Informe de la Conferencia - Comisión Económica para América

Informe de la Conferencia "En busca de un nuevo paradigma":
capital social y reducción de la pobreza en América Latina y el
Caribe", organizada conjuntamente por la CEPAL y la Universidad del
Estado de Michigan, Santiago, 24 al 26 de septiembre de 2001.
Raúl Atria
DPPO
I. Descripción de la Conferencia: objetivos y preparación del evento.
El objetivo general de la iniciativa conjunta de la CEPAL y la Universidad del
Estado de Michigan (UEM), fue realizar un encuentro que facilite un mayor
conocimiento e intercambio de ideas y experiencias relacionadas con el capital social
y la pobreza con vista a apoyar el mejoramiento de la eficacia de los programas de
combate a la pobreza en los países de la región.
Los objetivos específicos fueron:
(i)
examinar con amplitud de criterio, el potencial que pueden tener
determinados instrumentos para las políticas de combate a la pobreza o de
mejoramiento de la condición socioeconómica de los grupos pobres, en la
región, instrumentos que se derivan o se articulan según los nuevos enfoques
de capital social;
(ii)
revisar, a partir de ese examen, casos nacionales y programas destinados a
combatir la pobreza, con vistas a mejorar la eficacia de los mismos.
(iii)
ofrecer un foro que permita el encuentro de tres tipos de audiencias
implicadas en la materia, a saber: (a) investigadores en Centros de
investigación y/o análisis (universitarios e independientes); (b) personas con
experiencia práctica en políticas sociales, incluyendo los agentes locales y
sociales de base; (c) agencias internacionales interesadas.
Las entidades que se asociaron en este esfuerzo, la CEPAL y la UEM estimaron que
la Conferencia produciría un importante efecto de sinergia para avanzar hacia la
mejor utilización del potencial que tiene el paradigma emergente del capital; social,
en el campo de las políticas públicas y especialmente en materia de reducción de la
pobreza. Debe subrayarse, como ya se ha dicho, que el principal valor agregado que
se esperaba de la reunión es que ella permitiría crear un foro de convergencia, en
América Latina, de audiencias que son vitales para lograr lo anteriormente
expresado, a saber: la comunidad e investigadores que están contribuyendo al
desarrollo conceptual de este paradigma, las organizaciones regionales y agencias
que están haciendo uso de la noción de capital social en algunos de sus programas, y
los actores nacionales implicados, tanto en el nivel gubernamental, como de la
sociedad civil.
El tema de la Conferencia dejó muy claramente establecido que el interés de la
CEPAL en el enfoque de capital social, es su potencial utilización para mejorar los
programas y políticas de reducción de la pobreza, puesto que ésta es la principal
prioridad que tiene como mandato la institución en el campo social. La razón de esta
vinculación de capital social con pobreza reside en que la CEPAL ha tenido un
papel principal en cuanto al seguimiento regional de la Cumbre de Desarrollo Social
celebrada en Copenhague en 1995 y por ello hay en la institución un importante
acervo de información y de trabajos de seguimiento de la pobreza en ciertos ámbitos
o sectores.
En la primera reunión de coordinación de la Conferencia, celebrada en Septiembre
de 2000 en la Oficina de la CEPAL en Washington se hizo una identificación
preliminar de tales ámbitos y se acordó que el título de La Conferencia incorpora
explícitamente la noción de que se busca avanzar hacia un posible paradigma nuevo
para potenciar la utilización de instrumentos de políticas para reducir la pobreza
inspirados en la noción de capital social.
En la segunda reunión, que se celebró en Septiembre de 2000 en el campus de la
Universidad en East Lansing, participó también una experta del Banco Mundial
invitada por la Universidad. La reunión incluyó un breve taller en el cual se
presentaron ponencias por parte de las tres instituciones, lo que sirvió para poner de
relieve que había matices y acentos diferentes en la manera como se podía abordar
el enfoque de capital social. Esa discusión confirmó lo adecuado del título de la
Conferencia en el sentido de destacar que se pretendía avanzar hacia un nuevo
paradigma en construcción y sirvió de base a la CEPAL para insistir en la
conveniencia de acotar los talleres temáticos a los cuatro ya indicados, sobre la cual
hubo finalmente pleno acuerdo. En esa misma ocasión de acordó que la discusión
sobre instrumentos debía ser estructurada en forma de plenario para permitir una
efectiva convergencia de los talleres temáticos.
En cuanto al tema eje central, capital social y pobreza, se acordó una estructura de 4
talleres simultáneos (pobreza urbana, pobreza rural, género y medio ambiente
/recursos naturales) y un plenario sobre instrumentos de política. La organización
de estos talleres temáticos fué hecha conjuntamente por los equipos de la CEPAL y
de la Universidad. Los expertos latinoamericanos fueron seleccionados e invitados
por la CEPAL y los expertos del hemisferio norte lo fueron por parte de la
Universidad. La sesión plenaria serán también organizada conjuntamente por la
CEPAL y la UEM. En la misma reunión de coordinación en East Lansing se acordó
que habría trabajos encargados a especialistas para organizar los talleres
concurrentes y el plenario sobre instrumentos de política. Se acordó que la CEPAL
encargaría esos trabajos a expertos latinoamericanos y que la Universidad haría lo
mismo con expertos de sus redes de contactos académicos. Para coordinar estas
tareas ambas instituciones designaron sus respectivos puntos focales, que fueron
Marcelo Siles por la UEM y Raúl Atria por la CEPAL.
II. Los temas substantivos de la Conferencia.
El bagaje de experiencia acumulada por la CEPAL en el examen de la pobreza en
los cuatro talleres temáticos simultáneos de la Conferencia, fue un criterio decisivo
para arribar a la selección de los mismos. En la CEPAL, los temas relacionados con
la pobreza (bases de datos, caracterización y análisis explicativos, asistencia
técnica, orientaciones de políticas) han sido abordados principalmente a través de
las Divisiones de Estadística y de Desarrollo Social.
No obstante, esos temas están también incorporados en proyectos específicos que
son dirigidos desde otras unidades substantivas, que están enfocando la pobreza
desde sus áreas programáticas de trabajo. Tal es el caso, por ejemplo, de la pobreza
rural que se aborda en la Unidad de Desarrollo Agrícola; la pobreza en el entorno
urbano y en el marco de la gestión de las ciudades que se aborda en la División de
Medio Ambiente y Asentamientos Humanos por medio de un proyecto específico;
la relación de la pobreza con la calidad de vida ambiental, en la misma División; y
las discriminaciones de género y su incidencia en la pobreza, que se aborda en la
Unida de la Mujer. En otras palabras, estos cuatro temas se escogieron porque es
en ellos donde está radicada principalmente la capacidad de la CEPAL para
hacer aportes significativos a la Conferencia.
Hay por cierto otras áreas que cruzan también el fenómeno de la pobreza, como es
por ejemplo, el tema de la descentralización. Este tema está siendo cubierto en la
CEPAL a través de un proyecto específico, que ha tenido, sin embargo una marcada
inclinación hacia los aspectos fiscales de la descentralización. Por esa razón este
tema no se prefiguró como base suficiente para un taller temático en la Conferencia,
pero hay ciertamente factores de descentralización que están presentes de manera
más prominente en algunos de los talleres escogidos, como es el caso de los talleres
sobre capital social y pobreza urbana y pobreza rural. Por lo que respecta a otras
relaciones que es dable establecer en torno al capital social y su relación con la
pobreza, como es por ejemplo el tema de la seguridad ciudadana (el fenómeno de la
violencia entra allí, por cierto), el papel de la División de Desarrollo Social en los
preparativos de la Conferencia fue importante, para coordinar la preparación del
documento de la CEPAL, que fue encargado a John Durston.
(i). Creación y movilización de capital social para contribuir a la superación de la
pobreza rural.
Los antecedentes disponibles muestran que en materia de pobreza, el ámbito rural
tiene una marcada tendencia a la persistencia del deterioro social en la región. Esta
circunstancia parece ser el resultado de factores estructurales que gravitan en
desmedro de las políticas sociales destinadas a combatir la pobreza. Esos factores se
refieren, entre otros, a las siguientes características: baja productividad de la
economía rural principalmente debido al rezago crónico que afecta a la agricultura
tradicional en materia de incorporación de tecnología a los procesos productivos;
formas de tenencia de la tierra de tipo minifundiario, que persiste en extensas áreas
de explotación agraria tradicional en los países latinoamericanos y caribeños;
deficientes prestaciones de servicios sociales que impiden la formación y desarrollo
de capital humano en el medio rural.
Lo anteriormente expuesto indica que de no mediar una intervención sostenida para
mejorar substancialmente la condición social de la economía agraria de la región, no
habrá mejoría duradera de la condición de pobreza que afecta a los sectores rurales
de América Latina y el Caribe.
(ii) Creación y movilización de capital social para mejorar la condición de los
grupos urbanos en situación de pobreza.
Los países de América Latina y el Caribe están experimentando un sostenido
proceso de urbanización que se acentúa durante el último tercio del siglo XX. La
migración hacia las zonas urbanas ha tendido a concentrarse en las ciudades de
tamaño intermedio que han experimentado un acelerado crecimiento en
comparación con las áreas urbanas metropolitanas que solían concentrar el grueso
del crecimiento poblacional. Esta situación plantea desafíos de gran envergadura
desde el punto de vista del empleo y la provisión de servicios sociales a las nuevas
poblaciones urbanas de los países de la región. En particular, las política sociales
diseñadas para responder a esos desafíos suponen una cierta capacidad de
participación y organización de las comunidades sociales destinatarias de las
mismas. Esta participación se logra en la medida en que haya una efectiva
capacidad de asociación y movilización desde la base social. De lo contrario las
políticas sociales destinadas a combatir la pobreza en el entorno urbano, no logran
el impacto necesario para producir efectos de cierta significación.
(iii) Movilización de capital social para intervenir en los condicionantes de
género de la pobreza.
Uno de los hallazgos recurrentes a partir de la información que arrojan las encuesta
de hogares levantadas en la región consiste en la fuerte asociación que se constata
entre la pobreza e indigencia y la condición femenina de la jefatura de los hogares
en situación de pobreza. Esto tiene una relación directa con las formas de
constitución social de las familias y con las prácticas sociales de tuición y cuidado
de los menores, que constituyen el grueso de la población dependiente de los
hogares. Las políticas sociales destinadas a mejorar la condición de los hogares en
situación de pobreza, deben tomar en cuenta los condicionantes de g{enero que
afectan a una gran parte de los hogares pobres, especialmente en los ámbitos
urbanos de los países de la región. Para ello parece indispensable aprovechar los
factores que promuevan la asociatividad de las mujeres jefes de hogar en las áreas
urbanas emergentes donde parece concentrarse la situación ya descrita. La mayor
parte del esfuerzo de financiamiento de la inversión proviene de fuentes domésticas,
tanto públicas como privadas
(iv) La creación y movilización de capital social para mejorar la calidad de vida
ambiental de los grupos en condición de pobreza.
La pobreza no es sólo una condición de insuficiencia de ingresos, puesto que ella
posee un rasgo de integralidad que es hoy ampliamente reconocido por los
especialistas y los expertos comprometidos con la aplicación de políticas para
enfrentar la pobreza y la indigencia. La disponibilidad, acceso y utilización de
recursos naturales por parte de los grupos pobres es una factor que juega a la vez
como situación limitante y como potencial instrumento para mejorar la condición
material de los grupos en condición de pobreza. El elemento decisivo para que la
ecuación se resuelva en uno u otro sentido, está directamente relacionado con la
capacidad de estos grupos para organizar su acción común en pos de una mejor
accesibilidad y utilización de tales recursos.
III. Actividades futuras.
1. Ideas para un plan de publicaciones.
a.
Los trabajos de la Conferencia.
El material reunido en la Conferencia es muy variado y se encuentra en diversas
fases de elaboración, según sea el paper de que se trate.1 Hay que programar las
publicaciones a que puede dar origen todo este material. Parte de los trabajos
pueden ir agrupados en un libro puede visualizarse un libro que tenga un par de
volúmenes. Otros pueden dar origen a documentos de trabajo. Otros pueden
prepararse como artículos en revistas.
Revisando someramente ese variado material se nota que hay tres grandes niveles
de contribuciones.
(i)
Nivel analítico
Un primer nivel comprende los papers que se ubican en un plano más analítico.
Aquí se incluyen los papers de la CEPAL. (Durston, Dirven, David-López,
Montaño ) o de consultores de la CEPAL ( Sunkel, Díaz Albertini, López,), el
paper de MSU (Robison, Siles, Schmidt), papers de otros participantes (SachsLages, Uphof, Uslaner). Habría que agregar las ponencias de la sesión inaugural
(Ocampo, Fukuyama, Lechner, de Soto Igual cosa con la conferencia de
Touraine que está grabada en video. Además se dispone de un documento que fue
preparado por un egresado de sociología de la U. de Chile que hizo su práctica
bajo mi supervisión (Franulic)
Lo común de estos papers es que, desde diversas perspectivas disciplinarias, se
abordan problemas relacionados con el contenido y los usos del concepto. Los
puntos que a mi juicio se destacan son: a. la amplitud del concepto; b. su
1
Ver Anexo C.
potencial interdisciplinario; c. el aporte que desde este concepto se puede hacer al
análisis económico; d. la proyección del capital social hacia la esfera del Estado;
e. el nexo del capital social con la política y el poder (empowerment); el capital
social de los pobres.
(ii)
Investigaciones empíricas.
Un segundo nivel comprende contribuciones que son fundamentalmente artículos
sobre resultados de investigaciones empíricas o informes de investigaciones de
campo (M.Flores, Smith-Johnson, Molinas, Moreira)
(iii)
Experiencias de casos o programas.
Un tercer nivel de contribuciones se refiere a los documentos sobre experiencias
de casos nacionales, o de programas especificos sobre pobreza donde ha habido o
hay elementos de asociatividad (capital social) incorporados en la práctica. En
estos trabajos hay información descriptiva de casos, alguna síntesis sobre la
experiencia obtenida en materia de reducción de la pobreza (buenas prácticas,
lecciones de la experiencia) y se trata de documentos en diversas etapas de
elaboración) (Sarmiento, Lacayo, Faría, Yamada, Ruiz-Tagle)
b. La iniciativa Bellagio
Una propuesta de la Universidad, que parece muy interesante, es la de conformar
un grupo de revisión, redacción y edición, compuesto por académicos de la
Univesidad, y expertos o especialistas de la CEPAL, que se reúna por un tiempo
razonables para trabajar en equipo y "armar" el libro de la Conferencia.
La Universidad está preparado una presentación para la Fundación Rockefeller, a
fin de organizar una estadía de un par de semanas en Bellagio (Lago de Como,
Italia) que es un recinto de la Fundación, como parte del programa de actividades
de la Fundación., la cual financia pasajes y estadías de grupos para estos
propósitos. Se está pensando en un grupo de unas 6 o 7 personas por cada lado
(MSU y CEPAL) y el taller tendría lugar probablemente en el otoño de 2002, de
acuerdo al calendario previsto por la Fundación para estos programas.
2. Orientaciones para la programación de actividades futuras.
El día Miércoles 26 de septiembre de 2001, después de la clausura de la
Conferencia se llevó a efecto una reunión cerrada, informal, con el objeto de
explorar formas de colaboración para proseguir el trabajo en esta área e identificar
temas y orientaciones para futuras actividades cooperativas entre personas e
instituciones que estuvieron participando en la Conferencia. La lista de
participantes en la reunión de programación se adjunta como anexo D. Los
principales puntos que se destacaron en el transcurso del diálogo fueron los
siguientes:
(i) El concepto. Necesidad de seguir trabajando el tema conceptual del capital social,
pero sin que esto signifique que sea preciso esperar tener plena claridad
analítica antes de emprender proyectos de investigación y acción. Un avance
en la conceptualización permitiría sin embargo una mejor perspectiva
comparativa y una mayor sistematización de los muy diversos casos y niveles
en que hay investigación empírica sobre los temas de capital social y
pobreza. En un sentido práctico, se piensa que este tema podría quedar
desarrollado y cubierto en la elaboración de un paper analítico (concept
paper). Se menciona también la necesidad de que haya un mayor tiempo para
reflexionar acerca de los variados temas y contribuciones que se examinaron
en la Conferencia, en especial, no olvidando que estamos en esto para
"entrarle" al problema de la pobreza, lo que obliga a ser muy práctico.
También se indica que en este nivel no sólo hay que abordar las cuestiones de
definición del capital social sino también el problema de cómo medirlo.
(ii) Los proyectos. Importancia de la implementación de proyectos de acción, y en
este sentido, se subraya la necesidad de incorporar en tales proyectos los
procesos de descentralización y los actores de las localidades (regiones,
comunas, municipios). Se menciona repetidamente la necesidad de que se
generen y se diseñen proyectos inspirados en el paradigma del capital social
( sea que apunten a capacitación, estudios empíricos, o asistencia técnica) y
que promuevan la convergencia de economistas y otros cientistas sociales
en su desarrollo. Se destaca la conveniencia de construir sobre la base de
iniciativas que ya estén en progreso, para lo cual se puede hacer una revisión
de los proyectos y actividades existentes y ver manera de vincularlas.
También se sostuvo, a modo de idea complementaria, que alguna institución
(e.g. la UEM) pueda liderar esta iniciativa en un proyecto concreto, que
podría ser un proyecto piloto en unos dos o tres lugares seleccionados y que
tuviera un fuerte componente de capacitación. Otra idea complementaria al
respecto, es la de generar proyectos bancables y para ello se puede
aprovechar iniciativas en curso que ya cuentan con el apoyo de agencias
externas, como el Banco Mundial, por ejemplo. (Específicamente se
menciona el caso de proyectos en desarrollo con el Instituto de Bienestar
Familiar, en Colombia). También se destacó que en proyectos ya en curso
(programas operativos en algunos países como Nicaragua) se puede
aprovechar instrumentos de recolección de datos (encuestas por ejemplo)
para incorporar variables o dimensiones que puedan ser de interés en
seguimiento de las cuestiones relevadas en la Conferencia.
Se destaca la posibilidad de aprovechar experiencias como el grupo de tarea
sobre sociedad civil que opera en Chile; y conocer el trabajo de la Fundación Ford
que ha creado un espacio de encuentro en temas de pobreza, capital social y
ciudadanía. Por su parte la Universidad de la Frontera (Temuco,Chile) indica su
disponibilidad para llevar a cabo un estudio de caso como los que se han
propuesto y sugiere que el tema de capital social se incorpore a los programas de
postgrado de las demás universidades participantes en este encuentro. Se destaca
asimismo la posibilidad de aprovechar el trabajo en curso entre la Universidad
Autónoma del Chapingo, la UEM y la Universidad de Notre Dame, en el tema de
los pequeños productores en el contexto de las transformaciones inducidas por el
NAFTA. Se propone también, que la UEM, como socio entre iguales, avance en
diseñar un proyecto cuyos contenidos de investigación, capacitación y asistencia
técnica deberán ser armonizados.
(iii)
La metodología. Coincidencia en cuanto a la decisiva importancia de las
metodologías participativas para la formulación y ejecución de los
proyectos. Un proyecto inspirado de esta manera serviría para fortalecer las
capacidades sociales de los actores para expresar su propia visión del capital
social. Para ello hay que bajar necesariamente al nivel local (buscando la
comparabilidad . de las experiencias y la documentación de casos).
(iv)
Las redes de interesados. Se estima conveneinte promover la formación
de redes de especialistas, investigadores, agentes interesados en continuar
trabajando en los temas e la Conferencia. Dar especial importancia a los
nodos que sostengan a la redes que se formen.
(v)
Los contextos.. Se destaca la especificidad de los contextos en que se
investigue o se aplique el paradigma del capital social, y se hace especial
mención de la especificidad de lo rural en este sentido. Se menciona la
importancia que tiene para los países de América Latina la profundización de
este aspecto. Sobre este mismo aspecto se destaca que hay que trabajar los
temas de capital social en varios niveles a la vez, a saber: nivel de las
políticas macro, nivel de los grupos o actores sociales, nivel de los
individuos. En este último nivel se podría abordar el tema de la "formación"
de capital social, en especial, vinculándolo con la educación. Se menciona la
conveniencia de diferenciar experiencias en A. Latina adonde haya
componentes de capita social de diverso tipo. También se menciona
aprovechar las evaluaciones de proyectos sobre pobreza y examinar si en
casos de resultados pobres o fracasos, la dimensión de capital social hubiera
variado los resultados. Para el caso del contexto urbano sed propone
establecer un índice de capital social vecinal a partir de los debates del taller
correspondiente que sesionó durante Conferencia.
(vi)
El nexo con la política. Se subraya la importancia de trabajar el nexo del
capital social con los procesos y sistemas políticos, dimensión que está
indisolublemente ligada al contenido de empoderamiento (empowerment)
que se destacó en la Conferencia.
(vii)
El corto plazo. Se propone a corto plazo establecer una red de interesados
en el tema capital social y pobreza, que puede construirse con el grupo
asistente a la reunión de programación y que desde allí puede expandirse
incorporando a otros miembros. La UEM podría tener un rol activo en este
sentido. Igualmente la CEPAL podría hacer algo parecido por medio de la
red global GATEWAY promovida por el Banco Mundial y de la cual la
CEPAL forma parte oficialmente. Se recoge aquí la idea del proyecto piloto
que ya se ha mencionado. Se menciona incluso la posibilidad de que la red
pueda producir una revista electrónica sobre capital social y pobreza. Es
preciso dar continuidad al esfuerzo realizado por la UEM y la CEPAL. Se
acuerda distribuir esta minuta y la lista del anexo D de nombres para
conformar la red.