Estrategias de ‘ausencia de alternativas’: crisis y reforma de los estados de bienestar en España e Italia Ana M. Guillén Universidad de Oviedo [email protected] IV Congreso REPS Universidad de Alcalá 6 y 7 de junio de 2013 • Análisis comparado para Italia y España desarrollado por: Margarita León, Ana M. Guillén, Emmanuele Pavolini, Ugo Ascoli • proyecto CABISE (Capitalismo de bienestar en el sur de Europa: una evaluación comparada) (2013-2015). Plan Nacional de I+D+i Nuestro punto de partida: • Visión amplia sobre los cambios en las diferentes áreas de políticas sociales (no sólo en una de ellas) con el fin de entender las tensiones y compensaciones entre las mismas • Centrado en las reformas institucionales y los cambios en las políticas sociales más bien que en el impacto 1. Evolución del gasto social per capita para comparar con la UE-15 (Eurostat) 2. Análisis del cambio durante el periodo de la crisis IT SP IT SP IT SP IT SP Gasto total Mayores Desempleo Sanidad Gasto público por habitante: PPP-distancia a la media de la EU-15 (=100%) 0% 20% 40% 60% 80% Distancia 1995 100% 120% Distancia 2009 140% 160% 180% Familia Políticas Activas Exclusión Social Educación Gasto público por habitante: PPP-distancia con la media de la EU-15 (=100%) IT SP IT SP IT SP IT SP 0% 20% 40% 60% Distancia 1995 80% 100% Distancia 2009 120% 140% Aproximación analítica al cambio institucional • Italia y España comparten una estructura similar de sus sistemas de bienestar. El diseño institucional comprende: • Un modelo Bismarkiano en pensiones, desempleo y políticas de mercado de trabajo; • Un modelo universal en educación y atención sanitaria; • Un modelo residual en las políticas asistenciales Dado que los estados del bienestar del sur de Europa se caracterizan por una mezcla de diferentes principios institucionales, cabe esperar que las trayectorias y mecanismos de cambio hayan sido diferentes a su vez. Cambios en las políticas • España e Italia han seguido dos sendas diversas durante los últimos 20 años (que demandan asimismo diferentes conjuntos de explananda) del cambio institucional. – Mezcla de ‘reestructuración permanente’ y desmantelamiento en Italia (continuidad) – ‘Recalibramiento’ primero (leyes de Igualdad y de Dependencia) pero desmantelamiento más tarde para España (‘montaña rusa’) Reformas institucionales (periodo de crisis): pensiones y mercado de trabajo Italia -2011 reforma pensiones -2012 reforma mercado de trabajo (flexibilización con ¿mejor protección? para los contratos atípicos) -Nuevo programa de protección al desempleo (ASPI). Orientado a cubrir a parte de los trabajadores atípicos España -2011 reforma pensiones. 2013 factor de sostenibilidad? -Congelación pensiones para 2011 y cuasi-congelación en adelante -Asalariados agrarios, autónomos, servicio doméstico más cerca del Régimen General -2012 Reforma del mercado de trabajo (facilitando y reduciendo costes de despido) -Subsidios de desempleo prolongados / reducción drástica de las políticas activas de empleo Reformas institucionales (periodo de crisis): atención sanitaria, educación, cuidados de larga duración Italia - ‘desmantelamiento oculto’, ‘refamilización’ Recortes severos en educación y atención sanitaria Subida de co-pagos desde ‘Piani di rientro’ / ‘Cajas de enfermedad integradoras’ Nuevos riesgos sociales e inversión social dejados de lado Recortes drásticos en cuidados de larga duración y falta de desarrollo de programas de rentas mínimas - - España Amplios recortes presupuestarios Reducciones de los salarios de los empleados públicos (dos oleadas) Reforma de los co-pagos sobre los medicamentos Inmigrantes en situación irregular sin acceso al SNS Graves dificultades para la puesta en práctica de la Ley de Dependencia (finales 2012 punto muerto). También servicios de cuidado para niños 0-3 años. Acceso a las políticas asistenciales restringido debido a los recortes presupuestarios ¿Cómo analizar los cambios en en el periodo de crisis? • Los conceptos de ‘evitación de culpa’ (blame avoidance) y de ‘demanda de crédito’ (credit claiming) han jugado un papel central en el estudio de la reforma de los Estados del Bienestar tras las crisis del petróleo • G. Bonoli (2012) ha revisado recientemente estos conceptos. Ofrece evidencia de anomalías que no pueden explicar los paradigmas teóricos existentes. La búsqueda conjunta de votos y desmantelamiento se puede interpretar a través de una ‘demanda de crédito asequible’ (affordable credit claiming) • Pero las trayectorias de reforma en Italia y España durante la crisis suponen una nueva anomalía: las medidas fulminantes y drásticas que se están tomando requieren nuevos desarrollos analíticos Conclusiones preliminares (1) El paradigma neo-institucional asume que los shocks externos pueden abrir ‘ventanas de oportunidad’ (windows for reform) o ‘coyunturas críticas’ (critical junctures) para la reforma de las políticas sociales. • Sin embargo, a pesar de la existencia de intensas presiones externas e internas, la Gran Recesión no ha conducido a una reconfiguración de las políticas sociales que haya implicado cambios paradigmáticos en los Estados de Bienestar de ambos países. Y, lo que es más, la innovación ha sido escasa. • Hasta el presente, debido a las presiones extremas (crisis de deuda soberana) y a las premuras de tiempo, parece mucho más fácil recortar las políticas universales y las (ya) residuales que las contributivas. Conclusiones preliminares (2) • Italia y España han entrado en una ‘edad de tensión permanente’, que va mucho más allá de la edad de la austeridad permanente (age of permanent austerity). • El objetivo de la reforma de las políticas (compartido por la Troika y los gobiernos de España e Italia se ha convertido en alcanzar el equilibrio presupuestario. • Las medidas adoptadas tienden a seguir una pauta de ‘desmantelamiento temerario’, consistente en la aprobación de recortes sin debate público, social y/o parlamentario. • Los recortes están comenzando a erosionar las políticas universales de los estados de bienestar respectivos y a debilitar el pilar residual de forma dramática, incluso en ausencia de modificaciones normativas en los derechos de acceso. Conclusiones preliminares (3) • No se observan estrategias de evitación de culpa claras: reducción de la visibilidad, ‘divide y vencerás’, ofuscación (Weaver, 1986; Pierson, 1996, 1996, 2001). Los gobiernos de Italia y España no desean aumentar la desafección ciudadana a la EU. • Tampoco se observan estrategias de retraso de los efectos de las reformas, con la excepción parcial de las pensiones. • Las medidas de recorte drásticas, fulminantes e indiscriminadas o de ‘desmantelamiento temerario’ están siendo introducidas mediante lo que podría denominarse demanda de crédito a través de ‘estrategias de ausencia de alternativas’. La única salida posible a la crisis. Otras consideraciones para el debate • ¿Cuán externo ha sido el shock? Debemos considerar el diseño pre-existente de las políticas de protección social. Por otra parte, también hay que tener en cuenta la duración de la crisis. • Más allá de la crisis: ¿es posible un giro hacia la inversión social? • El ‘desmantelamiento temerario’, ¿ha llegado para quedarse? • ¿Es posible superar el aparente bloqueo, ahogamiento para la innovación? • ¿Renegociación del contrato intergeneracional? • ¿Es positiva la descentralización para tu educación y tu salud? ¡Muchas gracias por su atención!