Valoración del progreso en la transición de los PECO

XI Jornadas de Economía Crítica
Valoración del progreso en la transición
de los PECO: una visión crítica
Carmen de la Cámara Arilla
G.A.T.E., Universidad de Barcelona
Introducción
Las economías de los Países de Europa Central y Oriental (PECO) iniciaron su proceso de
transición al mercado hace ya casi dos décadas, proceso que hoy en día desde diferentes
instancias tanto académicas como políticas se proclama culminado. En cambio, al analizar y
evaluar los indicadores de transición, se observa que todavía no está completado. En este
trabajo nos proponemos aportar evidencias de esta disparidad entre el discurso y la realidad y
analizar en qué aspectos la transformación está más retrasada. Para ello utilizaremos
básicamente los indicadores y los análisis que presenta el BERD (Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo) en sus informes anuales, como valoración experta generalmente
aceptada.
La estructura de la comunicación será la siguiente: en primer lugar presentaremos la medida
del progreso en la transición. En el segundo apartado repasaremos las contradicciones en las
que incurre el BERD, los indicadores que utiliza y la valoración que hace de ellos. En el tercer
apartado intentaremos elaborar una explicación del retraso en la culminación del proceso,
profundizando en los aspectos en los que se ha avanzado menos y tratando de identificar la
problemática que presentan. Por último, presentaremos las consideraciones finales.
1. Medida del progreso en la tansición
Los procesos de transición en cada uno de los antiguos países llamados comunistas parten de
una economía de planificación centralizada para llegar a adoptar una forma de economía de
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mercado, a través de una transformación sin precedentes en la historia. Pasadas casi dos
décadas desde el comienzo de la transición, tanto el conocimiento popular como el
especializado ha establecido una serie de hechos generalmente aceptados acerca de las tres
etapas del proceso. Nuti (2001) los califica de “mitos”, en cuanto son “generalizaciones
plausibles pero no corroboradas ni por elaboraciones teóricas ni por los hechos”. El primero de
estos mitos, el que se refiere al punto de partida, es que el sistema era irreformable. y su caída
ineludible. El segundo se refiere al proceso de transformación en sí mismo, que había de ser,
sobre todo, rápido: “fácil de implantar, relativamente indoloro y necesariamente muy rápido” . J.
Sachs, consejero del gobierno responsable del primer programa para la transición, prototipo de
todos los demás, decía: “as son as central planners move out, markets move in”1. A pesar de
que las expectativas pronto se demostraron equivocadas, el mito de la necesidad de la rapidez
de la transformación ha permanecido. El tercero es que ya se ha alcanzado el punto de
llegada, es decir, que la transición está completada.
No vamos a entrar en el primero de los mitos, el segundo lo hemos tratado ampliamente en
trabajos anteriores (de la Cámara, Bastida y Virgili 2000). En este trabajo nos centraremos en
el tercero.
Académicos de reconocido renombre, preguntados acerca de cuándo podría darse la transición
por terminada (A. N. Brown, ), dieron distintas visiones, que iban desde una valoración por
resultados, aunque los resultados medidos fuesen tan dispares como los que presentaban
Marie Lavigne y J. Svejnar, pasando por valoraciones institucionales como las que
presentaban, también con distintos indicadores, A. Aslund o N. Lardy, hasta una valoración
sistémica como la que ofrecía Kornai. A pesar de ser valoraciones dispares, podemos
encontrar en ellas y en general en los análisis acerca del tema la constatación de que el
proceso de transición es básicamente un proceso de cambio sistémico –desde el sistema de
planificación central al de economía de mercado- que se concreta en la necesidad de un
cambio institucional –desde las instituciones propias del sistema de partida hacia las
instituciones de mercado-, siempre teniendo en cuenta que el punto de partida no es
homogéneo y que la diversidad institucional entre las economías de mercado no presenta un
único punto de llegada para la transición.
Con todo ello presente, y buscando una valoración experta autorizada como punto de
referencia para nuestro análisis, tomaremos la valoración que ofrece el BERD. El BERD fue
constituido en París el 29 de mayo de 1990 con el objetivo de asistir a los PECO en su
transición hacia la economía de mercado. Desde entonces se ha convertido en una referencia
obligada para los estudiosos del proceso y en fuente de reconocida solvencia. Desde 1994
publica un informe anual (Transition Report) en el que analiza el proceso de transición. En su
análisis, el progreso se mide en relación a los estándares de economías industriales
“Tan pronto como los planificadores centrales se vayan, los mercados entrarán”. Citado en
Nuti, 2007
1
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avanzadas. En un capítulo común a todos los informes, el BERD ofrece una valoración acerca
del progreso en la transición sistémica, de una forma cuantificada y susceptible de
comparación y de seguimiento. Además de esta valoración sistemática, cada año presenta un
estudio monográfico que valora un aspecto particular de la transformación.
En el apartado siguiente daremos cuenta de estas valoraciones, resaltando primero las
contradicciones que se observan entre las declaraciones de principios del BERD y los
resultados presentados en las monografías, para después concentrarnos en la información más
completa acerca del tema que nos ocupa.
2. Valoración del progreso en la transición
Las consideraciones que se realizan en la presentación de los informes del BERD están en
línea con la ortodoxia económica, con posicionamiento inequívoco a favor del mercado, la
liberalización, la privatización, la inversión extranjera y las instituciones internacionales. Dado
que ha sido esta línea la que ha inspirado el proceso, se desprende un discurso triunfalista en
relación al proceso de transición. Sin embargo, buceando en los informes uno se topa con que
las cuestiones analizadas desmienten el discurso triunfalista. Cada año se analiza en
profundidad un aspecto diferente de la transformación, y año tras año la evidencia es que en
ese aspecto en concreto se está lejos de los estándares occidentales. Repasemos los análisis
monográficos del transition report de los últimos años para ejemplificar estas contradicciones.
Veamos el último informe publicado, el de 2007, People’s attitudes in transition. El economista
jefe del BERD resume en el prefacio el contenido del informe, diciendo: “Los resultados
muestran que la mayoría de la población reconoce que sus vidas son mejores hoy que antes
de empezar la transición”.
Pero cuando se van desgranando los resultados de la encuesta con la que se ha elaborado el
estudio no encontramos esa satisfacción mayoritaria anunciada. Como puede observarse en el
gráfico 3.1 (pg. 49), en 13 de los 28 países analizados la población que se declara satisfecha
con sus vidas no llega al 40% (según el informe, en Europa o Norteamérica este porcentaje es
del 80-90%) y sólo 5 países rondan el 70%. Llama la atención, además, que de estos cinco
países tres sean, curiosamente, los países donde el BERD considera que se han realizado
menos progresos en el proceso de transición –Bielorrusia, Uzbekistán y Tajikistán- , y que los
otros dos sean pequeños países –Estonia y Eslovenia-, poco representativos precisamente
dada su pequeña dimensión.
También es relevante que en Hungría, uno de los países más avanzados, el 60% declare que
vivía mejor antes de la transición y sólo el 20% considere haber mejorado. En los países del
sudeste europeo (SEE) y de la Comunidad de Estados Independientes (CIS, antiguas
repúblicas pertenecientes a la Unión Soviética) el resultado es contundente: la población se
declara mayoritariamente insatisfecha.
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La percepción de que la situación económica ha empeorado (a pesar del intenso crecimiento
del 6,9% de media de toda la región) la tiene el 40% de la población en los países que primero
se incorporaron a la Unión Europea (CEB), el 65% de los países del SEE, y el 60% como
media en la CIS.2 En general la encuesta revela un gran apoyo de la población a la intervención
del Estado, otorgándole un papel activo en garantizar empleo, en asegurar precios bajos para
bienes básicos y mantener la propiedad pública de las grandes empresas.
Viendo estos resultados, la valoración del economista jefe del BERD puede calificarse, cuanto
menos, de optimista.
Pasemos al informe del año anterior, el del 2006. El BERD hace una presentación triunfal en la
primera página del power point promocional del transition report, de acceso gratuito en internet.
En ella presenta un gráfico que titula: “the big story: continued strong growth in 2005/06” . El
gráfico muestra que el crecimiento en estos países es mayor que en el hemisferio occidental en
general, en la eurozona y en EEUU en particular. Pero los datos en el interior del informe
matizan “the big story”, ya que a pesar del crecimiento muchos países no han alcanzado
siquiera el nivel de producción que tenían antes de empezar la transición y los desniveles de
renta con las economías con las que se compara son muy considerables. De nuevo una
valoración por resultados que peca de optimista.
El año anterior, en el informe de 2005, una encuesta realizada en colaboración con el Banco
Mundial a 9.657 empresas de 26 países en transición trata de identificar cómo las empresas
perciben el funcionamiento del sistema judicial, la corrupción (fraude fiscal, pago de
comisiones…), el crimen organizado y el crimen callejero. Las respuestas de las empresas
muestran que, en términos de la efectividad del sistema legal y judicial, sólo ha habido
pequeños progresos. En todos los aspectos, los PECO están claramente por detrás de las
economías de mercado maduras, concluyendo que tienen todavía un considerable camino por
recorrer en la mejora de las instituciones y en la protección de los derechos de propiedad.
En todos los aspectos analizados, menos en uno: en cuestión de regulación del mercado
laboral estos países han alcanzado y superado los estándares occidentales más rápidamente
que en otros aspectos de la reforma. Es indicativo de la ideología dominante, y por eso nos
parece relevante subrayarlo aquí, que en el informe se presente la regulación laboral más
“flexible” en estos países (entendida la “flexibilidad” en los términos neoliberales) como un
obstáculo menor para el funcionamiento de las empresas, en comparación con las rigideces de
la vieja Europa.
Continuando con la reseña de las contradicciones, el BERD –que entre sus objetivos cuenta
con el de promover la propiedad y la iniciativa privada-, en el mismo informe de 2005 en el
capítulo cuatro presenta una encuesta con una conclusión sorprendente acerca de las formas
2
Incluimos este dato orientativamente, si bien dentro de este grupo las variaciones son tan
grandes que resulta poco significativa la media.
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de propiedad. La encuesta revela que el impacto de la propiedad sobre la performance no es
tan claro como se presume, y que “evidencias recientes indican que las empresas privatizadas
no presentan mejor performance” (BERD, 2005, pg. 83).
Podríamos seguir hacia atrás en los informes para comprobar que en todos nos encontramos
contradicciones semejantes.3. Sin embargo, los ejemplos aportados son suficientes para
prevenir frente a una lectura resumida de los informes, por lo que podemos concentrarnos
ahora en la información más global acerca del progreso en la transición, información que, como
hemos dicho, se presenta sistemáticamente en todos los informes. Esta valoración se resume
cada año en un cuadro como el que reproducimos a continuación, tomado del informe de 2007.
Hay que constatar que las incongruencias están salvadas de antemano, ya que al principio de
los informes se advierte de que las opiniones expresadas en los estudios no son necesariamente
las del BERD.
3
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Fuente: BERD (2007), p. 6
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Como puede observarse, es un cuadro de doble entrada con valoraciones para 29 países de
algunos indicadores elegidos como representativos del progreso hacia una economía de
mercado. Las valoraciones que se dan a los indicadores se expresan en puntuaciones que
varían de 1 a 4+, correspondiendo el 1 a no haber realizado ningún cambio respecto al sistema
económico de partida y el 4+ a haber alcanzado el estándar de una economía de mercado
industrializada4. Téngase en cuenta para interpretar el avance que, curiosamente, la escala
comienza en 1 en lugar de 0, lo cual significa ya de partida una valoración optimista, ya que
una puntuación de 2 da la apariencia de que el país en cuestión en el aspecto evaluado está a
mitad de camino, cuando en realidad está mucho más cerca del punto de partida que del punto
de llegada. Autores como Nuti (2007) critican éste y otros aspectos, como el que no esté
definida una masa crítica, es decir, el nivel mínimo que debería alcanzar cada indicador para
que pueda considerarse la transformación realizada, considerando que, en su conjunto, los
indicadores del BERD erran por el lado del optimismo.
Por supuesto las diferencias entre países son enormes. El BERD, en el análisis que acompaña
la tabla, hace tres grupos que -a pesar de sus diferencias- guardan una cierta similitud.
1. Los países del centro-este europeo y los bálticos (CEB). Son los ocho países que
entraron en la UE en mayo de 2004. En general éstos son los países que alcanzan
puntuaciones más elevadas, correspondientes a mayores progresos en la transición.
No obstante, ni siquiera en ellos el BERD da la transición por terminada. En el texto
que acompaña a los cuadros se reitera esta realidad, de una forma especialmente
contundente en los previos a la adhesión de estos países a la UE en mayo de 2004.
Después de declarar en el informe de 2002 que la reconstrucción institucional debía
seguir en el corazón de la agenda política de las economías en transición (“mucho
queda por hacer”, fue la frase que cerraba el capítulo 2 del informe de ese año), en el
informe de 2003 vuelve a insistir en que, para los futuros miembros de la UE, “la
transición todavía no está terminada” (BERD, 2003, pg. 20). Lo cual no impidió que
entrasen a formar parte de la UE en la fecha prevista5. Posteriormente, en el informe
de 2004 se señalaba que, una vez alcanzada la adhesión, las presiones en los CEB
para alcanzar las condiciones requeridas llevaron a una insatisfacción popular por el
desempleo y los niveles de vida, que resultaron en dificultades para imponer la
reestructuración y la disciplina fiscal. Todo apunta a que falta consenso social para
acometer reformas difíciles. El último informe, el de 2007, reconoce que la
transformación institucional, que había recibido un gran impulso en vísperas de la
adhesión, se ralentizó notablemente una vez alcanzado el objetivo.
Ver las notas metodológicas en pgs. 210-212 del informe para una descripción detallada del
significado de cada una de esas puntuaciones.
5 En los Criterios de Copenhague se establecía como uno de los requisitos de acceso para los
nuevos estados miembros gozar de un marco económico e institucional equivalente al de los
actuales miembros.
4
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2. Los países del sudeste europeo (SEE). Comprende a Bulgaria y Rumania, a países de
la ex Yugoslavia y a Albania. Estos países presentan puntuaciones muy inferiores a los
del primer grupo. La incorporación de Bulgaria y Rumanía a la UE en enero de 2007 –
países que obtienen puntuaciones mucho más bajas que las del grupo de 2004- fue
todavía más flagrante. Al igual que ocurrió con los del primer grupo, los progresos de
Bulgaria y Rumania van ligados al proceso de adhesión a la UE.
3. Los países de la Comunidad de Estados Independientes (CIS, ex URSS) y Mongolia.
En este grupo la heterogeneidad es bastante mayor, ya que algunos países, como
Bielorrusia y Turkmenistán, prácticamente están al inicio de las reformas. Pero hay una
característica común a todos ellos: obtienen una puntuación media inferior a la de
todos los países del primer grupo y de la mayoría del segundo grupo6.
Teniendo siempre presentes estas diferencias entre países, puede realizarse un análisis global
de los indicadores de los distintos aspectos de la transformación. Como puede observarse en
la tabla,
1. Sólo 13 países superan el 75% de sector privado en el PIB, porcentaje que el BERD
considera típico de economías desarrolladas.
2. Privatización a gran escala. Esta privatización fue muy lenta en todos los países, lo que
motivó que, después de una variedad de métodos en sus inicios, casi todos los países
adoptaran un modelo innovador que suponía la libre o casi libre distribución de los activos a
través de los programas de "privatización masiva”. Gracias a ellos el impulso dado a la gran
privatización permitió llegar a posiciones de “no retorno” en este importante campo. Una vez
alcanzado este punto se volvió a métodos más convencionales, mucho más lentos. En la
actualidad ningún país presenta todavía una puntuación de 4+, que correspondería a haber
alcanzado el estándar occidental. 11 países presentan una puntuación de 3 o menos.
3. Pequeña privatización. Se refiere a la privatización del pequeño comercio y de las pequeñas
unidades productivas estatales. Esta privatización se realizó con rapidez al principio de la
transición. Aquí sí, la mayoría tienen 4 y 4+.
4. Governance y reestructuración empresarial. Un paso todavía más atrás que la gran
privatización, ya que no hay ningún 4+ pero tampoco hay ni un solo 4. En este caso, la mayoría
tienen 2 o menos. Estas puntuaciones son indicativas de persistencia de situaciones de
restricción presupuestaria blanda, débil disciplina financiera y leyes de quiebra no operativas.
5. Liberalización de precios. 4 y 4+ de la mayoría.
6. Comercio exterior y régimen cambiario. Mayoría de 4.
6
ver gráfico 1.2 del informe (BERD, 2007, pg. 5)
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7. Política de la competencia. Las puntuaciones de menos de 3 (un solo 4- en toda la tabla) son
indicativas de que las legislaciones e instituciones existentes no son operativas.
8. Reforma bancaria y liberalización de tipos de interés. Ningún 4+, cinco 4, cuatro 4-…la
mayoría sigue por debajo de 3, lo cual es representativo de la escasa función de intermediación
realizada por los bancos, y de la escasa solvencia, supervisión y regulación.
9. Mercados accionariales e instituciones financieras no bancarias. Un paso atrás todavía que
el indicador anterior, con un solo 4, remite a instituciones solo emergentes. La evolución de los
indicadores de progreso en la transición de las instituciones financieras no bancarias contradice
la visión de los que defendían que la privatización desarrollaría los mercados de capitales.
10. Infraestructura (telecomunicaciones, electricidad, agua, carreteras, ferrocarril). Ningún 4.
Mayoría de 2 o menos.
Así pues, de los indicadores que maneja el BERD sólo los relativos a la pequeña privatización,
la liberalización de precios y la liberalización comercial alcanzan la puntuación propia de una
economía de mercado madura. El resto de indicadores revelan la insuficiente transformación
estructural e institucional.
Este resultado, guardando las debidas distancias, se repite desde el primer año que se publicó
este cuadro. En pocos años los indicadores reflejaban grandes avances en los elementos
apenas reseñados, mientras que las reformas institucionales se retrasaban.
Esta realidad se ha visto reflejada en una evolución en cuanto a la presentación de los
resultados. En la edición de 1994 se presentaban los indicadores sin distinguir entre ellos como
aspectos pertenecientes a distintas fases de reformas. Se consideraba explícitamente que las
transformaciones institucionales llegarían automáticamente de la mano del mercado, por lo
tanto no eran precisas acciones específicas por parte de los gobiernos. Al estado se le
asignaba el papel de “establecer, supervisar y reforzar las reglas del juego”. Como se dice en la
pg. 5, en muchos países el capitalismo se desarrolló “with weak enforcement of rules, little
transparency and no competition and bankruptcy law”7.
En 1999, en el capítulo 1 en el que se hace un balance a los diez años de la transición, se
declara que en vez de simple y corta ha resultado compleja y larga. Se declara que hay que
complementar liberalización y privatización con desarrollo de las instituciones, lo cual puede
interpretarse como un reconocimiento implícito de que el tal automatismo no se daba en la
realidad.
7
con poca presión para cumplir las reglas, poca transparencia y sin competencia ni ley de
quiebra.
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En 2003 se empiezan a presentar los indicadores distinguiendo entre los correspondientes a “la
fase inicial de las reformas” (liberalización de precios, liberalización del comercio y régimen
cambiario y pequeña privatización) y los de “la segunda fase” (el resto de indicadores). La
primera mucho más adelantada que la segunda, como puede apreciarse en el gráfico 1 (Chart
1.2, BERD, 2004, p. 8).
En 2007 los indicadores se presentan como pertenecientes a tres fases de la reforma.
Primera fase: reformas market-enabling8 (liberalización, privatización). Esta fase se declara
completada.
Segunda fase: reformas market-deepening (gran privatización, sector bancario, instituciones
financieras no bancarias). En esta fase “queda mucho por hacer”.
Reformas que permiten el mercado. Las de la segunda y tercera fase se pueden traducir como
reformas que profundizan en el mercado y que sostienen el mercado, respectivamente.
8
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Tercera fase: reformas market-sustaining (reestructuración, governance, competencia,
infraestructura). Inacabadas en todos los países. Todavía más retrasadas y sólo empezadas en
los países menos avanzados, como puede apreciarse en el gráfico 2 (Chart 1.6, BERD, 2007,
p. 9).
Leyendo los informes en los que se van presentando estas “ampliaciones” se diría que desde el
principio se había previsto la reforma en fases sucesivas. Hay que remontarse al informe de
1994 para comprobar que esto es incierto y
que las fases no responden a un diseño
predeterminado.
Podemos concluir este apartado constatando que, incluso una valoración manifiestamente
optimista como la que presenta el BERD, considera que la transición no está terminada
todavía. En el siguiente apartado intentaremos explicar el porqué de esta realidad.
3. Aquellos lodos trajeron estos barros
Estos resultados no son sorprendentes si analizamos las políticas aplicadas para la transición.
Las políticas se elaboran en función de las prioridades que, a su vez, se establecen en un
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determinado contexto histórico. Es decir, que los resultados obtenidos son consecuentes con el
planteamiento de la transformación. Así mismo, los indicadores escogidos por el BERD y su
evolución son consecuentes con los planteamientos que presiden el proceso de transición.
Situémonos en el contexto histórico: nos encontramos a principios de los años noventa, en
plena euforia pro mercado, cuando incluso autores que hoy en día lo califican de
“fundamentalismo de mercado” (Stiglitz, 1999) todavía no lo decían así. En ese contexto, un
proceso de transformación como el que nos ocupa era un campo de experimentación
inigualable para el fundamentalismo de mercado. Un sistema que debía construirse de cero,
una vez derribado el anterior, oponía menores resistencias a los vientos liberalizadores y
desreguladores que la vieja Europa. Los expertos occidentales como J. Sachs (que hoy en día,
como Stiglitz, ha reformado su discurso) que aconsejaban a los gobiernos responsables de los
programas de transición, creían o parecían creer que una situación como aquella era la más
idónea para probar el buen funcionamiento del mercado si se le deja actuar sin las trabas que
tiene en las economías socialdemócratas occidentales.
Este contexto determinó las prioridades en las políticas aplicadas. Siguiendo la fórmula del
Consenso de Washington, hoy también ampliamente contestada, se establecieron unas
políticas en las que la prioridad se le daba a la macroestabilización, la liberalización y la
privatización. Competition era uno de los conceptos más importantes, una de esas palabras
clave que ya ni se traducen, que se pronuncian en todos los foros hasta convertirse en el
emblema del proceso, como posteriormente corporate governance y actualmente la
“institucionalización del estado”. Competition sería la forma de que la creatividad, la innovación
y la eficiencia se instalasen en la economía. Esta simplicidad debería bastar para que el
mercado funcionase correctamente.
Los programas de transición pusieron al inicio el énfasis exclusivamente en la estabilización
macroeconómica, lo cual pronto puso en evidencia problemas de secuencia, ya que no era
factible obtener los resultados deseados de las medidas estabilizadoras en economías con
condiciones de mercado aún incipientes. Problemas de secuencia y de ritmo (la “terapia de
choque” que se convirtió en “choque sin terapia”) fueron denunciados por los gradualistas, que
defendían la necesidad de simultanear esta política con otras políticas estructurales.
El BERD participa de este sentir mayoritario en sus planteamientos. En su primer transition
report parte de la base del punto de vista dominante: que el sistema de mercado tiene ventajas
“arrolladoras” (overwhelming) sobre la planificación central. No es de extrañar, por lo tanto, que
los indicadores que adopta el BERD para valorar el progreso en la transición fuesen elegidos
consecuentemente. Estos indicadores tienen que ver con los elementos básicos de una
economía de mercado, es decir,
1. con las empresas (privatización a gran escala, pequeña privatización y reestructuración
empresarial)
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2. con los mercados y el comercio (liberalización de precios, comercio exterior y régimen
cambiario. La política de la competencia se añade en 19--)
3. con las instituciones financieras (reforma bancaria y liberalización de tipos de interés y
mercados accionariales e instituciones financieras no bancarias)
Pero la realidad de la transición no confirmó las expectativas. Los primeros años de
estabilización tuvieron unos resultados extraordinariamente preocupantes, la brutal caída de la
producción fue mucho más allá de todas las previsiones. Se esperaba un deterioro de los
indicadores reales, con una caída de la producción, el consumo y la inversión, pero se suponía
que sería un fenómeno de carácter temporal, al que seguiría una rápida recuperación tras la
introducción de las instituciones propias de una economía de mercado. Por ejemplo, Gomulka,
en 1990, predijo tasas de crecimiento para Polonia en el período 1991-93 respectivamente de
4.7, 8.7 y 7.9%. En lugar de ello hubo una caída acumulada de la producción del 17.8%, según
datos del BERD, y del 20% como media en los demás países. A finales de 1992 era evidente
que lo sucedido no era lo que se había previsto.
Entonces se entró en una segunda fase, en la que el énfasis -aunque fuera sobre todo a nivel
retórico- pasó a la esfera de la reestructuración. Es preciso clarificar que no es que no
estuvieran los elementos de transformación estructural en los programas de transición, sí que
aparecían, sólo que se confiaba en una suerte de creación automática de las condiciones para
funcionar en un mercado competitivo. A partir de los decepcionantes resultados de los primeros
años, los responsables de la política económica empiezan a poner el énfasis en la necesidad
de introducción de las instituciones típicas de una economía de mercado. Pero es un énfasis
más retórico que real, pues las políticas que se aplican no registran un cambio de orientación.
El BERD sigue haciéndose partícipe del sentir general, sumándose al énfasis en la segunda
fase cuando corresponde. Introduce los indicadores de governance e infraestructuras, que
aparecen en los cuadros de los años 1997 y 2001 respectivamente. La inclusión de estos
indicadores se corresponde con el cambio de concepto-emblema del proceso, primero a
corporate governance y después a la institucionalización del estado. Analicemos más en
profundidad estos dos conceptos.
El protagonismo de la corporate governance surgió con fuerza entre los analistas del proceso
ante los decepcionantes resultados de los programas de privatización masiva, útiles para
acelerar la transferencia de activos al sector privado que se retrasaba, pero que no resolvieron
el problema de convertir las antiguas empresas estatales en firmas capitalistas eficientes y
gestionarlas de acuerdo con los métodos de una economía de mercado. Antes bien, crearon
complicaciones adicionales o perpetuaron los problemas existentes, haciendo patente que el
objetivo político de la privatización se había impuesto a costa de sacrificar el objetivo
económico (de la Cámara y Mañé). Se hace evidente entonces que hay que eliminar el control
de los insiders, que ha entorpecido la reestructuración. Para que los responsables de la gestión
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de las empresas actúen con criterios de eficiencia han de tener incentivos de mercado, lo cual
implica cambiar las estructuras de propiedad creadas con la privatización. Consecuentemente,
los métodos de privatización pasan a ser ventas directas, subastas y ofertas internacionales, a
la búsqueda de inversores estratégicos, de concentrar la propiedad y de conseguir ingresos
para el Estado.
El informe del BERD de 1997 expresa este enfoque cuando en el capítulo 1 explica que en la
segunda fase “el reto es el fortalecimiento de la governance y las instituciones, el desarrollo de
un entorno que promueva la eficacia y competitividad del sector privado, lo cual llevará a la
reestructuración y el crecimiento sostenido”.
Es en el informe de 1998, en plena crisis a resultas de la asiática, cuando se reconoce que la
primera fase de la transición ha ocasionado desequilibrios por la rápida liberalización y
privatización sin desarrollo equivalente de instituciones de mercado. Y pone ejemplos
concretos: la liberalización del sistema financiero (sin marco regulador efectivo) llevó a muy
altos beneficios para los bancos sin apoyar la economía real con funciones de intermediación.
La rápida privatización (sin corporate governance) llevó a grandes beneficios para los
managers sin mejorar el funcionamiento de la empresa.
Pero estas consideraciones siguen siendo retóricas, continuando con las inconsistencias entre
los discursos y la realidad de las políticas recomendadas y aplicadas. El protagonismo real
sigue teniéndolo la estabilización y las políticas contractivas, esta vez recomendadas para
restaurar la Balanza de Pagos, sin contemplar que estas políticas puedan llevar a una
amplificación de la crisis al caer la demanda agregada (ya que previsiblemente a la caída de la
demanda exterior se sumará la de la demanda interna). Las políticas contractivas se aplican en
casi todos los países, salvo algunas excepciones como la República Checa, que ya había
tenido una crisis cambiaria en mayo de 1997, a la que ya había respondido con un
endurecimiento de las políticas de austeridad.
La crisis de 1998 afectó especialmente a Rusia, y mostró la fragilidad de la liberalización
cuando las instituciones de mercado no están desarrolladas. A partir de 1998 Rusia inició una
espectacular recuperación económica, beneficiada por la bondad de la coyuntura externa pero
también debido a las políticas económicas de impulso al mercado interno, superando la
focalización en políticas macroeconómicas draconianas de la etapa anterior. Sin embargo, los
últimos informes del BERD registran que tanto Rusia como otros países ricos en recursos han
ralentizado las reformas.
Una vez afianzado el concepto de corporate governance, empieza a tomar cuerpo lo que será
el tercer concepto-consigna: la institucionalización del estado . Se habla de la “captura del
estado”, que va más allá de la corrupción, ya que si bien la corrupción tiende a modificar la
aplicación las leyes, la captura del estado implica que las empresas intentan manipular la
formulación de las leyes y configurar las nuevas reglas del juego en su propio beneficio. Este
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concepto preside el informe del BERD de 2002, y empieza a aparecer reiteradamente en los
análisis.
Ya en el informe de 1997 se hacía referencia a que la debilidad del estado y la baja calidad de
las instituciones son un obstáculo para el crecimiento, sobre todo por lo que atañe a la defensa
de los derechos de propiedad y al refuerzo legal de los contratos. En el informe se aboga por
un estado fuerte que fije con claridad los derechos de propiedad, ya que la incertidumbre sobre
dichos derechos está en el origen de las mafias. Argumenta que si el estado no es fuerte no
podrá monopolizar la protección de los derechos de propiedad, dejando el lugar para las
mafias. En el informe se aclara que no se considera que la corrupción ligada a las mafias
perjudique el crecimiento, lo que se considera negativo para el crecimiento es la corrupción del
propio estado. Hace falta un estado fuerte que incentive a su funcionariado a proteger las leyes
del mercado: si esto se da, aunque existan mafias, como será el estado el que las controle vía
definición de derechos y garantías para ciertos grupos, el crecimiento será posible.
La corrupción y las trabas que supone un entorno de mercado insuficientemente desarrollado
se ha tratado ampliamente en los informes del BERD, en los que se da cuenta de sucesivas
rondas de encuestas, cuyos resultados han presidido los informes de 1999, 2002 y 2005. En
ellos se alude a que los altos costes operativos para las empresas ligados a la corrupción
incentivan la economía sumergida. Datos recientes (los aportados en el informe del 2006)
cuantifican el grado de informalización de la economía, uno de los resultados no esperados de
la transición: en la mayoría de los países, la economía informal equivaldría a un tercio del PIB.
El caso de Rusia es en este aspecto especialmente preocupante, ya que los problemas
institucionales amenazan el potencial de desarrollo del país. Vladimir Putin, en una reunión con
dirigentes rusos en julio de 2000, decía: “Solo quiero hacerles notar que fueron ustedes
mismos los que formaron este Estado, y en gran medida a través de estructuras políticas y
cuasipolíticas que ustedes controlan. Si no les gusta lo que ven, tal vez no deberían echarle la
culpa al espejo” (Hoffman 2000). Lo cierto es que los grupos económicos y las élites de poder
siguen jugando un papel primordial en Rusia.
Que el estado capturado protege intereses privados, que pretenden mantener sus monopolios
y privilegios, está hoy en boca de todos. Para los que profesan la fe en el mercado, la solución
es disminuir el poder del estado, haciendo disminuir su papel regulador.
Para otros en cambio la solución pasa por fortalecer el sector público. Para éstos es posible
crear “el círculo virtuoso de la ley” (Hoff y Stiglitz, 2004): estos autores aducen que el imperio
de la ley puede no emerger porque el sector privado no lo quiere. El razonamiento es que las
empresas no confían en el estado y compran protección individual de sus derechos de
propiedad, a expensas de oradar los fundamentos de las instituciones que podrían proveer la
protección generalizada y a largo plazo de los derechos de propiedad. Si las empresas ganan
confianza en el sistema emergerán de la economía sumergida, pagarán impuestos y se
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institucionalizará el estado. El problema es crear reputaciones, credibilidad, que a la postre es
lo que hace a los mercados, más allá de las cuestiones captadas en los indicadores.
4. Consideraciones finales
El progreso en la transición de algunos PECO no puede hacer olvidar que muchos otros (la
mayoría) están retrasados e incluso estancados en las reformas. Las deficiencias básicas de
todas estas economías, según los informes del BERD, están en el retraso en la
reestructuración empresarial, en los problemas del sector financiero, en la falta de desarrollo de
instituciones financieras no bancarias, de las infraestructuras, de las políticas de competencia y
de la protección del medio ambiente. En todas estas cuestiones queda un largo camino por
recorrer. Asimismo, sigue faltando capacidad de iniciativa y de gestión, así como patrones de
conducta que permitan la confianza mutua entre los agentes del mercado.
Como señala Ellman, la transición, que se pensó sería la victoria de la mano invisible de Adam
Smith, ha demostrado ser una reivindicación de doctrinas económicas bien distintas, como las
que representan autores de diferentes adscripciones teóricas (Polanyi, North y otros) cuyas
aportaciones tienen en común el énfasis en la necesidad del estado para crear un entorno
legal, social y político. Paradójicamente, también de los marxistas, para los que los mercados
necesitan un estado.
Por último, no podemos dejar de introducir una visión crítica de hacia dónde está conduciendo
la transición. El crecimiento se está afianzando, pero ponemos en duda que se esté dando un
auténtico proceso de desarrollo económico, entendiendo por ello la mejora de la calidad de vida
de la población. Indicadores como el coeficiente de Gini reflejan una creciente desigualdad, la
curva de Lorenz nos habla de capas cada vez mayores de la población descendiendo a niveles
de pobreza y se registran retrocesos en el IDH (Índice de Desarrollo Humano del PNUD).
Ilustremos -por última vez- a través del transition report del BERD la escasa atención que se
presta a las repercusiones sociales de la transición. Llama la atención que para valorar la
transición no se incluyan indicadores de progreso social. Este “descuido” provoca que el
análisis adopte en ocasiones rasgos cuando menos curiosos, que irían a abundar en las
versiones del éxito que luego se matizan, de las que hemos dado varios ejemplos a lo largo del
estudio. En el informe de 1999 se presenta un gráfico (pg. 26) que sitúa a Tajikistan como el
segundo país de mayor progreso en la transición respecto al año anterior. Hacia el final del
informe, en el lugar dedicado a los aspectos sociales, aparece un dato escalofriante: el 85% de
su población vive por debajo del umbral de pobreza (de hecho el país que tiene este porcentaje
más elevado ese año). Mirando los indicadores y comparando con 1998 se entiende que el
progreso es en privatización y liberalización comercial.
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