El trabajo establece tanto los supuestos y argumentos teóricos

XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
Gestión para resultados, transparencia y rendición de cuentas: ramo 33.
La experiencia de los Fondos de Aportación Federales para
el Desarrollo Local en México
Ruben Cuevas Plancarte
I.- Hacia una Gestión para Resultados y Presupuesto con Base en Resultados: el caso de los
Fondos Federales del Ramo Presupuestario 33 en México.
Indiscutiblemente, los enfoques de última generación, relativos a una Gestión para Resultados (GPR) y
el Presupuesto con Base en resultados (PBR), están llamados a lograr un gran impacto en las gestiones
públicas latinoamericanas, por su potencial transformador de la realidad en el subcontinente.
En efecto, la GPR, concebida como el “Marco conceptual cuya función es facilitar a las Organizaciones
Públicas la Dirección Efectiva e Integrada de su Proceso de Creación de VALOR PUBLICO, a fin de
optimizarlo, asegurando la máxima Eficacia, Eficiencia y Efectividad de su Desempeño, la consecución
de los Objetivos de Gobierno y la Mejora Continua de sus Instituciones.” ( CLAD: 2008)
En esta perspectiva, la GPR orienta los cursos de acción gubernativos a la creación de valor público, al
fortalecimiento institucional para la consecución de los objetivos y metas de los gobiernos, tales como
una mayor cobertura y un mejor servicio educativo, de salud, de seguridad pública, de infraestructura
social, entre otras áreas de la actividad pública. Aspecto relevante de la misma consiste en asegurar (no
sólo “intentar”) la maximización de la eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, dimensiones
cuyo cumplimiento se ha pretendido en diversas generaciones de reformas administrativas. Baste
señalar que ya el Manual de Naciones Unidas, publicado en la década de los años 60, definía los
términos eficacia y eficiencia como objetivos explícitos de los gobiernos.
A su vez, la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHyCP) define a la Gestión para Resultados
como “una forma de planear, organizar, emprender, monitorear, evaluar y ajustar estrategias y acciones
alineadas con propósito de contribuir de manera más eficiente al desarrollo del país (…) es una forma
de posicionar la eficiencia de las estrategias de desarrollo en el primer plano y propiciar que los
recursos públicos se orienten efectivamente al logro de resultados que mejoren estructuralmente las
condiciones sociales y económicas del país”. ( SHyCP: 2008)
En esta concepción, destaca el hecho de alinear los elementos de la planeación estratégica, con las
acciones efectivamente realizadas por el gobierno, así como enfatizar en las estrategias de desarrollo en
primera instancia. Priorizar y jerarquizar los objetivos, metas, estrategias y líneas de acción, a fin de no
perderse en el bosque de planes, programas y proyectos del gobierno. Direccionar asimismo, los
recursos públicos al logro de resultados, que impacten en las estructuras socioeconómicas del país, en
un índice de desarrollo humano superior y equilibrado en las diversas regiones, estados, municipios y
localidades que conforman la nación.
Los Principios de la Gestión para Resultados son:
1)
Centrar las decisiones en los resultados en todas las fases del proceso presupuestario;
2)
Alinear la planeación estratégica, el monitoreo y la evaluación con los resultados;
3)
Mantener la medición e información sencillas;
1
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4)
Gestionar para, no por, Resultados, y
5)
Usar la información de resultados para el aprendizaje y la toma de decisiones, así como para la
rendición de cuentas.
Estos Principios son de suma importancia para lograr los objetivos de la GPR, al alinear las fases del
proceso presupuestario con los elementos de planeación estratégica:
a)
Planeación: Alineación con el Plan Nacional de Desarrollo y sus programas; así como los
Objetivos estratégicos de las Dependencias y Entidades.
b)
Programación: Elaboración y autorización de estructuras programáticas; definición de
programas presupuestarios; Elaboración de Matriz de Indicadores (Marco Lógico) y Generación de
Indicadores Estratégicos y de Gestión (SED)c)
Presupuesto y su Ejercicio: Asignaciones presupuestarias considerando resultados y
evaluaciones.
d)
Seguimiento: Mejora en la calidad y gestión del gasto público; Informes de resultados;
Monitoreo de indicadores.
e)
Evaluación: Compromiso para resultados y de mejoramiento de la gestión
f)
Rendición de Cuentas: Cuenta Pública. (SHyCP: 2008)
La anterior alineación del proceso presupuestario para resultados, constituye un eslabonamiento
necesario entre las fases y sus acciones correlativas, siendo todas ellas condicionantes de las otras, por
lo que se requiere controlar todas. Se considera que el talón de Aquiles de las mismas es el adecuado y
racional ejercicio presupuestal, a fin de evitar incurrir en subejercicios o sobreejercicios en algunos
Ramos, partidas y capítulos de gasto, así como su correspondiente seguimiento y evaluación.
Como se sabe, ha habido otros modelos y enfoques en el pasado, reciente y remoto, que se han
enfocado y esforzado por asegurar calidad, eficiencia, eficacia y economía en nuestras administraciones
públicas; no obstante, dichos esfuerzos han resultado insuficientes, si no es que nulos, en el logro de
tales objetivos, por una razón o por otra.
Específicamente, puede evocarse el surgimiento de las técnicas de Presupuesto por Programas,
tributarias del PPBS –Planniyng Programing Budget System- así como el Presupuesto Base Cero, la
Administración por Objetivos y la Planeación Estratégica, modelos emergentes ya en la década de los
70 y 80 del siglo pasado.
Paralelamente, surgieron grandes debates sobre su efectividad, así como sobre sus límites
institucionales, políticos, financieros y administrativos, concluyéndose que, -dentro de otros factores
explicativos- se debía su éxito relativo a la ausencia de una cultura administrativa de la mejora
continua, de la evaluación de la gestión, de la calidad, la transparencia y la rendición de cuentas,
correlativamente a una falta de involucramiento y participación real de la ciudadanía en la co-gestión y
corresponsabilidad en los asuntos públicos. Por ello, la segunda generación de reformas de la gestión
pública en Latinoamérica, ha propiciado y puesto en el centro de gravitación el enfoque de la
gobernanza, a fin de asegurar una nueva relación Estado / Sociedad, mediante la formulación,
implementación y evaluación conjunta de las políticas públicas, que logre finalmente elevar los
principales indicadores de la misma: eficiencia, eficacia, economía, efectividad, calidad e impacto de
las actuaciones gubernamentales.
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En México, el enfoque de Gestión para Resultados, el Presupuesto con Base en Resultados y en
general, la Nueva Gestión Pública, han ido adquiriendo carta de ciudadanía gradualmente,
observándose avances arrítmicos, en algunas áreas, regiones y sectores, tanto en la administración
pública federal, como en las administraciones locales, tanto estatales como municipales.
En esta dirección, uno de los elementos poderosos es desde luego, el presupuesto público, en el cual se
ha destacado el Ramo 33, referido a los Fondos de Aportaciones Federales a los estados, con un
espíritu compensatorio a los mismos, y bajo el principio de equidad en la distribución de los mismos,
destinados básicamente a la educación, salud, seguridad, infraestructura social municipal, educación
tecnológica y de adultos. Es decir, son recursos direccionados al desarrollo social de las entidades
federativas, por lo que son “etiquetados” debiendo ejercerse en las áreas y sectores a los que están
destinados.
En este contexto, de exigencia de ser un gobierno cada vez más costo-efectivo, es donde se aprecia
como prometedor el Presupuesto Basado en Resultados, así como su necesaria vinculación con el
Sistema de Evaluación del Desempeño (SED), por lo que las dependencias de orientación y apoyo
global al sistema administrativo nacional, como son la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la
Secretaría de la Función Pública; así como algunas otras instituciones, como lo es la Auditoría Superior
de la Federación, (ASF) y los Organos de Fiscalización de los estados (ORFIS), entre otras instancias
evaluadoras y fiscalizadoras de los recursos públicos.
Presupuesto con Base en Resultados:
Este enfoque “permite que las decisiones del presupuesto incorporen consideraciones sobre los
resultados de la aplicación de los recursos públicos (asimismo) prevé que los programas y proyectos
presupuestarios se deriven de un proceso alineado entre la planeación-programación-evaluación”.
(SHyCP: 2008)
Se establecen, de forma más exigente, los objetivos estratégicos, indicadores y metas de resultado de
las áreas, a fin de precisar los resultados alcanzados por las mismas. Un aspecto relevante y
problemático, consiste en que los recursos se asignarán considerando los resultados alcanzados y las
evaluaciones efectuadas, propiciando así la mejora continua de las políticas y programas.
Un desafío importante será justamente las asignaciones presupuestarias futuras, ante el incumplimiento
manifiesto de algún Fondo del Ramo 33, sobre todo debido a las desviaciones que se han registrado, ya
que en vez de ir directamente a resolver problemas sociales, han ido al pago de nómina de servidores
públicos, o peor aún, al eventual financiamiento de las campañas electorales recientes.
2.- Origen, Composición y Evolución del Ramo 33 en México
Con la nueva Ley de Coordinación fiscal, e iniciada ya la década de los noventa, cobró mayor impulso
el proceso de descentralización de los recursos para combatir la pobreza. El gobierno federal determinó
transferir a estados y municipios el manejo del 23% de los recursos del Ramo 26 de “Solidaridad y
Desarrollo Regional”, porcentaje que se incrementó a 50% en 1994 y a 65% en1996 y 1997.
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A partir de 1998, producto de las reformas al sistema de transferencias, se incorporaron en el
Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) y en el Capítulo V de la Ley de Coordinación Fiscal
(LCF), los Fondos de Aportaciones Federales o Ramo 33. Este Ramo transfirió recursos del
presupuesto federal a los estados, destinados a la atención de responsabilidades que la Federación había
trasladado a éstos con anterioridad por la vía de convenios (educación y salud), así como
responsabilidades que a partir de las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal asumieron los estados.
Igualmente se incluyeron recursos que eran canalizados a los gobiernos subnacionales para la
construcción de infraestructura básica por medio de los Convenios de Desarrollo Social. Finalmente, se
añadieron recursos para la atención de problemas de seguridad pública, educación tecnológica y de
adultos.
Con estas reformas, se logró que en el Ramo 33 se integraran e institucionalizaran conceptos de gasto
social desconcentrados, federalizados o en proceso de desconcentración, que estaban dispersos en
diversos ramos del presupuesto de egresos.
De esta manera, se pasó de un sistema fiscal intergubernamental basado exclusivamente en
participaciones cuyo objetivo es esencialmente resarcitorio, a otro que incluye una cantidad equivalente
de recursos federales delegados a los gobiernos subnacionales con un espíritu compensatorio, cuyo
principal objetivo es fomentar la equidad entre los estados integrantes de la Federación.
Estructura Actual del Ramo 33:
Hoy en día el Ramo 33 se compone de ocho Fondos:
1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB);
2. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA);
3. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS);
4. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN-DF);
5. Fondo de aportaciones Múltiples (FAM);
6. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
(FAETA) y
7. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del
Distrito Federal (FASP).
8. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas.
De estos fondos, dos corresponden directamente a los municipios: el Fondo de Aportaciones para el
Fortalecimiento de los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal y el Fondo de
Aportaciones para la Infraestructura Social en su vertiente municipal (FAISM).
Cabe mencionar que los fondos de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos y de
Aportaciones para la Seguridad Pública, fueron incluidos un año después de creado el Ramo, en 1999.
4
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3)
Situación actual del Ramo 33: Un Diagnóstico Preliminar
Los recursos integrados en el Ramo 33: Fondo para las Aportaciones federales a estados y Municipios,
tienen un destino fijo, clasificado en los ocho grandes Fondos antes señalados, debiendo su ejercicio
darse de manera oportuna y con el criterio de intransferibles de un área o sector o partida a otras, según
se estipula en sus Reglas de Operación.
No obstante, ante la crisis económico-financiera que se ha manifestado durante el ejercicio presupuestal
en curso (2009), cuyas repercusiones se han dado en la ausencia de ministraciones de fondos de la
federación a los municipios, los ediles han decidido destinar un alto porcentaje de los Fondos del Ramo
33 al pago de salarios de los servidores públicos municipales, es decir, lo han ejercido en gasto
corriente, contraviniendo lo establecido en sus reglas de Operación, razón por la cual deberán resarcir
las cantidades erogadas para tal fin.
Uno de los objetivos estratégicos del Ramo 33, es el disminuir la pobreza en las regiones, estados y
municipios, fomentando el desarrollo social de sus comunidades. No obstante, puede afirmarse que a
pesar de destinarse presupuestos crecientes para logra ese fin, sus resultados no han sido favorables al
mismo. Baste señalar que recientemente, cifras del Instituto Nacional de Estadística y Geografía
(INEG) y la propia Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), testimonian un incremento de 20%
aproximadamente en la pobreza, así como en la desigualdad y polarización del ingreso. ( INEG y
SEDESOL: 2009)
El Ramo General 33 “Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios” incluye
recursos que la Federación transfiere a las haciendas públicas de los Estados, Distrito Federal, y en su
caso, de los Municipios cuyo gasto está condicionado a la consecución y cumplimiento de los objetivos
que la Ley de Coordinación Fiscal dispone, relacionadas con áreas prioritarias para el desarrollo
nacional, como la educación básica y normal, salud, combate a la pobreza, asistencia social,
infraestructura educativa, fortalecimiento de las entidades federativas y para los municipios y
demarcaciones territoriales del distrito federal, seguridad pública, educación tecnológica y de adultos, y
con fines específicos en los siguientes Fondos:
1. Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB) se aplican sus recursos en un
99.7 por ciento a gasto corriente y el 0.3 por ciento a gasto de inversión, debido a que este Fondo tiene
como propósito fundamentalmente cubrir la nómina magisterial en las Entidades Federativas, como lo
establece el artículo 27 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF).
2.- En el Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), los recursos se aplican en un
99.8 por ciento a gasto corriente y en 0.2 por ciento a gasto de inversión. Al respecto el artículo 30 de
la LCF establece los siguientes criterios:
o Inventario de infraestructura médica y de plantillas de personal, impuestos federales y aportaciones a
la seguridad social.
o Recursos con cargo a Previsiones para Servicios Personales transferidos a las Entidades Federativas
en el ejercicio fiscal inmediato anterior.
5
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o Los recursos que la Federación haya transferido a las Entidades Federativas, en el ejercicio fiscal
inmediato anterior, para cubrir el gasto de operación e inversión, excluyendo los gastos eventuales de
inversión en infraestructura y equipamiento; otros recursos que la Federación destine para promover la
equidad en los servicios de salud.
3. En el Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos
(FAETA), la totalidad de los recursos se aplica a gasto corriente, conforme al artículo 42 de la LCF que
establece como destino el de prestar los servicios de educación tecnológica y de adultos, y cuya
operación se realizará de conformidad con los convenios de coordinación suscritos con el Ejecutivo
Federal, para la transferencia de recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la
prestación de dichos servicios.
o Los recursos presupuestarios que con cargo al fondo se hayan transferido a las Entidades Federativas,
durante el ejercicio inmediato anterior.
o Su asignación deberá considerar las prioridades específicas y estratégicas compensatorias para abatir
rezago en alfabetización, educación básica y formación para el trabajo.
4. En el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y
de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) la proporción es igual, es
decir el 50.0 por ciento para gasto corriente y lo mismo para gasto de inversión, debido a que el artículo
37 de la LCF, establece que deberán aplicarse:
o Exclusivamente a la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al
cumplimiento de las obligaciones financieras.
o El pago de derechos y aprovechamientos por concepto de agua.
o A la atención de necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.
Centro de Estudios de las Finanzas Públicas
5. El Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y el
Distrito Federal (FASP) se constituye del 36.0 por ciento de gasto corriente y el 64.0 por ciento de
gasto de inversión, lo cual se explica a partir del artículo 45 de la LCF, que establece que los recursos
del Fondo tienen como propósito:
o El reclutamiento, selección, depuración, evaluación y formación de los recursos humanos vinculados
con las tareas de seguridad pública.
o El establecimiento y operación de la red nacional de telecomunicaciones e informática para la
seguridad pública y el servicio telefónico nacional de emergencia.
o La construcción, mejoramiento o ampliación de las instalaciones para: la procuración e impartición
de justicia, la readaptación social y de menores infractores, la instalación de los cuerpos de seguridad
pública, al seguimiento y evaluación de todos estos programas.
6. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS) se ejercerá el 100% en gasto de
inversión conforme lo que establece el artículo 33 de la LCF, al señalar que deberá aplicarse:
o A nivel Estatal, obras y acciones de alcance o ámbito de beneficio regional o intermunicipal.
o En el ámbito Municipal, al financiamiento de obras para agua potable, alcantarillado, drenaje y
letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de
salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura
productiva rural.
o Inversiones que beneficien directamente a la población en condiciones de
rezago social y pobreza extrema.
6
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7. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) deberá
aplicarse el 100% a gasto de inversión como lo establece el artículo 47 de la LCF que señala dichos
recursos tendrán como destino:
o La inversión en infraestructura física, incluyendo la construcción, reconstrucción, ampliación,
mantenimiento y conservación de infraestructura; así como la adquisición de bienes para el
equipamiento de las obras generadas o adquiridas; infraestructura hidroagrícola y hasta un 3 por ciento
del costo del programa o proyecto programado en el ejercicio fiscal correspondiente, para gastos
indirectos por concepto de realización
de estudios, elaboración y evaluación de proyectos, De igual manera, el 100.0 por ciento del
supervisión y control de estas obras de infraestructura;
o El fortalecimiento de los proyectos de investigación científica y desarrollo tecnológico, siempre y
cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro sean adicionales a los recursos de naturaleza
local aprobados por las legislaturas locales en dicha materia;
o Para apoyar la educación pública, siempre y cuando las aportaciones federales destinadas a este rubro
sean adicionales a los recursos de naturaleza local aprobados por las legislaturas locales para dicha
materia y que el monto de los recursos locales se incremente en términos reales respecto al
presupuestado en el año inmediato anterior, y
8. A su vez, el Fondo de Aportaciones Múltiples (FAM), tiene dos componentes: el Fondo para
Infraestructura Educativa Básica y Superior que es 100.0 por ciento para gasto de inversión conforme
lo que señala el artículo 40 de la LCF que establece:
o Las Aportaciones Federales que reciban los Estados de la Federación y el Distrito Federal, se
destinarán a la construcción, equipamiento y rehabilitación de infraestructura física de los niveles de
educación básica y superior en su modalidad universitaria.
o La otra parte del FAM se destina a la Asistencia Social, se compone en su totalidad de gasto corriente
derivado de que los recursos se canalizan a través del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la
Familia (DIF), para el otorgamiento de desayunos escolares, apoyos alimentarios y a la población en
desamparo, asistencia social a la población en condiciones de pobreza extrema de las Entidades
Federativas Distribución de los Fondos en clasificación económica y por Entidades Federativas.
(SHyCP: 2009)
Cabe señalar que los recursos que reciben las Entidades Federativas a través de los Ramos Generales
28 y 33, representan más del 80% del presupuesto que ejercen los Estados:
7
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Fuente: Seminario Nacional Fondos Municipales del Ramo 33 FAISM y FORATAMUN 2009.Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas
INFORMACIÓN PRESUPUESTARIA RAMO GENERAL 33, EJERCICIO FISCAL 2009.
Como se presentó en el apartado anterior, el Ramo General 33 se encuentra conformado por 8 fondos y
4 subfondos, y de acuerdo con la asignación de recursos prevista en el Presupuesto de Egresos de la
Federación para el Ejercicio Fiscal 2009, al Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal
(FAEB) se le asignó el 55.6% de los recursos del Ramo General 33, seguido por el Fondo de
Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) con el 12.3%, como se muestra a continuación:
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009
8
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Los recursos del FAEB se destinan casi en su totalidad al pago del pago de la nómina del magisterio, y
por la importancia presupuestaria que tiene este fondo, la composición del Ramo General 33 en su
clasificación económica es la siguiente:
Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2009
Como se puede apreciar, casi dos terceras partes del Ramo General 33 se destinan para la nómina de
maestros y personal de la rama médica, en tanto que las erogaciones para inversión representan casi
una cuarta parte de los recursos del fondo (24.0%).
La distribución de los recursos del Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal por
Entidad Federativa, nos muestra las Entidades Federativas que reciben una mayor cantidad de recursos
y el lugar que ocupa en el contexto nacional:
FAEB 2008-2009
Millones de pesos –
.
ENTIDAD
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
Total
México
Veracruz
Oaxaca
Chiapas
Jalisco
Guerrero
Michoacán
Puebla
Guanajuato
Tamaulipas
Nuevo León
DIFERENCI
A
204,027.0 220,332.6 16,305.6
18,903.8 21,689.2 2,785.4
15,758.3 16,656.6 898.3
11,145.1 11,780.4 635.3
10,856.3 11,668.8 812.5
10,462.8 11,613.8 1,151.0
10,229.1 10,812.1 583.0
9,832.9
10,393.4 560.5
9,275.2
10,325.5 1,050.3
8,210.8
9,234.7
1,023.9
7,296.7
7,712.6
415.9
6,954.4
7,637.6
683.2
2008
2009
9
VARIACIÓN
%
8.0
14.7
5.7
5.7
7.5
11.0
5.7
5.7
11.3
12.5
5.7
9.8
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12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
Hidalgo
San Luis Potosí
Chihuahua
Baja California
Coahuila
Sinaloa
Sonora
Tabasco
Durango
Zacatecas
Yucatán
Morelos
Querétaro
Nayarit
Quintana Roo
Tlaxcala
Aguascalientes
Campeche
Baja California Sur
Colima
Distrito Federal
6,721.9
6,467.9
6,261.1
6,094.6
6,051.7
5,550.1
5,226.7
4,750.3
4,653.5
4,432.2
3,877.6
3,886.2
3,359.3
3,128.7
2,846.9
2,692.5
2,677.7
2,592.6
1,960.9
1,869.2
0.0
7,105.0
6,836.5
6,827.5
6,604.5
6,430.5
5,939.1
5,622.4
5,134.2
4,941.4
4,684.8
4,170.5
4,107.7
3,566.1
3,307.0
3,009.2
2,886.5
2,846.1
2,740.4
2,072.7
1,975.7
0.0
383.1
368.6
566.4
509.9
378.8
389.0
395.7
383.9
287.9
252.6
292.9
221.5
206.8
178.3
162.3
194.0
168.4
147.8
111.8
106.5
0.0
5.7
5.7
9.0
8.4
6.3
7.0
7.6
8.1
6.2
5.7
7.6
5.7
6.2
5.7
5.7
7.2
6.3
5.7
5.7
5.7
0.0
Fuente: PEF 2008 2009 y Acuerdo por el que se da a conocer a los Gobiernos de las entidades
federativas la distribución y calendarización para la ministración durante el ejercicio fiscal 2008, de los
recursos correspondientes a los fondos de Aportaciones para la Educación Básica y Normal y para el
Fortalecimiento de las Entidades Federativas, del Ramo General 33 Aportaciones federales para
entidades federativas y municipios, publicado el 17-01-2008 en el DOF.
Como se puede apreciar, los estados que más incremento recibieron, fueron: Estado de México, Jalisco,
Guanajuato y Nuevo León, caracterizados por un grado de desarrollo importante, en detrimento de los
estados más pobres, como lo son Oaxaca y Guerrero, cuya variación porcentual fue menor, infiriéndose
que hace falta un criterio de mayor equidad.
Ahora bien, analizando los logros obtenidos en el proceso de descentralización, como lo es el caso de
los Fondos de Aportaciones Federales (Ramo 33) y coincidiendo con Chávez Presa, se observan, entre
otros, los siguientes:
• Otorgar mayores facultades de gasto a gobiernos locales. .
• Descentralización en materia de educación y salud de forma gradual.
• Con la creación de los Fondos de Aportaciones Federales se pone en práctica un esquema de
descentralización de recursos federales destinados a políticas públicas referentes a educación, salud,
desarrollo social y seguridad pública.
Ahora bien, entre los pendientes de logro de alcances en el proceso de descentralización, se encuentran
los siguientes:
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• No se ha logrado crear una adecuada infraestructura institucional para generar políticas adecuadas que
se desarrollan a través de marcos normativos y legales; organizaciones encargadas de coordinar y
fiscalizar y, estrategias de planeación y evaluación de los resultados.
• Es incipiente la transparencia en la supervisión de las cuentas públicas a través de informes estatales y
contables.
• Las transferencias federales no compensan las disparidades regionales, ya que éstas incluso han
aumentado.
• A pesar de las fórmulas y criterios de distribución del Ramo 33 no se han otorgado incentivos claros a
la solución de los rezagos ni a la ineficiencia recaudatoria: además de que se ha acentuado la
dependencia financiera por parte de los gobiernos locales, sobre todo actualmente en tiempo de crisis
económica y falta de ministración de fondos federales.
Entre los desafíos pendientes del proceso tenemos:
• La necesidad de implantación de mecanismos de evaluación como son el pasar de un enfoque de
insumos a la Gestión para Resultados, que midan la incidencia y el impacto social de los Fondos que
integran el Ramo 33.
- Sistema de medición a través de metas de corto, mediano y largo plazo y la creación
de sus respectivos indicadores de desempeño para su seguimiento,
.Informes sobre el avance de los procesos de descentralización entre los niveles federal, estatal y
municipal,
• Equilibrar las prioridades del gasto en los niveles federal, estatal y municipal. (Elaboración propia, a
partir de: Chávez Presa: 2004 )
4)
Transparencia y Rendición Pública de Cuentas en México.
En los actuales tiempos, signados por la globalización no sólo económica, sino de formas de gestión,
evaluación y control, ha surgido y crecido, diría que a una gran velocidad, la necesidad de transparentar
acciones y decisiones, de dar cuenta a la sociedad de políticas de administración, gobierno y funciones,
de informar al público ciudadano y rendir cuentas.
La rendición pública de cuentas –Accountability- así como la Transparencia, llegaron a México como
tantos otros vocablos: democracia, liberalización comercial y financiera, liberalismo, privatización,
desregulación, Estado mínimo, y otros tantos.
Así entonces, nos llegó de afuera, como un imperativo de la globalización, específicamente, del ahora
periclitado Consenso de Washington, modelo político-económico de dominación prevaleciente desde la
década de los 80, a ser sustituido por el nuevo Consenso de Londres, celebrado recientemente por el G20, el cual delinea un giro importante al modelo imperante; entre dichos cambios destaca la concepción
del Estado, nuevamente –como en la era keynesiana- como ente regulador e interventor en los procesos
político-económicos fundamentales, derivándose de ello el gasto y la inversión públicas en
infraestructura, sectores estratégicos y servicios públicos, como detonantes del desarrollo, con un
efecto multiplicador de la inversión pública sobre la privada.
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XIV Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Salvador de Bahia, Brasil, 27 - 30 oct. 2009
La globalización neocapitalista supuso, desde el primer “consenso” aludido, fuertes inversiones de los
consorcios transnacionales en aquellas economías proclives a su resguardo, protección y garantía de su
reproducción ampliada; ello supuso como condicionantes básicos del capital –universalizado así sobre
el concepto de la soberanía del Estado- Nacional- un bajo grado de “riesgo-país”, con un medio o alto
“grado de inversión”, dados por factores tales como la corrupción del potencial país receptor de la
inversión, así como un índice de seguridad interna básico, y un esquema de desregulación moderna y
selectiva, que garantizaran en su conjunto, la recuperación de la inversión efectuada en dicho país.
Por tanto, comenzó la exigencia a los modelos de gestión pública, de realizar exitosos “combates a la
corrupción”, para disminuir el “índice de percepción de corrupción”, elevando paralelamente el índice
de Transparencia y Rendición de Cuentas de los gobiernos. Es decir, se requería, para el libre flujo de
capitales e inversiones, sobre todo en economías “emergentes” como la mexicana. En efecto, para
implementar los programas y acuerdos de libre comercio, inversiones, así como para adoptar decisiones
sobre las privatizaciones de las economías, en diversos sectores: bancario, petroeléctríco,
agroindustrial, de telecomunicaciones, alimentario, etc. Se exigieron esquemas atractivos de
“transparencia” consistentes en publicitar, por parte de los gobiernos, los procesos de licitación,
adjudicación, compras, liquidaciones, entre otros, a fin de asegurarse de tener las mejores condiciones
para dicha operación.
La Transparencia se concibe como “algo que es transparente; dicho de un cuerpo, a través del cual
pueden verse los objetos claramente. Claro, evidente, que se comprende sin duda ni ambigüedad”
(diccionario de la Real Academia Española: 2006)
Así, la transparencia en la gestión pública se refiere al deber de los poderes públicos de exponer y
someter al análisis de la ciudadanía la información relativa a su gestión, al manejo de los recursos que
la sociedad les confía, a los criterios que sustentan sus decisiones, y a la conducta de sus servidores, de
manera clara y sin cuestionamientos, repercusiones, derechos u obligaciones. Se refiere a un principio
esencial de la democracia participativa, cuyo ejercicio induce transformaciones positivas en la
gobernanza.
Implica la apertura y flujo de información de las organizaciones políticas y burocráticas al dominio
público. Ello la vuelve accesible a todos los posibles actores interesados, permitiendo su revisión y
análisis, así como la detección de posibles anomalías. Incluye cuestiones tales como la publicación de
cuentas y presupuestos gubernamentales auditados (como son los Fondos del Ramo 33); estadísticas
financieras, comerciales y monetarias, compensaciones de funcionarios públicos y privados, y datos
sobre financiamiento de campañas políticas.
Conviene señalar que la falta de transparencia es un foco potencial de abuso de poder y corrupción,
otorgando discrecionalidad a quien controla, restringe o deliberadamente distorsiona el acceso a la
información. La transparencia va de la mano con la rendición de cuentas: una a otra se complementan
en un binomio indisoluble en los ordenamientos democráticos: la primera facilita el ejercicio de la
segunda. En efecto, la transparencia, -que significa además de lo antes dicho, ver a través de, lograr
“visibilidad” de lo público, como elemento esencial de la democracia (Bobbio) coadyuva a una
rendición de cuentas efectiva, por parte de un gobierno, no únicamente en términos
económico/financieros, sino de cumplimiento de las metas y objetivos de dicho gobierno, y del uso
honesto y legal de los recursos públicos involucrados en la gestión pública.
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La rendición de cuentas, por su parte, es la forma en que un gobierno, en los regímenes liberaldemocráticos, responde por sus actos y somete a los ciudadanos su accionar, los logros, avances,
problemas detectados, recursos involucrados, en la gestión de lo público, bajo el supuesto de que en
este tipo de ordenamientos, la soberanía reside esencial y originariamente en el pueblo, en los
ciudadanos.
Como se sabe, el vocablo rendición de cuentas deriva de la palabra en inglés Accountability, tratándose
de un término que no tiene equivalente literal al castellano, traduciéndose unas veces como control,
otras como fiscalización, otras como responsabilidad. No obstante, la traducción más comúnmente
aceptada, es la rendición de cuentas. Habiendo matices entre ambos conceptos, ya que la accountability
implica un claro sentido de obligación, en tanto que la rendición de cuentas parece sugerir que se trata
de un acto voluntario, de una concesión graciosa del gobernante.
Adicionalmente, junto con la rendición de cuentas (por obligación) el concepto accountability también
incluye la exigencia de cuentas (por derecho). Como en los controles al poder, las obligaciones de unos
son los derechos de otros, la accountability contempla las dos partes involucradas: los que rinden
cuentas y los que exigen cuentas. ( Andreas Shedler: 2004)
El principio de rendición de cuentas se basa así en el derecho a la libre expresión y asociación. Estos
derechos permiten que los ciudadanos se organicen y defiendan sus ideas e intereses frente a las
acciones gubernamentales, de lo contrario, se reducen la credibilidad y legitimidad de los órganos
gubernamentales.
Cualquier organización que se desenvuelva en el ámbito público, tiene la obligación de explicar a la
sociedad sus acciones y aceptar responsabilidad frente a las mismas. Se requiere el mejoramiento de los
mecanismos de consulta y diálogo, no solamente proporcionando información, sino creando estímulos
y oportunidades para su consulta y la participación activa de la sociedad en la elaboración de las
políticas públicas, desde su formulación, pasando por su implementación, y hasta su control y
evaluación.
La rendición de cuentas se divide en horizontal y vertical (Guillermo O’Donnell), siendo la primera de
ellas aquella que se da entre los poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y los órdenes de
gobierno (federal, estadual y municipal); en tanto la accountability vertical es aquella que se da entre el
Estado y el Ciudadano (Przeworsky)
Un factor clave de la rendición de cuentas, -tanto horizontal, entre los poderes Ejecutivo y Legislativocomo vertical –del estado en su conjunto hacia el público ciudadano- es el control y la fiscalización de
los recursos públicos. La fiscalización, puede entenderse como el proceso mediante el cual una
autoridad vigila el uso de los recursos públicos
(tanto económicos, materiales, tecnológicos y humanos), evaluándose las acciones de gobierno
considerando su racionalidad y apego a la ley.
La fiscalización implica asimismo la revisión de la eficiencia del proceso de planeación, programación,
ejecución y control de las políticas públicas del gobierno.
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En el sistema político mexicano, cuya democratización se halla en proceso gradual y de gran
complejidad, dista aún de los resultados eficientes y más equitativos que se obtienen en la economía de
mercado institucionalizada – por ahora es difícil suponer que la transparencia y la rendición de cuentas
han sentado sus reales de forma sólida.
Si se considera que ya desde el sexenio foxista, primer gobierno de la alternancia en el poder, durante
el cual se aprobó la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y se creó el
Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI), y en la primera mitad del actual gobierno del
presidente Calderón, resulta paradójico que con tal nuevo entramado institucional prodemocrático, el
país retroceda en sus principales índices, de percepción de la corrupción, así como del que mide el
grado de transparencia / opacidad de la gestión.
Se registran claroscuros en ambas materias, rendición de cuentas y transparencia, avances por un lado,
retrocesos en el otro; ya que actualmente la el combate exitoso a la corrupción sigue siendo una
asignatura pendiente en el sistema político y gubernamental mexicano.
En relación con el Ramo 33, dada su importancia estratégica por sus impactos sociales en los estados y
municipios del país, ha estado sujeto a un proceso continuo y creciente de auditoría, fiscalización y
rendición de cuentas, por parte de las autoridades competentes.
Desde luego, los esfuerzos en estas delicadas áreas de la administración pública, son aún insuficientes,
por su cobertura, oportunidad e impacto sobre el manejo y gestión presupuestaria de los Fondos que
componen el Ramo 33.
5)
Balance y Perspectivas
El caso mexicano, como se mencionó anteriormente, presenta una serie de paradojas y claroscuros en
materia de fiscalización, transparencia y rendición de cuentas de sus administraciones públicas. Existen
novedosos modelos, enfoques y tecnologías de gobierno, tales como la Gestión para Resultados, el
Presupuesto con Base en Resultados, la Planeación estratégica, el Servicio profesional de Carrera, la
medición por indicadores, la transparencia y rendición de cuentas; sin embargo, habrá que irlos
implantando gradualmente en el nuevo entramado institucional, conforme se avance en una nueva
cultura administrativa pública.
En efecto, se requiere un cambio cultural administrativo, que revolucione la mente, el comportamiento
y las actitudes de los servidores públicos ( y también de los ciudadanos, que sean de mayor intensidad,
más demandantes y exigentes de cuentas a sus autoridades).
Edgar Morin, en el Congreso del CLAD celebrado en Madrid, en 2004, refirió a esta necesidad de
emprender una revolución mental y otra educativa, como cimientos de un cambio de paradigma de la
gestión pública latinoamericana contemporánea. Y que razón tenía, ya que no basta con los enunciados,
cuerpos de leyes, reglamentos, metodologías novedosas para incrementar la eficacia y eficiencia, la
calidad e impacto de las actuaciones públicas. Es necesario emprender los cambios desde la raíz, a fin
de tener un mayor éxito en la implantación de estos modelos tan sugerentes para salir del atraso, la
pobreza, la marginación y la injusticia en que se encuentran grandes capas de la población en nuestros
países.
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El Ramo Presupuestal 33: Fondos de Aportaciones Federales para Estados y Municipios, en México, a
la fecha, ha logrado un gran impacto en los estados y municipios que integran la nación, sin embargo,
mucho falta aún para alcanzar los resultados de un mayor desarrollo social en las regiones y gobiernos
locales.
Es momento de direccionar, potenciar, fiscalizar y controlar aún más el ejercicio del gasto en este gran
ramo presupuestal, a fin de evitar derroches, desviaciones a otros fines o tipos de gasto, maximizando
así sus objetivos de redistribución del producto nacional a nivel de las localidades, con criterios de
equidad, proporcionalidad, y justicia social.
BIBLIOGRAFÍA.
“Gestión Para resultados”, Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo
(CLAD). Documento. 2008.
“Presupuesto Basado en resultados y Sistema de Evaluación del Desempeño”, Secretaría de
Hacienda y Crédito Público, Subsecretaría de Egresos, mayo de 2008. México.
Colmenares Páramo, David. “El federalismo fiscal y las transferencias condicionadas (Ramo 33)”
en: El Economista Mexicano. Federalismo Fiscal desde Estados y Municipios, México, Colegio
Nacional de Economistas, 1999.
Análisis Funcional Programático Económico, publicado en el Portal de Internet por la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público junto con los Tomos y Anexos del PEF 2009.
Andreas Schedler, ¿ Qué es la Rendición de Cuentas?, Instituto Federal de Acceso a la
Información (IFAI), México, 2004.
Presupuesto de Egresos de la Federación, 2009, Secretaría de Hacienda y Crédito Público
(SHyCP), México, 2009.
Chávez Presa, Jorge A. Los Límites del Federalismo. Informe sobre desarrollo humano, 2004.
“El Reto del Desarrollo Local”
O´Donnell, Guillermo, “Accountability”, en: Revista de Estudios Políticos, Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales, UNAM, México, No. 15, 2004.
Reseña Biográfica:
MAP: Rubén Cuevas Plancarte, realizó sus estudios de Licenciatura en la FES-ACATLAN,
Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM). Maestría en Administración Pública en el INAP
México. Ha sido Contralor en el estado de Puebla, así como Director General de Contralorías en la
Secretaría de Gobernación, Educación Pública, Procuraduría General de la república, entre otros.
Actualmente es consultor y auditor externo del sector público. Socio Director del Centro de
Capacitación, Auditoría y Desarrollo Profesional (CECADEP)
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