politicas de produccion y comercio que afectan la industria

Iniciativa
Descubra
las fibras
naturales
COMITE CONSULTIVO INTERNACIONAL DEL ALGODON
POLITICAS
DE PRODUCCION Y
COMERCIO QUE AFECTAN
LA INDUSTRIA DEL ALGODON
Octubre 2012
POLITICAS DE PRODUCCION Y
COMERCIO QUE AFECTAN LA
INDUSTRIA DEL ALGODON
Octubre 2012
Un informe de la
Secretaría del
Comité Consultivo Internacional del Algodón
Washington DC, EE.UU.
APOYO DEL GOBIERNO A
LA INDUSTRIA ALGODONERA
Los subsidios a la industria algodonera, incluido el apoyo directo a la producción, la protección fronteriza, los subsidios de
aseguramiento de las cosechas y los mecanismos de apoyo al precio mínimo se estiman en US$4.800 millones en 2011/12, lo
que refleja un incremento con respecto a la cifra de US$1.400 millones registrada en 2010/11. Diez países concedieron subsidios en 2011/12; los subsidios promediaron 17 centavos la libra, un incremento promedio de 5 centavos la libra con respecto
al 2010/11. Muchos otros países tienen programas de apoyo a la producción algodonera que no resultaron en un gasto real en
2011/12 debido a los altos precios.
Los precios de mercado más bajos del algodón en 2011/12 dieron lugar a un aumento de los subsidios pagados a los productores. El Índice A del Cotlook promedió 100 centavos la libra durante 2011/12, y 164 centavos la libra en 2010/11. Sin embargo,
ASISTENCIA DIRECTA AL
los precios en 2011/12 siguieron estando muy por encima de los
SECTOR ALGODONERO
promedios a largo plazo, y las intervenciones de los gobiernos en
una serie de programas de apoyo en varios países no se activaron.
Mil millones de US$
Pakistán, México e India tienen mecanismos de precios de apoyo
mínimos, pero debido a que los precios de mercado seguían aún
en niveles altos en 2011/12, estos programas no se tradujeron en
pagos a los productores. No obstante, si los precios fuesen más
bajos, estos programas se activarían.
La proporción de la producción mundial algodonera que recibía
asistencia directa gubernamental, incluidos los pagos directos y la
protección fronteriza, se incrementó de un promedio de 55% entre
1997/98 y 2007/08, a un promedio estimado de 84% en 2008/09.
Durante 2009/10 hasta 2011/12, la proporción promedió 49%. A
partir de 1997/98, existe una evidente correlación negativa entre
el Índice A del Cotlook y el monto de los subsidios concedidos a
la industria algodonera mundial, así como la cantidad de países que otorgan dichos subsidios.
Algunos países concedieron subsidios para los insumos de la agricultura algodonera en 2011/12, especialmente fertilizantes,
almacenamiento, transporte, servicios de clasificación y otros costos de comercialización.
China
Las políticas gubernamentales de China apoyan la producción de algodón mediante la aplicación de la protección fronteriza
basándose en derechos arancelarios de escala móvil o compras directas del gobierno para las reservas gubernamentales. Ambas
medidas se aplicaron durante 2011/12. Como resultado de las intervenciones del gobierno y las cuotas, los precios internos del
algodón en China estuvieron por encima de los precios internacionales.
De acuerdo con las condiciones de su acuerdo para el ingreso a la Organización Mundial del Comercio (OMC), China está obligada a establecer un contingente arancelario en el año calendario
(TRQ, por sus siglas en inglés). El arancel dentro del contingente
IMPORTACIONES: CHINA*
es del orden de 1% para las primeras 894.000 toneladas de importaciones de cada año calendario. China dictamina cuotas de
Millones de toneladas
importación adicionales sobre la base de los requerimientos. Las
cuotas adicionales pueden implicar un arancel de 1%, o pueden
Importaciones
Reservas
6
estar basadas en una escala móvil entre 5% y 40%. El propósito
de la escala móvil es asegurar que el costo efectivo del algodón
4
importado supere los precios del mercado internacional y, de esta
2
manera, impulse los precios internos pagados a los productores
en China.
0
La Secretaría utiliza la diferencia entre los precios del algodón nacional e importado como un estimado del apoyo a los precios del
algodón chino resultantes de las intervenciones del gobierno. En
los cálculos se utiliza el diferencial de precios entre el Índice CC
-2
01/02
03/04
05/06
07/08
09/10
-4
*Incluye las ventas de las reservas estratégicas
11/12
2
(índice del algodón entregado a la industria en China) y el Índice
L de FC (índice del algodón importado que entra en China por
los principales puertos), ajustado para incluir el impuesto al valor
agregado, tarifas portuarias y transporte a las industrias.
PROTECCION FRONTERIZA
ASISTENCIA AL ALGODON*
Mil millones de US$
El contingente arancelario normal de 1% para 894.000 toneladas
se abrió para el año calendario 2011. Además, el gobierno aprobó
un contingente arancelario adicional de 1.7 millones de toneladas
bajo el régimen de arancel de escala móvil que llega hasta el 40%.
Se aplicó un arancel de tasa fija de 570 yuanes por tonelada para
el algodón importado valorado a un precio superior a 11.397 yuanes por tonelada1. Los precios internacionales del algodón promediaron muy por encima de este umbral durante 2011 (el Índice
A promedió 164 centavos la libra en 2010/11). Como resultado,
los aranceles sobre el algodón importado se fijaron en 570 yuanes
*CHINA
por tonelada en 2010/11, lo que representa aproximadamente el
2% de los costos de importación. China importó 2.6 millones de
toneladas de algodón durante 2010/11. Los precios internos del
algodón en China se mantuvieron por debajo de los niveles internacionales a partir de mediados de diciembre de 2010. Debido
a que los precios mundiales del algodón alcanzaron un nivel récord en 2010/11, las medidas de protección fronteriza empleadas
por China no tuvieron un impacto medible en los precios internos del algodón.
Para el año calendario 2012 se abrió un contingente arancelario de 1% para 894.000 toneladas. Además, el gobierno abrió un
contingente arancelario adicional de 2.1 millones de toneladas bajo el régimen de arancel de escala móvil que llega hasta el
40%. El umbral por debajo del cual se aplica el arancel de escala móvil se elevó de 11.397 yuanes por tonelada a 14.000 yuanes
por tonelada2. Por encima del umbral, se aplica una tasa fija del arancel de 570 yuanes por tonelada. El Índice A del Cotlook
promedió US$1,00 la libra durante 2011/12; en consecuencia, los aranceles sobre el algodón importado en este período promediaron probablemente cerca de 4%. China importó un estimado de 3.5 millones de toneladas durante enero-julio de 2012.
Se desconoce si el gobierno de China abrirá nuevas cuotas de importación, y si liberará parte de la gran cantidad de algodón
acumulada en la reserva nacional entre octubre 2011 y marzo 2012, y en qué momento lo hará. La Corporación Nacional de
Reservas de Algodón de China (CNCRC, por sus siglas en inglés) es la agencia que administra la reserva del estado. El estimado de los beneficios resultantes de las medidas de protección fronteriza en China recibidos por los productores en 2011/12 fue
aproximadamente US$2.700 millones, o 17 centavos de dólar estadounidense por libra de producción.
China mantiene importantes reservas estratégicas de algodón, e introduce algodón en el mercado a través de un sistema de
subastas cuando hay escasez, y el gobierno reabastece las reservas cuando existe abundancia de ofertas y los precios son bajos.
Durante la última década, las mayores ventas de las reservas del gobierno se efectuaron en 2009/10 (1.4 millones de toneladas)
y en 2010/11 (1 millón de toneladas). En 2008/09, se hicieron grandes compras para la reserva del gobierno por 2.8 millones de
toneladas. La liberación de las reservas a la industria interna reduce la necesidad de las importaciones y limita el crecimiento
del comercio mundial, mientras que las compras para la reserva impulsan los precios internos en China y aumentan el comercio
mundial.
En 2011/12, China implantó un precio de apoyo mínimo para el algodón combinado con la reconstitución de la reserva nacional. El precio de compra de la reserva del gobierno para 2011/12 se fijó en 19.800 yuanes por tonelada (tipo 328)3 . El precio
de compra se incrementó a 20.400 yuanes por tonelada para el período 2012/13.4 China compró 3.1 millones de toneladas de
algodón interno y cerca de un millón de toneladas de algodón importado para las reservas estratégicas durante 2011/12. Esto
resultó en un aumento significativo de las importaciones mundiales en 2011/12 y apoyó los precios internos e internacionales.
Se estima que la reserva nacional de China posee 4.5 millones de toneladas. En algún momento en el futuro es probable que ese
algodón de las reservas sea subastado a las hilanderías en China.
Además, el gobierno de China paga un subsidio a los productores de aproximadamente US$180 millones al año por el uso de
semillas de alta calidad para la siembra. Durante las últimas dos temporadas, China concedió subsidios al transporte de algodón
desde Xinjiang hasta las hilanderías ubicadas en el este y sur de China estimados en cerca de US$150 millones al año.
El total de todos los tipos de subsidios se estimó en US$3.100 millones en 2011/12, un incremento con respecto a la cifra de
US$330 millones registrada en 2010/11.
1) 4 centavos y 80 centavos la libra (respectivamente) a la tasa de cambio vigente al 1 de julio de 2011.
2) US$1,00 la libra a la tasa de cambio vigente a finales de julio de 2012.
3) US$1,41 la libra a finales de julio de 2012.
4) US$1,45 la libra a finales de julio de 2012
3
El Ministerio de Finanzas de China pagó cerca de US$290 millones durante el primer semestre de 2011 por concepto de intereses sobre los préstamos otorgados para proyectos agrícolas que benefician el procesamiento de algodón, cereales y aceite
vegetal.
Estados Unidos
Durante 2010/11 y 2011/12, el único subsidio que recibieron los productores en virtud del programa del algodón de EE.UU.
fue para el aseguramiento de las cosechas. Todos los otros subsidios no estaban disponibles por los precios de mercado históricamente altos.
El programa del algodón de EE.UU., apoya a los productores a través de varios mecanismos: el pago directo (PD), el pago
anti-cíclico (PA), el pago por deficiencia del préstamo (PDP), las
ganancias por intercambio de certificados, las ganancias por présSUBSIDIO DE SEGUROS
tamos de comercialización y el aseguramiento de las cosechas. El
pago directo y el pago anti-cíclico no estuvieron disponibles tanto
A LAS COSECHAS*
en la temporada actual como en la anterior.
Los productores algodoneros de EE.UU. recibieron aproximadamente US$580 millones en pagos directos durante 2011/12. El
pago directo, que es independiente de los precios de mercado y
se basa en superficies sembradas y rendimientos históricos, está
establecido en 6,67 centavos la libra. El pago directo (ayuda a los
ingresos) está desvinculado de la producción actual y no cuenta
como un subsidio a la producción.
El gobierno de EE.UU. proporciona apoyo a la producción algodonera a través del subsidio al aseguramiento de las cosechas
para proteger a los productores contra pérdidas de rendimientos
ocasionadas por desastres naturales. Este seguro de las cosechas
contra riesgos múltiples cubre casi todas las causas relacionadas
con el descenso en los rendimientos de las cosechas, tales como
inclemencias del tiempo, plagas y fuego, excepto la negligencia
del productor. Este seguro es vendido mayormente a los productores a través de aseguradores privados, pero la Agencia de Gestión de Riesgos (RMA, por sus siglas en inglés) del Ministerio
de Agricultura de EE.UU. paga más de la mitad de las primas.
Además, la RMA paga a los aseguradores privados por sus costos
administrativos y operacionales, así como los propios costos administrativos en que incurre la RMA en virtud del programa. En
promedio, más del 90% de la superficie sembrada de algodón está
inscrita en el programa.
Millones de US$
*EE.UU.
ASISTENCIA A LA
PRODUCCION DE ALGODON
2010/11
Mil millones de US$
2011/12
4
3
2
1
a
om
bi
al
i
ol
C
M
E
U
ía
qu
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Tu
r
U
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EE
C
H
IN
A
Por mandato estatutario, el programa de aseguramiento de las co0
sechas es sólido desde el punto de vista actuarial, lo que significa
que el total de las primas llegarían a cubrir, eventualmente, el total
de las indemnizaciones. Durante los últimos 14 años, las primas
sobrepasaron las indemnizaciones en 1997, 2004, 2005, 2007 y
2010. Las ganancias y las pérdidas sobre el aseguramiento son
distribuidas entre las empresas y el gobierno de acuerdo con las fórmulas que aparecen en el acuerdo de reaseguro entre las
partes.
Los subsidios totales por concepto de primas promediaron US$220 millones anuales entre 1997 y 2009. Los subsidios totales
al aseguramiento de las cosechas en 2010/11 se estimaron en US$319 millones, o 3,7 centavos por libra de producción total, y
se incrementaron a un estimado de US$819 millones en 2011/12 (11 centavos la libra). El aumento fue producto de primas de
seguro más altas relacionadas con el incremento del valor de la cosecha debido a precios de mercado más elevados.
Durante 2010/11 y 2011/12, no se efectuaron pagos en virtud del programa estadounidense de competitividad del algodón
Pima, debido a que los precios de cultivos competitivos fuera del país se mantuvieron relativamente altos.
4
India
India tiene un programa de Precios de Apoyo Mínimos, pero debido a los altos precios de mercado en 2010/11 y 2011/12, este
programa no produjo pagos a los productores. Un aumento de 29% en el precio de apoyo mínimo en India para el algodón de
fibra media en el período 2012/13 a Rs. 3.600 por 100 kg de algodón en rama (incremento con respecto al precio anterior de
Rs. 2.800), equivalente a 84 centavos la libra de fibra a la tasa de cambio de finales de julio de 2012, podría ocasionar grandes
compras de algodón interno por la empresa estatal Corporación del Algodón de India durante 2012/13.
En 2010/11, el gobierno de India restringió las exportaciones de algodón a cerca de 1.1 millones de toneladas. Sin esta restricción, India podría haber simultáneamente, exportado e importado algodón en 2010/11.
Las exportaciones de algodón de India no estaban restringidas entre agosto de 2011 y finales de febrero de 2012. Sin embargo,
el 5 de marzo de 2012, el Ministerio de Comercio prohibió nuevas exportaciones de algodón, incluido el algodón ya registrado
para exportaciones, como una medida de apoyo a las hilanderías nacionales. La razón de esta prohibición radica en la cantidad
significativa de algodón enviada en los primeros cinco meses de la temporada del algodón indio (octubre de 2011 a febrero
de 2012), y los temores de que la cantidad restante en el país no sería suficiente para satisfacer las necesidades de las hilanderías nacionales. El 9 de marzo de 2012 se aclaró que la prohibición no era aplicable al algodón para el cual se habían emitido
Órdenes de Exportación hasta el 4 de marzo de 2012. El 12 de marzo de 2012 el gobierno anunció que permitiría el envío del
algodón que ya se había registrado para exportación hasta el 4 de marzo de 2012 después de la revalidación de los contratos de
registro. Sin embargo, no se permitieron nuevos registros de exportación.5 Además, el proceso para revalidar los registros de
exportación anunciado el 16 de marzo de 2012, resultaron en más demora para el envío de los contratos de algodón registrados.
De hecho, India produjo una cosecha récord mientras que el uso industrial interno sufría un debilitamiento. La prohibición se
levantó por completo el 30 de abril de 2012. Como resultado, las exportaciones indias en 2011/12 se estimaron en una cifra
récord de dos millones de toneladas.
Las restricciones indias a las exportaciones en 2010 y 2011 provocaron incumplimiento de contratos por una gran cantidad de
empresas indias, distorsión del comercio y pérdidas para muchos comerciantes indios e internacionales. Esta situación produjo
un aumento del número de casos de arbitraje en la Asociación Internacional del Algodón (ICA, por sus siglas en inglés), y
afectó la reputación de India como un socio comercial confiable. Es posible que la breve prohibición a la exportación en 2012
pudiera tener efectos similares.
Los productores de algodón en India se benefician de la condonación de la deuda y los subsidios para los fertilizantes por parte
del gobierno de ese país. Además, el Gobierno de India proporciona apoyo a la producción de algodón a través de varios programas, tales como el desarrollo de instalaciones de infraestructura para la producción y la distribución de semillas de calidad.
En años recientes y en virtud de la Misión de Tecnología del gobierno, se ofreció apoyo para modernizar las unidades de desmotado y prensado, y mejorar la comercialización del algodón. Estos beneficios son difíciles de cuantificar, y algunos no son
específicos al algodón. Además, el gobierno apoya al sector textil a través de una serie de programas que proporcionan apoyo
directo y créditos blandos.
Unión Europea
A partir de 2009/10, se introdujeron cambios en la Política Agrícola Común de la UE. Como ha ocurrido anteriormente, los
productores algodoneros reciben el 65% del apoyo de la UE en forma de un pago único desvinculado (ayuda a los ingresos),
y el 35% restante como pago por superficie (ayuda vinculada o a la producción). Grecia y España son los principales países
productores de algodón en la Unión Europea. Para la ayuda a la producción, se redujeron las superficies máximas básicas, y
actualmente se establecieron en 250.000 hectáreas para Grecia y 48.000 hectáreas para España. Para poder optar por la ayuda
a la producción, la superficie debe estar ubicada en tierras agrícolas autorizadas por los estados miembros de la UE para la
producción de algodón, sembrada de variedades autorizadas y cosechadas en condiciones agrícolas normales. La ayuda se
paga por algodón de calidad sana, cabal y comercial. La ayuda se paga por hectárea de superficie asignada multiplicando los
rendimientos de referencia establecidos por las cantidades de referencia fijadas para cada país. A fines de cálculo de la ayuda,
el rendimiento del algodón en rama por hectárea se establece en 3,2 toneladas por hectárea para Grecia y 3.5 toneladas por
hectárea para España. Los valores por hectárea se fijan en €251,75 para Grecia y €400 para España. Si la superficie asignada
excede la superficie máxima básica, la ayuda por hectárea se reduce proporcionalmente.
Se estimó que el monto del subsidio directo a la producción en Grecia para 2011/12 fue US$266 millones (US$280 millones
en 2010/11), resultando en 43 centavos estadounidenses por libra de producción de fibra (70 centavos estadounidenses en
5) Boletín de Noticias de la Asociación Algodonera de India, 13 de marzo de 2012.
5
2010/11). El subsidio en España se estimó en US$89 millones (US$93 millones en 2010/11), ó 67 centavos estadounidenses la
libra de fibra (98 centavos estadounidenses en 2010/11).
Turquía
El gobierno de Turquía paga a los productores de algodón una prima por kilogramo de algodón en rama (la prima es superior
para el algodón en rama producido de semillas certificadas). Las primas de 2011/12 no han sufrido modificaciones desde las dos
últimas temporadas y son 0,42TRL/kg por algodón en rama producido de semillas certificadas (26 centavos estadounidenses
por kilogramo), y 0,35 TRL/kg por algodón en rama producido de semillas convencionales (22 centavos estadounidenses por
kilogramo). Suponiendo que el 90% de la producción de algodón turco provenga de semillas certificadas y que todos los productores de algodón soliciten la prima, la Secretaría estima que el total de los pagos efectuados a los productores algodoneros
en Turquía ascendería de US$302 millones en 2010/11 a US$428 millones pagados en 2011/12, como resultado del incremento
en la siembra.
Brasil
Brasil opera un programa de comercialización que proporciona subsidios directos a los productores basados en precios garantizados, pero sin compra directa de algodón por el gobierno. El programa se denomina Prima para Igualar los Precios a los
Productores (PEPRO – Prêmio Equalizador Pago ao Produtor). El PEPRO se utilizó durante varias temporadas para compensar
a los productores por el debilitamiento del dólar estadounidense frente al real brasileño. La prima pagada conforme al programa representa la diferencia entre el precio mínimo garantizado y el precio que el comprador está dispuesto a pagar. El precio
mínimo garantizado se fija en R$44,60 (reales brasileños) por arroba (15 kg) de fibra, o su equivalente de 66 centavos la libra
a la tasa de cambio vigente a finales de julio de 2011. El monto real de la prima se determina en subastas organizadas por el
gobierno. No ha habido subasta alguna desde 2009/10. Durante las últimas dos temporadas, los precios de mercado estaban
altos mientras que el real brasileño se debilitaba en relación al dólar.
El gobierno de Brasil también proporciona apoyo a la producción de algodón a través de créditos subsidiados para la producción, la comercialización y las inversiones. Se estima que el crédito anual subsidiado a los productores de algodón promedió
alrededor de US$500 millones durante la última década. Los productores de algodón de bajos ingresos reciben una tasa de
interés subsidiada de 5% en comparación con las tasas de mercado de 20%-25%. Basado en la diferencia, se estima que el subsidio máximo anual recibido por los productores de algodón en forma de interés subsidiado promedió US$75 millones durante
la última década.
Colombia
En Colombia, los pagos directos del gobierno a los productores en 2011/12 se estiman en US$26 millones para un promedio
de 26 centavos la libra. En 2010/11, los pagos directos gubernamentales se estimaron en US$9 millones para un promedio de
11 centavos la libra.
África Occidental
Varios países de África Occidental concedieron subsidios para los insumos de la agricultura algodonera en 2010/11 y 2011/12,
especialmente para fertilizantes y semillas para la siembra. En 2011/12, Mali proporcionó US$38 millones (9 centavos la libra);
Côte d’Ivoire, US$14 millones (11 centavos la libra); Burkina Faso, US$5.7 millones (0,4 centavos la libra); y Senegal, US$3.5
millones (93 centavos la libra).
Registro de exportadores de algodón del gobierno de China
La Administración General de Supervisión de Calidad, Inspección y Cuarentena (AQSIQ, por sus siglas en inglés) de China
estableció el requisito de un proceso de registro para todos los proveedores de algodón extranjeros a partir del 15 de marzo de
2009. Las principales inquietudes se centran en que el sistema someta injustamente a los proveedores a diferentes niveles de
inspección y fiscalización, basados potencialmente en una única infracción, y que el registro pueda dañar el prestigio de los
proveedores extranjeros a través de la publicación de sus calificaciones degradadas. La disrupción potencial del comercio de
este sistema pudiera agravarse si los métodos de evaluación de la calidad aplicados al algodón importado fuesen distintos de los
que se emplean internacionalmente o de los que emplea China para los algodones internos.
La AQSIQ ha publicado veinte listas de compañías registradas. A partir de principios de mayo de 2012, se han registrado 511
empresas con la AQSIQ. La lista de compañías registradas comprende grandes y pequeñas empresas algodoneras de América
del Norte, América del Sur, Asia, África, Europa y Australia, de todos los principales países exportadores, incluidas compañías
estatales, privadas y cooperativas.
6
Nivel de asistencia directa que los gobiernos otorgan al sector
algodonero mediante programas de producción*
País
Burkina Faso
China
Colombia
Côte d'Ivoire
Grecia
Mali
Senegal
España
Turquía
EE.UU.
Todos los países
Producción
1.000 ts
2010/11
Promedio
de asistencia
por libra
producida
Centavos EE.UU.
Producción
1.000 ts
2011/12 **
Promedio
de asistenicia
por libra
producida
Centavos EE.UU.
Asistencia a
la producción
Millones de US$
Asistencia a
la producción
Millones de US$
645
6.400
35
59
180
103
46
43
450
3.942
0
2
11
15
70
9
3
98
30
4
6
331
9
20
277
20
4
93
302
320
694
7.400
41
59
280
187
50
60
750
3.391
1
19
28
11
43
9
3
67
26
11
10
3.077
26
14
266
38
4
89
428
819
11.904
5
1.380
12.911
17
4.770
*Solo programas de apoyo a los ingresos y a los precios. No incluye el crédito ni otras ayudas. ** Preliminar.
Total Level of Assistance Provided by Governments to
the Cotton Sector Through All Programs *
1997/98
1998/99
1999/00
2000/01
2001/02
2002/03
2003/04
2004/05
2005/06
2006/07
2007/08
2008/09
2009/10
2010/11
2011/12**
Production
1,000 tons
Average
Assistance
per Pound
Produced
US cents
Assistance to
Production
US$ Millions
20,181
18,810
19,194
19,524
21,667
19,574
21,132
26,997
25,668
26,766
26,073
23,455
22,170
25,103
27,089
9
14
16
11
13
12
7
10
11
9
4
11
6
2
8
4,108
5,772
6,588
4,833
6,446
4,193
3,270
6,114
6,008
5,045
2,292
5,492
3,098
1,380
4,770
* Income and price support programs only. Credit and other assistance not included.
** Preliminary.