algunas consideraciones sobre el proceso

ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO
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LA DELIMITACIÓN DE TERRENOS PARA SU INCORPORACIÓN AL
PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO:
UNA POSIBILIDAD Y UNA OPORTUNIDAD EN EL PROCESO DE
ELABORACIÓN DEL NUEVO PLAN GENERAL DE SEVILLA
A.EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO
B.LA DELIMITACIÓN DE RESERVAS DE SUELO DURANTE EL PROCESO DE
ELABORACIÓN DEL NUEVO PLAN GENERAL DE SEVILLA
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metaPlan
Entendemos también necesario realizar algunas
consideraciones sobre el propio proceso de
formulación del Nuevo Plan. El Plan General de
1987 preveía la revisión de su programa de
actuación a los cuatro de su aprobación (1991) y
su revisión general a los ocho (1995). Ninguna de
las dos actuaciones se ha realizado.
Se puede afirmar que el Nuevo Plan llega tarde, y
que como consecuencia de ello la Ciudad está
sometida a fuertes tensiones que no pueden ser
obviadas durante el proceso. La prórroga de la
situación urbanística actual durante los tres o cuatro
años que dure la elaboración del Nuevo Plan, lo
que supondría una vigencia del anterior superior al
doble de la prevista, no parece recomendable.
Para contrarrestar esta situación se deberían
plantear, durante el proceso de formulación, al
menos dos fases intermedias con efectos reales:
• A corto plazo, un programa de puesta en
marcha de áreas del Suelo Urbanizable No
Programado, cuya modificación no sea en
ningún caso previsible (Sevilla Este), que
podría incorporar además otras medidas
cautelares o de política de suelo.
• Y a medio plazo, una vez concluido el Avance,
un conjunto de modificaciones al vigente Plan
que tuvieran por objeto, cuando no sea
imprescindible para ello esperar a la conclusión
del proceso de revisión, adelantar actuaciones
que pongan nuevos suelos en circulación.
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metaPlan
Por tanto, criterios de realismo y eficacia pueden
aconsejar anticipar la viabilidad de las soluciones
a determinadas zonas, mediante expedientes de
modificación puntual del vigente Plan, siempre
que se acredite su conformidad con los criterios y
objetivos del nuevo planeamiento en formulación,
y en los que concurran compromisos ciertos de los
interesados, que garanticen su ejecución. Los
mismos criterios de realismo y pragmatismo
pueden aconsejar orientar el proceso de
planeamiento de forma que se puedan
simultanear planeamientos de distinto alcance,
tanto físico como sectorial, a fin de dar respuesta
al catálogo de asuntos concretos que la Ciudad
tiene planteados, y que no podrán esperar un
Nuevo Plan para acometerlos.
Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO
En la actualidad, nos encontramos en Sevilla ante
un proceso abierto de planeamiento, con una
dinámica propia. Existen, además, un conjunto de
problemas urbanos, de los que la Corporación
Municipal viene ocupándose desde hace tiempo,
pero de difícil solución, hasta que la Ciudad no
cuente con un marco urbanístico adecuado: un
Nuevo Plan General. Junto a ello nos encontramos
con que la intervención diaria sobre la Ciudad se
hace necesaria e inevitable, no siendo deseable la
paralización de la actividad. Esto exigirá una
especial atención desde el Plan a todas las
intervenciones que se realicen a distintos niveles a
fin de que no resulten contradictorias entre sí, ni
entren en conflicto con los planteamientos
generales del nuevo marco de ordenación
territorial que ahora se pone en marcha.
Por tanto, las premisas que se proponen como
estrategias en el proceso de la formulación del
Nuevo Plan son las siguientes:
• Alcanzar un equilibrio entre la urgencia y la
idoneidad en las soluciones a problemas
concretos que hoy tiene planteada la
Ciudad, procurando que las intervenciones
inmediatas no resulten contradictorias con
los planteamientos generales de política
urbana.
• Concebir el período de redacción del nuevo
Plan como una situación puente entre la
situación anterior y la que resulte del nuevo
planeamiento, pero dotándola de la máxima
operatividad. Para ello es necesario: una
gran transparencia en la formulación de los
objetivos generales de política urbana; una
gran clarificación tanto de la estrategia
general de planeamiento prevista, como de
las distintas situaciones que se producen
durante el proceso de tramitación de
documentos; una seguridad jurídica máxima,
que exigirá, tanto del Ayuntamiento como de
los particulares, ajustar derechos y
obligaciones; adecuar la demanda de
licencias de edificación y urbanización a la
capacidad real de intervención del particular,
lo cual evita situaciones generalizadas de
suspensión de licencias, y agiliza su
tramitación y otorgamiento; y por último,
evitar los hechos indemnizatorios por
cambios en el planeamiento.
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• Adelantar al máximo las soluciones a los
temas no conflictivos, anticipando acciones
que generen adhesiones y compromisos por
parte de los interesados en zonas
actualmente conflictivas, en las que en las
distintas fases del proceso de elaboración se
vayan
formulando
propuestas
de
intervención futura; y por último, posponer a
un estudio con mayor detenimiento los
restantes temas. Esta manera de proceder,
posponiendo las cuestiones no clarificadas,
no debe entenderse como voluntad de
entorpecimiento, sino al contrario, con una
intención de facilitar la liberación de suelo en
aquellas cuestiones ya clarificadas por el
planeamiento.
• El planeamiento a través de la acción. Esta
frase explica el método dialéctico pretendido
en el proceso de elaboración del Nuevo
Plan: ir del conocimiento de lo particular a la
visión general y, desde ésta, de nuevo, a lo
particular, a lo concreto. Y este proceso lo
entendemos no como un mero proceso
abstracto y teórico, sino ligado esencialmente
a la praxis, a la acción. Una vez que el orden
general esté predefinido, con la identificación
de criterios estratégicos precisos, y con los
mínimos requeridos por la valoración
medioambiental, es posible iniciar proyectos
con valor estratégico o altamente relevantes,
utilizándolos como casos de estudio para
perfeccionar los procesos que se incluirán en
la elaboración del Nuevo Plan. Al mismo
tiempo, los estudios concretos, estratégicos,
incluidos los estudios de situaciones locales
en los distintos distritos, contribuirán a la
definición del orden general, constituyendo
de esta forma un todo o cuerpo complejo.
Con esta estrategia se pasa a entender los
Proyectos Urbanos no como un valor en sí
mismo, sino como una oportunidad para
realizar el Nuevo Plan, dotando de
coherencia a las distintas iniciativas, las
públicas y las privadas.
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metaPlan
Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA
LA DELIMITACIÓN DE TERRENOS
PARA SU INCORPORACIÓN AL
PATRIMONIO MUNICIPAL DEL SUELO:
UNA POSIBILIDAD Y UNA OPORTUNIDAD
EN EL PROCESO DE ELABORACIÓN DEL
NUEVO PLAN GENERAL DE SEVILLA
actividad urbanizadora a todos los empresarios
del sector y, en consecuencia, hacer efectivo y real
el principio de libre competencia.
Durante el proceso de formulación y tramitación
de la Revisión del Plan General, la Administración
Municipal está obligada a adoptar todas aquellas
medidas de gestión, posibilitadas por la
legislación vigente, que favorezcan o faciliten la
futura ejecución del Nuevo Plan.
El Patrimonio Municipal del Suelo es uno de los
instrumentos esenciales con que cuentan los
Ayuntamientos para que el ejercicio de la
potestad pública en la ordenación y gestión
urbanística pueda llegar a ser eficaz y alcance los
fines que justifican la atribución de dicha
potestad. En este sentido, son principios básicos
de nuestro sistema urbanístico el de procurar que
el suelo se utilice en congruencia con la utilidad
pública y la función social de la propiedad, y el
asegurar la participación de la comunidad en las
plusvalías que genera la acción urbanística de los
poderes públicos.
Que el Ayuntamiento se dote de un Patrimonio
Municipal de Suelo suficiente y diversificado en
cuanto a su localización se constituye como
objetivo básico para garantizar la viabilidad, al
margen de las circunstancias cambiantes de cada
momento, de la implantación de las actividades
más débiles del mercado (vivienda protegida,
ciertas actividades económicas, dotaciones...).
Además, sólo un Patrimonio Municipal de Suelo
de suficiente entidad puede asegurar la
diversificación en la actividad urbanística y la
concurrencia de los agentes en la misma, de
modo que éstos puedan ser no sólo los
propietarios de suelo, sino cualquier otro
promotor que adquiera la correspondiente
legitimación, a través de un concurso público. La
actividad urbanizadora excede de la esfera de los
intereses de los propietarios, y corresponde a la
Administración Urbanística impedir que los suelos
aptos para urbanizar se concentren en manos de
unos pocos propietarios que dominen el mercado
de precios.
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metaPlan
Paradójicamente, si sólo se atribuye la
legitimación para desarrollar la actividad
urbanizadora a los propietarios de los terrenos se
estaría consagrando, indebidamente, la
monopolización de dicha actividad, con las
consecuencias negativas que se derivan en orden
a asegurar los objetivos de interés general
pretendidos con la planificación urbanística. En
cambio, reservando y asegurando para la
titularidad pública una suficiente cantidad de
suelo, se posibilita, a través de la gestión indirecta
posterior de concurso público, la apertura de la
A. EL PATRIMONIO MUNICIPAL DE SUELO
El apartado 5 del artículo 3 del TRLS 92(en
cuanto norma autonómica por aplicación de la
Ley 1/97 de la CCAA), dispone que la
competencia urbanística en lo que se refiere a la
intervención en la regulación del mercado de
suelo confiere las siguientes facultades:
a) Regular el mercado de terrenos como
garantía de la subordinación de los mismos
a los fines previstos en el planeamiento.
b) Constituir y gestionar patrimonio público de
suelo.
Estas facultades constituyen un título habilitador a
favor de los Ayuntamientos para intervenir en el
proceso urbanístico como agente activo.
Esta conclusión se ve reforzada, por la nueva
redacción que el Real Decreto-Ley 4/2000, de 23
de junio, de Medidas Urgentes de Liberalización
en el Sector Inmobiliario y Transportes ha dado al
artículo 15 de la Ley 6/1998, al incorporar un
nuevo apartado, el 2, del siguiente tenor: La
transformación del suelo urbanizable podrá ser
también promovida por las Administraciones
Públicas sean o no competentes para la
aprobación del correspondiente planeamiento de
desarrollo.
Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO
Para desempeñar este papel activo, los
Ayuntamientos cuentan con el instrumento del
Patrimonio Municipal del Suelo.
Históricamente, el Patrimonio Municipal del Suelo
obedece al convencimiento de considerar
oportuno para el interés público que la
Administración sea un titular importante en el
mercado de suelo. De esta forma, se introduce en
este mercado imperfecto un factor de corrección,
al garantizar una oferta de suelo urbanizado de
forma constante, lo que impedirá tentaciones
especulativas y permitirá la disponibilidad de
suelo para actuaciones urbanísticas completas, al
tiempo que posibilita la asunción por la
colectividad de la mayoría de las plusvalías que
generan los procesos urbanísticos.
Tan importante se considera esta institución
urbanística que el artículo 276.1 Texto Refundido
de la Ley del Suelo de 1992 (precepto que
continúa vigente conforme a la Disposición
Derogatoria Única de la Ley estatal 6/1998 de 13
de Abril), establece la obligatoriedad de constituir
su respectivo Patrimonio Municipal del Suelo para
todos los Ayuntamientos que dispongan de
planeamiento general, con la finalidad de regular
el mercado de terrenos, obtener reservas para
actuaciones de iniciativa pública y facilitar la
ejecución del planeamiento.
El Patrimonio Municipal del Suelo, que aparece en
nuestro ordenamiento jurídico con el Reglamento
de Bienes de las Corporaciones Locales de 27 de
Mayo de 1955, recibe un importante reforzamiento
con la Ley Andaluza 1/1997. Una de las medidas
en las que se concreta la potenciación del
Patrimonio Municipal del Suelo es la posibilidad de
que los Ayuntamientos delimiten en suelo
clasificado como no urbanizable, no sujeto a
especial protección, o urbanizable no programado,
reservas de terrenos destinados a formar parte del
Patrimonio Municipal del Suelo (art. 278.1 TRLS).
Esta disposición es de aplicación inmediata, sin
necesidad de llevar a cabo la adaptación del
planeamiento vigente a la reforma urbanística,
por cuanto las disposiciones sobre Patrimonios
Públicos de Suelo son de plena vigencia desde la
entrada en vigor de la Ley 1/1997.
metaPlan
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La regulación vigente legitima la utilización del
instituto expropiatorio para incorporar terrenos,
incluso del suelo no urbanizable, al Patrimonio
Municipal del Suelo y no requiere ni la previa
existencia de un planeamiento que la legitime, ni
tampoco que se encuentre vinculada a la
programación establecida en el Plan. Así se
establece una distinción entre la utilización de la
expropiación para la ejecución del planeamiento
por el sistema de expropiación y la utilización del
instituto expropiatorio para constituir reservas de
terrenos para su incorporación al Patrimonio
Municipal del Suelo.
De esta forma se permite desarrollar a los
Ayuntamientos una política de adquisición de
suelo con finalidades no inmediatas sino
estratégicas, a medio y largo plazo, que le
permitan en el futuro tener una posición
cualificada en el mercado de suelo, de forma que
posibilite a la Administración Urbanística contar
con capacidad de corregir las disfunciones del
mercado en los ciclos más inflacionistas, facilite la
ejecución de los nuevos planteamientos y
posibilite la rápida implantación de futuras
actuaciones públicas.
La regulación vigente permite con la habilitación
de esta técnica de Delimitación de Reservas, que
el Patrimonio Municipal del Suelo alcance
plenamente las finalidades que históricamente se
habían configurado como propias (intervención
en el mercado de suelo, facilitar la ejecución de
planeamiento y posibilitar actuaciones públicas).
En conclusión, el artículo único de la Ley andaluza
1/1997, al asumir como regulación propia la
contenida en el artículo 278 del Texto Refundido
de la Ley del Suelo de 1992, posibilita delimitar
áreas - en suelo no urbanizable o en el
urbanizable no programado - de posible
adquisición para el Patrimonio Municipal del
Suelo mediante la utilización de la expropiación
forzosa a valores iniciales.
Gracias a esta regulación, los Ayuntamientos
pueden con adquisiciones anticipadas de terrenos
estratégicamente localizados, incidir de forma
efectiva en el control del precio del mercado,
poner en mano del futuro planeamiento los
Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA
terrenos necesarios para su incorporación al
proceso urbanístico con disponibilidad inmediata,
facilitando la futura ejecución del nuevo
planeamiento y garantizando la consecución de
las actuaciones públicas que se requieran.
En estos casos de adquisición de suelo en terrenos
clasificados como no urbanizable o suelo
urbanizable no programado, la causa expropiante
la constituye la misma incorporación al Patrimonio
Municipal del Suelo, que se constituye en un fin en
sí mismo en cuanto reserva de suelo para el
cumplimiento posterior de los fines propios del
Patrimonio Municipal del Suelo.
B. LA DELIMITACIÓN DE RESERVAS DE
SUELO DURANTE EL PROCESO DE
ELABORACIÓN DEL NUEVO PLAN GENERAL
DE SEVILLA
La delimitación de las áreas de reservas para la
ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo se
puede establecer:
1) En el propio planeamiento general, como
determinación propia del mismo, de carácter
potestativo. El procedimiento para llevarlo
a cabo sigue la suerte del trámite del
planeamiento general, y alcanza la
legitimación para proceder a la expropiación
por la misma declaración de utilidad pública
y necesidad de ocupación, que se reconoce
a la aprobación del Plan General.
2) La delimitación de reservas también puede
realizarse en el proceso de revisión del
Programa de Actuación, para los casos de
municipios que cuenten con Plan General.
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3) En defecto o insuficiencia de la previsión de
estas reservas con los instrumentos
anteriores, se puede delimitar, también,
mediante el procedimiento de delimitación
de unidades de ejecución (conforme al
artículo único de la Ley Andaluza 1/1.997
que adopta como propia la regulación
contenida en el art. 278.2 TRLS). Este
procedimiento viene establecido en el
artículo 146.2 Texto Refundido Ley del Suelo
de 1.992, cuyo contenido también fue
asumido como Derecho Urbanístico propio
de la CCAA por la Ley1/1.997.
Pues bien, el Municipio de Sevilla, puede, de
conformidad con lo previsto en el art. 278.2 del
TRLS, establecer reservas de terrenos sobre suelos
clasificados por el actual y vigente Plan General
como no urbanizables sin protección especial,
mediante el procedimiento de delimitación de
unidades de ejecución.
En cualquiera de las tres formas es preciso
justificar tanto la elección de los terrenos, como la
oportunidad y conveniencia de tomar esta
decisión de establecer la delimitación de terrenos
para reserva del Patrimonio Municipal del Suelo.
La delimitación de los terrenos con esta finalidad
implica la declaración de utilidad pública y la
necesidad de ocupación a efectos expropiatorios
(art. 278.4 TRLS), y queda, en consecuencia, el
Ayuntamiento legitimado para llevar a cabo la
incorporación de los terrenos al Patrimonio
Municipal de Suelo, mediante la expropiación
forzosa (art. 206.1.d). Si bien esto no significa que
no se puedan adquirir de forma distinta a la
expropiación, ni tampoco que deban adquirirse
en todo caso los terrenos previamente delimitados
(tal como se deduce de la expresión de posible
adquisición del artículo 278.1 TRLS).
La Ley facilita la incorporación al proceso
urbanístico de los terrenos clasificados como no
urbanizables, adquiridos mediante la delimitación
de estas reservas. Así el art. 279.1 del Texto
Refundido de la Ley del Suelo establece que en la
siguiente revisión del Programa de Actuación del
Plan General se podrán clasificar como suelo
urbanizable no programado los terrenos no
urbanizables que por expropiación hubiesen
pasado al Patrimonio Municipal del Suelo.
En todo caso, aun cuando en este momento no
estamos ante una revisión del Programa sino de
todo el Plan General, cabe deducir del anterior
precepto citado una manifiesta voluntad del
legislador de posibilitar la rápida incorporación al
proceso urbanístico, de los terrenos adquiridos
como reserva en suelo no urbanizable.
Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA
ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE EL PROCESO
De esta forma, se pone de relevancia la utilidad
de este instrumento como estrategia de
intervención previa a la elaboración del nuevo
planeamiento, a fin de facilitar precisamente la
ejecución del mismo y la realización de
actuaciones urbanísticas promovidas por los
poderes públicos.
Una vez adquiridos para el Patrimonio Municipal
del Suelo los terrenos e incorporados al proceso
urbanizador, deben destinarse preferentemente a
viviendas acogidas a algún régimen de protección
pública o a otros usos de interés social, si bien su
destino final y concreto a dichos usos dependerá
de lo que decida el planeamiento. En cualquier
caso, el destino último de los terrenos adquiridos
siempre queda vinculado, al menos, por el
cumplimiento de alguna de las finalidades
genéricas del Patrimonio Municipal del Suelo
(regulación del mercado de suelo, obtención de
reservas para actuaciones públicas o facilitar la
ejecución del planeamiento) que justifican por sí
mismas la medida de delimitación de la reserva.
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de la nueva planificación. Esto posibilitará que
estas delimitaciones respondan a la preparación
de actuaciones urbanísticas de interés, o bien
de zonas con tensiones o deficiencias, y así
responderán, en consecuencia, al análisis previo
realizado en la planificación burbanística,
eliminando la arbitrariedad en la elección de las
zonas o la simple intención acaparadora de suelo.
En este sentido, la Oficina del Plan General
deberá formular propuestas concretas de zonas
susceptibles de ser delimitadas como reservas de
suelo, a fin de que se inicien, previo los trámites
correspondientes, el proceso de gestión para su
adquisición.
Hay que volver a indicar que la causa expropiante
de la delimitación es la propia voluntad de
incorporar terrenos al Patrimonio Municipal del
Suelo; por este motivo, en el momento de la
delimitación no se precisa concretar el uso final
de los terrenos, por ser ésta una decisión
municipal que corresponde adoptarla en el
proceso de redacción del nuevo planeamiento,
que determinará la forma y contenido de su
efectiva incorporación al proceso urbanístico.
Es importante destacar que nada impide que el
procedimiento de incorporación de nuevos
terrenos al Patrimonio Municipal de Suelo pueda
simultanearse con el proceso de revisión del
planeamiento general, posibilitando, dada su
enorme agilidad, que pueda aprobarse e incluso
gestionarse la adquisición de los terrenos
seleccionados, antes de que el procedimiento del
Nuevo Plan General llegue a alcanzar su
resolución definitiva.
La ventaja de utilizar este procedimiento
específico durante la Revisión del Plan General
de Sevilla permitirá que la delimitación de las
reservas de suelo se lleve a cabo desde el análisis
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Criterios, Objetivos y Contenidos. NUEVO PLAN GENERAL MUNICIPAL DE ORDENACIÓN. SEVILLA