Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. POLÍTICA Y PARTIDOS. EJERCICIO DE ANALISIS COMPARADO: ARGENTINA, CHILE, BRASIL Y URUGUAY LILIANA DE RIZ1 I. Introducción El fracaso de los regímenes autoritarios de "nuevo cuño" que, a partir del golpe militar de 1964 en Brasil, se instalaron en las sociedades del cono sur, anudó el debate del posautoritarismo al de las formas institucionales de la política; el tema de la lucha social por un orden justo, al de la democracia política. La reflegión sobre la democracia aparece hoy explícita o implícitamente atravesada por los temas de los límites al ejercicio del poder, la autonomía de los grupos y clases sociales, la participación política, la autonomía del sistema de representación con respecto al estado, el sistema plural de partidos y los problemas de la seguridad, la estabilidad y la eficacia: Se quebraron viejas certezas, como aquella que suponía que luego de la justicia se alcanzaría la libertad, y se fue abriendo peso la idea de que al sostenerlas se permanece ajeno, cuando no hostil a la democracia tout court. La cuestión de la participación política, y del tipo de régimen redefinió el espacio político de la competencia partidaria en estas sociedades: los partidos políticos sobrevivieron al autoritarismo militar con la conciencia de no ser ya lo que fueron en el pasado y en la búsqueda de la respuesta al cómo ser diferentes. Si todavía es demasiado pronto para hacer afirmaciones concluyentes sobre las transformaciones ocurridas en la sociedad y en la política bajo los regímenes autoritarios, y sobre los efectos de esas modificaciones en la conformación dal nuevo régimen, sin embargo, se perfila un cambio en la perspectiva intelectual, tanto académica como política: una perspectiva que reconoce la necesidad de poner en discusión las viejas premisas del análisis político, 1 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES). Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 1 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. repensar los modos de relación estado-sociedad, y redefinir, en términos nuevos y más completos que en el pasado, la cuestión de la democracia. En la década dal sesenta, el tema de los debates era la revolución, la ruptura radical dal viejo orden. Los análisis se centraron sobre las fuerzas sociales, sus formas de organización y de lucha, enfocados desde una perspectiva intelectual que separó las luchas sociales de las instituciones políticas. En la década del setenta, el estudio de los nuevos regímenes autoritarios privilegió un enfoque estatalista en el que la sociedad, los actores sociales y sus luchas desaparecían de la escena y no había lugar para colocar el tema de la representatividad2. En cierto sentido, puede afirmarse hoy que el fracaso político de los regímenes autoritarios tomó por sorpresa a los analistas mal preparados para pensar a los regímenes en términos políticos, o, lo que es lo mismo, para pensar la política bajo el autoritarismo. En el nuevo contexto político reaparece el tema de la representación, pero se coloca de un modo diferente: las instituciones de la democracia son concebidas como recursos de las fuerzas populares. Ello lleva a cuestionar las modalidades tradicionales de vínculo entre clase y partido. Por una parte, la multiplicidad estructural y organizativa de centros de agregación y de demandas conflictuales en el seno de la sociedad civil desemboca, también en este continente, en el reconocimiento de formas políticas diferenciadas. Por otra, el fin del autoritarismo se asocia a un orden político, legítimo y plural, en el que la libre elección de los "decididores" supone pluralidad de opciones políticas3 y es condición paae producir normas negociadas, cambiantes y flexibles,de tratamiento de los conflictos. Esta preocupación por los mecanismos de autolimitación del poder, por los principios de su organización —el institution building— 2 Así, la perspectiva que dominó el análisis del autoritarismo militar fue ajena a toda consideración acerca de los intentos institucionales que los regímenes llevaron a cabo por redefinir la relación entre sociedad y estado; sean ellos los más "revolucionarios" por crear una articulación de índole corporativa; las variantes perversas de apelación a la voluntad popular (como lo fueron las convocatorias a piesbicitos constitucionales en Chile y Uruguay); la fracasada fórmula de crear un partido heredero del régimen, en la Argentina, o la empresa transformista de recreación del sistema de partidos y continuos cambios en las reglas del juego político, en Brasil. Centrada en la etiología socioeconómica del autoritarismo, esta perspectiva concibió a los regímenes como puramente represivos, como "puros" estados que los militares venían a crear "de un golpe". 3 La idea de " libertad de identificación colectiva" aparece en Pizzorno como la sustancia misma de un sistema democrático (Alessandro PIZZORNO: "Sully Racionalitá dells scelta democratica", en Stato a Mercato, N° 7, 1983, pp. 38-43). Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 2 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. aparece en los planteos acerca de la renovación de los sistemas de partidos (del sistema político in toto), a la luz de las transformaciones sociopolíticas ocurridas en la economía y en la sociedad. En cada caso nacional, el debate gira en torno de la búsqueda de alternativas al pasado político; sea ese pasado el de sistemas políticos que funcionaron como sistemas de partidos, en la variante chilena o en la uruguaya; sea el de un sistema político centrado en el carisma del jefe del movimiento político mayoritario (el peronismo en la Argentina), o el de la variante brasileña de un sistema dominado por la fuerza central del estado. En este debate surge la idea de que pensar las formas institucionales en relación con la dinámica social sitúa el concepto de conflicto en el centro de la problemática de la democracia. Las instituciones políticas de la democracia no sólo neutralizan, sino que hacen posible la emergencia y la expresión de los conflictos; fuera del horizonte institucional, el conflicto se transforma en violencia. La pregunta acerca de qué instituciones es hoy, a diferencia del pasado, parte de la reflexión sobre la democracia. Ante un futuro incierto —los rasgos que definen a los regímenes posautoritarios todavía son oscuros—, situarse en el pasado que precedió al autoritarismo militar puede arrojar luz sobre el presente. Hoy sabemos que los autoritarismos militares no arrasaron completamente con los pasados políticos, pero es necesario buscar los elementos de continuidad y de ruptura que animan el presente para pensar los posibles escenarios futuros. Es con este propósito que las reflexiones que siguen abordan las configuraciones político-partidarias que precedieron a la instalación del autoritarismo militar en la Argentina, Chile, Uruguay y Brasil. II. El enfoque Un esfuerzo comparativo de descripción de las formas de la política en estas sociedades conlleva el riesgo de la excesiva simplificación. Como todo intento comparativo, el que aquí se elige presenta la dificultad de construir, por aproximaciones, un esquema conceptual general a partir del cual detectar las semejanzas y diferencias. Ese esquema necesariamente descuida aspectos problemáticos de cada caso, dejando disconformes a muchos, y en particular a los historiadores. Sin embargo, es un riesgo inherente a cualquier Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 3 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. enfoque comparado que no sea la mera yuxtaposición de casos particulares. El enfoque adoptado intenta retener la idea de que el significado de los partidos, en contextos nacionales diversos, es inseparable de las modalidades de relación sociedad-partidos-estado, y por ende, de una cierta morfología de la política que se expresa en las formas diferenciales a través de las cuales lo social es instituido y el conflicto social deviene conflicto político. Se trata, pues, de describir semejanzas y diferencias entre configuraciones nacionales de partidos por el "lugar" que éstos ocupan en la ecuación estado-sociedad; lugar que se expresa en modos de la acción política. Para ello, es preciso retener en el análisis lo que define la naturaleza esencialmente política de los partidos. Esa naturaleza política, de Ostrogorski a Weber, de Michele a Duverger, es ser organizaciones en lucha por el poder. El éxito en esa lucha depende del arraigo en la sociedad y de la fuerza en el estado; de una doble función, como agentes de constitución de solidaridades colectivas que definen (y redefinen) en términos específicamente políticos el conflicto social, y como mecanismos de transformación de la demanda en acción política. Si la primera función se refiere a la representación como operación de pasaje del conflicto social al conflicto político, la segunda apunta al pasaje de la confrontación de identidades políticaa a la producción de decisiones; proceso en el cual pueden debilitarse, o reforzarse, las oposiciones entre esas identidades. Que los partidos tengan una posición privilegiada con respecto a otras formas asociativas en la sociedad (vg. organizaciones de interés) o al estado, en el desempeño de estas funciones dependerá de la organización política de un régimen. En aquellos regímenes políticos en que algunas de las premisas centrales de la organización liberal democrática se cumplieron (como Chile y Uruguay), los partidos funcionaron como agentes centrales del sistema político al punto de que todo el sistema funcionó como sistema de partidos. Esto indica que es la trama institucional de un régimen poliítico la que define el espacio de constitución y de movimiento de los partidos. Esa trama institucional queda acotada por la noción de "sistema político" como sistema de representación-mediación regulado (sometido a un Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 4 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. conjunto de procedimientos reconocidos como legítimos para producir decisiones políticas) 4. Por cierto que la trama institucional (el sistema político) descansa en una multiplicidad de factores estructurales, la acción de las elites sociales y políticas, el peso de las ideologias. Lo que interesa destacar a los efectos de este enfoque son precisamente las peculiaridades de los sistemas políticos que preoedieron a los autoritarismos militares en las cuatro sociedades señaladas antes que explicar las causas de su configuración. La cuestión dal por qué de esos sistemas políticos supone el conocimiento del cómo, o sea, de la variabilidad objeto de explicación. Coherente con este punto de vista, el análisis se centra en el campo institucional: las configuraciones de partidos nacionales como variantes de relación entre la sociedad y la política. La ventaja de alta perspectiva es rescatar un tipo de variaciones políticas: aquellas que se refieren a la forma del conflicto político en cada sociedad, conflicto que ni en el plano del discurso ni en el de la acción partidaria se reduce a ser un reflejo de intereses preexistentes. Que la representación política sea monopolio del estado, al punto en que estado y voluntad colectiva se confunden (al precio de aplastar a la sociedad civil y a sus movimientos populaces, y hacer de los partidos "adornos" del régimen), situación que caracteriza mejor la morfología política en Brasil; o que la voluntad colectiva se confunda con una figura carismática a la manera de la Argentina peronista (1946-1983?)5, al precio de convertir a esa figura en el alfa y omega dal sistema político, ejemplifica dos variantes en las que la noción misma de "sistema de partidos" no se aplica. O los partidos son parte dal estado sin arraigo en la sociedad civil, un mecanismo administrativo dentro del estado antes que de distribución de poder político en la sociedad, o expresan subculturas políticas en el plano simbólico, con escasa o nula capacidad de gestión política. Entre la máxima estatalidad de la política (Brasil) y la mayor politización de la sociedad, el estado operando como coordinador y garante de los 4 Esta noción de "sistema político" retiene lo central de la argumentación de Paolo Farnetti y de Alain Touraine (P. FARNETTI: Sistema Político a Societá Civil, Giappichelli, Tunn, 1971; A. TOURAINE: Las sociedades dependientes: ensayos sobre América Latina, México, Siglo XXI, 1978). 5 Me refiero a la Argentina peronista como ciclo político, acentuando con esta idea la presencia de elementos de continuidad, la persistencia de características ideológicas, de modos de accion, de temas y de interpretaciones en toda la fase política. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 5 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. intereses nacionales, personificados en la figura presidencial (Argentina), se sitúan los sistemas de partidos en las dos variantes, la chilena y la uruguaya. La estrategia adoptada no comporta negar la validez de otros enfoques de las configuraciones partidarias centrados en la composición de clase de los partidos, las ideologias, los liderazgos o las formas de organización, como tampoco implica asumir que el análisis político se reduzca al de la morfología institucional6. La idea que anima esta perspectiva de análisis es que ilumina aspectos de la dinámica política sistemáticamente descuidados en esos enfoques. Estos aspectos institucionales son útiles no sólo para una mejor comprensión de los determinantes políticos del autoritarismo militar, sino, y sobre todo, para identificar variaciones entre regímenes autoritarios7. Hasta el presente, los estudios sobre el autoritarismo han tendido a privilegiar la búsqueda de las semejanzas, dado que no es independiente del sesgo economicista que permeó la mayoría de los trabajos, sea en la versión societalista o en la estatalista del autoritarismo. El estudio comparado de la morfología política que precedió a los autoritarismos apunta, pues, a precisar qué régimen autoritario surgió en cada sociedad. Captar la naturaleza política específica de esos regímenes es, a su vez, un peso necesario para comenzar a estudiar los regímenes posautoritarios en gestación. En efecto, éstos no son independientes de las modalidades en que el autoritarismo politizó la sociedad, atomizó la protesta colectiva y moldeó a los partidos políticos bajo su reino. Mirar hacia el pasado puede, pues, contribuir a pensar los desafíos y posibilidades que los partidos encuentran en cada contexto político nacional para convertirse en plazas claves de funcionamiento de un régimen democrático. ¿Acaso la democracia no es un modo de expresión y tratamiento del conflicto, del que los partidos son uno de sus signos? 6 Comparto las observaciones de Fabio Wanderley Reis acerca de los peligros de un enfoque qne reduzca lo político al plano institucional, convirtiendo a las institucional en la variable independiente de todo análisis (véase F. W. REIS: "Polítics a Racionalidade", Estudos Sociais a Políticos, 37, Ediçoes da Revista Brasileira de Estudos Políticos, 1984). 7 Un ejercicio realizado con esta orientación puede verse en L. DE RIZ: "Uruguay: la transición desde una perspectiva comparada", en Uruguay y la democracia, Gillespie, Goodman, Rial y Winn (comp.), Ed. La Banda Oriental, Montevideo, 1985, tomo III, pp. 121-139. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 6 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. III. Bases conceptuales del análisis La originalidad de las formas de relación sociedad-partidos-estado en cada una de las sociedades no oculta la presencia de rasgos estructurales e históricos comunes en todas ellas y de ciertas similitudes en sus sistemas políticos. Estas semejanzas sirven de punto de partida a un razonamiento oomparativo que busque en las diferencias una de las claves de interpretación de las respectivas dinámicas políticas. Lo que salta a la vista en un primer acercamiento al problema es la debilidad relativa de los partidos con respecto al estado. En la tradición política de estas cuatro sociedades, estado y sociedad se confunden. En todas ellas, el estado desempeñó, desde sus respectivos procesos de emancipación nacional, un "papel social" fundamental, penetrando profundamente la sociedad, a punto tal que no parece exagerado afirmar que todo pasó por el estado. Más allá de las modalidades diferenciales de cada sociedad, el estado fue en todas el terreno privilegiado de constitución de las fuerzas sociales; el principio de definición de los protagonistas sociales. Este patrón común, el peso de la acción social estatal, definió el espacio de formación y de movimiento de los partidos8. En todos los casos nacionales, los partidos no presentan el rasgo constitutivo de fundación de las reglas de juego institucional entre las diversas "partes" políticas. De manera genérica, puede afirmarse que la lucha partidaria fue una lucha en la que estaban en juego los límites y los mecanismos de la acción política, los márgenes de autonomía del sistema representativo con respecto al estado. Esta morfología política hace difícil pensar la noción de sistema poliítico a la manera europea, como trait d'union entre movimientos sociales y mundo institucional estatal. Dado que el terreno estatal fue la arena en que las fuerzas sociales se constituyeron con mayor o menor capacidad de expresar intereses de clase, la relación sociedad-partidos-instituciones estatales adoptó una matriz diversa de la europea. Mientras que los partidos europeos —comunistas, socialdemócratas y laboristas— se organizaron a partir del binomio partido-sindicato, y sus luchas políticas se desplegaron oomo 8 Una interpretación estructural del papel del estado como agente fundamental de integración en estas sociedades se encuentra en Touraine. Para el autor, el peso del estado es la contrapartida de la "desarticulación de las relaciones sociales" en Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 7 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. prolongación del combate nacido en las luchas sociales, la acción partidaria en estas sociedades fue más la expresión de coaliciones policlasistas que actuaron en nombre del pueblo y de la Nación. Esta primacía de lo político-estatal en la constitución de las identidades colectivas marcó la forma de la relación entre fuerzas sociales y partidos, una relación que Touraine define como de primacía de la autoidentificación política de los sujetos sociales por sobre su identificación social9. Esta primacía de lo político —aunque en menor grado en la sociedad chilena o la uruguaya que en la Argentina de Perón o el Brasil de Vargas— es un dato clave para comprender la dinámica de las luchas partidarias. Que el sindicalismo se desarrollara bajo la protección estatal y en estrecha unión con el estado es uno de los datos significativos de esta morfología política. Aun en los casos de sindicalismo fuerte, como el argentino o el chileno, se constata esta dependencia del estado. En la Argentina, el protagonismo social y político del movimiento obrero organizado es inseparable de su identidad política peronista que, en la práctica, significó que peseta a ser uno de los pilares del aparato estatal. En Chile, un sindicalismo de fuerte composición minera, en el que los enfrentamientos de clase fueron privilegiados frente a los de participación, también estuvo signado por esta relación vía a vía el estado. En efecto, su lucha se libró en estrecha dependencia de la de sus partidos y la acción partidaria fue más defensiva e integradora (como lo muestran, por ejemplo, las alianzas entre fuerzas sociales opuestas, como lo fue el Frente Popular), que una lucha por la ruptura del sistema. Esta "integración negativa"10 de los partidos de la izquierda chilena, y la debilidad del movimiento sindical con respecto a esos partidos, permite comprender que, tanto a través de la identidad ideológica clasista como de la "popular nacional", la relación sociedad-política (partidos) fue funcional para la vida del estado. O si se prefiere, en ambos casos, las luchas se moldearon en nombre de la integración nacional antes que en el de las fuerzas sociales opuestas en el terreno de la producción. La presencia de rasgos comunes al conjunto de sistemas nacionales de partidos, aunque lejos de dar lugar a una teoría, ofrece sociedades de desarrollo capitalista tardío y dependiente (véase TOURAINE, op. cit.). 9 TOURAINE, op. cit. 10 En el sentido descripto por Roth de divorcio entre el discurso ideológico antisistema y la práctica partidaria que reafirmó las bases del sistema. (G. ROTH: The Social Democrats in Imperial. Germany, The Badminster Press, Totowa, 1963). Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 8 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. los primeros elementos para una reflexión en esa dirección y, sobre todo, arroja luz sobre la originalidad de cada caso nacional11. La debilidad relativa de los partidos frente al estado; el carácter policlasista aun a despecho de las ideologís afirmadas en los programas, la débil estructuración, las tendencias al fraccionamiento y al multipartidismo, sea bajo la forma de un bipartidismo aparente (Uruguay), un multipartidismo competitivo que no excluyó la formación de frentes interpartidarios (Chile), o movimientos políticos que hicieron coincidir partido y estado-nación, como el peronismo y su antecesor, el yrigoyenismo (Argentina), o el varguismo (Brasil); la homología entre los partidos a la derecha y a la izquierda del espectro político: la derecha no llega a fundar el gran partido del orden y los partidos de la izquierda se disputan el territorio de caza sin que en la lucha emerja un frente unido por la revolución social —la historia de la Unidad Popular chilena en el gobierno (1970-1973) ofrece un ejemplo de una coalición que fue más que un frente, y menos que un partido, de cuyo estallido dependió, en gran parte, la suerte de la experiencia chilena hacia el socialismo—, son rasgos de una morfología política que pone de manifiesto, más ella de las diferencias nacionales, la difícil conquista de la democracia política y las marchas y contramarchas hacia la no menos difícil integración nacional. La existencia de partidos no es indicativa per se del lugar y la importancia real de ellos como arenas de articulación-gestión del conflicto. Un sistema de partidos supone un mínimo no siempre alcanzado, como veremos, de respeto por las reglas de juego político; el reconocimiento, no siempre logrado, de la función de oposición, y la despolitización de las fuerzas tradicionales prepartidarias o de las extrapartidarias. Centrar el razonamiento comparado en la pregunta acerca del grado de monopolio ejercido por los partidos como arenas de intercambio y mediación entre el mundo del trabajo y el del poder coactivo (admitiendo que nunca la dinámica política se agota en la vida partidaria) ofrece un punto de partida útil para resaltar una primera diferencia: aquella que separa a los sistemas políticos que 11 No hay un dispositivo teórico sobre la formación de sistema de partidos en América Latina comparable al de Rokkan para Europa, ni sobre las precondiciones estructurales y culturales de la movilización política como el de Bendix para occidente. (S. LIPSET and S. ROKKAN, eds.: Party System and Voter Alignments, The Fill Press, New York, 1967; R. BENDIX: Estado nacional y ciudadanía, Buenos Aires, Amorrurtu, 1974). Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 9 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. funcionaron como sistemas de partidos de los que no siguieron esa matriz. La importancia de esta diferencia es que la. palabra "partido" recubre, más allá de los cambios sufridos en la evolución política de los partidos, una realidad diferente en cada caso. Si en la socïedad chilena y en la, uruguaya, los partidos contemporáneos se asocian a la imagen europea o norteamericana de la representación, la existencia de "partes" políticas diferenciadas está lejos de esa imagen en la Argentina o en Brasil. En la Argentina, porque los partidos actuaron y fueron percibidos como facciones sensu stricto antes que como partidos; allí, la existencia misma de la oposición fue cuestionada en la lucha partidaria y ese exclusivismo político no fue independiente de la politización de fuerzas extrapanidarias que operaron como tutoras del partido. Cada fuerza política tendió a definirse como representante del todo. El yrigoyenismo se definió como la unión de todos los ciudadanos y su causa se confundió con la de la Nación; el peronismo, más tarde, hizo coincidir pueblo, Nación y estado. Sus adversarios políticos, al avatar la proscripción le otorgaron legitimidad de hecho a la definición que el propio peronismo se dio. Esta situación de incompatibilidad de identidades colectivas diversas se catacteriza mejor como de hostilidad social. En una situación tal, el conflicto de intereses difícilmente se amolde a los mecanismos de la mediación política partidaria. El sistema cultural que se fue forjando como producto de la lucha partidaria fue un sistema en el que los panidos no encontraron "su lugar" como pieza clave de funcionamiento de la vida política. En Brasil, el sistema de partidos nacido entre 1946 y 1964 (el cuadro institucional que precedió a la ruptura del sistema político) no alcanzó a definir un espacio propio vis a vis el estado que lo forjó, ni a construirse como un sistema de identidad nacional. La construcción misma de un sistema cultural en el que los partidos encontraran un lugar quedó pendiente. Allí, los partidos fueron un affaire de elites, círculos de notables con débil anclaje en la sociedad civil. El doble patrón de ciudadanía regulada por el estado12 y creación estatal de partidos hace que la noción de "partido" en ese contexto recubra una realidad muy diferente de la de las otras sociedades: los partidos como instrumentos de la integración nacional antes que como mecanismos de la democracia política; mecanismos del estado antes Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 10 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. que de la sociedad. Una realidad que evoca más la de México que la del cono sur. Por razones de simetría inversa, ni en la Argentina ni en Brasil los partidos lograron crearse un espacio propio, forjar un sistema político en el doble sentido de producir un sistema de identificación cultural en el cual encontrar su lugar y aceptar los jugadores y los juegos que la sociedad les proponía para fundar un modo de hacer política, como ocurrió en Chile y Uruguay. Estos significados diferenciales de la palabra "partido" encierran un sistema de diferencias que, para caracterizar inicialmente en forma sintética, denominaremos con las siguientes fórmulas: la Argentina o la "ausencia de un sistema de partidos"; Brasil o "los partidos del estado"; Chile o "continuidad institucional y discontinuidad social"; Uruguay o "el estado del poder compartido". Examinar cada una de estas fórmulas, en el entendido de que son pertinentes para interpretar la evolución política y los escenarios futuros de estas sociedades, es el cometido de las páginas que siguen. IV. Los casos nacionales Uruguay o "el estado del poder compartido" En Uruguay, los dos partidos que dominaron la escena política contemporánea se remontan a la primera mitad del siglo pasado. La Guerra Grande, entre 1839 y 1851, contribuyó a cristalizar la división del país entre blancos y colorados. Nacidos de las luchas entre caudillos que siguieron a la independencia, los dos partidos conservaron rasgos originarios en la persistencia del regionalismo y del personalismo. Así, el interior siguió siendo mayoritariamente blanco; Montevideo, Colorado. El batllismo, que designa las ideas del gran hombre del Partido Colorado, José Batlle y Ordoñez, también —y sobre todo— designa un modo de hacer políticas que caracterizó el largo ciclo del Uruguay batllista: una sociedad organizada con las premisas intelectuales y culturales de la conciliación nacional. La sociedad uruguaya accedió, a comienzos de este siglo, a un régimen de democracia representativa con participación plena. La 12 Véase la noción de ciudadanía regulada en Wanderley Guilherme DOS SANTOS: Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 11 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. incorporación política de los sectores populares a través de la matriz partidaria fue el preludio antes que el resultado de la industrialización. Este rasgo que precisa la forma y el tiempo de la conquista de la ciudadanía por los sectores populares es siempre un aspecto esencial de cualquier sistema partidario13. Gran parte de la originalidad del desarrollo de los partidos uruguayos descansa en ese proceso. En efecto, los partidos funcionaron según un sistema único en América Latina, que permite (y estimula) la libre expresión de tendencias heterogéneas en el seno de un partido sin comprometer la. unidad partidaria. Bajo un mismo lema o partido (Colorado-Nacional) se reagrupan fracciones (sublemas) oficialmente reconocidos que poseen su propia organización y presentan, de manera independiente, listas de candidatos a los cargos electivos. La institución del lema (la ley de Lemas) aseguró la sobrevivencia de los dos grandes partidos al impulsar el fraccionalismo como medio para ampliar el territorio de caza del partido y bloquear la emergencia de un sistema multipartidario. Los beneficiarios plenos de ese sistema fueron los partidos tradicionales ya que el régimen electoral prevé que los votos obtenidos por las fracciones de un mismo lema (sublemas) sean computados a favor del lema. Los partidos menores, partidos ideológicos, quedaron condenados a la marginalidad política. La continuidad en el tiempo de los partidos pequeños dependió de su identificación ideológica. La continuidad de los partidos tradicionales, ideológicamente confusos (mezcla de conservadurismo y socialdemocracia) y con soportes sociales heterogéneos, descansó, por una parte, en las restricciones formales a la competencia partidaria y, por otra, en la institucionalización progresiva del compromiso interpartidario que asoció a la minoría al ejercicio del poder sobre la base de un amplio consenso acerca de la naturaleza de la lucha partidaria y del rol del estado. Las premisas de ese amplio consenso que los mecanismos institucionales soldaron fueron, a su vez, el fruto de la excepcional homogeneidad social del Uruguay (un "país de cercanías", en la expresión de Real de Azúa). De este modo, partidos con una Ciudadanía e Justiça, Ed. Campus, Río de Janeiro, 1979. 13 Para un análisis de patrones de incorporación política del movimiento obrero en estas sociedades y sus consecuencias diferenciales sobre el sistema de partidos Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 12 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. organización amorfa, más próxima a coaliciones de grupos heterogéneos con objetivos contradictorios, sin disciplina interna y tendencias centrífugas fruto del fraccionalismo, se aseguraron mutuamente su larga sobrevivencia a través de elecciones regulares. Colorados y blancos abarcaron siempre más del 80 por ciento del electorado. La institucionalización del compromiso aseguró la estabilidad política. Elecciones regulares y sistema de coparticipación y cooperación constantes entre los dos grandes partidos en la dirección de los asuntos nacionales —como lo define Pivel Devoto— fueron las claves que impidieron que las rivalidades partidarias se convirtieran en amenaza para la continuidad del sistema. Los partidos tradicionales ocuparon el doble lugar de artifices y de conservadores de ese compromiso que alcanzó el carácter de doctrina nacional y convirtió al estado en el feudo de esos partidos. En su origen, anterior al proceso de industrialización y en su funcionamiento, el sistema partidario uruguayo se aproxima más al norteamericano que al europeo. La lucha entre los dos partidos, ambos con extrema variedad de soportes sociales y objetivos, a veces, contradictorios, fue una lucha por el reparto de los recursos del estado sin distinciones ideológicas mayores; lo que en ella estaba en juego eran los términos del compromiso, pero no el compromiso como modo de hacer política. Ese compromiso definía y redefinía cada vez el spoil system, dividiendo cargos y ventajas entre ganadores y perdedores. Así, la contingencia de la victoria o la derrota electoral representó en Uruguay menos, en términos de participación y provecho de1 sistema, que lo que representa en cualquier otra sociedad política conocida, como lo subrayara Real de Azúa. Este carácter funcional de los contenidos de la lucha partidaria, lucha en que las alianzas son pasajeras porque dependen más de personas que de programas, supuso una identificación de la identidad partidaria con el estado mismo. La maquinaria estatal es una creación de los partidos al servicio del gobierno de los partidos antes que del gobierno del estado. A fines de la década del cincuenta, tras el triunfo de los blancos (1958), la crisis económica impone restricciones políticas a la política del compromiso. El malestar creciente se volcó hacia el emergente, véanse las sugerencias del ttabajo de COLLIER y COLLIER: Labor, Party Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 13 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. cuestionamiento del sistema colegiado y el retorno al sistema presidencialista fue percibido por muchos como el modo de salir adelante. Que la lucha partidaria se centrara en la forma del ejecutivo es un indicador más de la resistencia de los partidos a redefinir su estructura y sus modos de acción. Sin embargo, era esa estructura amorfa y la acción orientada al reparto de las prebendas estatales la que mal coexistía con la crisis del estado asistencialista que, claramente después de la crisis del treinta había sido concebido como el encargado de distribuir los beneficios de la riqueza material sobre la sociedad. Bipartidismo aparente o fragmentado, esquema de poder compartido (minoría asociada al ejercicio del poder) y estado asistencialista, se apoyaron mutuamente. Sin esa trilogía, el gobierno de los partidos —el estado del poder compartido— difícilmente podría coincidir con el gobierno del estado por los partidos. Cuando el estado mismo apareció amenazado como poder de coerción (la guerrilla tupamara), los partidos tradicionales asistieron, desde la impotencia o la claudicación, al vaciamiento del régimen de coparticipación que habían forjado y en el que habían encontrado su «lugar ». . La realidad no dejaba márgenes para la política de las componendas, la política politiquera, que enfrentara sublemas dentro de un partido y alimentara alianzas aleatorias y oportunistas contra el sublema dominante por parte de otras fracciones del mismo partido. El Uruguay pachequista puso fin al largo ciclo político batllista14. La sociedad uruguaya ingresó a la dictadura, a diferencia de las otras sociedades que nos ocupan, de manera gradual. Los partidos políticos, al votar en el Parlamento el "estado de guerra interna" y la suspensión de las garantías como instrumentos para hacer frente a la guerrilla y a la activación de las luchas político-sindicales, firmaron su acta de defunción y, con ella, el vaciamiento del estado. En la crisis de esa morfología política, del modo en que en ella se definía cómo hacer política, se instaló gradualmente la dictadura. Una dictadura en la que, como suele ocurrir, los militares interiorizaron e hicieron propios los dilemas de los políticos, al extremo de la paradoja de crear una "democracia de generales" en un país convertido en gigantesca comisaría. and Regime in Latin America. 14 Ciclo político que no coincide con un ciclo económico o social. Pese a que la noción de "ciclo" no es la más adecuada para el análisis de "actores" políticos, da cuenta de la persistencia de una modalidad dominante de hacer política. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 14 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. Chile: continuidad institutional y discontinuidad social La historia política chilena, como ninguna otra en las sociedades del cono sur, transcurrió con y a través de los partidos: el sistema partidario fue la "columna vertebral" de la sociedad chilena, según la expresión de Garretón15. La particular combinación de un sistema político gradualmente abierto a las fuerzas sociales organizadas y la dependencia de éstas de la lucha partidaria es una de las claves pasa comprender el amplio margen de institucionalización de la lucha social que conoció la sociedad chilena. Desde los años de la República Parlamentaria, la apertura progresiva a la participación política de nuevos sectores sociales —los sectores medios en los años veinte y la presencia, delegada primero a independienïe después, del movimiento obrero organizado— hizo del sistema político el go-between entre sociedad y estado. El terreno de los enfrentamientos se desplazó hacia el campo de la competencia partidaria. La fuerza de las organizaciones en la sociedad derivó de su inserción en un sistema institucional de negociación. A esa inserción subordinaron la lógica de su acción y de ella extrajeron capacidad de presión sobre el estado, sea para obtener reivindicaciones (ampliar la ciudadanía política y económica), sea para conquistar el estado y como proponía la izquierda, cambiar la sociedad. Los clivajes de clase proveyeron el mapa cognitivo a través del cual se organizaron las identidades partidarias en la sociedad urbana que había emergido de las ventas del enclave minero. El campo siguió siendo el territorio inexpugnable del patrimonialismo terrateniente. La base inicial de la República Parlamentaria, conservadores, liberales y radicales; se fue ampliando. El Partido Radical chileno, fundado en 1881, altededor de los sectores medios urbanos y burocráticos y con fuertes soportes entre los terratenientes del sur y en la minería nacional, formó parte del juego político institucional, décadas antes de que el radicalismo argentino accediera al gobierno y, sobre todo, a diferencia del partido de Yrigoyen, sus orígenes no fueron conspirativos ni estimularon la creación de un partido "antisistema". En Chile, la liberalización del orden oligárquico resistió 15 Manuel A. GARRETON: El proceso político chileno, Flacso, 1981. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 15 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. los impactos de la crisis mundial del treinta. Esa liberalización se llevó a cabo no sin "tormentas" (el ibañismo y la "República Socialista") peso el sistema político no se quebró. En los años veinte comenzó a gestarse la fisonomía del espacio político de la competencia que habría de cristalizar a mediados de los años treinta. A comienzos de siglo, la izquierda se expresó a través del Partido Democrático, por entonces el más cercano al movimiento sindical y a través del cual fue electo diputado Luis Emilio Recabarren, dirigente obrero que habría de fundar en la década del veinte el Partido Comunista Chileno. En la década siguiente, tras el fracaso de la República Socialista, se creó el Partido Socialista. Los partidos organizados con referencia a las clases como pilares de la representación dejaban fuera del sistema institucional a aquellos sectores que no formaban parte de la categoría homogénea del trabajador incorporado a la empresa capitalista y, sobre todo, al campesinado. Eran partidos organizados a la europea en una sociedad cuyo sistema político estaba lejos de dar cuenta de toda la sociedad. La nueva problemática política, centrada en la cuestión social (la ciudadanía económica) redefinió los clivajes en el sistema partidario: el Partido Radical, tradicional aliado de los liberales, pasó a ser el centro de gravedad del sistema político como partido dominante en la coalición con el Partido Comunista y el Socialista (el Frente Popular) primero, y como heredero de la sucesión abierta por la crisis del Frente Popular, después. La experiencia del Frente Popular (1938-1947) hizo converges un sistema político abierto a la representación obrera con un modelo de desarrollo industrial dirigido desde el estado: la orientación inicial al socialismo de los partidos obreros se convirtió en un compromiso en torno de la industrialización del país. Los conflictos que derivaron de ese compromiso y que se expresaron en la quiebra del Frente Popular, e1 "terremoto" ibañista y la formación de un frente autónomo de la izquierda (el FRAP, en 1956) configuraron una escena política organizada en tres bloques en competencia por el control del gobierno: los partidos obreros, coaligados en el FRAP; los partidos de la burguesía, en la Alianza Conservadora-liberal, y el Partido Demócrata Cristiano. Los no representados hasta entonces —y en particular, el campesinado— harán su irrupción a través de la democracia cristiana. Este partido, surgido en la tercera generación de partidos chilenos, Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 16 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. combinó el encuentro de una elite tecnocrática con fuerzas de inspiración católica que anclaron sus raíces en el cristianismo social, en un nuevo contexto signado por el ejemplo lejano de la revolución china y el más cercano de la revolución cubana; ambas revelando la fuerza política en latencia del campesinado. Si en las casi tres décadas que van desde el acceso del Frente Popular al gobierno hasta el triunfo electoral de la democracia cristiana, en 1964, había funcionado un sistema partidario cuya singularidad consistió en que ninguna fuerza política pudo imponerse sobre las otras, dado el papel neutralizador del centro (el Partido Radical), ni perdió de manera absoluta su cuota de poder político, con la democracia cristiana en el gobierno desaparece el centro político. La DC, ni en su ideología ni en su acción, se comportó como el centro del espectro político. La radicalización del proyecto de la DC tras el fracaso alessandrista abrió la brecha para la llegada de la Unidad Popular al gobierno. La historia de la UP en el gobierno puede ser leída como la del cruce entre la crisis del sistema político bajo el gobierno de la DC y la del proyecto de crear las condiciones para transitar en democracia hacia el socialismo. El creciente desfasaje entre presiones sociales y capacidad del sistema político para absorberlas reforzó las identidades ideológicas que llamaban a una acción de ruptura con las instituciones políticas, como observa Touraine. La oposición de identidades ideológicas fuertes había sido funcional para la estabilidad del sistema político, porque coexistió con la práctica integradora y defensiva de los partidos de la izquierda en el Parlamento. La radicalización ideológica, entre 1964 y 1973, en el contexto de la ruptura de los límites que había definido el campo del sistema político y de un intenso proceso de participación social y política bajo el gobierno de la UP, recreó una sociedad política difícilmente encapsulable en los moldes tradicionales de la lucha político-partidaria. La Argentina o " la auaencia de un sistema de partidos" El rasgo distintivo de la historia de la Argentina contemporánea es la crisis política recurrente: una sociedad que se enfrentó a alternativas políticas que no pudo resolver ni eludir. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 17 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. Una sociedad en la que los conflictos interregionales se resolvieron tempranamente (piénsese en Brasil) con la federalización de Buenos Aires, en 1880. Una sociedad en la que surge un partido político con dimensión nacional como expresión de la protesta contra la exclusión política de los estados medios nacidos de las profundas transformaciones en la economía y en la sociedad de fines de siglo (la Unión Cívica Radical, en 1891). Un proceso de democratización política en el seno del régimen oligárquico que había imperado gracias al fraude y la cooptación política: la reforma electoral de 1912 abrió las puertas del poder al partido de Yrigoyen16. Una sociedad burguesa antes de ser una nación industrial, en la que la oligarquía (la generación del ochenta) fue una clase dirigente nacional. Una sociedad en la que el proyecto de la elite gobernante, de una democracia moderna en una sociedad moderna, fracasó el orden político instalado en 1916 con el triunfo radical, no resistió los embates de la crisis mundial. En 1930, la oligarquía practicó la usurpación política y, al hacerlo, erosionó las bases de todo el sistema político. La politización de los militares, a partir de entonces, y su progresivo rol de fuerzas tutelares de los partidos, es un primer dato de la lógica que bloqueó la construcción de un sistema político como sistema de partidos. La dinámica de la lucha entre conservadores y radicales ilumina las otras dos dificultades mayores: el reconocimiento de las reglas de juego político y el de la función de la oposición. Una mirada muy rápida a los protagonistas principales del período, conservadores y radicales, ilustra la dinámica política que impidió la construcción de un sistema partidario estable, capaz de resistir, como el chileno (aunque no sin crisis) la ruptura política en los años treinta. Los conservadores no eran, a diferencia de los radicales, un partido con organización a nivel nacional. A pesar de cierta unidad en la organización y el reclutamiento, eran un gran número de partidos locales basados en la política de caudillos. Su primer intento de unificación —la Unión Nacional, en 1912— fue sólo en razón de las elecciones y fracasó, como los que se probaron más tarde, en 1922, 1931 y 1958. Los conservadores no lograron resolver sus propias 16 Los conservadores de entonces no se dejan apresar en la antinomia orden-transformación que caracterizó al conservadorismo europeo. Se aproximan más a lo que fueron los partidos liberales en Inglaterra. Esta ambigüedad del conservadorismo es analizada por Botana (véase Natalio BOTANA: El orden conservador: la política argentina entre 1880 y 1916, Sudamericana, Buenos Aires, 1977). Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 18 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. rivalidades internas y éstas pesaron más que las solidaridades partidarias. La UCR, desde su creación, había evitado una definición explícita sobre cualquier cuestión más alla de las libertades políticas y nunca formuló un programa: "el radicalismo es un sentimiento y no es un programa". Con un origen social similar al de la elite tradicional en su dirigencia y el tono popular en la maquinaria partidaria, sin cuestionar el modelo de desarrollo de la oligarquía, este partido constitucionalista rehusó definirse como un partido más y se adscribió la representación de la Nación. Habiendo crecido fuera del sistema oligárquico como un partido "antisistema", no se acomodó a las reglas de juego político; por el contrario, no vaciló en recurrir a los mismos procedimientos que había impugnado en sus adversarios. A1 hacerlo, el radicalismo erosionó las bases de legitimidad de su poder en nombre de las cuales había librado y ganado su batalla política17. Sin alternativas para el vaciamiento de su identidad, el fraccionamiento interno (en 1924, como el que ocurrió a mediados de los cuarenta) expresó la interiorización del conflicto político en el radicalismo alrededor de los principios mismos de organización del régimen político. A la experiencia de los gobiernos radicales popularmente elegidos, siguieron los años del sistema parlamentario basado en el fraude y la proscripción de candidatos radicales. La imposición de la legalidad definida por los militares, en nombre de los intereses de la restauración conservadora, escindió el país legal del país real: el sistema partidario "legítimo" no era canal de expresión de las fuerzas sociales más dinámicas. Durante la década que siguió a 1935, la Argentina se transformó en una nación industrial sin que se gestara un partido de la industria. La clase obrera, de sector marginal, pasó a ser el eje de toda política que desafiara la regla oligárquica y se propusiera la expansión del mercado interno. Es en este contexto socioeconómico modificado profundamente que Perón emerge y revolutiona los términos del conflicto político: la 17 Para un examen de la relación entre radicales y conservadores entre 1916-1930 que apunta a los factores políticos que obstaculizaron la creación de un sistema de partidos, véase Anne L. POTTER: "The failure of democracy in Argentina: 1916-1930 (ari Institutional Perspective)", en Journal of Latin American Studies, 13, I, 1981,.pp. 83-109; y Ana Matía MUSTAPIC: "Conflictos institucionales durante el primer gobierno radical: 1916-1922", en Desarrollo Económico, vol. 24, N° 93, abril-junio 1984, pp. 85-108. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 19 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. oposición "democracia-totalitarismo" es sustituida por la oposición "justicia social-injusticia social156. La Argentina entra en otra etapa, en la que lo esencial de la lucha entre partidos se desplaza hacia el problema de la protesta social contra las desigualdades y el nacionalismo pasa a ser una bandera popular. Los alineamientos se redefinen: sectores radicales y conservadores entran al peronismo. El ingreso de la Argentina a la etapa política moderna se hace a través de una fórmula singular: el peronismo. Antes que un partido de masas, el peronismo se define como un movimiento político, nacional y popular, que viene a soldar las lealtades populaces. El movimiento peronista es el pueblo, es la Nación, es el estado. El sistema político que se inaugura con el triunfo peronista en 1946 funciona alrededor del formidable carisma personal de su jefe: él es el árbitro y el mediador por excelencia entre las fuerzas sociales porque es también el estado. En la figura de Perón se produce el lugar de encuentro entre estado y sociedad. Identidad peronista y protagonismo del movimiento obrero organizado son dos caras de un mismo proceso: actor clave en la reconstrucción estatal, el sindicalismo argentino no llegó a convenirse (como el sindicalismo brasileño) en una criatura absoluta del estado; su sobrevivencia después de 1955 y el poder creciente que retuvo lo testimonian. La estatización del campo peronista del sistema partidario vació al sistema político de partidos: en esa arquitectura del poder no había lugar para un sistema de partidos. La oposición creció fuera de los mecanismos institucionales, como oposición al peronismo, y las consecuencias de esa dinámica política se expresaron en la forma de la hostilidad social: la condición de existencia de las "partes" era la negación del peronismo; simetría inversa a la que proponía el peronismo. El golpe de 1955 que derrocó a Perón heredó una situación política en la que los cambios introducidos por el peronismo, se sabía, estaban destinados a perdurar. El dilema de los vencedores fue el de cómo hacer compatible esos cambios con la eliminación del peronismo de la escena política argentina. La proscripción del peronismo fue el recurso que avalaron los partidos: al hacerlo, paradójicamente confirmaron la centralidad que ese 156 Perón afirmaba: "Soy, pues, mucho más democrático que mis adversarios, porque busco una democracia real, mientras que ellos defienden una apariencia de democracia, la forma externa de la democracia..." (Juan D. Perón, discurso del 12 Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 20 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. movimiento político había adquirido a lo largo de una década. El fantasma del peronismo hizo que todos los partidos se definieran en función de él. A partir de 1955, la vida política argentina se "peroniza" y comienza el trabajoso peregrinaje de las fuerzas políticas para captar el territorio de caza del peronismo: "el pueblo". Los intentos de un peronismo sin Perón fracasan tanto en el plano de los partidos como en el terreno sindical (recuérdese el pacto Perón-Frondizi o la trayectoria del vandorismo en el sindicalismo). En la sociedad argentina se conformó una suerte de "parlamentarismo negro": el peronismo proscripto podía vetar cualquier fórmula de salida para la crisis política que abrió su sucesión. Los experimentos militares y civiles que se sucedieron a partir de entonces terminaron en el fracaso. Durante casi dos décadas la vida política argentina recreó la impotencia de las fuerzas políticas para modificar su morfología: la ausencia de un sistema de partidos y un modo de hacer política, en esas condiciones, definido por la dependencia de los partidos con respecto a las fuerzas extrapartidarias. El retorno del peronismo, en 1973, es, si se quiere, la reafirmación de la peronización de la sociedad. Con una derecha y una izquierda sin peso electoral propio significativo, radicales y peronistas volvieron a ser los principales protagonistas políticos como en el pasado, los únicos con capacidad, aunque desigual, de recrear un sistema político157. La convergencia entre ambos, simbólicamente expresada en el abrazo de sus respectivos líderes, Perón y Balbín, y la aceptación por parte de Balbín de su papel subordinado frente a Perón, exacerbó, antes que neutralizar, los conflictos que atravesaba la sociedad. ¿Por qué esta interpretación, podría objetarse, si, por el contrario, el reencuentro de las fuerzas rivales parece ser la condición para afianzar en común las reglas del juego político? Al volver a convenir a Perón en el alfa y omega del sistema político, toda disidencia no contenida por éste, sólo podía manifestarse como agresión al sistema. Pese al renovado discurso peronista que buscaba forjar un sistema en el que los partidos de febrero de 1946; reproducido en M. PEÑA: El peronismo, Selección de Documentos para la Histotia, Buenos Aires, 1972). 157 Un análisis de este período puede verse en L. DE RIZ: Retorno y derrumbe: el último gobierno peronista, Folios Ed., México, 1981. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 21 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. tuvieran su lugar, no hubo otro lugar para ellos que no fuera el de la convergencia y el vaciamiento de toda identidad política: en 1973, ser "argentino" era ser peronista, dar la prioridad a la reconstrucción nacional y estatal por sobre toda disidencia partidaria, pese a que, por primera vez, la disidencia era reconocida y los partidos tenían lugar en la "democracia organizada". Ese lugar lo aceptó el radicalismo. Muerto Perón, en Julio de 1974, la violencia (la guerrilla y el terrorismo estatal y paraestatal) alcanzaron una escala inédita en la vida política argentina: el sistema político quedó descentrado, sin timón. El Partido Justicialista, ya sin su jefe, fue incapaz de subordinar la lógica corporativa del sindicalismo peronista a la lógica política y median los conflictos entre el movimiento obrero organizado y el gobierno de Isabel Perón. La ruptura del sistema político, el golpe militar de 1976, puso de manifiesto, una vez más, la debilidad de los partidos como agentes de la mediación política. La fuerza de las organizaciones corporativas no es sino la contrapartida de esta debilidad de los partidos para conformar un mercado político y transformar el conflicto de intereses en oposición de identidades políticas. Que en la sociedad chilena esa haya sido la función de los partidos y que la oposición de identidades políticas irreconciliables en el plano ideológico haya convivido con la práctica cotidiana de la negociación, es un buen contrapunto para marcar esta ausencia en la sociedad argentina. Una sociedad en la que los clivajes ideológicos son ambiguos y el conflicto de intereses resiste la mediación partidaria. Sin embargo, antes que oponer el poder corporativo fuerte a la debilidad de los partidos políticos, es necesario ver alas características como parte de una misma morfología política. Una morfología en la que la resistencia de los partidos a definirse como "partes", y su dependencia de fuerzas extrapartidarias para poner en práctica su concepción organicista de la política, es una de las causal de su debilidad. Así, antes que poderes corporativos fuertes, se trata de un "corporativismo anárquico" (O'Donnell) o "molecular" que poco tiene que ver con la imagen europea de las corporaciones fuertes. Pluralidad de organizaciones de interés en el campo empresario en las que los clivajes infernos, de clase y otros, tienen más peso que la identidad de cuerpo, y un sindicalismo que es débil como "cuerpo" si se lo mira hacia dentro. Las únicas dos corporaciones que tienen un status diferente son la Iglesia y las FF.AA. Sin embargo, el poder de la Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 22 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. Iglesia permanece intocado y el de las FF.AA. no ha sido suficiente para gobernar por la fuerza. Brasil o " los partidos del estado" Ultimo país sudamericano en conquistar la independencia —una independencia de compromiso con la corona portuguesa que hizo de un príncipe el primer emperador del Brasil independiente—, último en abolir la esclavitud y último también en darse la forma política republicana (independencia y República no se juntaron allí), esta evolución "retrasada" fue la clave política de un Brasil unido pese a la formidable regionalización y descentralización dal poder. Como en ningún otro país sudamericano, el estado fue en Brasil el polo aglutinador de la sociedad. La idea de que era el estado el encargado de fijar las metas por las cuales debía luchar la sociedad porque la sociedad no sería capaz de hacerlo maximizando el progreso nacional, fue, como observa Wanderley Guilherme dos Santos, la base del credo a incluso de la acción política de la elite brasileña en el siglo XIX, incluidos los liberales158. Esta estatalidad de la política, la idea de que la construcción del estado nacional es la meta que discrimina lo legítimo y lo ilegítimo, moldeó los contenidos de las estrategias exitosas: las semiliberales primero, las semidemocráticas, después. La tendencia a la centralización, a la expansión del poder regulador y de la capacidad extractiva y eventualmente distributiva dal estado que sirvió para impedir la fragmentación en un país de dimensiones continentales, marcó la especificidad de la relación política en Brasil: la debilidad de los partidos en la historia política nacional. Los partidos políticos surgieron con posterioridad a una estructura estatal centralizada, matriz a través de la cual lo social era instituido. La política partidaria con alcance nacional fue en Brasil un fenómeno tardío (se inicia en 1945) y de corta vida (el golpe de 1964 abortó ese primer intento de nacionalización de la política). El patrón de participación limitada y "ciudadanía regulada"159, definió una sociedad política frágil frente a la sociedad y frente al estado: la nacionalización dal estado se construyó al precio de la fragmentación y heteronomía de la política partidaria. 158 Waderley Guilherme DOS SANTOS: Ordem Burguesa a liberalismo político, Duas Cidades, San Pablo, 1978. 159 W. G. DOS SANTOS: Cidadanía e Justiçia, op. cit. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 23 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. A diferencia de la Argentina y Uruguay, la transición de la República Vieja (1889-1930), basada en el fraude, la corrupción y el voto de cabresto, a la democracia de sufragio universal, no fue una operación llevada a cabo desde dentro dal viejo régimen. Los estratos medios brasileños no pudieron crear un partido político con alcance nacional, como el de Yrigoyen en Argentina, o el de Batlle en Uruguay. Tampoco pudieron imponerse en la lucha contra las maquinarias de las oligarquías locales, como lo testimonia el fracaso de Rui Barbosa. Como señala Faoro160, la clase media no tenía condiciones objetivas para aspirar a la dirección política dal país. En la década dal veinte, no reivindica una posición autónoma; se vuelve hacia el gobierno, no reclama un papel propio, pide protección contra la carestía, pide el abandono de un estado no intervencionista. La revolución liberal del treinta, en la que jugaron un papel central los tenentes, puso fin al predominio de "la política dal café con lathe", canalizando descontentos de origen muy heterogéneo, sin que esos descontentos cristalizaran en un principio definido de organización política alternativa. Cuando parecía abrirse el camino, una ampliación de la base política semejante a la ya lograda en la Argentina quince años antes, las condiciones sociales e institucionales lo bloquearon. La población rural, abrumadoramente mayoritaria, era la base de clientelas políticas tradicionales, el sufragio universal estaba y seguiría estando restringido a los alfabetos. Vargas optó por el camino centralizador y autoritario (los tenentes no tenían una ideología clara y si querían poner fin a la corrupción parecía clara que el Congreso podía ser un obstáculo). Su liderazgo condensó el difícil equilibrio entre el Brasil tradicional y el moderno. Si el Estado Novo y su constitución corporativa le aseguraron el control político de fuerzas muy heterogéneas, aun entonces (1937-1945) Vargas no dejó de ser la "bisagra" entre fuerzas con intereses contrapuestos, y ese papel suponía un juego complejo de alianzas precarias que signaron el destino de Vargas en 1945 y en 1954; y el de Goulart después. La fragmentación política de las bases de sustentación se reflejó en los dos partidos creados por su iniciativa: el Partido Social Democrático (PSD) y el Partido Laborista Brasileño (PTB). El PDS nucleó a las fuerzas conservadoras y el PTB a las masas urbanas en expansión. Esta doble cara de Vargas expresó su posición oscilante, él mismo Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 24 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. condenado a una política pendular entre el conservadorismo y el populismo. Sin llegar a ser el líder de un movimiento unificado, como Perón, ni a fundar un partido a la manera de PRI mexicano, la fórmula política varguista que se resumió en el control del proceso político por la coalición PSD/PTB, transformó al principal partido de la oposición, la Unión Democrática National (UDN), un partido liberal, en el partido más subversivo del sistema político brasileño. Como subraya W. G. dos Santos, no había otra opción que la corrupción para una política exitosa dentro de los marcos de la sociedad varguista161. Con Goulart en el poder, el equilibrio entre los "dos Brasiles" se rompe sin que una fórmula política alternativa llegue a concretarse. Los partidos políticos como el PSD, el PTB o la UDN, que habían sido el instrumento de ese delicado equilibrio político, se veían obligados a cambiar y esa transformación fue abruptamente interrumpida por el golpe militar de 1964. La polarización y la radicalización política que precedió al golpe (la formación de dos frentes en el Parlamento federal que atravesaban las líneas partidarias) pueden ser leídas no sólo como desencadenantes de la ruptura del sistema político, sino también como síntomas de una redefinición en curso que el golpe vino a impedir. El golpe de 1964 podría ser interpretado como el intento de ofirmar la preponderancia del Estado sobre la sociedad, reiterando el viejo nuevo dilema que hizo de la representación política una amenaza de descomposición de la unidad estatal y alimentó las diversas variantes del autoritarismo y el elitismo en la cultura política brasileña. En 1964 era el Estado el que tendría que tomar a su cargo la domesticación de la sociedad política, redefinir los canales autorizados y patrocinados de la representación y, para ello, volver a servirse de los partidos. Mientras que en la Argentina, la fragilidad de la sociedad política cobró la forma de la politización directa de los grupos de interés, en Brasil, los movimientos defensivos no llegaron a consolidar organizaciones e identidades capaces de desafiar la omnipotencia estatal y convertir al estado en la arena del conflicto político, como ocurrió en la Argentina. Como observa Luciano Martins, en Brasil no existía la palabra para designar al campesino hasta que surgieron las 160 Raymundo FAORO: Os Donos do Poder: formaçao do patronato político brasileiro, Editora Globo, Porto Alegre, 1979, 2 vols., 5° ed., vol. 1, p. 676. 161 W. G. DOS SANTOS: Ordem burguesa..., op. cit. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 25 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. Ligas Camponesas162. En una sociedad con tan fuerte desarticulación de las relaciones sociales, la construcción de organizaciones e identidades colectivas capaces de transformar demandas en acción política quedó subordinada a la lógica de la centralidad estatal. V. Conclusiones Este ejercicio comparado es resultado de una opción analítica que privilegia el estudio de los partidos desde el punto de vista de la transformación y crisis de los sistemas políticos. Partiendo de la idea clásica de los partidos como organizaciones en lucha por el poder, centra la atención en las estrategias adoptadas, sea en la sociedad, sea en el estado, sea dentro de los partidos, y en las consecuencias de éstas sobre el sistema político in toto. De este planteo emerge un sistema de diferencias en los modos de acción partidaria que expresan respuestas específicas a los problemas de la participación política y la construcción estatal de la unificación nacional en las cuatro sociedades. En la variante chilena y en la uruguaya, los partidos fueron los agentes centrales de la transformación-mantenimiento del statu quo. En esas sociedades, la vida política transcurrió con y a través de los partidos y no al margen o contra ellos. Si en Brasil puede afirmarse que fue el estado el principio por excelencia de orden y transformación de la sociedad, en la Argentina, a falta de una expresión más adecuada, se puede sostener que predominó un patrón organicista de acción política: las fuerzas políticas tendieron a confundirse con el todo, a devenir sinónimo de estado y de Nación, tanto a la derecha como a la izquierda del espectro partidario y no aceptaron las reglas del juego político ni los "jugadores" que la sociedad les proponía. Por razones de simetría inversa, tanto en la Argentina como en Brasil, no hubo un sistema de partidos en el sentido definido en estas reflexiones. En Brasil quedó pendiente la construcción de un sistema partidario con alcance nacional, capaz de transformar demandas en acción política, de representar a los ciudadanos: allí las reglas de juego y los jugadores fueron sistemáticamente definidos por el estado. 162 Luciano MARTINS: Politique et développment économique: estructura de pouvoir Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 26 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. En la sociedad chilena el eje de la política que se modeló a mediados de los años treinta fue la relación monopólica partidos-sociedad. Esa relación de monopolio de los partidos sobre las organizaciones sociales hizo del sistema político el medio indirecto, pero fundamental, de la lucha contra el adversario. Un sistema multipartidario, organizado sobre bases clasistas, a la europea, desarrolló más profundamente las identidades de clase que las oposiciones (la experiencia de los frentes interpartidarios ejemplifica esta peculiaridad chilena). Una situación de simetría inversa a la chilena surgió en la sociedad argentina: allí, el eje de la política fue la relación monopólica partido-estado, sea a través de la definición movimientista, sea por medio de la proscripción, durante casi dos décadas, de la fuerza política mayoritaria, el peronismo. Esa política colocó al estado como terreno decisivo de la lucha por la satisfacción de las demandas en el corto plazo, confundiendo, en un mismo movimiento, estado y sociedad. Allí, las oposiciones se desarrollaron más profundamente que las identidades, al punto de que, pese al arraigo de las subculturas políticas en la sociedad, éstas no siempre pudieron recortar clivajes nítidos entre partidos respecto de las cuestiones centrales para la organización social y política de la sociedad. Uruguay se sitúa en una condición intermedia entre Chile y la Argentina. Allí, el pluralismo institutional se expresó en los hechos, en el pacto entre los dos partidos tradicionales de bases policlasistas que abarcaron juntos a la gran mayoría de la población. Esta relación de monopolio entre los partidos tradicionales y el estado, o "el estado del poder compartido", hizo, a diferencia de la Argentina, que el estado guardara cierta distancia de la sociedad. La sociedad política, los partidos, funcionaron como agentes de la mediación y las restricciones formales a la competencia partidaria impidieron la fragmentación del sistema de representación de intereses. A diferencia de la sociedad chilena, y aun contando con fuerte arraigo en la sociedad, en la relación entre las organizacional sociales y los partidos, la dependencia de éstas de la acción partidaria (particularmente la del sindicalismo) fue menor y sus estrategias estuvieron menos condicionadas a la inserción en el sistema institucional de negociación que las de las fuerzas sociales chilenas. Esa inserción, más fácil en Uruguay que en Chile, fue el rasgo et syateme de décisións au Brésil, 1930-1964, París (tesis doctoral). Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 27 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. fundante del sistema político uruguayo desde comienzos de siglo, un sistema en el que la brecha entre continuidad institucional y discontinuidad social fue siempre menor que en el chileno. En este último, la capacidad de integracíón coexistió con un mayor elitismo y más fuertes discontinuidades sociales. En alta clave de lectura emergen aspectos centrales de las diferencias entre la Argentina, por una parte, y Chile y Uruguay, por otra. En la Argentina, la oposición de identidades políticas que definieron el ideal de sociedad estuvo atravesada por el conflicto acerca del régimen (los principios mismos de distribución del poder político). Podría decirse que el modo en que se constituyeron las identidades colectivas bloqueó la función de mediación partidaria. En Chile, por el contrario,1a función de mediación terminó por debilitar la representatividad partidaria. Sea en el ibañismo que sucedió al Frente Popular, sea en la radicalización ideológica que se fue operando en el pasaje dal gobierno de la alianza liberal-conservadora al de la democracia cristiana, y de éste, al de la Unidad Popular, la crisis de representatividad de los partidos divorció la lucha por el poder de la arena institucional. En Uruguay el consenso sobre el régimen, a diferencia de Chile, fue también un amplio consenso sobre la naturaleza de la lucha partidaria y sobre el rol dal estado. Rotas las premisas de ese consenso que alcanzara el status de doctrina nacional, los modos de la representación se volvieron incompatibles con la gestión institucional de los conflictos: gobierno de los partidos y gobierno dal estado (y de su crisis) se escindieron. La incapacidad de producir decisiones, el inmovilismo, paralizó al sistema político, progresivamente anulado. Los autoritarismos militares se instalaron en la crisis de esas "fórmulas" políticas que resumen las configuraciones de los sistemas políticos y los modos dominantes de la acción partidaria. Antes que de la crisis de las instituciones políticas de la democracia tout court, como lo quiere cierta interpretación de la irrupción de los regímenes autoritarios en estas sociedades, éstos emergieron de la crisis de un modo de hacer política —con, o al margen de, o contra los partidos— que hizo estallar las instituciones políticas. Los desafíos del presente, en el contexto de las transformacciones ocurridas en la sociedad, en la economía y en la política, tras los años de regímenes autoritarios y en el marco global de los impactos de la Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 28 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. crisis económica mundial sobre estas sociedades, pasan por la recreación de los modelos partidarios en el doble sentido de renovación de las estructuras y de las formas de la acción partidaria. Ese proceso supone una nueva morfología política. Cuánto de la transformación de las viejas formas ya está en status nascendi es un interrogante para el que este texto no tiene respuesta. Sin embargo, lo que importa señalar es que el ejercicio comparativo identifica dilemas específicos para los partidos en cada una de estas sociedades, de cuya resolución dependerá el cómo habrán de ser diferentes al pasado. En la sociedad chilena, el desafío mayor pass por la también mayor autonomía de las organizaciones sociales vis a vis los partidos (los partidos más agentes políticos y menos agentes sociales). En Brasil, se trata de crear un sistema de partidos de alcance nacional que cristalice identidades en la sociedad. Allí, nacionalizar la política implica "socializar" los partidos, anclarlos en la sociedad (los que tienen anclaje social propio, como el Partido de los Trabajadores, no tienen implantación nacional; los que tienen implantación nacional, como el MDB, tienen un perfil borroso fruto de las características de la transición brasileña). En la Argentina, el dilema pasa por la recreación de identidades políticas que tengan una vida autónoma vis a vis el jefe de un partido: o un sistema de partidos o nuevamente el fracaso del pluralismo institucional; o el predominio de una concepción organicista que hace dal carisma personal de un líder político (hoy Alfonsín) el único punto de convergencia para contener las explosiones corporativas, en condiciones de gran fragmentación del principal partido de la oposición, o la reconstitución de partidos capaces de articular y representar la diversidad social y, por lo tanto, de resituar el conflicto dentro dal horizonte político institutional. En Uruguay, el nuevo perfil tripartito del sistema partidario y el predominio de las posiciones de centro, dentro y entre partidos, que indican las reciente elecciones, muestra que el dilema central pasa por la creación de las premisas de un consenso capaz de dar contenidos a las instituciones de la democracia, hoy recuperadas. RESUMEN Este artículo se ocupa de los partidos políticos como uno de los elementos centrales de la conformación y crisis de los sistemas Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 29 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. políticos que precedieron a los autoritarismos militares en las sociedades del cono sur y Brasil La opción analítica priuilegia el estudio de los partidos como variantes de la relación institucional entre sociedad y estado en cada caso nacional. Las fórmulas siguientes resumen la singularidad de los casos: Argentina o "la ausencia de un sistema de partidos"; Brasil o "los partidos del estado"; Chile o "continuidad institucional y discontinuidad social"; Uruguay o "el estado del poder compartido ". Los regímenes autoritarios, en los sesenta y los setenta, se instalaron en la crisis de esas "fórmulas" que expresan modos dominantes de la acción partidaria en la sociedad, en el estado y dentro de los partidos. A traués del análisis de los casos nacionales se intenta mostrar, por un lado, que la crisis de una manera de hacer política, con o al margen de o contra los partidos, está en la raíz de los determinantes políticos del autoritarismo; largamente descuidados en una literatura que privilegió las razones económicas y sociales. Por otro, que las diferencias en las respectiuas morfologías de la política —piedra angular del razonamiento comparativo— son premisas para comprender la naturaleza específica del autoritarismo militar, así como de todo esfuerzo por identificar los dilemas a los cuales deben hacer frente los partidos si han de convertirse en piezas clave del funcionamiento de regímenes democráticos en esas sociedades. SUMMARY This article focuses on polítical parties They are considered a key element in the expbrsation of the structure and crisis of the polítical systems that proceeded the military authoritarian regimes in Brazil and the Southern Cone. This analytical approach assumes that the study of polítical parties allow us to understand the different institutional relationships established between society and state in each national case. The following "political formulae" summarize the peculiarity of each one: Argentina or "the absence by a party system"; Brazil or "the parties of the state"; Chile or "institutional eontinuity and social discontinuity", and Uruguay or "sharing state power". These formulae expressed the predominant patterns of party action not only in these societies and states but also within the parties. The 1960's and 1970's military regimes appeared as a result of the crisis of these formulae. The analysis of the national cases Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 30 Liliana de Riz. Política y Partidos. Ejercicio de Análisis Comparado: Argentina, Chile, Brasil, Uruguay. Desarrollo Económico Vol XXV N°100. 1986. attemps to show, on the one hand, that the crisis of the pattern of party action is one of the determinants of military regimes. This factor has been traditionally understimated in the literature which has mainly considered economic and social determinants. On the other hand, the analysis of the national cases will show that differences in their political morphologies can explain the specific nature of the military regimes. In addition, they will allow us to identify the political dilemmas to be confronted by the parties in case they became strategical pieces in a democratic regime. Este documento ha sido descargado de http://www.educ.ar 31