a la arbitrariedad.
A
la
independencia
objetiva
se
une
el
consentimiento de lo que se hace, pues siempre
hemos considerado que una verdadera y auténtica
independencia judicial, se nutre en una real toma
de conciencia del papel que el juez desempeña en
81
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
la aplicación del Derecho. Estas calidades son el
espíritu de la autoridad moral del juez, pues la
autoridad formal le es conferida por la ley.
El juez es símbolo de la justicia y guardián del
derecho, por ello los órganos judiciales deben
integrarse con procedimientos de selección del
derecho,
la
vocación,
la
experiencia
y
la
honorabilidad de quienes los integran. Un buen
juez no se improvisa, requiere del transcurso de
años de estudio y práctica en los tribunales para
lograr las aptitudes que permitan la justa aplicación
de la ley.
Selección, formación, eficiencia y preparación
adecuada
son,
entre
otros,
los
elementos
indispensables para el correcto desempeño de la
función jurisdiccional independiente.
En cuanto a la estabilidad en el cargo, ésta
proporciona a los servidores de la administración
de justicia la seguridad de que, mientras su
conducta sea apegada a derecho y obre con
justicia, gozará de permanencia en su puesto. Sin
jueces estables en el desempeño de su cargo, la
independencia en el ejercicio de la función, se ve
considerablemente disminuida.
Finalmente, al juez debe garantizarse una posición
social
digna,
proporcionándole
bienestar
económico que permita su total entrega a su
ministerio, sin preocupaciones de otra índole. Los
órganos de los poderes judiciales deben contar con
82
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
el apoyo financiero que guarde adecuada relación
con la importancia del servicio público que prestan,
pues de otra suerte se les inhabilita para contribuir
al mejoramiento de la administración de justicia.
El nuevo texto del artículo 17, que se propone,
perfecciona y robustece la garantía individual de
acceso a la jurisdicción, al señalar sus calidades:
Independencia en sus órganos, prontitud en sus
procesos y resoluciones, que agote las cuestiones
planteadas y sea completa, imparcial para que
asegure el imperio del derecho y gratuita para
afirmar nuestra vocación democrática.”
Ante tales elementos, resulta inconcuso que en el actual
párrafo segundo del artículo 17 constitucional se garantiza a favor
de los gobernados, entre otros derechos fundamentales, el del
acceso efectivo a la justicia, el que se concreta en la posibilidad
de ser parte dentro de un proceso y promover la actividad
jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos
procesales, permita obtener una decisión jurisdiccional sobre las
pretensiones deducidas, pues como deriva del propio texto
constitucional, no se trata de un derecho incondicionado y
absoluto a la prestación de esa actividad, por lo que el mismo no
puede ejercerse al margen de los cauces establecidos por el
legislador.
Esto es, si bien es cierto que se deja en manos del
legislador fijar los plazos y términos con base en los cuales se
desarrollará la actividad jurisdiccional, también lo es que tal
83
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
regulación puede limitar esa prerrogativa fundamental siempre y
cuando no establezca obstáculos o presupuestos procesales
que no encuentren justificación constitucional, como sucede
cuando el acceso a los derechos cuya tutela se solicita, se tornan
nugatorios.
Como todo derecho fundamental, el acceso efectivo a la
justicia que administran los tribunales del Estado no es absoluto,
por lo que su ejercicio debe someterse a cauces que al limitarlo
justificadamente posibiliten su prestación adecuada, con el fin de
lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo
expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para
dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones
jurídicas que entablan.
En ese tenor, los presupuestos, requisitos o condiciones que
el legislador establece para lograr tales fines, y cuyo cumplimiento
puede verificarse por el juzgador, según la legislación aplicable, al
inicio del juicio, en el curso de éste o al dictarse la sentencia
respectiva, no pueden ser fijados arbitrariamente, sino que deben
tener sustento en diversos principios y derechos consagrados o
garantizados en la Constitución General de la República
atendiendo, por ende, a la naturaleza de la relación jurídica de la
que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y al contexto
constitucional en el que ésta se da.
Por ello, tomando en cuenta principios constitucionales
como el de seguridad jurídica u otros de la misma índole, o si en
la respectiva relación jurídica de origen las partes acuden en un
84
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
mismo plano o alguna de ellas investida de imperio, o si aquélla
es de naturaleza civil, mercantil o laboral, entre otras, el legislador
deberá valorar tales circunstancias con el fin de dar cauce al
proceso respectivo sin establecer presupuestos procesales o
condiciones que no se justifiquen constitucionalmente, como
puede suceder cuando éstos desconozcan a tal grado la relación
jurídica de donde emanan los derechos cuya tutela se solicita,
que tornen nugatoria su defensa jurisdiccional.
En esos términos, los requisitos u obstáculos que para
obtener una resolución sobre el fondo de lo pedido establezca el
legislador serán constitucionalmente válidos si, reconociendo la
esencia del derecho al acceso efectivo a la justicia, se encuentran
encaminados a resguardar otros derechos, principios, bienes o
intereses constitucionalmente protegidos, lo que implica, incluso,
que aquéllos sean congruentes con la naturaleza del derecho
sustantivo cuya tutela se pide, en tal medida que su cumplimiento
no implique su pérdida o grave menoscabo7.
7
Resultan ilustrativas sobre el particular las tesis que llevan por rubro, texto y datos de identificación los
siguientes:
PROMOCIONES IMPROCEDENTES. NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA EL ARTÍCULO 41
DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO DE NUEVO LEÓN, QUE AUTORIZA
SU DESECHAMIENTO. La facultad otorgada por el artículo 41 del Código de Procedimientos Civiles del
Estado de Nuevo León, no contraría lo que establece el artículo 14 constitucional relativo a la garantía de
audiencia que consagra, puesto que se trata de un precepto que tiene como fin acelerar el curso del
procedimiento en concordancia con lo que dispone el artículo 17 constitucional, ya que es común que alguna
de las partes, con una evidente finalidad dilatoria, formule peticiones que sabe son infundadas y que no le
asisten los presupuestos de hecho o de derecho que justifiquen su proceder, porque en esas condiciones, no
resulta indispensable la previa audiencia del interesado en que se admita a trámite su promoción, por ser inútil
su tramitación al carecer del derecho subjetivo correspondiente, por la improcedencia misma de la petición
formulada dentro del procedimiento relativo, ya que si falta el supuesto que condiciona la vigencia de la
susodicha garantía, no se pueden producir las consecuencias que prevé el precepto constitucional que la
establece ( Séptima Epoca, Pleno, Apéndice de 1995, Tomo I, Parte SCJN, Tesis: 270, Página: 252).
PROMOCIONES IMPROCEDENTES. NO VIOLA LA GARANTÍA DE AUDIENCIA EL ARTÍCULO 67
DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS CIVILES DEL ESTADO DE JALISCO QUE AUTORIZA SU
DESECHAMIENTO (APLICACIÓN ANALÓGICA DE LA JURISPRUDENCIA 270 DEL PLENO). En
aplicación analógica de la referida jurisprudencia, la facultad del Juez establecida en el artículo 67 del Código
de Procedimientos Civiles del Estado de Jalisco, relativa al desechamiento de plano de los incidentes y
recursos notoriamente frívolos o improcedentes, no contraría la garantía de audiencia consagrada en el
85
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Así, el derecho de acceso a la justicia previsto por el
segundo párrafo del artículo 17 constitucional supone la
obligación del Estado de crear los mecanismos institucionales
suficientes para que cualquier persona que vea conculcado
alguno de sus derechos fundamentales o cualquier otro tipo de
derechos pueda acudir ante un tribunal para obtener la reparación
de esa violación.
Esta interpretación es congruente con lo establecido por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, la que sobre tal
prerrogativa ha señalado que ese derecho no se satisface por el
mero hecho de que algún recurso jurisdiccional esté previsto en la
legislación del Estado, sino que ese recurso debe ser efectivo en
orden a la protección de los derechos8.
En el mismo sentido, el derecho de acudir ante los tribunales
está consagrado en los artículos 10 y 80 de la Declaración
Universal de Derechos en cuanto disponen respectivamente que:
“Toda persona tiene derecho, en condiciones de plena
igualdad, a ser oída públicamente y con justicia por un tribunal
independiente e imparcial, para la determinación de sus derechos
y obligaciones o para el examen de cualquier acusación contra
ella en materia penal.”
artículo 14 constitucional, puesto que se trata de un precepto que tiene como fin acelerar el curso del
procedimiento en concordancia con lo que dispone el artículo 17 constitucional, ya que es común que
alguna de las partes, con una evidente finalidad dilatoria, formule peticiones que sabe son infundadas y que no
le asisten los presupuestos de hecho o de derecho que justifiquen su proceder, porque, en esas condiciones, no
resulta indispensable la previa audiencia del interesado en que se admita a trámite su promoción, por ser inútil
su tramitación al carecer del derecho subjetivo correspondiente, por la improcedencia misma de la petición
formulada dentro del procedimiento relativo, ya que si falta el supuesto que condiciona la vigencia de la
susodicha garantía, no se pueden producir las consecuencias que prevé el precepto constitucional que la
establece ( Novena Epoca, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo: IX,
Febrero de 1999, Tesis: 2a. XV/99, Página: 238).
8
Caso Ivcher Bronstein, párrafos 136 y 137; Opinión Consultiva 18/03.
86
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
El artículo 80 de la misma Declaración establece el derecho
de toda persona a ver protegidos sus derechos fundamentales; su
texto es el siguiente:
“Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los
tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos
que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la
Constitución o por la ley.”
Por otro lado, los artículos 14.1 del Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Políticos y 8.1 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, disponen:
“Artículo 14
1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y
cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser
oída públicamente y con las debidas garantías por un
tribunal competente, independiente e imparcial,
establecido por la ley, en la substanciación de cualquier
acusación de carácter penal formulada contra ella o
para la determinación de sus derechos u obligaciones
de carácter civil. La prensa y el público podrán ser
excluidos de la totalidad o parte de los juicios por
consideraciones de moral, orden público o seguridad
nacional en una sociedad democrática, o cuando lo
exija el interés de la vida privada de las partes o, en la
medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal,
cuando por circunstancias especiales del asunto la
publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la
justicia; pero toda sentencia en materia penal o
contenciosa será pública, excepto en los casos en que
el interés de menores de edad exija lo contrario, o en
las actuaciones referentes a pleitos matrimoniales o a
la tutela de menores.”
“Artículo 8. Garantías Judiciales
87
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las
debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por
un juez o tribunal competente, independiente e
imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la
sustanciación de cualquier acusación penal formulada
contra ella, o para la determinación de sus derechos y
obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier
otro carácter.”
Conforme a lo hasta aquí expuesto, el mandato contenido en
el párrafo segundo del artículo 17 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos está encaminado a asegurar que
las autoridades encargadas de administrar justicia, lo hagan de
manera
pronta,
completa,
gratuita
e
imparcial;
en
cuyo
cumplimiento deben concurrir, por una parte, el legislador al
establecer normas adecuadas para esos propósitos y, por otra,
toda autoridad que realice actos materialmente jurisdiccionales;
es decir, todos aquellos órganos del Estado que, formando o no
parte del Poder Judicial, tienen encomendada la tarea de resolver
controversias, diciendo el derecho entre las partes.
Una vez puntualizado lo anterior, debe determinarse en qué
medida opera la garantía que se analiza tratándose de
recursos en sede administrativa.
Para ello es necesario destacar que al promoverse el
recurso por el particular afectado en contra de un acto
administrativo, hay colaboración del gobernado para lograr
eficiencia administrativa, por lo que, en todo caso, el recurso
administrativo constituye un medio de control en la administración.
88
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Lo anterior permite establecer que el recurso no implica una
función jurisdiccional propiamente dicha, sino simplemente
administrativa, pues en el recurso administrativo no existe una
verdadera controversia, ya que para ello sería indispensable que
las
pretensiones
de
la
administración
pública
fueran
contradictorias con las del particular, lo que no sucede, en tanto
que hasta que no haya sido agotada la vía administrativa, no
podrá afirmarse que la administración sostiene un punto de
contradicción con el particular9.
9
En este sentido resultan ilustrativas las siguientes tesis:
Novena Época.Registro: IUS 186875.Instancia: Segunda Sala.Tesis Aislada.Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo XV, Mayo de 2002.Materia(s): Administrativa.Tesis: 2a. LII/2002.Página:
304
RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. NO IMPLICAN EL DESARROLLO DE UNA ACTIVIDAD
JURISDICCIONAL. Los recursos administrativos y los pronunciamientos en ellos emitidos son actos de
naturaleza administrativa, en tanto que el órgano que los tramita y resuelve no realiza una verdadera función
jurisdiccional, ya que no hay controversia entre el particular que lo hace valer y el órgano de la administración
pública, pues se trata de un mero control interno de legalidad de sus actos, que no es resuelto por un órgano
imparcial e independiente del que emite el acto, además de que al promoverse el recurso por el particular
afectado en contra de un acto administrativo, hay colaboración del gobernado para lograr eficiencia
administrativa, para lo cual no obsta que el interesado recurrente resulte beneficiado con la resolución que se
emita, por lo que, en todo caso, el recurso administrativo constituye un medio de control en la administración.
De lo anterior se concluye que el recurso en sede administrativa no implica una función jurisdiccional
propiamente dicha, sino simplemente administrativa, pues no existe una verdadera controversia, ya que para
ello sería indispensable que las pretensiones de la administración pública fueran contradictorias con las del
particular, lo que no sucede, toda vez que hasta en tanto no haya sido agotada la vía administrativa, no podrá
afirmarse que la administración sostiene un punto de contradicción con el particular.
Nota: Esta tesis está relacionada con las tesis cuyos números y rubros se detallan a continuación:
2a. L/2002. ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA. EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA
DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS ESTABLECE DIVERSOS PRINCIPIOS QUE INTEGRAN
AQUEL DERECHO PÚBLICO SUBJETIVO, A CUYA OBSERVANCIA ESTÁN OBLIGADAS LAS
AUTORIDADES QUE REALIZAN ACTOS MATERIALMENTE JURISDICCIONALES., 2a. LI/2002.
RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. LOS PRINCIPIOS DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA,
ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL DEBEN ADECUARSE A LA
NATURALEZA DE INTERÉS PÚBLICO DE AQUÉLLOS., 2a. LIII/2002. SEGURO SOCIAL. EL
ARTÍCULO 25 DEL REGLAMENTO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD PREVISTO EN LA LEY
CORRESPONDIENTE, QUE ESTABLECE LOS REQUISITOS QUE DEBEN CUMPLIR LAS
RESOLUCIONES, NO VIOLA EL PRINCIPIO DE JUSTICIA PRONTA PREVISTO EN EL ARTÍCULO
17 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL. y 2a. LIV/2002. SEGURO SOCIAL. EL SEGUNDO PÁRRAFO
DEL ARTÍCULO 25 DEL REGLAMENTO DEL RECURSO DE INCONFORMIDAD PREVISTO EN LA
LEY CORRESPONDIENTE, NO VIOLA LA GARANTÍA QUE ESTABLECE EL ARTÍCULO 17
CONSTITUCIONAL AL PERMITIR QUE LA RESOLUCIÓN SE EMITA SIN ABORDAR LA
TOTALIDAD DE LOS AGRAVIOS PLANTEADOS, SI ALGUNO DE ELLOS RESULTA FUNDADO.,
citadas en las páginas 299, 303, 310 y 311 de esta misma publicación, respectivamente.
Novena Época.Registro IUS: 186876.Instancia: Segunda Sala.Tesis Aislada.Fuente: Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta. Tomo: XV, Mayo de 2002.Materia(s): Constitucional, Administrativa.Tesis: 2a.
LI/2002….”
Página: 303
RECURSOS EN SEDE ADMINISTRATIVA. LOS PRINCIPIOS DE IMPARTICIÓN DE JUSTICIA,
ESTABLECIDOS EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL DEBEN ADECUARSE A LA
89
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Por tal motivo, en los recursos administrativos rige en lo
esencial, la garantía de impartición de justicia que instituye el
artículo 17 de la Constitución Federal, pero ese derecho público
subjetivo se encuentra condicionado por la naturaleza de la vía
que se intenta y por las diversas finalidades de esos medios de
defensa.
Así,
por
una
parte,
independientemente
de
las
particularidades que se actualizan en sede administrativa, los
gobernados deben acatar los mecanismos previstos por el
Legislador al momento de pretender ejercer su derecho a la
defensa, entre los que se encuentra la forma en que debe
interponerse; sin embargo, por otro lado, la determinación
legislativa que regule esa presentación y el procedimiento
respectivo, deben resultar efectivos, es decir, no traducirse en
obstáculos que impidan que el gobernado acceda de manera
fácil a los medios de defensa.
En este contexto, con independencia de que la referida
instancia conllevara un acceso a la justicia porque ya se ha
otorgado el derecho a solicitar la tutela de la respectiva
prerrogativa ante una instancia administrativa competente, debe
NATURALEZA DE INTERÉS PÚBLICO DE AQUÉLLOS. El recurso administrativo, en razón de su
naturaleza, no implica la realización de una función jurisdiccional en tanto que en él no existe un órgano
independiente ante el que se dirima una controversia, sino que se trata de un mero control interno de legalidad
de la propia administración responsable de los actos impugnados, en ejercicio de un control jurídico que
tiende más a la eficacia de su actuación, que es de orden público, que a la tutela de intereses particulares, de
manera que dentro de los procedimientos recursales generalmente no rigen los principios de igualdad de las
partes, ni de contradicción, puesto que no hay demandado, ni existe un Juez imparcial. En congruencia con lo
anterior, se concluye que en los recursos administrativos rige, en lo esencial, la garantía individual de
impartición de justicia pronta y completa que consagra el artículo 17 de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, lo que implica que los principios que conforman ese derecho subjetivo público,
deberán adecuarse a las diversas finalidades de esos medios de defensa.
90
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
verificarse si el requisito que condiciona su acceso y la obtención
de una resolución sobre el fondo de lo pedido ante el órgano ante
el cual se desarrolla, se encuentra constitucionalmente justificado.
Para verificar esta razonabilidad, deben tenerse presentes
para lo que al caso interesa, el crecimiento y desarrollo de la
administración pública que invariablemente se traduce en que el
domicilio de las autoridades emisoras del acto pueda ser diverso
al de aquel donde se asientan las oficinas de aquella, lo que en su
caso implica la imposibilidad de que por motivos económicos o de
otra índole, los gobernados interesados no puedan trasladarse al
lugar del domicilio de las oficinas de la autoridad para interponer
el recurso.
Consecuentemente, la determinación legislativa contenida
en el artículo 42 de la Ley Federal de Procedimiento
Administrativo, en el sentido de que el escrito inicial de
inconformidad, debe presentarse directamente ante las oficinas
de la autoridad emisora, constituye una medida que dificulta u
obstaculiza el acceso a la garantía consignada en el artículo 17
Constitucional.
Lo anterior, en virtud de que como se ha referido en la
presente resolución, la garantía de acceso a la justicia contenida
en el artículo 17 constitucional, implica, además de otras
cuestiones, la no existencia de obstáculos que impidan que el
gobernado acceda de manera ágil a los medios de defensa legal.
91
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Por tal motivo, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación estima que el artículo 42 de la Ley Federal
de Procedimiento Administrativo impide que los gobernados
tengan un acceso sencillo a un medio de defensa jurídica, en
virtud de que prevé la obligación de presentar en la oficina de la
autoridad administrativa que sea competente, el escrito por el que
se interpone el recurso de revisión en sede administrativa, sin
considerar que con ello se dificulta la posibilidad de que los
particulares acudan a la instancia competente establecida en la
ley.
Esto es, al limitar la presentación del escrito inicial ante las
oficinas de la autoridad emisora, se impide que el gobernado
pueda optar por presentarlo en las oficinas de correos para que
éstas lo remitan a la autoridad administrativa competente, sin
considerar que su residencia sea en una entidad federativa
distinta a la de la autoridad, con lo que se entorpece la función
jurisdiccional en sentido amplio, en virtud del tiempo que pierde el
gobernado al trasladarse a una ciudad determinada para
presentar el escrito inicial de impugnación, e inclusive los gastos
que pudiera erogar para ello, lo que se presenta como una
restricción que carece de razonabilidad en la impartición de
justicia, dejando de atender al contenido del artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Apoya la anterior consideración, a contrario sensu, la tesis
del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de
rubro: “CORREO, DEMANDA DE NULIDAD INTERPUESTA
POR. CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (REFORMADO
92
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
POR DECRETO DE 29 DE DICIEMBRE DE 1978) SU
ARTÍCULO 192 NO ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA
CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL”10. 11
10
Tesis del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la séptima época del
Semanario Judicial de la Federación, Volúmenes 193-198 Primera Parte, página: 68, cuyo texto es el
siguiente: “El artículo 17 constitucional, al disponer que "los tribunales estarán expeditos para administrar
justicia en los plazos y términos que fije la ley", concede al legislador ordinario la facultad de determinar en
las leyes respectivas los referidos plazos y términos. Es decir, sin contravenir el precepto constitucional, el
legislador puede señalar el procedimiento en la función encomendada a los tribunales. De esta manera, si el
artículo 192 del Código Fiscal de la Federación, reformado por decreto, publicado en el Diario Oficial de la
Federación de 29 de diciembre de 1978, dispone que, cuando se haga uso del servicio postal, las demandas de
los juicios de nulidad ante el Tribunal Fiscal de la Federación deben enviarse desde el lugar en que resida el
actor, no por ello contraviene lo dispuesto por el artículo 17 constitucional, pues no entorpece la
impartición de justicia, ya que de ninguna manera se impide a los afectados que hagan valer un medio
jurídico de defensa, ni se retarda arbitraria o indefinidamente la función de administrar justicia. Es
más, si se permitiera enviar la demanda desde un lugar distinto al de su domicilio y al de residencia del
tribunal respectivo, se entorpecería la función jurisdiccional por el tiempo que perdería el actor en
trasladarse a una ciudad para desde ahí enviar su demanda; por lo tanto, el precepto legal que se
impugna, lejos de obstaculizar la administración de justicia, la hace expedita conforme al artículo 17 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además, si el legislador está facultado para
establecer los plazos y términos en que se debe administrar justicia, este Alto Tribunal estima que el artículo
192 del Código Fiscal de la Federación, al disponer que las demandas que se envíen por correo deben
remitirse desde el lugar en que resida el actor, no contraviene la disposición contenida en el artículo 17
constitucional, puesto que no contiene una negación de impartir justicia ni entorpece la función jurisdiccional,
sino más bien regula uno de los "términos" o requisitos a que se refiere el precepto fundamental citado, que
desde luego puede ser constitucionalmente fijado por el legislador ordinario”. Amparo en revisión 7026/82.
Pavimentos, S.A. 26 de marzo de 1985. Mayoría de catorce votos. Disidente: Alfonso López Aparicio.
Ponente: Francisco H. Pavón Vasconcelos. Secretario: Arturo Iturbe Rivas. Nota: En el Informe de 1985, la
tesis aparece bajo el rubro "CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN (VIGENTE EN 1979). EL
ARTÍCULO 192 NO ES VIOLATORIO DE LA GARANTÍA CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 17
CONSTITUCIONAL".
11
Este sentido de protección para quienes habitan en lugar distinto de aquel en donde tienen sus domicilios las
autoridades jurisdiccionales, han orientado algunas tesis sustentadas por este Tribunal, de entre las que se
destaca con mero efecto ilustrativo, las siguientes:
DEMANDA DE AMPARO. PUEDE PRESENTARSE POR CORREO SI EL QUEJOSO RESIDE EN
LUGAR DISTINTO AL DEL JUICIO. La Ley de Amparo contempla la posibilidad para las partes que no
residan en el lugar donde se tramite el juicio de garantías, de presentar por correo promociones, ello conforme
a los artículos 24 y 25. Ahora bien, como la demanda de garantías es la promoción que realiza la parte quejosa
con la que inicia el juicio, es obvio que en la regla general contenida en el artículo 25 en comento, debe
incluirse a la demanda, si se considera que la ley no hace distingos y que la institución del amparo es de buena
fe; y que siendo un hecho notorio que las sedes de los juzgados de Distrito y demás tribunales federales, por
lo general están ubicados en las capitales de los Estados o en ciudades importantes, y que no toda la población
reside en esas urbes, debe admitirse como válida la presentación de la demanda de amparo a través del
servicio postal, a fin de que dichas personas cuenten con iguales oportunidades que los residentes de las urbes
mencionadas, de acudir a la justicia federal en defensa de sus intereses. Consecuentemente, el término para la
promoción del juicio de amparo, se interrumpirá desde el día en que se hubiera depositado el escrito de
demanda en la oficina de correos que corresponda. (Tesis de jurisprudencia 2/95 del Tribunal Pleno,
publicada en la página nueve, Tomo 86-2, Octava Época, de la Gaceta del Semanario Judicial de la
Federación, correspondiente al mes de febrero de mil novecientos noventa y cinco).
PROMOCIONES POR CORREO. ARTICULO 25 DE LA LEY DE AMPARO. INTERPRETACION. Es
evidente que el artículo 25 de la Ley de Amparo no prohíbe a las partes residentes en el lugar del juzgado o
tribunal a los cuales dirijan sus promociones, utilizar el correo para hacer llegar éstas al órgano jurisdiccional
correspondiente. Sin embargo, como el citado artículo configura una norma de excepción para los que residen
fuera del lugar del juicio, sus beneficios no pueden extenderse más que al riguroso caso excluido de la regla
general. En otras palabras, las partes residentes en el lugar del juzgado o tribunal no tienen prohibición para
enviar sus promociones por correo, pero entonces es a su perjuicio, ya que la fecha de depósito en el correo no
tiene relevancia jurídica por sólo ser atendible el momento en que la promoción llega al juzgado o tribunal; en
cambio cuando las partes residen fuera del asiento del órgano jurisdiccional, sus promociones se tendrán por
hechas en tiempo si se depositan en la oficina de correos que corresponde dentro del término en que dicha
93
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Finalmente, debe señalarse que como consecuencia de la
conclusión a la que se arriba, debe acudirse a la regla genérica
que prevé el artículo 42 del propio ordenamiento normativo 12,
excluyendo por supuesto, la limitación de presentar el escrito
inicial de inconformidad directamente ante las oficinas de la
autoridad emisora, cuya inconstitucionalidad ha sido concluida.
promoción deba hacerse conforme a la ley. (Tesis LIX de la Segunda Sala, publicada en la página 67, Tercera
Parte, Sexta Época del Semanario Judicial de la Federación).
PROMOCIONES POR CORREO. Si el plazo para interponer el recurso de revisión contra la sentencia de un
juez de distrito, concluye en el día durante el cual el recurrente deposita su escrito relativo, en una oficina de
correos, el plazo debe computarse estimando como válida y legal la entrega que se haga de la correspondiente
promoción, en la respectiva oficina de correos, con tanta más razón, si el recurrente hace el depósito en una
oficina alejada del lugar donde radica el juez, pero ubicada dentro de la jurisdicción del mismo. (Tesis
XXXVII de la anterior Tercera Sala, publicada en la página setecientos ochenta, Quinta Epoca, del Semanario
Judicial de la Federación).
RECLAMACIÓN EN AMPARO. LA PRESENTACIÓN DEL ESCRITO RESPECTIVO DENTRO DEL
PLAZO LEGAL ANTE LA OFICINA DE CORREOS CORRESPONDIENTE, CUANDO EL
RECURRENTE RADIQUE FUERA DEL LUGAR DE RESIDENCIA DE ESTA SUPREMA CORTE, SE
TENDRÁ POR REALIZADA EN TIEMPO. El artículo 24, fracción III, de la Ley de Amparo, dispone: El
cómputo de los términos en el juicio de amparo se sujetará a las reglas siguientes: III. Para la interposición de
los recursos, los términos correrán para cada parte desde el día siguiente a aquél en que para ella haya surtido
sus efectos la notificación respectiva. Por su parte, el artículo 25 de la propia ley establece: Para los efectos
del artículo anterior, cuando alguna de las partes resida fuera del lugar del juzgado o tribunal que conozca del
juicio o del incidente de suspensión, se tendrán por hechas en tiempo las promociones si aquélla deposita los
escritos u oficios relativos, dentro de los términos legales, en la oficina de correos o telégrafos que
corresponda al lugar de su residencia. Una interpretación sistemática de estos preceptos conduce a determinar
que debe tenerse por hecha en tiempo la presentación del recurso de reclamación en la oficina de correos o
telégrafos correspondiente, si el escrito relativo se deposita dentro del plazo legal, cuando la parte afectada
radique fuera del lugar de residencia de esta Suprema Corte, dado que el artículo 24 de que se trata, en su
fracción III, se refiere a la interposición de los recursos y el numeral 25 remite al propio 24 con la expresión:
Para los efectos del artículo anterior ...; por tanto, hay que convenir que la autorización que otorga el
multicitado artículo 25, también comprende las promociones relativas al recurso de reclamación. (Tesis
XXXI/99 de la Segunda Sala, visible en la página trescientos diecinueve, Tomo IX, Novena Epoca, del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, correspondiente al mes de marzo de mil novecientos
noventa y nueve). Esta última tesis integró la jurisprudencia 2a./J. 38/2009.
12
ART. 42.- Los escritos dirigidos a la Administración Pública Federal deberán presentarse directamente en
sus oficinas autorizadas para tales efectos, en las oficinas de correos, mediante mensajería o telefax, salvo el
caso del escrito inicial de impugnación, el cual deberá presentarse precisamente en las oficinas
administrativas correspondientes.
Cuando un escrito sea presentado ante un órgano incompetente, dicho órgano remitirá la promoción al que sea
competente en el plazo de cinco días. En tal caso, se tendrá como fecha de presentación la del acuse de recibo
del órgano incompetente, salvo que éste aperciba al particular en el sentido de que su ocurso se recibe sólo
para el efecto de ser turnado a la autoridad competente; de esta circunstancia deberá dejarse constancia por
escrito en el propio documento y en la copia sellada que al efecto se exhiba.
Los escritos recibidos por correo certificado con acuse de recibo se considerarán presentados en las fechas
que indique el sello fechador de la oficina de correos, excepto en los casos en que hubieren sido dirigidos a
una autoridad que resulte incompetente. Para tal efecto, se agregará al expediente el sobre sin destruir en
donde aparezca el sello fechador, y cuando así proceda se estará a lo dispuesto en el párrafo anterior.
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CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
En mérito de lo hasta aquí expuesto, deben prevalecer con
carácter de jurisprudencias, los criterios que se redactan en los
términos siguientes:
PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO. EL ARTÍCULO 42 DE LA
LEY FEDERAL RELATIVA, AL PREVER QUE EL ESCRITO
INICIAL
DE
IMPUGNACIÓN
DEBE
PRESENTARSE
DIRECTAMENTE EN LAS OFICINAS DE LA AUTORIDAD
EMISORA DEL ACTO, VULNERA LA GARANTÍA DE ACCESO A
LA JUSTICIA.
El segundo párrafo del artículo 17 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos garantiza
a favor de los gobernados el derecho de acceso efectivo a la
justicia, que se concreta en la posibilidad de ser parte dentro de
un proceso y promover la actividad jurisdiccional que, una vez
cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener
una decisión jurisdiccional sobre las pretensiones deducidas. En
sede administrativa, dicha prerrogativa se salvaguarda cuando en
la previsión legislativa se establecen mecanismos que, además
de atender a la naturaleza de la vía que se intenta y a la finalidad
de los medios de defensa, resultan eficaces y facilitan a los
gobernados acceder a ellos. En ese tenor, el artículo 42 de la Ley
citada transgrede el acceso a esa prerrogativa, al prever como
mandato ineludible que el escrito inicial de impugnación se
presente directamente en las oficinas de la autoridad emisora del
acto, sin considerar que con ello se impide que el promovente
opte por presentarlo en las oficinas de correos para que lo remitan
a la autoridad administrativa competente, lo que entorpece y
restringe el acceso al medio de defensa, desatendiendo el artículo
17 constitucional. En todo caso, el indicado escrito puede
95
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
presentarse en las oficinas autorizadas al efecto, en las de
correos o enviarse mediante mensajería o telefax.
RECURSO
DE
REVISIÓN
EN
EL
PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. DEL ARTÍCULO 86 DE LA LEY FEDERAL
RELATIVA NO DERIVA RESTRICCIÓN ALGUNA SOBRE LA
FORMA
EN
QUE
DEBE
PRESENTARSE
EL
ESCRITO
RELATIVO. Del indicado precepto, que establece que el recurso
de revisión debe presentarse ante la autoridad emisora del acto y
que será resuelto por su superior jerárquico, no deriva restricción
alguna sobre la forma en que debe presentarse el escrito
correspondiente, sino que se concreta a señalar las autoridades
que intervienen en la recepción y resolución del medio
impugnativo, sin regular la forma en que debe hacérseles llegar el
ocurso.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
PRIMERO. No existe la contradicción de tesis.
SEGUNDO. Sí existe la contradicción de tesis.
TERCERO.
Deben
prevalecer,
con
carácter
de
jurisprudencias, los criterios sustentados por esta Segunda Sala,
en los términos de las tesis redactadas en el último considerando
del presente fallo.
NOTIFÍQUESE; con testimonio de esta resolución a los
Tribunales Colegiados contendientes; envíense las jurisprudencias
que se sustentan al Pleno y a la Primera Sala de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación, a los Tribunales Colegiados de Circuito y
96
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
Juzgados de Distrito, en acatamiento a lo previsto por el artículo
195 de la Ley de Amparo; remítanse de inmediato las indicadas
jurisprudencias y la parte considerativa de este fallo a la
Coordinación de Compilación y Sistematización de Tesis para su
publicación en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta;
y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora
Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos y de los señores Ministros
Sergio A. Valls Hernández, José Fernando Franco González
Salas, Luis María Aguilar Morales y Presidente Sergio Salvador
Aguirre Anguiano.
Firman el Ministro Presidente y el Ministro Ponente, con el
Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala, quien autoriza y da
fe.
MINISTRO PRESIDENTE.
SERGIO SALVADOR AGUIRRE ANGUIANO.
MINISTRO PONENTE.
JOSÉ FERNANDO FRANCO GONZÁLEZ SALAS.
97
CONTRADICCIÓN DE TESIS 286/2011.
EL SECRETARIO DE ACUERDOS
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ.
Nota: Esta foja corresponde a la Contradicción de Tesis 286/2011. Entre las sustentadas por el Segundo y Tercer
Tribunales Colegiados ambos en Materia Administrativa del Sexto Circuito, Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro
Auxiliar de la Cuarta Región, con residencia en Xalapa, Veracruz, en apoyo al Décimo Cuarto Tribunal Colegiado en Materia
Administrativa del Primer Circuito, el entonces Tercer Tribunal Colegiado del Quinto Circuito, actual Segundo Tribunal
Colegiado en Materias Civil y de Trabajo del Quinto Circuito, Noveno Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del
Primer Circuito y el entonces Primer Tribunal Colegiado Auxiliar, con residencia en Guadalajara, Jalisco, actual Tercer
Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, con residencia en Guadalajara, Jalisco, en apoyo al
Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito. Fallado por unanimidad de cinco votos, el
diecinueve de octubre de dos mil once, en el que se resolvió: PRIMERO. No existe la contradicción de tesis. SEGUNDO. Sí
existe la contradicción de tesis. TERCERO. Deben prevalecer, con carácter de jurisprudencias, los criterios sustentados por
esta Segunda Sala, en los términos de las tesis redactadas en el último considerando del presente fallo. CONSTE.-
En términos de lo previsto en los artículos 8°, 18, fracción II y 20 de la Ley de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información
considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos
normativos.
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