federalismo y autonomía

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International Forum on Federalism in Mexico
Veracruz, 15-17 November 2001
FEDERALISMO Y AUTONOMÍA
La autonomía de Cataluña en el marco constitucional español —
Antoni Bayona Rocamora
Antecedentes históricos de la autonomía de Cataluña
De forma excesivamente simplista se ha querido mostrar una imagen unitaria de España a
partir de las tendencias uniformizadoras que se inician con los Reyes Católicos y continúan
con la dinastía de los Austrias. Sin embargo, ni aquella unión dinástica ni los sucesivos
reinados significaron la abolición de las instituciones de autogobierno propias de Cataluña,
que subsistieron durante buena parte de la Edad Moderna.
Esta situación sólo cambiará drásticamente con la Guerra de Sucesión y la consiguiente
instauración de la Monarquía borbónica en el Siglo XVIII. Cataluña se encuentra en el bando
perdedor y esto le comportará la pérdida de sus instituciones de autogobierno con el Decreto
de Nueva Planta de 1714. Sin embargo, a pesar de este proceso de uniformización política y
jurídica que continuará durante el Siglo XIX, se mantendrá viva en Cataluña la conciencia de
una identidad propia que contará con la suficiente base social como para plantear las primeras
reivindicaciones autonomistas catalanas contemporáneas, que serán en buena parte
protagonistas del primer intento descentralizador moderno en España: El proyecto federal de
la Primera República de 1873 que no llegará a buen puerto.
De estas primeras reivindicaciones nacerá un movimiento posterior mucho más estructurado
(el catalanismo político) que creará a finales del mismo Siglo XIX una base doctrinal y
política que hará posible las primeras experiencias del Siglo XX, antecedentes directos de la
actual autonomía: La primera, aunque modesta, se concretó en la Mancomunidad de
Cataluña, institución que se crea en 1914 y que se mantendrá durante un período de nueve
años; y sobre todo la II República, que constituye el primer régimen realmente democrático y
descentralizado de la historia moderna de España, que dará lugar a la aprobación del Estatuto
de Autonomía de 1932, antecedente directo del actualmente vigente. Cataluña será el único
territorio de España donde podrá desarrollarse un régimen de autogobierno entre los años
1931 y 1934, antes de que las circunstancias excepcionales de la Guerra Civil y de la
dictadura franquista subsiguiente impusieran un nuevo orden férreamente centralizado.
Democracia y autonomía en la génesis constitucional de 1978
El largo período franquista va a desembocar en el proceso conocido como transición política
española, que propiciará la aprobación de la Constitución de 1978.
La transición política española ha sido considerada como un fenómeno realmente singular, en
la medida que permitió la evolución sin traumas del régimen franquista a un nuevo orden
plenamente democrático. Ello sólo fue posible gracias a un consenso entre los partidos
políticos que fue el que también permitió establecer como nuevo marco de convivencia el de
la Constitución de 1978. La Constitución tiene como máximo logro establecer las bases de un
Estado democrático con un amplio y profundo reconocimiento de los derechos y libertades
fundamentales y el protagonismo ciudadano en la participación política.
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Sin embargo, éste es sólo un aspecto importante de la Constitución, ya que junto a él emerge
de nuevo la necesidad de que el mismo marco constitucional también reconozca a los
diversos pueblos de España su derecho a la autonomía. Se muestran en este momento con
fuerza las antiguas reivindicaciones de las comunidades históricas (singularmente Cataluña y
País Vasco), cuya influencia en el mismo proceso constituyente se materializa mediante los
partidos políticos nacionalistas que se articulan en estos territorios.
Puede afirmarse, por tanto, que la organización territorial del Estado y el derecho a la
autonomía de las nacionalidades y regiones es parte esencial de la reforma política, sobre los
cuales había que extender también el consenso necesario para la aprobación de la
Constitución.
Conocer esta circunstancia es imprescindible para comprender el régimen de autonomías
español y su mismo diseño constitucional. El llamado modelo autonómico no es fruto de un
simple anhelo racionalizador o descentralizador, sino que tiene explicación en las razones
políticas del mismo proceso constitucional. La autonomía constituía una reivindicación de las
nacionalidades históricas con características propias y singulares (historia, cultura, lengua)
que ya estuvo presente de forma especialmente intensa en el pacto de San Sebastián que
alumbró la Constitución de 1931, y se repite en la transición política que da lugar a la vigente
Constitución. Y este hecho, cuya lógica persigue más un reconocimiento territorial singular
que no un nuevo modelo general de estructura del Estado, será la razón fundamental para
articular un régimen de autonomías bajo una solución distinta a la federal. Como se ha
señalado por algún autor (Herrero de Miñón) España no es una realidad federal, sino
"diferencial".
En este sentido, también es importante destacar un hecho político clave en el funcionamiento
institucional español. Se trata de la emergencia de fuerzas políticas nacionalistas periféricas,
cuya misma existencia y su protagonismo político ponen de relieve la voluntad de algunas
comunidades de tener sus propios cauces de representación política y defensa de intereses
nacionales. Concretamente, en el caso de Cataluña, estas fuerzas nacionalistas han obtenido
desde el inicio del actual período de autonomía el apoyo social necesario para gobernar (con
mayoría absoluta o simple) las instituciones propias.
El modelo autonómico desde la perspectiva unitaria y federal
De acuerdo con la Constitución el régimen de organización territorial de España intenta un
equilibrio entre el principio de unidad y el reconocimiento del "derecho" a la autonomía de
las nacionalidades y regiones.
Una de las cuestiones principales que plantea esta declaración y su posterior desarrollo en el
Título VIII de la Constitución es cómo calificar la forma de Estado que resulta, especialmente
comparándola con el esquema tradicional o clásico del federalismo. En este punto, la
solución adoptada por la Constitución de 1978 (y también por la republicana de 1931) aporta
sin duda originalidad, ya que incorpora elementos singulares en principio alejados de la
solución federal. Aunque pueden encontrase técnicas organizativas y competenciales
asimilables a esta solución, probablemente las diferencias son más importantes —al menos
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sobre el papel— y además se producen sobre aspectos esenciales de la configuración del
sistema.
En efecto, algunos de los elementos clásicos del federalismo (pacto federal y definición
constitucional de los estados miembros, segunda cámara legislativa representativa de los
estados, definición constitucional de las competencias federales como excepción de la
competencia originaria de los estados o intervención de estos en la reforma de la constitución
federal) no se encuentran en el modelo constitucional español.
Por otra parte, el modelo español tiene unas características propias que no coinciden con la
lógica federalista. El acceso a la autonomía se basa en el ejercicio del derecho a acceder a un
estatus de autonomía, es decir, en un principio "dispositivo". Este principio supone dos
consecuencias muy importantes: La autonomía no se concibe necesariamente como un
resultado general sobre todo el territorio y el contenido de la misma puede ser también
diferente, ya que cada comunidad dispondrá de un marco específico para su reconocimiento
(el Estatuto de Autonomía, como norma particular).
Estos elementos marcan una diferencia importante con el esquema federal. En este sentido, la
dogmática jurídica española señala que estas bases del sistema llevan a la conclusión de que
nos encontramos ante una forma de organización política diferente de los modelos unitario y
federal, intermedia entre estos modelos o que puede definirse diciendo que parte de un marco
unitario inicial compatible, a su vez, con el reconocimiento de un importante grado de
autonomía territorial. La Constitución vigente no se pronuncia sobre el concepto de Estado,
pero sí lo hacía la Constitución de 1931 calificándolo como Estado "integral", precisamente
para subrayar su singularidad y diferencia con los modelos unitario y federal.
El diseño constitucional español no responde pues a los esquemas propios del federalismo,
salvo que utilicemos este calificativo para señalar genéricamente a los Estados que se
organizan territorialmente mediante un alto grado de descentralización política y
administrativa.
En cualquier caso, hay que señalar que la pieza clave del diseño constitucional español son
los Estatutos de Autonomía. De su aprobación dependerá en definitiva la existencia misma de
un régimen de autonomía, así como su contenido específico.
Características principales del régimen autonómico
La Constitución establece un marco muy flexible que permite concebir en su seno diferentes
regímenes de autonomía o incluso la convivencia entre soluciones con fuerte asimetría.
En primer lugar, son diversos los procedimientos de acceso a la autonomía y, en función de
ellos, puede variar notablemente su contenido. En teoría, sería posible dentro del marco
constitucional una autonomía meramente administrativa o una autonomía con perfiles
netamente políticos. Este último resultado sólo venía exigido para el proceso privilegiado de
acceso a la autonomía pensado especialmente para aquellos territorios que ya en el pasado
hubieran tenido un régimen de autonomía (es el caso de las comunidades históricas, es decir,
Cataluña, Galicia y País Vasco).
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Sin embargo, la opción por un formato meramente administrativo de la autonomía no se ha
aplicado en la práctica y todas las demás comunidades autónomas "no históricas" que se han
constituido también han adoptado un neto perfil político.
Este perfil político se constata en un doble nivel: El institucional y el competencial. En el
primer caso, las comunidades autónomas disponen de unas instituciones propias que
reproducen el esquema general de división de poderes, si bien hay que matizar que el poder
judicial es único para todo el Estado. No obstante, las comunidades autónomas disponen de
su propio poder legislativo (directamente elegido por sus ciudadanos) y ejecutivo (encarnado
por el Presidente de la comunidad y un consejo de gobierno).
La existencia de un Parlamento regional es consustancial, como es lógico, con la naturaleza
de las competencias asumidas por la comunidad autónoma. Desde esta perspectiva, el marco
constitucional español permite un reparto competencial de gran calado, a partir del cual las
comunidades autónomas pueden disponer de importantes sectores para definir sus políticas
legislativas propias y, evidentemente, ejercer las funciones ejecutivas para su aplicación.
Sin embargo, hay que señalar que las reglas de reparto no son precisamente sencillas, ya que
pueden darse diversos supuestos en función de las materias a considerar (competencias
exclusivas, compartidas o concurrentes, o meramente ejecutivas).
Pero como se ha dicho antes, quizá el elemento más singular e importante del modelo
autonómico es el Estatuto de Autonomía. El ejercicio del derecho a la autonomía implica un
proceso que culmina con la aprobación de un Estatuto particular para cada territorio. El
Estatuto puede considerarse como una norma cuasi constitucional por dos razones: en primer
lugar por ser una norma que completa la propia Constitución en este ámbito; en segundo
lugar porque su elaboración y aprobación suponen un proceso "pactado" con los
representantes del territorio afectado. Además, el Estatuto debe ser ratificado mediante
referéndum posterior de los ciudadanos de dicho territorio y su reforma sólo será posible con
el consenso de la voluntad de la propia comunidad autónoma, del Estado y de los ciudadanos
mediante un nuevo referéndum.
En virtud de la función constitucional que cumple el Estatuto, éste no se limita a regular el
régimen institucional propio de la comunidad autónoma. Es importante destacar que el
Estatuto debe concretar las competencias que asume el nuevo ente territorial; en este sentido,
se puede afirmar que el Estatuto es la norma "atributiva" de las competencias, con el único
límite que impone el respeto de las competencias exclusivas del Estado establecidas en la
Constitución. Por otra parte y en lo que se refiere a las comunidades históricas, el Estatuto
también es la norma que podrá establecer determinaciones en torno a sus elementos
diferenciales como son el de la lengua propia, diversidad cultural, organización territorial
interna, derecho civil propio, etc.
Como puede deducirse, el diseño constitucional expuesto introduce una fuerte dosis de
asimetría, al menos potencial. La misma creación de las comunidades autónomas es
potestativa y el contenido de la autonomía no ha de ser idéntico para todas ellas, ya que
dependerá de las previsiones de cada Estatuto. Por esta razón, el Tribunal Constitucional ha
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declarado que no existe un mandato constitucional de igualdad en lo que se refiere a la
autonomía territorial.
Hay que añadir, además, que otras previsiones constitucionales también apuntan claramente
hacia una potencial asimetría. En este sentido, podemos destacar la posibilidad que el Estado
pueda transferir a alguna o algunas comunidades autónomas funciones que originariamente
son de su exclusiva competencia, o la disposición adicional de la Constitución que reconoce
los "derechos históricos" territoriales y que permite su "actualización" en el marco de la
Constitución y de los Estatutos de Autonomía. Según algunos autores (Herrero de Miñón,
Lluch, Ferret), esta referencia a los derechos históricos no debe entenderse hoy como algo
arcaizante, sino como la posibilidad de flexibilizar los límites constitucionales para un mayor
reconocimiento de los hechos diferenciales y del contenido de la autonomía, como ya ha
reconocido en alguna ocasión el Tribunal Constitucional.
El desarrollo de la Constitución: del derecho a la autonomía al "Estado de las
Autonomías"
Como acaba de exponerse, el modelo español de autonomías territoriales es notablemente
abierto y flexible en cuanto a su posible contenido y aplicación práctica.
Sin embargo, a la vista del desarrollo constitucional de estos últimos veinte años, el resultado
final ofrece un panorama mucho más homogéneo de lo que en principio era previsible
esperar. En la actualidad, todo el territorio está organizado en comunidades autónomas y,
además, su grado de autonomía es sensiblemente análogo. Este resultado tiene una lectura
positiva, pero también ha tenido repercusiones negativas desde el punto de vista de las
comunidades históricas.
La generalización del proceso autonómico —iniciado ya desde el primer momento— y la
tendencia homogeneizadora en los contenidos de la autonomía, ha tenido como uno de sus
efectos una cierta difuminación del pacto político inicial que pretendía sobre todo dar
satisfacción a las reivindicaciones de las comunidades históricas. Estas comunidades
autónomas son ahora unas más dentro del conjunto de las diecisiete existentes, con el
inevitable efecto de uniformización que ello produce, a pesar de las singularidades
estatutarias existentes. La generalización del proceso no ha servido precisamente para
enfatizar los "hechos diferenciales", sino más bien para difuminarlos dentro del sistema
general. Entre otras cosas y para buena parte de la doctrina, ello ha propiciado una lectura del
sistema de competencias en clave recentralizadora.
En cierta forma, se puede decir que la aplicación de la Constitución se ha hecho en base a dos
ejes paralelos y superpuestos: Por una parte la necesidad de atender unas demandas históricas
y por otra la de aprovechar el contexto para iniciar un proceso general de descentralización, a
pesar, incluso, de que este objetivo no fuera percibido como necesario en todos los territorios.
Todo ello ha desembocado, en definitiva, en el llamado "Estado de las Autonomías", dentro
del cual las comunidades históricas no han acabado de encontrar su acomodo.
Por esta razón, el debate territorial en España aún está vivo y pueden apreciarse dos
posiciones políticas muy distintas: Por una parte la de los principales partidos de ámbito
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estatal (especialmente el PP), para los cuales el modelo ya está "cerrado" y debe considerarse
como definitivo. Y por otra la de los partidos nacionalistas que reclaman una relectura o
evolución del modelo en la línea de un mayor autogobierno y reconocimiento de su
singularidad.
Como puede deducirse de lo anteriormente dicho, el desenlace de esa tensión no depende
tanto del marco jurídico, como de la voluntad política. El marco constitucional es
suficientemente flexible para permitir opciones diferentes a las que finalmente han
cristalizado, siendo posible una reorientación del proceso para profundizar en la autonomía y
también para el reconocimiento de la realidad "plurinacional" del Estado español. Ésta es la
opción que se defiende desde Cataluña por considerar insuficiente el nivel de autonomía
conseguido, entendiendo además que su demanda no implica un privilegio, sino la
consecuencia de que las realidades diversas de índole social y cultural ("demos plural") tienen
derecho a recibir un tratamiento diferencial.
Y esta pretensión debe valorarse especialmente cuando se plantea dentro de las reglas
constitucionales, es decir, sin poner en cuestión el marco unitario de referencia. No se trata de
"salir" de ese marco, sino de encontrar en él el encaje adecuado que permita el desarrollo de
la personalidad propia de Cataluña. Y no es ocioso recordar en este punto la prueba de lealtad
que ha demostrado el nacionalismo catalán mediante su compromiso con la gobernabilidad
general del Estado a lo largo de los últimos años.
Posibilidades para la evolución del modelo: Perspectivas futuras
Si globalmente puede hacerse un balance positivo del modelo autonómico, la dinámica
homogeneizadora y reduccionista descrita introduce sombras en el proceso, en la medida que
parece olvidarse su punto de partida y su misma razón de ser. Evidentemente, no se trata de
impedir que todas las comunidades autónomas eleven su techo competencial, sino del riesgo
que desaparezca bajo la capa de un "federalismo" igualitario la diferencia y el reconocimiento
de una mayor capacidad de autogobierno.
Ésta es la razón por la cual hoy está abierto en Cataluña un amplio debate sobre la mejora del
autogobierno, que parte de la constatación de las insuficiencias existentes y plantea diversas
opciones para superarlas.
Entre ellas, destaca en primer lugar la de proceder a una reinterpretación del marco
constitucional y estatutario que, sin necesidad de cambios en el mismo, podría suponer
esencialmente:
Un sistema de financiación menos dependiente de las transferencias del Estado, con una
mayor participación en los grandes impuestos. Un paso en este sentido se ha dado
recientemente con el nuevo acuerdo de financiación adoptado entre el Estado y las
comunidades autónomas.
Una lectura menos expansiva de las competencias legislativas estatales, especialmente de las
que le permiten establecer la regulación básica en diferentes ámbitos sectoriales.
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La reforma de la Administración Periférica del Estado, en la línea del federalismo de
ejecución.
El reconocimiento de una acción exterior, especialmente en el plano cultural y de una
participación activa ante las instituciones de la Unión Europea.
El traspaso de competencias previstas en el Estatuto y aún pendientes, así como la
transferencia de nuevas competencias según los mecanismos previstos en la Constitución.
El reconocimiento explícito de las nacionalidades históricas y de su pluralismo lingüístico y
cultural en la esfera institucional y simbólica, en Cataluña y el resto del Estado.
La participación en las instituciones estatales como el Tribunal Constitucional o el Consejo
de Gobierno del Poder Judicial. Especial consideración desde esta perspectiva participativa es
la reforma de la segunda cámara legislativa (el Senado) para convertirla en verdadera cámara
de representación territorial, dentro de la cual también deberían establecerse las fórmulas
asimétricas necesarias para dar solución a los hechos diferenciales inherentes a las
comunidades históricas.
La descentralización profunda de la Administración de Justicia, con el reconocimiento de
competencias a las comunidades autónomas y una mayor atribución de funciones a los
Tribunales Superiores de ese ámbito.
Salvo la reforma del Senado, las otras medidas no requerirían cambios constitucionales —
especialmente difíciles por tratarse de una Constitución "rígida"— y dependerían únicamente
de la voluntad política para reorientar el proceso con medidas legislativas o de otra índole. Es
la apuesta que se hace desde la mayoría que gobierna actualmente en Cataluña (CIU).
Queda por ver hasta qué punto es posible esta reorientación. Cataluña se juega mucho en ello,
ya que sin un avance existe el riesgo de consolidar una autonomía de "perfil bajo". A su favor
está un marco jurídico especialmente abierto y flexible con la posibilidad incluso de la
reforma del Estatuto de Autonomía. En cambio, los grandes partidos estatales (PP y PSOE)
son los que tienen la llave de la reforma, especialmente cuando no necesitan para gobernar el
apoyo de los partidos nacionalistas (como sucede ahora).
Hay que considerar, sin embargo, el amplio consenso que puede producirse dentro de
Cataluña sobre la mejora de su autogobierno. Esta necesidad es hoy ampliamente sentida por
la gran mayoría de fuerzas políticas, incluso de las no estrictamente nacionalistas como el
PSC-PSOE que recientemente ha formulado una propuesta para una evolución en clave
federal y asimétrica del régimen de autonomías en España.
Recapitulación
El análisis del régimen español de autonomía no puede hacerse solamente desde su marco
jurídico-formal. Es esencial conocer el trasfondo histórico de la diversidad de los pueblos de
España, para comprender en todo su alcance las razones últimas de la estructura territorial
que diseña la Constitución de 1978.
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Sólo así se explica la originalidad de un modelo que parte de unas reivindicaciones de
autonomía potentes y enraizadas en la sociedad. Modelo que por esta razón se asienta en el
reconocimiento del derecho a la autonomía y se articula a partir de la evolución de un marco
inicialmente unitario.
El desarrollo final de la Constitución se ha producido, sin embargo, bajo unas coordenadas
que tienden claramente a la generalización y uniformidad. Esto ha permitido una aplicación
general y profunda de la descentralización, pero como contrapartida no ha permitido
solucionar la acomodación de Cataluña dentro del Estado en lo que se refiere a las cotas de
autogobierno deseadas y el reconocimiento de su hecho diferencial.
En el momento presente existe una clara divergencia entre las posiciones del centro que
postulan la finalización del proceso autonómico y las posturas nacionalistas catalanas que
reclaman una aplicación constitucional y estatutaria alternativa. Ambas, además, pretenden
apoyarse en la Constitución.
Habrá que esperar pues a nuevos acontecimientos para ver cómo se decanta esa tensión,
aunque las reivindicaciones de mayor autogobierno deberán esperar al menos un cambio de
conyuntura política.
En cualquier caso, no sería bueno negar a la Constitución lo que en su espíritu se encuentra y
lo que jurídicamente permite. Como ha declarado el Rey Juan Carlos I en un discurso, muy
reciente, pronunciado en la Universidad de Utrech, la sociedad española debe apostar por un
patriotismo "integrador de la pluralidad", especialmente teniendo en cuenta que el sistema
constitucional español ofrece más que ningún otro sistema político posibilidades de
autocorrección.
Y cuando de integración se trata, no hay duda que Cataluña ha mostrado siempre su
disposición a la misma dentro del respeto a su diferencia. Como ha declarado también en
fecha muy reciente el ex presidente Clinton en una conferencia pronunciada en Barcelona,
Cataluña debe considerarse como un "modelo de diversidad que ha dicho no al separatismo,
la violencia y el terrorismo". Esta lealtad constitucional reiteradamente demostrada supone un
capital político que no debería despreciarse.
Veracruz, México, Noviembre de 2001.
Antoni Bayona Rocamora
Director del Instituto de Estudios Autonómicos
Profesor de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona
BIBLIOGRAFÍA BÁSICA
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