Propuesta de derechos para la banda de 700 MHz

 Propuesta de derechos para la banda de 700 MHz y Nota sobre el programa de trabajo para garantizar el uso óptimo de la banda 2.5 GHz Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 1 de 9 Antecedentes •
•
•
•
Que el 11 de junio de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 6o., 7o., 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de telecomunicaciones” (en adelante la “Reforma Constitucional”). A partir de dicha reforma es facultad exclusiva del Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT), previa opinión de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), fijar el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización de servicios vinculados a éstas. Que el 11 de diciembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el “Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley del Impuesto al Valor Agregado; de la Ley del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios; de la Ley Federal de Derechos, se expide la Ley del Impuesto sobre la Renta, y se abrogan la Ley del Impuesto Empresarial a Tasa Única, y la Ley del Impuesto a los Depósitos en Efectivo” (en lo sucesivo el Decreto). En su artículo sexto, numeral décimo segundo señala que el Estado, a través del Ejecutivo Federal en coordinación con el Instituto Federal de Telecomunicaciones, una vez que se defina el modelo y uso asociado a las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico de 698 MHz a 806 MHz y de 2500 MHz a 2690 MHz, propondrá al Congreso de la Unión, en un plazo máximo de sesenta días naturales, los derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación del espectro radioeléctrico, para que éste los apruebe en un plazo máximo de ciento veinte días. Que el 19 de mayo de 2014 se suscribió el Memorando de Entendimiento entre el IFT, la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) y la SHCP, para establecer las bases y los mecanismos en el ámbito de las facultades de cada una de las partes, para que la SCT y el IFT definan el modelo y uso asociado a las bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico de 700 MHz de conformidad con lo dispuesto en la reforma constitucional y, una vez definido el modelo y uso de la banda de referencia, en estricto cumplimiento del artículo sexto, numeral décimo segundo del Decreto, trabajar conjuntamente con la SHCP para proponer al Congreso de la Unión los derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación del espectro radioeléctrico asociado a la citada banda. Que el 14 de julio de 2014 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expiden la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión y la Ley del Sistema Público de Radiodifusión del Estado Mexicano y se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, en donde se establece que el espectro radioeléctrico y los recursos orbitales son bienes del dominio público de la nación, cuya titularidad y administración corresponden al Estado a través del Instituto Federal de Telecomunicaciones, incluyendo la elaboración y aprobación de planes y Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 2 de 9 •
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
programas de uso, el establecimiento de las condiciones para la atribución de una banda de frecuencias, el otorgamiento de las concesiones, la supervisión de las emisiones radioeléctricas y la aplicación del régimen de sanciones, entre otras. Que el 28 de agosto de 2014 se concluyó el documento que define modelo y uso de la banda de 700 MHz, elaborado en conjunto por el IFT y la SCT, destacando que con el mismo permitirá avanzar la ejecución del proyecto con las siguientes características : Que contribuirá al cumplimiento del mandato constitucional definido en el artículo décimo sexto transitorio de la Reforma Constitucional, y de la garantía constitucional definida en el artículo sexto; Que resulte atractivo en términos de rentabilidad de inversión, a efecto de generar interés para la atracción de capital; Que permita generar ingresos a la nación a través de mecanismos recaudatorios que promuevan la visión social del proyecto; Que por sus características, sus criterios de impacto se midan en función de la rentabilidad social del mismo; Para impulsar el sector de las telecomunicaciones en el país; Cuyo proceso de concurso garantice la participación y/o concurrencia de postores; y Cuya inversión provenga principalmente de fuentes privadas con aportación pública “en especie” y así garantizar su despliegue haciendo eficiente el uso de recursos públicos, evitando hacer altas erogaciones. Es por ello que, una vez determinado el modelo y uso de la banda de 700 MHz y con el fin de dar cumplimiento al artículo sexto numeral décimo segundo del Decreto, el Ejecutivo Federal desarrolló, de manera coordinada con el IFT, el presente documento en donde se justifica la propuesta de derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de dicha banda. Propuesta de derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación del espectro radioeléctrico en la banda de 700 MHz y año de gracia El valor del espectro depende, en gran medida, del esquema que se emplee para explotarlo. La presente propuesta de los derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de la banda de 700 MHz no sólo considera las características de propagación y permeabilidad que tiene ésta respecto a otras bandas de frecuencias que se utilizan en telecomunicaciones, sino que además, es Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 3 de 9 consistente con las obligaciones Constitucionales con las que debe de cumplir, que la distinguen ampliamente de cualquier otra banda. Es importante, por lo tanto, tomar en cuenta la carga regulatoria específica que se le impondrá a la red compartida mayorista (RCM), establecida en el artículo sexto numeral décimo segundo del Decreto, al momento de establecer el valor de los derechos de explotación de la banda de 700 MHz, lo que resulta en un valor del espectro sustancialmente menor que si la banda se explotara por un minorista sin carga regulatoria adicional a la establecida en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión (LFTR). En ese tenor, en los párrafos siguientes se argumentan las razones que sustentan que los derechos aplicables a la explotación de la banda de 700 MHz, bajo las condiciones de mayoreo y con carga regulatoria que mandata la Constitución, sean menores que en el caso de una explotación minorista sin carga regulatoria adicional a la establecida en la LFTR. Específicamente, se recomienda establecer un pago anual de derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación que no exceda los USD 0.20 MHz-­‐pop, incluyendo un año de gracia para el año 2015. Para asegurar que la operación de la RCM sea financieramente autosustentable, es deseable que los derechos descuente la carga regulatoria. Dadas las características excepcionales de uso de esta parte del espectro y sus restricciones a nivel Constitucional, la valuación de la banda de 700 MHz se somete a reglas nunca antes aplicadas. Se espera que la valuación adecuada de los derechos de la banda de 700 MHz sirva para promover la participación y concurrencia de postores al concurso bajo un esquema de Asociación Público Privada (APP) que está siendo preparado por la SCT, en coordinación con el IFT en lo referente a los títulos de concesión que habrán de otorgarse, mismo del que se esperaría tener un resultado en el segundo semestre del 2015. Si los derechos por el espectro fuese muy elevado, se considera que no sólo se pondría en riesgo la viabilidad financiera del proyecto de la RCM sino que se incrementaría sustancialmente el riesgo de que no hubiese postores para el concurso de la APP, lo cual implicaría graves consecuencias para el Estado, para el sector de las telecomunicaciones en el país y para la población en general, al limitarse de manera significativa la capacidad del Estado para cumplir con sus compromisos de política pública respecto de dicho sector, especialmente en lo que concierne a cobertura, calidad y precio. Adicionalmente de que por la naturaleza del proyecto se tendrá alto impacto social, y de que fomentará el uso óptimo de la banda de 700 MHz bajo principios de acceso universal, no discriminatorio, compartido y continuo, medidas de este tipo promueven el cumplimiento de diversos mandatos constitucionales: •
Garantizar la instalación de una red pública compartida; •
Promover la competencia; •
Ofrecer servicios de telecomunicaciones a precios competitivos internacionalmente; •
Fomentar la inversión en el sector; •
Promover participaciones público-­‐privadas. Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 4 de 9 Análisis de impacto de la carga regulatoria El modelo de flujo de caja, específicamente, arroja un valor presente neto del espectro en la banda de 700 MHz de aproximadamente USD 5,200 millones (USD0.51 MHz-­‐pop). Se considera que dada la coincidencia en los valores a lo largo de tres distintos modelos con metodologías distintas, existe la certeza de que estos valores se aproximan a lo que se podría considerar el valor de mercado del espectro en la banda de 700 MHz. Una vez que se ha definido el escenario base en donde se estableció el valor de mercado del espectro en la banda de 700 MHz, se consideran los diversos elementos de carga regulatoria que experimentará el operador de la RCM, de acuerdo con lo que se estableció en la Reforma Constitucional, incluyendo las obligaciones de cobertura, calidad y precio. Bajo este escenario con carga regulatoria, el valor presente neto del espectro será menor al del valor presente neto del escenario sin carga regulatoria. En la siguiente tabla se muestran los resultados financieros del operador de la RCM con carga regulatoria adicional versus los resultados financieros de un operador minorista hipotético que explotase el espectro de la banda de 700 MHz bajo un esquema de operación sin carga regulatoria adicional. Bajo el esquema mayorista con obligaciones de cobertura, calidad y precio, el valor presente neto del espectro en la banda de 700 MHz es de aproximadamente USD 2,000 millones (USD 0.20 MHz-­‐pop). CASO BASE VPN estimado del negocio (USD) – WACC – 13.36% (estimaciones) VPN estimado del espectro (USD) – tasa de descuento – 10.11% (estimaciones) Valor estimado del espectro (MHz-­‐pop) (estimaciones) Mayorista (con carga regulatoria adicional) $1,088,302,897 $2,008,419,749 $0.20 Minorista (sin carga regulatoria adicional) $2,816,463,131 $5,186,302,047 $0.51 Diferencia (efecto de carga regulatoria) ($1,728,160,234) ($3,177,882,297) ($0.31) Comparando los valores mayorista y minorista, se observa que la carga regulatoria que se le impondrá al operador de la RCM representa, aproximadamente, USD 3,200 millones (USD 0.31 MHz-­‐pop). Se recomienda entonces que dada la imposición regulatoria que se prevé para el operador de la RCM, los derechos de explotar el espectro en la banda de 700 MHz no deberá exceder los USD 0.20 MHz-­‐pop. Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 5 de 9 Asimismo, considerando la magnitud de las inversiones capitales iniciales (del orden de USD 1,500 millones) que se deberán efectuar en los primeros años de operación de la RCM y a la importancia de promover la participación y concurrencia de postores al proceso de concurso bajo el esquema de APP que está siendo preparado por la SCT, en coordinación con el IFT en el marco de las atribuciones que les han sido otorgadas, para el desarrollo de la RCM, del cual se esperaría tener un resultado en el segundo semestre de 2015, se estima de suma importancia establecer también un año de gracia (año inicial), respecto a los pagos de derechos del espectro de la banda de 700 MHz. De establecer derechos mayores a los USD 0.20 MHz-­‐pop y de no establecer un año de gracia para el pago de los mismos, se considera que no sólo se pondría en riesgo la viabilidad financiera del proyecto de la RCM, sino que también se limitaría de manera significativa la capacidad del Estado para cumplir con sus compromisos de política pública respecto al sector de telecomunicaciones, especialmente en lo que concierne a cobertura, calidad y precio. Modelo de flujo de caja Considerando la autosustentabilidad de la RCM, los técnicos de la SCT y del IFT han concebido un modelo cuantitativo para estimar el peso de cada una de las cargas regulatorias que la Constitución impone a la RCM. Se utiliza un modelo financiero de valuación basado en un análisis de flujo de caja descontado. El modelo contempla como insumo el cálculo de ingresos y costos, con base en una representación simplificada, pero robusta y calibrada del negocio mayorista de la RCM. Como punto de partida para cuantificar la oferta y la demanda de conectividad, se ha dividido al 98% del territorio poblado del país en cuatro familias de polígonos territoriales: territorio urbano, semi-­‐urbano, rural con conectividad y rural sin conectividad. Se ha considerado la superficie total de estos polígonos como el área mínima aceptable de cobertura de la red, para cumplir geográficamente con las condiciones de cobertura universal que ordena la Constitución. Para tal efecto, se ha utilizado la distribución poblacional del Censo Nacional de Población y Vivienda 2010 y se han explotado bases de datos de infraestructura inalámbrica del IFT, a fin de determinar la existencia de conectividad en cada polígono territorial. En el modelo, se han considerado dos criterios de despliegue de infraestructura: • El criterio de cobertura que asegura que el número de radiobases por unidad de superficie geográfica sea el mínimo suficiente para que exista conectividad en cada polígono Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 6 de 9 •
El criterio de capacidad que asegura que el número de radiobases por unidad de superficie geográfica sea el mínimo suficiente para que el caudal de la red en gigabits por km2 sea suficiente para conectar, con cierto determinismo, a los suscriptores de cada polígono Naturalmente, dadas las condiciones de demanda de una red que inicia operaciones comerciales, la primera fase de despliegue de cada polígono obedece al criterio de cobertura que, una vez cumplido, se convierte en un criterio de capacidad. Al aplicar estos criterios, se determina una evolución temporal del número de sitios, con respecto a las obligaciones de cobertura y al número de suscriptores, 𝑆 𝑡 , por cada familia de polígonos. Los criterios de despliegue de infraestructura, considerando las características de cada familia de polígonos territoriales, están ponderados utilizando una curva de adopción siguiendo una función logística de la manera siguiente: !!!
𝑆 𝑡 =
!!!
𝐴!
1 + 𝑒 !!! !
Donde 𝑆 𝑡 es el total de suscriptores por año, 𝑡 ; el índice i representa a cada familia de polígonos, i ≡ {urbano, semi-­‐urbano, rural con conectividad y rural sin conectividad}; 𝐴! representa la expectativa final de penetración, definida como una cuota de mercado, de la familia de polígonos; y el coeficiente 𝛽! representa el parámetro característico del gradiente de adopción por familia de polígonos i. El número total de sitios por polígono, bajo condiciones de capacidad, se definió considerando que el servicio brindado a los suscriptores conectados a cada radiobase se daría utilizando una radiobase con tres portadoras descendientes de 15 MHz de LTE Rel10 y entregando un caudal de datos a cada usuario de 1 Mbps, utilizando el identificador de clase de calidad de servicio QCI 2, para garantizar un tiempo de retorno de 150 milisegundos y una tasa de paquetes perdidos de 10!! . Si bien es cierto que una red LTE puede brindar otros servicios, por una cuestión de simplicidad en el tratamiento del modelo, los técnicos de la SCT y del IFT consideraron pertinente dimensionar la red utilizando únicamente este nivel de servicio. Para efectos de calcular los flujos de caja de la RCM, se ha utilizado una secuencia de despliegues que genere un flujo de caja agregado en el que la cresta total de fondeo no sobrepase los USD 2,500 millones de dólares y se pueda llegar al umbral de rentabilidad en un tiempo que, en ningún caso, sea mayor a 4 años. Los precios de la conectividad se han dimensionado como caudales de conectividad, con un margen de utilidad por caudal de aproximadamente 25%. Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 7 de 9 Nota sobre el programa de trabajo para garantizar el uso óptimo de la banda 2.5 GHz Tal como lo establece la fracción V del artículo Décimo Séptimo Transitorio de la Reforma Constitucional, el Ejecutivo Federal incluirá en el Plan Nacional de Desarrollo y en los programas sectoriales, institucionales y especiales conducentes, un Programa Nacional de Espectro Radioeléctrico (el PNE) que incluirá, entre otros aspectos, un programa de trabajo para garantizar el uso óptimo de las bandas 700 MHz y 2.5 GHz, bajo principios de acceso universal, no discriminatorio, compartido y continuo. En este mismo rubro, la LFTR, misma que entró en vigor el 13 de agosto de los corrientes, establece que le corresponde a la SCT llevar a cabo lo señalado en el párrafo anterior, en coordinación con el IFT. Por otro lado y en lo que toca a la banda de 700 MHz, cabe señalar que la LFTR determina con gran precisión las condiciones de aprovechamiento y explotación de dicha banda, así como los plazos observables para el inicio de tal explotación. En tal virtud y en observancia de los plazos establecidos, la SCT y el IFT han determinado el modelo y uso de la banda de 700 MHz, modelo y uso que han permitido definir, de manera coordinada con la SHCP, los valores aplicables para los derechos por el uso, goce, aprovechamiento o explotación de esta banda de frecuencias; esto, conforme a lo que establece el artículo sexto, numeral décimo segundo, del Decreto . No obstante, la LFTR no establece condición alguna respecto del aprovechamiento y explotación de la banda de 2.5 GHz, por lo que el modelo y uso que deban aplicarse a esta banda serán definidos mediante el correspondiente programa de trabajo que para tales fines se incluirá en el PNE, los cuales deberán obedecer a los principios de acceso universal, no discriminación, compartición y continuidad, establecidos en nuestra Carta Magna. Es importante destacar que de conformidad con lo mandatado por la Constitución, así como por la LFTR, la SCT y el IFT trabajan de manera conjunta en la elaboración del PNE, el cual, además de incluir lo ya señalado para las bandas 700 MHz y 2.5 GHz, busca definir la política pública respecto de la labor del Estado en materia de planeación y administración del espectro radioeléctrico, así como proporcionar una guía para las acciones orientadas al mejor uso, aprovechamiento y explotación del recurso espectral en nuestro país. De esta forma, la emisión del PNE debe considerar no sólo los aspectos técnico-­‐operativos asociados al uso y aprovechamiento del espectro radioeléctrico, sino a todos los aspectos que conforman el entorno regulatorio en nuestro país; esto, en virtud de la clara incidencia y el alto impacto que los recursos espectrales tienen en prácticamente todos los rubros asociados a la prestación de los servicios públicos de telecomunicaciones y de radiodifusión. Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 8 de 9 Es en este sentido que el PNE deberá, forzosamente, tomar en consideración la coyuntura que hoy observamos en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión en virtud de la entrada en vigor de la LFTR y de otras leyes secundarias a la reforma constitucional en dichas materias; en particular, los efectos que las medidas de preponderancia puedan tener en el mercado y los reacomodos estructurales que el nuevo marco jurídico provoquen. En consistencia con lo anterior, es menester que previo a la emisión del PNE se deba contar con las definiciones que resulten de la aplicación y ejecución de las acciones que en materia regulatoria establece el marco legal vigente, ya que, en caso contrario, la política pública que pretenda definir las acciones de planeación y administración del espectro radioeléctrico, omitirá tomar en cuenta aspectos determinantes del entorno regulatorio actual en los sectores de telecomunicaciones y de radiodifusión; esto, en detrimento de la eficacia y la efectividad de dicha política pública. Documento elaborado en conjunto por el Instituto Federal de Telecomunicaciones y la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, 28 de agosto de 2014 Página 9 de 9