ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO 9 LA DELIMITACIÓN DE TERRENOS PARA SU INCORPORACIÓN AL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO: UNA POSIBILIDAD Y UNA OPORTUNIDAD EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL NUEVO PLAN GENERAL DE SEVILLA A.EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO B.LA DELIMITACIÓN DE RESERVAS DE SUELO DURANTE EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL NUEVO PLAN GENERAL DE SEVILLA 77 metaPlan Entendemos también necesario realizar algunas consideraciones sobre el propio proceso de formulación del Nuevo Plan. El Plan General de 1987 preveía la revisión de su programa de actuación a los cuatro de su aprobación (1991) y su revisión general a los ocho (1995). Ninguna de las dos actuaciones se ha realizado. Se puede afirmar que el Nuevo Plan llega tarde, y que como consecuencia de ello la Ciudad está sometida a fuertes tensiones que no pueden ser obviadas durante el proceso. La prórroga de la situación urbanística actual durante los tres o cuatro años que dure la elaboración del Nuevo Plan, lo que supondría una vigencia del anterior superior al doble de la prevista, no parece recomendable. Para contrarrestar esta situación se deberían plantear, durante el proceso de formulación, al menos dos fases intermedias con efectos reales: A corto plazo, un programa de puesta en marcha de áreas del Suelo Urbanizable No Programado, cuya modificación no sea en ningún caso previsible (Sevilla Este), que podría incorporar además otras medidas cautelares o de política de suelo. Y a medio plazo, una vez concluido el Avance, un conjunto de modificaciones al vigente Plan que tuvieran por objeto, cuando no sea imprescindible para ello esperar a la conclusión del proceso de revisión, adelantar actuaciones que pongan nuevos suelos en circulación. 78 metaPlan Por tanto, criterios de realismo y eficacia pueden aconsejar anticipar la viabilidad de las soluciones a determinadas zonas, mediante expedientes de modificación puntual del vigente Plan, siempre que se acredite su conformidad con los criterios y objetivos del nuevo planeamiento en formulación, y en los que concurran compromisos ciertos de los interesados, que garanticen su ejecución. Los mismos criterios de realismo y pragmatismo pueden aconsejar orientar el proceso de planeamiento de forma que se puedan simultanear planeamientos de distinto alcance, tanto físico como sectorial, a fin de dar respuesta al catálogo de asuntos concretos que la Ciudad tiene planteados, y que no podrán esperar un Nuevo Plan para acometerlos. Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO En la actualidad, nos encontramos en Sevilla ante un proceso abierto de planeamiento, con una dinámica propia. Existen, además, un conjunto de problemas urbanos, de los que la Corporación Municipal viene ocupándose desde hace tiempo, pero de difícil solución, hasta que la Ciudad no cuente con un marco urbanístico adecuado: un Nuevo Plan General. Junto a ello nos encontramos con que la intervención diaria sobre la Ciudad se hace necesaria e inevitable, no siendo deseable la paralización de la actividad. Esto exigirá una especial atención desde el Plan a todas las intervenciones que se realicen a distintos niveles a fin de que no resulten contradictorias entre sí, ni entren en conflicto con los planteamientos generales del nuevo marco de ordenación territorial que ahora se pone en marcha. Por tanto, las premisas que se proponen como estrategias en el proceso de la formulación del Nuevo Plan son las siguientes: Alcanzar un equilibrio entre la urgencia y la idoneidad en las soluciones a problemas concretos que hoy tiene planteada la Ciudad, procurando que las intervenciones inmediatas no resulten contradictorias con los planteamientos generales de política urbana. Concebir el período de redacción del nuevo Plan como una situación puente entre la situación anterior y la que resulte del nuevo planeamiento, pero dotándola de la máxima operatividad. Para ello es necesario: una gran transparencia en la formulación de los objetivos generales de política urbana; una gran clarificación tanto de la estrategia general de planeamiento prevista, como de las distintas situaciones que se producen durante el proceso de tramitación de documentos; una seguridad jurídica máxima, que exigirá, tanto del Ayuntamiento como de los particulares, ajustar derechos y obligaciones; adecuar la demanda de licencias de edificación y urbanización a la capacidad real de intervención del particular, lo cual evita situaciones generalizadas de suspensión de licencias, y agiliza su tramitación y otorgamiento; y por último, evitar los hechos indemnizatorios por cambios en el planeamiento. 9 Adelantar al máximo las soluciones a los temas no conflictivos, anticipando acciones que generen adhesiones y compromisos por parte de los interesados en zonas actualmente conflictivas, en las que en las distintas fases del proceso de elaboración se vayan formulando propuestas de intervención futura; y por último, posponer a un estudio con mayor detenimiento los restantes temas. Esta manera de proceder, posponiendo las cuestiones no clarificadas, no debe entenderse como voluntad de entorpecimiento, sino al contrario, con una intención de facilitar la liberación de suelo en aquellas cuestiones ya clarificadas por el planeamiento. El planeamiento a través de la acción. Esta frase explica el método dialéctico pretendido en el proceso de elaboración del Nuevo Plan: ir del conocimiento de lo particular a la visión general y, desde ésta, de nuevo, a lo particular, a lo concreto. Y este proceso lo entendemos no como un mero proceso abstracto y teórico, sino ligado esencialmente a la praxis, a la acción. Una vez que el orden general esté predefinido, con la identificación de criterios estratégicos precisos, y con los mínimos requeridos por la valoración medioambiental, es posible iniciar proyectos con valor estratégico o altamente relevantes, utilizándolos como casos de estudio para perfeccionar los procesos que se incluirán en la elaboración del Nuevo Plan. Al mismo tiempo, los estudios concretos, estratégicos, incluidos los estudios de situaciones locales en los distintos distritos, contribuirán a la definición del orden general, constituyendo de esta forma un todo o cuerpo complejo. Con esta estrategia se pasa a entender los Proyectos Urbanos no como un valor en sí mismo, sino como una oportunidad para realizar el Nuevo Plan, dotando de coherencia a las distintas iniciativas, las públicas y las privadas. 79 metaPlan Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA LA DELIMITACIÓN DE TERRENOS PARA SU INCORPORACIÓN AL PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO: UNA POSIBILIDAD Y UNA OPORTUNIDAD EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL NUEVO PLAN GENERAL DE SEVILLA actividad urbanizadora a todos los empresarios del sector y, en consecuencia, hacer efectivo y real el principio de libre competencia. Durante el proceso de formulación y tramitación de la Revisión del Plan General, la Administración Municipal está obligada a adoptar todas aquellas medidas de gestión, posibilitadas por la legislación vigente, que favorezcan o faciliten la futura ejecución del Nuevo Plan. El Patrimonio Municipal del Suelo es uno de los instrumentos esenciales con que cuentan los Ayuntamientos para que el ejercicio de la potestad pública en la ordenación y gestión urbanística pueda llegar a ser eficaz y alcance los fines que justifican la atribución de dicha potestad. En este sentido, son principios básicos de nuestro sistema urbanístico el de procurar que el suelo se utilice en congruencia con la utilidad pública y la función social de la propiedad, y el asegurar la participación de la comunidad en las plusvalías que genera la acción urbanística de los poderes públicos. Que el Ayuntamiento se dote de un Patrimonio Municipal de Suelo suficiente y diversificado en cuanto a su localización se constituye como objetivo básico para garantizar la viabilidad, al margen de las circunstancias cambiantes de cada momento, de la implantación de las actividades más débiles del mercado (vivienda protegida, ciertas actividades económicas, dotaciones...). Además, sólo un Patrimonio Municipal de Suelo de suficiente entidad puede asegurar la diversificación en la actividad urbanística y la concurrencia de los agentes en la misma, de modo que éstos puedan ser no sólo los propietarios de suelo, sino cualquier otro promotor que adquiera la correspondiente legitimación, a través de un concurso público. La actividad urbanizadora excede de la esfera de los intereses de los propietarios, y corresponde a la Administración Urbanística impedir que los suelos aptos para urbanizar se concentren en manos de unos pocos propietarios que dominen el mercado de precios. 80 metaPlan Paradójicamente, si sólo se atribuye la legitimación para desarrollar la actividad urbanizadora a los propietarios de los terrenos se estaría consagrando, indebidamente, la monopolización de dicha actividad, con las consecuencias negativas que se derivan en orden a asegurar los objetivos de interés general pretendidos con la planificación urbanística. En cambio, reservando y asegurando para la titularidad pública una suficiente cantidad de suelo, se posibilita, a través de la gestión indirecta posterior de concurso público, la apertura de la A. EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO El apartado 5 del artículo 3 del TRLS 92(en cuanto norma autonómica por aplicación de la Ley 1/97 de la CCAA), dispone que la competencia urbanística en lo que se refiere a la intervención en la regulación del mercado de suelo confiere las siguientes facultades: a) Regular el mercado de terrenos como garantía de la subordinación de los mismos a los fines previstos en el planeamiento. b) Constituir y gestionar patrimonio público de suelo. Estas facultades constituyen un título habilitador a favor de los Ayuntamientos para intervenir en el proceso urbanístico como agente activo. Esta conclusión se ve reforzada, por la nueva redacción que el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23 de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización en el Sector Inmobiliario y Transportes ha dado al artículo 15 de la Ley 6/1998, al incorporar un nuevo apartado, el 2, del siguiente tenor: La transformación del suelo urbanizable podrá ser también promovida por las Administraciones Públicas sean o no competentes para la aprobación del correspondiente planeamiento de desarrollo. Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO Para desempeñar este papel activo, los Ayuntamientos cuentan con el instrumento del Patrimonio Municipal del Suelo. Históricamente, el Patrimonio Municipal del Suelo obedece al convencimiento de considerar oportuno para el interés público que la Administración sea un titular importante en el mercado de suelo. De esta forma, se introduce en este mercado imperfecto un factor de corrección, al garantizar una oferta de suelo urbanizado de forma constante, lo que impedirá tentaciones especulativas y permitirá la disponibilidad de suelo para actuaciones urbanísticas completas, al tiempo que posibilita la asunción por la colectividad de la mayoría de las plusvalías que generan los procesos urbanísticos. Tan importante se considera esta institución urbanística que el artículo 276.1 Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (precepto que continúa vigente conforme a la Disposición Derogatoria Única de la Ley estatal 6/1998 de 13 de Abril), establece la obligatoriedad de constituir su respectivo Patrimonio Municipal del Suelo para todos los Ayuntamientos que dispongan de planeamiento general, con la finalidad de regular el mercado de terrenos, obtener reservas para actuaciones de iniciativa pública y facilitar la ejecución del planeamiento. El Patrimonio Municipal del Suelo, que aparece en nuestro ordenamiento jurídico con el Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de Mayo de 1955, recibe un importante reforzamiento con la Ley Andaluza 1/1997. Una de las medidas en las que se concreta la potenciación del Patrimonio Municipal del Suelo es la posibilidad de que los Ayuntamientos delimiten en suelo clasificado como no urbanizable, no sujeto a especial protección, o urbanizable no programado, reservas de terrenos destinados a formar parte del Patrimonio Municipal del Suelo (art. 278.1 TRLS). Esta disposición es de aplicación inmediata, sin necesidad de llevar a cabo la adaptación del planeamiento vigente a la reforma urbanística, por cuanto las disposiciones sobre Patrimonios Públicos de Suelo son de plena vigencia desde la entrada en vigor de la Ley 1/1997. metaPlan 9 La regulación vigente legitima la utilización del instituto expropiatorio para incorporar terrenos, incluso del suelo no urbanizable, al Patrimonio Municipal del Suelo y no requiere ni la previa existencia de un planeamiento que la legitime, ni tampoco que se encuentre vinculada a la programación establecida en el Plan. Así se establece una distinción entre la utilización de la expropiación para la ejecución del planeamiento por el sistema de expropiación y la utilización del instituto expropiatorio para constituir reservas de terrenos para su incorporación al Patrimonio Municipal del Suelo. De esta forma se permite desarrollar a los Ayuntamientos una política de adquisición de suelo con finalidades no inmediatas sino estratégicas, a medio y largo plazo, que le permitan en el futuro tener una posición cualificada en el mercado de suelo, de forma que posibilite a la Administración Urbanística contar con capacidad de corregir las disfunciones del mercado en los ciclos más inflacionistas, facilite la ejecución de los nuevos planteamientos y posibilite la rápida implantación de futuras actuaciones públicas. La regulación vigente permite con la habilitación de esta técnica de Delimitación de Reservas, que el Patrimonio Municipal del Suelo alcance plenamente las finalidades que históricamente se habían configurado como propias (intervención en el mercado de suelo, facilitar la ejecución de planeamiento y posibilitar actuaciones públicas). En conclusión, el artículo único de la Ley andaluza 1/1997, al asumir como regulación propia la contenida en el artículo 278 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, posibilita delimitar áreas - en suelo no urbanizable o en el urbanizable no programado - de posible adquisición para el Patrimonio Municipal del Suelo mediante la utilización de la expropiación forzosa a valores iniciales. Gracias a esta regulación, los Ayuntamientos pueden con adquisiciones anticipadas de terrenos estratégicamente localizados, incidir de forma efectiva en el control del precio del mercado, poner en mano del futuro planeamiento los Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA terrenos necesarios para su incorporación al proceso urbanístico con disponibilidad inmediata, facilitando la futura ejecución del nuevo planeamiento y garantizando la consecución de las actuaciones públicas que se requieran. En estos casos de adquisición de suelo en terrenos clasificados como no urbanizable o suelo urbanizable no programado, la causa expropiante la constituye la misma incorporación al Patrimonio Municipal del Suelo, que se constituye en un fin en sí mismo en cuanto reserva de suelo para el cumplimiento posterior de los fines propios del Patrimonio Municipal del Suelo. B. LA DELIMITACIÓN DE RESERVAS DE SUELO DURANTE EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL NUEVO PLAN GENERAL DE SEVILLA La delimitación de las áreas de reservas para la ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo se puede establecer: 1) En el propio planeamiento general, como determinación propia del mismo, de carácter potestativo. El procedimiento para llevarlo a cabo sigue la suerte del trámite del planeamiento general, y alcanza la legitimación para proceder a la expropiación por la misma declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación, que se reconoce a la aprobación del Plan General. 2) La delimitación de reservas también puede realizarse en el proceso de revisión del Programa de Actuación, para los casos de municipios que cuenten con Plan General. 82 metaPlan 3) En defecto o insuficiencia de la previsión de estas reservas con los instrumentos anteriores, se puede delimitar, también, mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución (conforme al artículo único de la Ley Andaluza 1/1.997 que adopta como propia la regulación contenida en el art. 278.2 TRLS). Este procedimiento viene establecido en el artículo 146.2 Texto Refundido Ley del Suelo de 1.992, cuyo contenido también fue asumido como Derecho Urbanístico propio de la CCAA por la Ley1/1.997. Pues bien, el Municipio de Sevilla, puede, de conformidad con lo previsto en el art. 278.2 del TRLS, establecer reservas de terrenos sobre suelos clasificados por el actual y vigente Plan General como no urbanizables sin protección especial, mediante el procedimiento de delimitación de unidades de ejecución. En cualquiera de las tres formas es preciso justificar tanto la elección de los terrenos, como la oportunidad y conveniencia de tomar esta decisión de establecer la delimitación de terrenos para reserva del Patrimonio Municipal del Suelo. La delimitación de los terrenos con esta finalidad implica la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación a efectos expropiatorios (art. 278.4 TRLS), y queda, en consecuencia, el Ayuntamiento legitimado para llevar a cabo la incorporación de los terrenos al Patrimonio Municipal de Suelo, mediante la expropiación forzosa (art. 206.1.d). Si bien esto no significa que no se puedan adquirir de forma distinta a la expropiación, ni tampoco que deban adquirirse en todo caso los terrenos previamente delimitados (tal como se deduce de la expresión de posible adquisición del artículo 278.1 TRLS). La Ley facilita la incorporación al proceso urbanístico de los terrenos clasificados como no urbanizables, adquiridos mediante la delimitación de estas reservas. Así el art. 279.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo establece que en la siguiente revisión del Programa de Actuación del Plan General se podrán clasificar como suelo urbanizable no programado los terrenos no urbanizables que por expropiación hubiesen pasado al Patrimonio Municipal del Suelo. En todo caso, aun cuando en este momento no estamos ante una revisión del Programa sino de todo el Plan General, cabe deducir del anterior precepto citado una manifiesta voluntad del legislador de posibilitar la rápida incorporación al proceso urbanístico, de los terrenos adquiridos como reserva en suelo no urbanizable. Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO De esta forma, se pone de relevancia la utilidad de este instrumento como estrategia de intervención previa a la elaboración del nuevo planeamiento, a fin de facilitar precisamente la ejecución del mismo y la realización de actuaciones urbanísticas promovidas por los poderes públicos. Una vez adquiridos para el Patrimonio Municipal del Suelo los terrenos e incorporados al proceso urbanizador, deben destinarse preferentemente a viviendas acogidas a algún régimen de protección pública o a otros usos de interés social, si bien su destino final y concreto a dichos usos dependerá de lo que decida el planeamiento. En cualquier caso, el destino último de los terrenos adquiridos siempre queda vinculado, al menos, por el cumplimiento de alguna de las finalidades genéricas del Patrimonio Municipal del Suelo (regulación del mercado de suelo, obtención de reservas para actuaciones públicas o facilitar la ejecución del planeamiento) que justifican por sí mismas la medida de delimitación de la reserva. 9 de la nueva planificación. Esto posibilitará que estas delimitaciones respondan a la preparación de actuaciones urbanísticas de interés, o bien de zonas con tensiones o deficiencias, y así responderán, en consecuencia, al análisis previo realizado en la planificación burbanística, eliminando la arbitrariedad en la elección de las zonas o la simple intención acaparadora de suelo. En este sentido, la Oficina del Plan General deberá formular propuestas concretas de zonas susceptibles de ser delimitadas como reservas de suelo, a fin de que se inicien, previo los trámites correspondientes, el proceso de gestión para su adquisición. Hay que volver a indicar que la causa expropiante de la delimitación es la propia voluntad de incorporar terrenos al Patrimonio Municipal del Suelo; por este motivo, en el momento de la delimitación no se precisa concretar el uso final de los terrenos, por ser ésta una decisión municipal que corresponde adoptarla en el proceso de redacción del nuevo planeamiento, que determinará la forma y contenido de su efectiva incorporación al proceso urbanístico. Es importante destacar que nada impide que el procedimiento de incorporación de nuevos terrenos al Patrimonio Municipal de Suelo pueda simultanearse con el proceso de revisión del planeamiento general, posibilitando, dada su enorme agilidad, que pueda aprobarse e incluso gestionarse la adquisición de los terrenos seleccionados, antes de que el procedimiento del Nuevo Plan General llegue a alcanzar su resolución definitiva. La ventaja de utilizar este procedimiento específico durante la Revisión del Plan General de Sevilla permitirá que la delimitación de las reservas de suelo se lleve a cabo desde el análisis metaPlan 83 Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA