Fundamento: influencia normativa

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Fundamento: influencia
normativa
Reidar Persson y Klaus Janz
EN ESTE CAPÍTULO, APRENDEREMOS LO SIGUIENTE:
•
•
Estado del conocimiento sobre los bosques en todo el mundo.
Cómo los inventarios han dado a menudo la respuesta correcta a preguntas
equivocadas.
• Fundamentos de la necesidad que hay en todas las naciones por definir
constantemente cuáles son las cuestiones más importantes sobre los bosques
que necesitan una respuesta.
• Fundamentos para basar la recopilación de información en las cuestiones
que precisan respuestas.
• Por qué a nivel nacional la información necesitada concierne principalmente
a la formulación de política.
Resumen
Este documento proporciona el contexto y
los objetivos de las Evaluaciones Forestales
Nacionales (EFN), asumiendo que se trata
de herramientas importantes a la hora de
supervisar o influir sobre procesos normativos.
Del mismo modo, también trata de abordar
cómo las normativas de los diferentes países
afectan a los procesos de las EFN.
En este documento se describe el papel
pasado y presente de las EFN, así como las
potenciales tendencias futuras relacionadas
con su utilización; y, además, se tienen
en consideración las sinergias que surgen
entre las funciones ecológicas, económicas
y sociales de los bosques, por ejemplo, las
oportunidades de inversión que suponen para
los países en cuestión y la necesidad que existe
de contar con un análisis de costes y beneficios
de la EFN.
Este documento también aborda preguntas
como:
• ¿Por qué no ha cambiado la situación
de determinados aspectos durante los
últimos años? Por ejemplo, ¿por qué
sigue faltando información relevante y
por qué no se utiliza la que ya hay?
•¿Están
los
políticos
realmente
interesados en obtener datos firmes y
estimaciones expertas?
• ¿Se necesita más información? Si es así,
¿qué tipo de información es necesaria?
• ¿Qué problemas deberían evitar las
EFN?
• ¿Cómo influirá el creciente énfasis
en el programa REDD (Reducción
de emisiones de la deforestación y la
degradación, REDD por sus siglas en
inglés) en las EFN?
Este artículo está basado principalmente en
las ideas de Janz y Persson (2002) y también
se ha elaborado teniendo en consideración las
del Profesor Nils Erik Nilsson.
No sólo los árboles forman parte del
sector forestal, también las personas son un
1
componente esencial. Únicamente se trata de
los árboles en la medida en que éstos pueden
satisfacer las necesidades de las personas. Jack
Westoby
1. Introducción
Tanto la recopilación, como el análisis o el
uso de la información, ya sea a nivel nacional
o regional, es crucial por su naturaleza.
Su uso está principalmente orientado al
desarrollo, la implantación y la supervisión
de las normativas forestales nacionales y de
las estrategias del sector. Sin embargo, hoy
en día y en el ámbito del sector forestal de
muchos países, existen graves deficiencias
en lo que se refiere al suministro y uso de la
información necesaria para la creación de
normativas forestales. La más importante
de estas deficiencias es la falta de conexión
que existe entre aquel que proporciona la
información (el productor) y aquel que la
demanda (el usuario). En muchos casos, se ha
hecho muy poco uso de la información que
se ha recopilado, así como de las normativas
que se han desarrollado, o bien las estrategias
y los planes no se han diseñado basándose en
información fidedigna. En muchas naciones
en vías de desarrollo la información se ha
recopilado a través de las líneas tradicionales.
Uno de los motivos puede ser que los inversores
hayan decidido financiar los inventarios sin
realizar primero un correcto análisis de las
necesidades actuales y, como consecuencia,
la información que se ha recopilado no es la
apropiada.
También las solicitudes de información
forestal están cambiando. Desde un punto
de vista histórico, los inventarios forestales
se han centrado en las variables de mayor
interés para la explotación comercial
maderera, como son la masa arbórea en
crecimiento y su aumento. En los últimos
20 años, se ha producido un incremento
en el interés de muchos países acerca de la
obtención de información relacionada con
otros valores forestales, como por ejemplo
aquellos vinculados a la conservación de la
2
biodiversidad, la cantidad y la calidad del
agua, la protección frente la erosión y frente
a las inundaciones, la captación de dióxido
de carbono, el uso recreativo, el punto de
vista estético y espiritual y la desertificación.
En muchas partes del mundo, la sociedad se
está urbanizando rápidamente. Estas nuevas
poblaciones urbanas tienen una relación y
una actitud diferente frente a los bosques
y demandan otro tipo de bienes y servicios.
La importancia que los bosques autóctonos
tienen para la producción maderera es cada
vez menor y el objetivo de muchos países es
producir la mayor parte de la madera que
necesitan mediante relativamente pequeñas
áreas de plantaciones de cultivo intensivo.
Como consecuencia, los amplios problemas
de la “gestión natural de recursos”, como son
la conservación de la biodiversidad, el agua y
la captación de dióxido de carbono, son ahora
más importantes para los responsables de la
creación de normativas que la información
acerca únicamente de la producción de
madera.
Estos responsables también necesitan un
amplio abanico de datos para poder diseñar
las normativas, así como para llevar a cabo
la toma de decisiones administrativas.
Estos datos evaluaciones de la dependencia
socioeconómica que las comunidades tienen
con los bosques, los usos comerciales y de
subsistencia de los productos madereros
y no madereros, la importancia de los
ecosistemas forestales en la planificación de
la conservación (incluyendo factores como la
flora, la estructura, las categorías de edad y el
historial de perturbaciones), el uso recreativo,
la herencia y otros valores culturales que se han
añadido a los bosques además de su potencial
como meros productores de madera. Del
mismo modo, también se necesitan nuevas
herramientas que permitan la integración y el
análisis de los datos obtenidos a través de las
diferentes disciplinas y fuentes.
Este capítulo pone de manifiesto, entre
otros aspectos, que aquellas situaciones en
las que existe una laguna entre la oferta y la
demanda de información y datos, no puede
solucionarse únicamente mejorando la fuente
de la información de forma unilateral, como
puede ser con la introducción o mejora de
los inventarios forestales nacionales. Puesto
que el origen de las deficiencias también se
encuentra en la demanda de información, los
procesos normativos también han de mejorar,
incluyendo aquellos entornos administrativos
que afectan a la producción, al flujo y al manejo
de la información. Es crucial involucrar en el
mismo proceso tanto a los productores como
a los usuarios de los datos y de la información.
En este capítulo hablaremos, basándonos
en preguntas, de por qué son necesarios
los inventarios (incluyendo problemas de
formulación), qué tipo de información se
necesita y cómo se puede mejorar la relación
que existe entre el proceso de recopilación de
información y el de creación de normativas.
De forma reciente, el interés en los inventarios
forestales ha aumentado de forma significativa.
Uno de los motivos son los acuerdos sobre el
proceso REDD (Reducción de emisiones de
la deforestación y la degradación, REDD por
sus siglas en inglés). En la actualidad, existen
nuevos esquemas diseñados para reforzar
la capacidad de realización de inventarios
forestales en las naciones en vías de desarrollo,
los cuales se basan en los requisitos nuevos y
futuros previstos para estos países y de forma
global.
2. ¿Por qué continúa
siendo escaso el
conocimiento acerca de
los recursos forestales?
Las deficiencias de las estadísticas relacionadas
con el sector forestal parecen tener un gran
abanico de explicaciones y, en nuestra opinión,
en raras ocasiones se debe a una falta de técnica.
En su lugar, el interés en el uso de las recién
desarrolladas técnicas conlleva un riesgo:
que los inventarios forestales se conviertan
en inventarios generados por la técnica en
lugar de ser generados por la demanda y que
se centren en el uso de las últimas tecnologías
en lugar de centrarse en dar respuestas a las
preguntas más importantes.
Consideramos que la mayoría de las
deficiencias están relacionadas con la débil
relación que existe entre la oferta y la demanda
de información. La siguiente lista enumera
algunos de los problemas más comunes
relacionados con la oferta y la demanda de
información, así como la relación que existe
entre ellas:
• Ausencia de mecanismos para formular
las preguntas importantes en las que se
basarán las normativas.
• La información que se presenta
viene generada por la oferta. Los
inventarios se realizan basándose
en rutinas pero sin llevar a cabo un
análisis correcto de las preguntas a las
cuales es necesario responder. Como
consecuencia, se tiende a dar respuestas
a preguntas irrelevantes. El fallo a la
hora de identificar las necesidades
reales es otro de los motivos por los
cuales la información no se utiliza
completamente.
• Los inventarios se llevan a cabo bajo
la presión que ejercen los patronos.
En estos casos, suele tratarse de
compromisos puntuales, que no ofrecen
información acerca de los cambios
que, en ocasiones, es muy necesaria.
Además, tampoco se realizan aquellas
acciones necesarias para mantener
actualizados los resultados.
• A menudo los inventarios se realizan
basándose en reclamaciones falsas
o exageradas pero que constituyen
el primer paso necesario para poder
poner los bosques en manos de la
administración.
• La información ya existente se puede
mantener en secreto o bien guardarse
en expedientes gubernamentales.
Otra categoría de problemas está relacionada
con la pobre valoración de la importancia de
la información, así como con la inadecuada
asignación de recursos para su obtención:
• Los inventarios se realizan de forma
3
puntal, por lo que se desactualizan con
facilidad.
• No existe personal cualificado suficiente
(falta de “capacidad”).
• El personal cualificado disponible no
ocupa el puesto que debería.
• Resulta costoso y complicado recopilar
información acerca del uso forestal.
Por último, es posible identificar los
problemas relacionados con la falta
de compromiso nacional. El grado de
compromiso se ve influido por muchos
factores. Una consideración importante
a tener en cuenta en este contexto es que
la información es poder. Sin embargo, las
autoridades de muchos países pueden no
querer hacer pública la situación real, ya
que pueden existir intereses creados, pueden
darse situaciones que se quieran ocultar o
pueden querer realizar reclamaciones que no
se apoyan en las estadísticas. Por ejemplo:
• Algunos países con altos niveles de
deforestación prefieren no hacer
públicos los datos reales para evitar ser
objeto de críticas.
• Por el contrario, otros países pueden
considerar la difusión de esta misma
información como un reclamo para la
obtención de un mayor apoyo al sector
forestal.
• No en todas las ocasiones los países
deciden hacer públicos los resultados
de sus plantaciones, puesto que éstos
pueden contener errores que alguien
podría tener interés en ocultar.
• Pueden darse casos de tala ilegal, en
ocasiones con la complicidad de las
autoridades forestales, y por lo tanto,
existe un interés limitado en obtener
información acerca de las tasas actuales
y reales de uso forestal.
El principal motivo de las estadísticas
incorrectas puede ser, simplemente, la
existencia de un grupo poderoso al que no le
interese obtener información más detallada.
Como consecuencia, en la mayoría de los
países, existe la necesidad de realizar un
análisis previo de los intereses de los diferentes
4
grupos acerca de la mejora o eliminación de
las estadísticas. En algunos casos, las fuerzas
que trabajan en contra de la mejora pueden
ser tan fuertes que hagan fracasar cualquier
intento de actualizar la base estadística.
Por otro lado, muchos bosques aún no han
sido analizados ya que o bien su potencial
para la producción comercial es limitado
o bien porque el coste de una evaluación
extensiva no está justificado en lo que a
recursos comerciales se refiere. Sin embargo,
estos bosques son importantes para una
serie de valores que la sociedad ha puesto en
ellos, como se han descrito anteriormente.
La decreciente contribución de los bosques
jóvenes a la producción maderera también
está haciendo disminuir los recursos
económicos que se asignan para la realización
de evaluaciones acerca de la condición de estos
bosques, a pesar de la importancia que tienen
para otros valores. Dotar de valor económico
suficiente a productos forestales, como son
el agua, la biodiversidad o la captación de
dióxido de carbono, para poder así justificar
la inversión en inventarios, la evaluación y
la supervisión es un reto para algunos de los
gestores forestales.
3. ¿Por qué es necesaria la
información?
3.1 El proceso normativo: el
Programa Forestal Nacional
Con este documento se sostiene que la
necesidad de contar con información a nivel
nacional está principalmente relacionada con
el desarrollo de normativas y estrategias del
sector forestal, su aplicación y la supervisión
de sus efectos. Si estas necesidades se
cumplen, probablemente se puedan cubrir
otras también, como:
•cumplir con los compromisos
internacionales,
como
son
la
Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático
(United
Nations
Framework
Convention on Climate Change,
UNFCCC por sus siglas en inglés) y el
Convenio sobre la Diversidad Biológica
(Convention on Biological Diversity,
CBD por sus siglas en inglés).
• Dar respuesta a las preocupaciones,
expresadas tanto a nivel nacional como
a nivel internacional, acerca de la
mejora de la gestión y de la protección
de los bosques.
• Ofrecer información a los actores del
mercado y a otras partes interesadas, por
ejemplo para respaldar la certificación
forestal y otros procesos que tengan
como objetivo la demostración de la
calidad de la gestión forestal de un país.
Por todo ello, se aborda la cuestión acerca del
“por qué” a través de la evaluación del papel que
la información juega en el proceso normativo.
Se hace hincapié en el proceso normativo,
puesto que se considera que la información
a nivel nacional es realmente significativa
únicamente en los casos en los que exista en
el país un proceso normativo que funcione.
En teoría, el proceso normativo debería ser
el primer paso y, a partir de ahí, llevar a cabo
el resto de los procesos relacionados con la
recopilación de información. Sin embargo, en
la práctica y por norma general, ambos suelen
darse al mismo tiempo. El proceso normativo
debería incluir un número de pasos que se
pueden ilustrar de la siguiente forma:
• Debate público (ya sea “político” o
“científico”)
•Identificación
de
problemas
y
potenciales
• Diseño de opciones para la acción
(normativa)
• Análisis de las consecuencias de dicha
acción (véase 4.2)
• Toma de decisiones (qué opción elegir)
• Implantación (véase 5.1)
• Supervisión (véase 5.2)
Es en este proceso normativo donde los
nuevos objetivos (la “voluntad nacional”) y
las nuevas normativas (la manera de alcanzar
estos objetivos) toman forma. Un elemento
esencial es la información acerca de la oferta
y demanda de los productos y servicios
forestales. Es necesario realizar varios
estudios previos, como por ejemplo investigar
la situación actual y la necesidad de ajustar
los objetivos para, más adelante, analizar las
consecuencias de normativas alternativas.
Como norma, las partes interesadas se
deberían ver involucradas durante todo el
proceso y se debería enfatizar el tratar de
alcanzar el consenso. Esto también tiene
una consecuencia práctica: cuanto mayor
sea el nivel de consenso, más sencilla será la
implantación. Los gobiernos cambian con
frecuencia; sin embargo, el ámbito forestal
es un compromiso a largo plazo. Lo ideal
sería que, tras un cambio de gobierno o
unas elecciones, las normativas no sufrieran
cambios drásticos.
La retroalimentación es necesaria en todos
los pasos del proceso. El público general y
las partes interesadas únicamente pueden
participar activamente en el proceso si la
información es precisa. La siguiente lista
propone una serie de pasos para alcanzar el
consenso:
• Hechos básicos acerca de los recursos
forestales y su utilización
• Naturaleza de los principales problemas
normativos
• Opciones disponibles para solucionar
los problemas
•Consecuencias de los diferentes
programas normativos
• Decisiones acerca de la acción
normativa que se va a tomar
En esta secuencia, la búsqueda del consenso
es cada vez más difícil y la información que se
requiere, cada vez más compleja. Por ejemplo,
analizar las consecuencias de las acciones
alternativas requiere información de gran
calidad, así como la capacidad de interpretarla.
En la vida real, aunque se intente
arduamente, el consenso total es algo muy
difícil de alcanzar. En casos de desacuerdo, el
consenso se debería buscar, al menos, para dar
solución a las disputas plantadas. La búsqueda
de consenso también es una tarea complicada,
ya que los participantes pueden interpretar la
misma información de una forma diferente en
5
función de su experiencia y situación.
Habría que resaltar el hecho de que las
normativas y programas nacionales del sector
forestal deberían integrarse en los objetivos y
normativas nacionales. Aquellas normativas
sectoriales que se diseñan únicamente
teniendo en cuenta los objetivos del sector
podrían provocar que programas de diferentes
sectores entraran en conflicto. Incluso si las
normativas están correctamente integradas,
los conflictos pueden surgir. Sin embargo, éstos
se deben exponer abiertamente y debatirse.
Los conflictos acerca de los objetivos suelen
ser difíciles de evitar.
En general, los objetivos nacionales generales
abarcan componentes como el empleo, la
estabilidad de los precios, el crecimiento
económico, el equilibrio de los pagos y la
distribución de los ingresos. Las afirmaciones
acerca de estos objetivos, en contraprestación,
han prestado su apoyo a las normativas
nacionales en los ámbitos medioambiental y
forestal. El objetivo de la normativa forestal
debería ser el cumplimiento de los objetivos
de la sociedad y no únicamente los objetivos
forestales.
Podría parecer demasiado teórico sugerir
que el proceso normativo debería ser el punto
de partida y que es este proceso el que debería
identificar y especificar las necesidades de
información. De hecho, casi siempre existe
un proceso normativo y un sistema de
recopilación de información forestal y lo
único que se necesita es vincularlos para que
trabajen juntos. Esto se podría llevar a cabo
de diferentes maneras. En el ejemplo sueco,
dicha relación se ha establecido a través de
una unidad de análisis ubicada en la Agencia
Forestal (véase el apartado 6 de este capítulo
y 2.3 en el capítulo titulado “Organización e
implantación”).
En ocasiones el proceso normativo puede
alejarse de su objetivo y sus opiniones
fundamentarse en información incorrecta.
En esta etapa puede ser complicado, e incluso
demasiado tarde, hacer cambiar las opiniones
políticas presentando la información
“correcta”. A menudo es importante que la
CUADRO DE TEXTO
El proceso normativo: un ejemplo nacional
Una vez que se identifica el problema forestal (en ocasiones, un conflicto) y el
gobierno en cuestión considera que la acción normativa es necesaria, se constituye una
comisión de investigación que estará compuesta por parlamentarios que representan a
la mayoría de los grupos políticos, así como por asesores y expertos, en representación
de las agencias gubernamentales, organizaciones y ONG (partes interesadas), que
puedan verse afectados por las decisiones que se vayan a tomar. Esta comisión será
la encargada de llevar a cabo una investigación pública del problema, siguiendo las
directrices dictadas por el gobierno. Es responsabilidad de la comisión llevar a cabo
estudios ad hoc y nombrar expertos ad hoc adicionales, así como conocer la opinión de
las partes interesadas, según sea necesario. El informe final se publica y se distribuye
entre todos los interesados para que lo revisen. Este informe, junto con los comentarios
de los revisores, se convierte en la base de una proposición gubernamental que se
presentará ante el parlamento. En ese momento, las decisiones parlamentarias
proporcionan el marco, por ejemplo una ley nueva, en el que las autoridades designadas
ofrecerán los detalles, como normas y reglamentos, que serán necesarios para su
implantación. Un procedimiento informal involucra a las partes interesadas, en especial
a los propietarios forestales, en las negociaciones acerca de los aspectos prácticos.
Este proceso es importante para la aceptación y la implantación correcta, además de
facilitar la rectificación de aquellos elementos de la normativa que no sean adecuados.
Fuente: Ekelund & Dahlin 1997 “The Swedish case”.
6
información “correcta” esté disponible antes de
que se formen las opiniones. La transparencia
es esencial en el proceso normativo ya que
de este modo las personas involucradas en la
recopilación de información pueden juzgar
qué información será necesaria.
4. ¿Qué información es
necesaria?
4.1 General
En principio, la recopilación de datos debería
ser generada por la demanda. La información
que se va a obtener y analizar se debería definir
según las necesidades, en lugar de hacerlo
según aquello que es más sencillo analizar
con las técnicas actualmente disponibles. La
demanda podría ser el resultado de un análisis
nacional de las prioridades de un país, pero
también podría evolucionar hacia acuerdos y
negociaciones entre países en lo que se refiere
a requisitos internacionales. En realidad, lo
ideal sería que tanto el desarrollo de las EFN
como la recopilación de estadísticas fueran un
proceso iterativo. En algunas ocasiones, las
EFN responderán a una demanda conocida y
en otras se adelantarán a ésta.
Una forma práctica de enfocar la cuestión
de qué información se debería recopilar,
es preguntar qué es necesario para llevar a
cabo el análisis de las consecuencias de la
acción normativa (a continuación). Este tipo
de análisis es muy ambicioso en términos
de información y, aquello que satisfaga sus
necesidades, también satisfará las demás.
Un tipo de información “difícil de evaluar”
en este contexto es la información sobre los
cambios. Sin embargo, es muy importante
para la supervisión del resultado de las nuevas
normativas y estrategias, así como para la
implantación de los programas.
También puede ocurrir que algunas de las
preguntas relevantes coincidan con las de
otros sectores y que no siempre se consideren
exclusivas de las administraciones forestales.
El proceso de adquisición de información
relacionada con la planificación forestal
implica mucho más que la simple realización
de un inventario forestal. Algunos ejemplos
son:
• Información acerca del uso de los
bienes y servicios forestales.
• Comercialización de dichos bienes y
servicios.
• Contribución de dichos bienes y
servicios a la economía de las zonas
rurales.
• Estadísticas de empleo.
•Comportamiento de las partes
interesadas y reacciones esperadas ante
los instrumentos normativos.
•Emisiones de gases de efecto
invernadero y eliminaciones de bosques
y zonas forestales.
Obviamente, resulta difícil evaluar toda la
información que es necesaria para el proceso
de creación de normativas. A la sombra de esto,
debemos aceptar que no es necesario obtener
de forma inmediata toda la información. Es
más realista asumir un proceso de mejora
paso a paso. Para comenzar, puede ser más
importante formular preguntas antes que
responderlas. La necesidad de información
también puede variar entre países y en función
de los casos y este hecho también se debería
tener en cuenta.
Por último, es necesario mencionar que
determinados procesos internaciones han
desarrollado criterios e indicadores de gestión
forestal sostenible para los diferentes tipos
de bosque. En algunos casos, como en los
Procesos de Helsinki o Montreal, éstos se han
establecido utilizando como base detallados
conjuntos de indicadores relativamente
bien definidos. Los países involucrados
pueden elegir aquellos indicadores que
estén relacionados con sus circunstancias e
informar acerca de ellos a nivel nacional, y en
algunos casos también a nivel regional. En el
proceso diseñado por la ITTO para los países
con bosques tropicales, el enfoque ha sido
desarrollar una metodología que interesara
a grupos nacionales o locales, de modo que
puedan determinar aquellos indicadores
de la gestión forestal que consideren más
7
importantes bajo su punto de vista. De
hecho, los acuerdos internacionales tienden a
ejercer una influencia cada vez mayor en los
requisitos de datos forestales. Aunque también
es necesario que los países trabajen de forma
activa y conjunta para realizar estimaciones
que puedan comparar entre ellos.
4.2 Análisis de las consecuencias
de normativas o acciones
opcionales
El análisis de las consecuencias es una parte
clave del proceso normativo. Estos análisis
tienen en cuenta aquellos programas de
acciones que se han diseñado como opciones
diferentes y simulan o predicen lo que ocurrirá
si se implanta un determinado programa. El
análisis de las consecuencias, tal y como se
describe aquí, a menudo es complejo y muy
exigente en cuanto a datos y técnicas básicos.
En este tipo de análisis, las técnicas de
diseño de escenarios se utilizan cada vez con
más frecuencia. Los escenarios se abordan
en otro capítulo, titulado “Escenarios”. Esta
sección trata acerca de algunos aspectos
complementarios.
En el proceso político se identifica un
problema. En el sector forestal se puede
tratar, por ejemplo, de la deforestación, de
las condiciones deficientes de los bosques
jóvenes, de conflictos relacionados con la
reclamación y la explotación del terreno en
determinados tipos de paisajes o de la pérdida
de recursos de productos forestales no
madereros. Para tratar el problema, se diseñan
opciones para las soluciones, como programas
para promocionar el establecimiento de
bosques jóvenes de mejor calidad que la
actual. Estos programas pueden incluir leyes,
investigaciones, inventarios de supervisión
especiales, campañas informativas e incentivos
económicos. También existe la necesidad
de evaluar las consecuencias de cada una de
las opciones, una de las cuales puede ser no
realizar ninguna acción.
En este momento, es necesario mencionar
los estudios acerca de la producción y del
8
consumo. Nilsson (1978) ha sido el encargado
de su desarrollo y ha proporcionado
importante información conceptual acerca
de lo que aquí se presenta como “análisis
de consecuencias”. Algunos de los aspectos
concretos que hay que enfatizar son:
• El hecho de que los estudios
relacionados con el desarrollo de
normativas forestales se hayan centrado
con frecuencia en información acerca
de la tala potencial, la tala permitida o
similares, siempre partiendo de la oferta.
En el contexto de las normativas, los
estudios son interesantes únicamente si
(en términos comparables) éstos están
relacionados con la demanda, como la
tala, la eliminación o el consumo. Lo
mismo aplica a los bienes y servicios no
madereros.
• Sólo es posible diseñar escenarios
realistas acerca del desarrollo futuro
si el uso actual del terreno se conoce
y está correctamente cuantificado.
Otro aspecto es que los lectores
puedan entender los cambios previstos
únicamente en relación con una
situación inicial conocida.
• El “uso del terreno actual” incluye
el conocimiento acerca de cualquier
reclamación de competencias sobre
éste. En relación con los bosques, este
uso incluye tanto los bienes y servicios
madereros como aquellos que no lo
son.
4.3 Tipos de información
necesarios
Esta sección se compone de una lista, con sus
comentarios, de los diferentes componentes
de información que, en la mayoría de los
casos, se necesitan a la hora de planificar
y crear normativas en el ámbito forestal.
Esta lista nunca estará completa, pero debe
considerarse como una lista de comprobación
inicial.
Uso del terreno
A menudo existe un conflicto entre los
diferentes usos del terreno. Por este motivo,
es importante recopilar información acerca
del uso actual del terreno. El terreno, en
ocasiones, se puede utilizar para la producción
de madera y productos agrícolas a la vez.
Uso forestal
El objetivo de la mayoría de las prácticas
forestales es la producción de bienes y
servicios necesarios para la sociedad. Es
importante contar con información acerca
de las cantidades, modelos y tendencias de
la producción, así como del consumo de
productos forestales y su comercialización.
En este momento, las cifras acerca de,
por ejemplo, las explotaciones pueden ser
simplemente estimaciones que a menudo
reflejan el nivel formal de tala permitida, pero
que se ajusta muy poco a la realidad. También
es importante contar con información acerca
de los productos y servicios no madereros
derivados de los bosques.
Situación actual de los bosques
Esta es la información básica que se recopila
mediante los inventarios más tradicionales.
Una característica de gran importancia es
la capacidad de los bosques de cumplir con
sus funciones. Por norma general, existen
necesidades de información relacionadas con
la topografía, la propiedad, la accesibilidad, el
volumen y el crecimiento. Recientemente se ha
recopilado información acerca de los tipos de
bosques y las descripciones de los ecosistemas
para planificar su conservación, incluyendo
datos acerca de la edad, en especial de bosques
maduros o jóvenes.
Cambio
El proceso de creación de normativas a
menudo requiere de información acerca de
los cambios que se han producido cada cierto
tiempo, más que simple información de su
estado. Únicamente los inventarios repetidos
o “continuos” pueden proporcionar esta
información con un alto nivel de calidad. La
comparabilidad y la precisión son aspectos
esenciales en dichos inventarios. Debe
entenderse que los inventarios continuos
implican una financiación segura a largo
plazo, así como una organización estable.
En la mayoría de los países que cuentan con
inventarios continuos, se han empleado
décadas en la construcción de la organización
que se encarga de ellos.
Plantaciones
En muchos países, especialmente en zonas
tropicales y subtropicales, las plantaciones
se crean para fines específicos y a menudo
se gestionan de forma intensiva para que su
crecimiento sea rápido y su rendimiento alto
(con frecuencia exóticos). Es previsible que,
en el futuro, la mayor parte de la madera
provenga de las plantaciones. De forma más
reciente y en muchos países, como China o
Vietnam, el uso forestal se ha distribuido a gran
escala a partir de los pequeños propietarios
y entidades privadas con varios objetivos.
A pesar de ello, la información acerca de
las plantaciones resulta con frecuencia
poco adecuada. La información que las
plantaciones necesitan es principalmente
aquella que está relacionada con el objetivo, el
área anual que se ha plantado, los acuerdos de
propiedad y tenencia, si ha sido o no terreno
forestal, la categoría del suelo, las especies, la
supervivencia, la edad, la densidad, el estado
en el que se encuentra y los registros de tala.
Árboles fuera de los bosques
Los árboles que se encuentran fuera de los
bosques constituyen un importante recurso
forestal. En un gran número de países y
regiones (por ejemplo, Bangladesh, Java,
Pakistán, la India), diferentes estudios han
demostrado que la mayoría de los “productos
forestales” se originan a partir de este
recurso (FAO/RWEDP 1997). A pesar de
ello, la ausencia de elementos para recopilar
información acerca de este tipo de árboles
constituye una gran deficiencia presente en
muchos inventarios.
El papel de los bosques en las
comunidades locales
En las naciones en vías de desarrollo,
la población rural ha dependido desde
9
siempre de los bosques en cierta medida. El
“sector forestal industrial” ha evolucionado
recientemente. Sin embargo, existe una
creciente tendencia normativa que permite a
estas poblaciones beneficiarse de los bosques
cercanos y de los recursos forestales (por
ejemplo, el sector forestal comunitario y el
sector forestal basado en explotaciones).
Este desarrollo hace que surjan nuevas
necesidades de información. En muchos
países, el conocimiento que los gobiernos y las
autoridades administrativas tienen acerca de
los problemas socioeconómicos relacionados
con el uso de los bosques es muy pobre. Por
lo tanto, el desarrollo de normativas es un
reto que reforzará el papel beneficioso que los
bosques tienen en las comunidades rurales y
que, además, les permitirá formar parte de la
gestión forestal sostenible.
Otros problemas
Con anterioridad se han mencionado
principalmente
los
diferentes
tipos
tradicionales de información forestal. Sin
embargo, en la actualidad, ha aumentado
la necesidad de contar con otro tipo de
información, como por ejemplo, la diversidad
biológica, la disponibilidad, la propiedad
y tenencia, la naturalidad, el nivel de
protección, la salud forestal, los incendios
forestales, los productos forestales no
madereros, los beneficios medioambientales
(como los efectos hidrológicos), los criterios
y los indicadores necesarios para una gestión
forestal sostenible. Para algunos de estos tipos
de información aún no existen métodos de
inventario apropiados.
Dióxido de carbono
El creciente interés acerca del dióxido de
carbono y los servicios hidrológicos ofrece
oportunidades para lograr el pago por los
servicios medioambientales. En estos últimos
años, la captación de dióxido de carbono
a menudo se presenta como el producto
forestal más importante, ya que podría, en el
futuro, provocar importantes cambios tanto
en el sector forestal como en los inventarios
forestales.
10
4.4 Consideraciones antes de
recopilar los datos
Teniendo en cuenta que conocemos nuestras
necesidades de información, lo primero que
debemos tener en cuenta es la información
que ya está disponible. En primer lugar,
debemos tener en cuenta que organizar esta
información puede ser una tarea aburrida; sin
embargo, también puede ahorrarnos mucho
tiempo y dinero. Como mínimo, es necesario
contar con unos buenos sistemas de archivado
y recuperación.
En segundo lugar, es necesario determinar
el grado de precisión que se necesita,
siempre en función del objetivo. ¿Cuál será la
consecuencia de un error provocado por un
dato no lo suficientemente preciso?
En tercer lugar y último, es necesario
considerar qué cantidad de trabajo se puede
realizar con los recursos disponibles.1 Si
se considera necesaria la realización de un
nuevo inventario a nivel nacional o regional,
las siguientes características de inventario
podrían influir en los problemas normativos:
•Inventarios continuos frente a
inventarios únicos
•Inventarios regionales frente a
inventarios a gran escala, basados en
muestreos
• Observaciones de terreno frente a
imágenes de detección remota
• Inventarios de recursos forestales
frente a información recopilada acerca
de temas económicos, sociales y
administrativos
5. ¿Qué sigue a la toma de
decisiones?
5.1 Implantación
Tanto en los gobiernos como en los
parlamentos se toman decisiones sobre
nuevas normativas y estrategias aplicables
1
Las EFN se pueden considerar una inversión
que es necesario realizar.
al sector forestal. El proceso posterior se
puede desarrollar por diferentes cauces, en
función de las circunstancias. Sin embargo,
los siguientes pasos son los que, por norma
general, forman parte de este proceso:
• Legislación: en determinadas ocasiones,
una nueva normativa requiere de la
aprobación de nuevas leyes. Las leyes
necesitan ir acompañadas de normas
que detallen sus implicaciones exactas,
en términos cuantitativos y medibles.
• Revisión de las estructuras organizativas
y administrativas: una nueva normativa
puede necesitar que las estructuras
ya existentes se modifiquen o que se
creen otras nuevas, como por ejemplo,
para sentar las bases de los servicios de
extensión que se han visto aumentados
de forma considerable.
• Acuerdos financieros: una nueva
normativa forestal puede tener
consecuencias importantes en la
financiación, las subvenciones y los
impuestos y gravámenes, que a su vez
puede implicar la necesidad de elaborar
nuevas legislaciones y nuevos acuerdos
financieros.
• Difusión del mensaje: hacer llegar los
mensajes necesarios a todas las partes
implicadas puede llevar consigo la
realización de una agotadora campaña
informativa.
Se pueden encontrar muchos ejemplos de
desarrollo de buenas normativas y estrategias
forestales, pero que al final apenas se han
llevado a la práctica. En cualquier caso, la
implantación requiere su tiempo y no ocurrirá
nada a menos que las acciones sean firmes y
estén bien planificadas.
5.2 Supervisión
Una vez que las nuevas normativas y
estrategias se han implantado, es necesario
llevar a cabo un seguimiento de su impacto.
¿Tienen éxito las normativas? ¿Qué problemas
se han planteado? ¿Cómo se desarrollan los
bosques? A veces el desarrollo real puede
diferir, en mayor o menor medida, de lo que
se ha previsto.
Una EFN puede recopilar bastante
información acerca de la supervisión. Sin
embargo, es necesario complementarla con
estudios especiales sobre diferentes aspectos,
como pueden ser el éxito de las plantaciones,
la diversidad biológica, la zonificación para la
creación de áreas de recreo y la influencia en
los habitantes de la zona.
Los resultados de los estudios de supervisión
(e independientes) suelen dar lugar a un
debate público, ya sea científico o político, el
cual, en su debido momento, lleva a plantear
solicitudes de cambio en la normativa o
en algunas de sus partes. En estos casos, el
proceso completo se inicia en un nuevo ciclo
(en lugar de continuar en el anterior).
6. Aunar la recogida
de información y la
normativa forestal
Los procesos de planificación y creación de
normativas en el ámbito del sector forestal
a menudo se ven afectados por la falta de
información oportuna, precisa y relevante.
Entre sus muchas razones, se podrían destacar
las siguientes:
• La presentación de mucha información,
pero que no da respuesta a las preguntas
importantes.
• La información existe, pero se encuentra
diseminada y distribuida entre varias
instituciones.
• La información recopilada se ha
perdido o es inaccesible debido a la falta
de buenos sistemas de archivado.
• Los planificadores y los responsables
de la creación de normativas tienen
dificultades a la hora de llevar a cabo
el seguimiento y la interpretación de la
información disponible.
Todo esto hace que surjan las siguientes
preguntas: ¿cómo podemos centrarnos en la
recopilación de datos para que den respuesta a
las preguntas relevantes para las normativas?,
¿cómo se puede organizar la información ya
existente de modo que sea accesible cuándo
11
y dónde sea necesario?, ¿cómo se pueden
poner los datos sin procesar a disposición de
los planificadores y de los responsables de la
creación de normativas de modo que puedan
entenderlos y utilizarlos?
Según la experiencia sueca, una función
denominada Unidad de Análisis puede
resultar lo más apropiado en determinadas
ocasiones. Lo que queremos decir es que se
trata de un conjunto de tareas que vinculan
la oferta y la demanda para unificar la
información (o la recopilación de información
y la creación de normativas). Las tareas
se pueden agrupar en una única unidad
administrativa o dividir entre varias unidades
pero que trabajen conjuntamente. La unidad
de análisis que tenemos en mente está en
contacto directo con el proceso de creación
de normativas, de modo que pueda ayudar en
la identificación de las preguntas a las que es
necesario responder. También tiene que ver
con el proceso de recopilación de datos, para
poder recuperar y organizar la información
ya existente, identificar las lagunas de
información y cotejar el material relevante
para su uso en la creación de normativas y en
el proceso de toma de decisiones. Esta unidad
de análisis cuenta con capacidad para conocer
las fuentes de información, para comprender
la información de origen y para preparar
análisis. Con esta unidad en funcionamiento,
el diálogo entre los productores y los usuarios
de los datos será más fluido, y la información
que se recopile será información generada
sobre todo por la demanda. Al ayudar a los
creadores de normativas y a los responsables
de la toma de decisiones, previa petición
de éstos, con información y estudios a
medida, éstos adquieren conocimiento de los
problemas y necesidades de la comunidad de
usuarios. Trabajando de forma conjunta con
las instituciones encargadas de la recopilación
de datos, puede ofrecerles su conocimiento
sobre las nuevas y emergentes necesidades
de información. Del mismo modo, también
puede aconsejar acerca de cualquier
investigación nueva que sea necesario llevar a
cabo. A continuación se enumeran las tareas
12
principales de una unidad de análisis:
• Realizar trabajos para identificar los
problemas forestales más comunes.
• Crear y mantener una visión general
de la información relacionada con los
bosques que pueda estar diseminada
entre organismos, como por ejemplo
la información acerca de la oferta y
la demanda de productos y servicios
forestales o acerca de los niveles de
empleo en el sector forestal.
• Llevar a cabo estudios ad hoc para apoyar
la formulación e implantación de la
normativa forestal, más concretamente
el análisis de las consecuencias de la
acción normativa.
• Según los datos proporcionados por los
usuarios, determinar las necesidades
de información que no se están
satisfaciendo.
• Según los datos proporcionados por los
productores de datos, proporcionar a
los usuarios información a su medida,
en particular aquella que se tiene que
recopilar a partir de diversas fuentes y
hacerse consistente.
• Promover y asegurar la comparabilidad
de la información obtenida a partir de
diferentes fuentes.
• Compilar y difundir información
estándar acerca del sector forestal, como
por ejemplo los anuarios estadísticos.
•Asumir la responsabilidad del
intercambio
internacional
de
información.
• Analizar las consecuencias de las
diferentes acciones y normativas.
De la experiencia sueca se puede concluir
que, por un lado, es necesario un compromiso
normativo a largo plazo para que una unidad
de este tipo funcione correctamente. Por
otro, se necesita mucho tiempo para obtener
el conocimiento necesario y se pone de
manifiesto tanto la importancia de la memoria
institucional como el hecho de tener una
buena relación con la parte investigadora. Para
poder crear una Unidad de Análisis a veces
basta con adaptar las estructuras organizativas
ya existentes. En algunos casos sería suficiente
con agrupar en un único lugar las diferentes
actividades que se encuentran dispersas. La
mejor recomendación podría ser asignar las
tareas descritas a un grupo determinado que
sea lo suficientemente amplio como para crear
una memoria institucional. En cualquier caso,
debemos recalcar la enorme importancia de
la memoria institucional. Esta observación
es aplicable tanto al trabajo de inventario
forestal como al de análisis de datos. En
entornos administrativos en los que tienen
lugar frecuentes cambios de personal, es muy
complicado crear esta capacidad y acumular
de forma progresiva el conocimiento que se
necesita.
Una unidad de análisis debe ser tan
independiente como sea posible. Existen
ejemplos en los que estas unidades se han
ubicado en una universidad o en una agencia
gubernamental. En muchas naciones en
vías de desarrollo, las universidades pueden
constituir a menudo una buena solución,
aunque para ello es necesario un determinado
compromiso de financiación y apoyo por
parte del gobierno, ya que en raras ocasionas
las universidades cuentan con los recursos
necesarios para llevar a cabo la recopilación
y el almacenamiento de los datos. En las
universidades, a menudo hay diferentes
niveles de capacidad disponibles, pero es
necesario tener la unidad tenga una estrecha
relación con la administración forestal y
ésta es un situación que no es posible si elige
ubicarse en una universidad.
El proceso descrito anteriormente suele ser
el opuesto al que generalmente tiene lugar. A
menudo se llevan a cabo inventarios forestales
nacionales más o menos sofisticados, pero su
uso no es del todo conciso. En un ejemplo
habitual, el motivo original para realizar
un inventario forestal puede haber sido un
problema de la normativa forestal, como la
deforestación o la degradación. Combatir
este problema es una situación compleja
que además afecta a muchos sectores de
la economía e implica el cambio de las
condiciones de vida y comportamiento de
muchas personas. Existe una creencia general
acerca de la necesidad de más información.
En esta situación resulta demasiado tentador
solicitar primero un inventario forestal. Sin
embargo, existe un gran riesgo de que el
inventario se diseñe como una operación de
una sola vez y no se formulen las preguntas
a las que es necesario dar respuesta en el
proceso normativo. Puede dar la impresión
de actividad, y puede resultarle atractivo a los
inversores; sin embargo, la probabilidad de
que se convierta en la base de conocimiento
necesaria para desarrollar y aplicar aquellas
normativas que estén bien orientadas es muy
pequeña.
En un principio, una Unidad de Análisis
(independientemente de su ubicación y
organización) es un elemento necesario para
que el proceso de creación de normativas
tenga éxito. Pero esto no es suficiente,
también es necesario un compromiso de
mejora de las normativas, así como acometer
los cambios que sean necesarios. Por otra
parte, la administración en general debe ser
competente y la configuración administrativa
debe ser la adecuada. (Véase el apartado 2.3
del capítulo “Organización e implantación”
para obtener más información acerca de
cómo crear una unidad de análisis en una
organización de la EFN).
7. Necesidades emergentes
De lo que se ha tratado en el capítulo anterior
es que un organismo a nivel nacional debería
analizar cuáles son las preguntas forestales más
importantes a las que hay que dar respuesta,
así como qué información es necesaria para
ello. De esto se deduce que las preguntas
importantes variarán en función de los países,
y lo mismo ocurrirá con la información
necesaria. Por supuesto, se pueden realizar
aquellos pequeños ajustes que sean necesarios
para satisfacer algunas de las preguntas
lanzadas, por ejemplo, por la Evaluación de
los Recursos Forestales (ERF) de la FAO.
En los últimos años, la captación de dióxido
de carbono se ha presentado como uno de los
13
principales productos forestales. Esto podría
implicar un cambio radical en los inventarios
forestales. Las principales preguntas a las que
hay que encontrar respuesta se identificarán
en la Convención Marco de las Naciones
Unidas sobre el Cambio Climático (United
Nations Framework Convention on Climate
Change, UNFCCC por sus siglas en inglés),
además de los métodos que se deben emplear.
La importancia de los requisitos del Programa
REDD (Reducción de emisiones de la
deforestación y la degradación, REDD por
sus siglas en inglés) y de la UNFCC puede
llegar a ser tan grande que podría eclipsar las
necesidades nacionales.
Los nuevos requisitos podrán más énfasis en
los inventarios continuos y en la supervisión
medioambiental, por lo que la relevancia
de la información acerca del cambio será
mayor. Se pueden desarrollar nuevas técnicas
cuyo objetivo principal sea la recogida de
información sobre el dióxido de carbono. Sin
embargo, siempre será necesario un requisito
para obtener un mayor conocimiento acerca
de los bosques y de las reservas de carbono.
El desarrollo del Programa REDD no
significa que la importancia de las EFN y las
unidades de análisis vaya a disminuir; todo
lo contrario, su importancia aumentará.
Sin embargo, un excesivo énfasis en las
necesidades de este programa podría
provocar lagunas en la información acerca
del sector forestal tradicional. Además, es
posible que tampoco provoque el mismo
nivel de interés y preocupación en todos los
países. Si el Programa REDD se desarrolla
tal y como esperan los más optimistas,
probablemente será necesario reformular este
capítulo completamente. Hasta el momento,
las necesidades nacionales deben continuar
considerándose como el primer objetivo de
las EFN.
•
•
•
•
8. Conclusiones
•
14
Las normativas del sector forestal deben
considerarse como parte integrante
de las normativas nacionales, por este
•
motivo no pueden desarrollarse de
forma aislada y la cooperación entre
sectores se hace necesaria.
A la hora de recopilar la información,
lo primero que deben identificarse son
las preguntas de naturaleza normativa.
La recopilación de información (como
el Inventario Forestal Nacional) es el
siguiente paso.
En la mayoría de los países existe la
necesidad de analizar los intereses de
las diferentes partes involucradas en
la obtención de estadísticas forestales
mejoradas.
Los países deberían reconocer la
importancia que la información acerca
del uso de los bosques, de los cambios,
de las plantaciones, de los árboles que se
encuentran fuera de la zona forestal, de
los productos forestales no madereros
y del papel de los bosques desempeñan
en las comunidades locales, tiene tanto
en la creación de normativas como en la
planificación.
Los países deberán crear una unidad
de análisis para llevar a cabo la
identificación de las necesidades de
información, así como la utilización
eficaz de la información forestal a la
hora de diseñar las normativas. Esta
unidad debería ser proactiva a la hora
de identificar los problemas forestales
más importantes, de participar en la
recopilación de estadísticas y de analizar
las consecuencias de las diferentes
medidas normativas. Del mismo modo,
debería trabajar conjuntamente tanto
con las autoridades responsables de
la creación de normativas como con
las organizaciones que recopilan la
información. Una tarea importante
debería ser identificar la necesidad de
los diferentes tipos de información y
por este motivo la Unidad de Análisis
debe ser lo más independiente posible.
Los análisis y la recopilación de
estadísticas se deben considerar en el
contexto del proceso normativo. Los
inventarios forestales que se llevan a
cabo de manera aislada tienen muy
poco valor.
• En el proceso normativo es necesario
llegar al mayor consenso posible y ésta es
una condición para la aceptación y una
correcta implantación. La planificación
no debe tratar únicamente de buscar la
mejor solución a nivel técnico.
• Una estrategia de implantación debe ser
parte integrante de cualquier estrategia
forestal. La preparación de dicha
estrategia requiere mucho trabajo (y
por lo tanto en ocasiones falla).
•La implantación de normativas
forestales debe estar seguida de una
supervisión adecuada.
• La necesidad del Programa REDD
puede implicar un creciente aumento
del interés en los inventarios forestales.
Si esta necesidad se vuelve demasiado
intensa, el valor que los inventarios
forestales tienen para otros usos puede
verse afectado.
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