Congruencia e Incongruencia en las Provincias Bicamerales

Congruencia e Incongruencia
en las Provincias Bicamerales Argentinas
Diego Reynoso
Profesor Investigador
CONICET - Universidad de San Andrés
Departamento de Ciencias Sociales
Vito Dumas 284, Victoria (1644)
Provincia de Buenos Aires
Argentina
[email protected]
Primer Borrador
[Los comentarios son bienvenidos]
Paper preparado para ser presentado en el seminario del Departamento de
Ciencias Sociales, Universidad de San Andrés. Esta investigación cuenta con
financiamiento del CONICET, Proyecto de Investigación Plurianual 2010
#1122009010006
Abstract: La congruencia (incongruencia), esto es la similitud (diferencia) de
opiniones entre el senado y la cámara baja, es considerada una variable clave
para estimar la “fuerza” del bicameralismo, manteniendo constante la simetría en
las atribuciones. La política comparada ha explicado su existencia a partir de las
instituciones de elección y selección de los miembros de las cámaras; mientras que
la teoría de la elección social ha estudiado en qué medida la incongruencia
aumenta la estabilidad del status quo y amplia el núcleo de decisiones estables.
En este trabajo, examinamos el problema en las provincias bicamerales de
argentina a partir de entrevistas a legisladores provinciales, utilizando escalas de
0-10 puntos de Izquierda-Derecha. Se ofrece una metodología para estimar la
incongruencia entre las cámaras y evidencia respecto del grado en que varía en las
diferentes provincias.
2
La existencia de dos cámaras se suele justificar en muchas provincias, por un lado,
por la tradición o inercia histórica y, por el otro, por la necesidad de darle
representación a los departamentos, territorios y poblaciones que de otro modo no
tendrían como influir en la política que se elabora en la capital de la provincia. A
causa de ello se espera que representen intereses diferentes de los que podrían
predominar en las ciudades capitales más pobladas. Por lo tanto, allí donde los
sistemas electorales para elegir diputados y senadores difieren, se espera que las
cámaras tengan preferencias colectivas diferentes; allí donde los sistemas
electorales sean similares, se espera que las cámaras no difieran en sus preferencias
colectivas significativamente1.
En el presente trabajo encaramos la cuestión directamente: ofrecemos evidencia de
las preferencias colectivas de los senadores y diputados a partir de una ronda de
entrevistas realizadas en las ocho provincias argentinas que poseen sistemas
bicamerales2. Haciendo esto damos un paso adelante en la discusión estrictamente
institucionalista sobre congruencia e incongruencia, que ha predominado en los
estudios comparados, tanto nacional como subnacional. En segundo lugar, se
discute la utilidad de los índices institucionales agregados de congruencia (y, por
propiedad transitiva, de simetría) que se han ofrecido recientemente, en los cuales
con el objeto de mejorar la medición del fenómeno se pierde de vista el problema
central: si las cámaras tienen posiciones diferentes o similares según sus
integrantes, y si ello se corresponde con la forma en que son elegidos.
En la actualidad existen ocho provincias argentinas cuyo congreso es bicameral,
esto es: el congreso provincial está compuesto por dos cámaras, una de diputados
y otra de senadores. De las 14 provincias fundadoras de la confederación, 10
1
Sin embargo, en el ámbito político, la discusión ha sido predominantemente referida al costo
político de tener dos y no una cámara, y los gastos administrativos asociados a ello. Al respecto el
estudio de Nougues (2004), sugiere que cuando el proceso presupuestario no está dividido adecuadamente en dos etapas claramente diferenciadas, donde el ejecutivo tiene poder completo de agenda sobre el tamaño del presupuesto, y el legislativo sobre su composición, el resultado es un mayor
nivel de gasto legislativo y de rentas capturadas por los políticos. Además, los límites a la reelección de los funcionarios también parecen generar un problema de “moral hazard”, favoreciendo el
comportamiento oportunista en aquellos legisladores que tienen restricciones a su reelección, ya
que no tienen ninguna reputación política que cuidar para el futuro. Y, fundamentalmente para
nosotros, hay “evidencia que apoya la hipótesis de que los regímenes bicamerales gastan más que
los unicamerales, y que legislaturas más numerosas implican menor gasto” (Nougues, 2004:16).
A la fecha, sólo hemos realizado las entrevistas en 5 provincias: Corrientes, Entre Rios, Catamarca, San Luis y Salta. Faltan realizar el trabajo de campo en Buenos Aires, Santa Fe y Mendoza.
2
3
habían adoptado en algún momento del siglo XIX un congreso con formato
bicameral (Buenos Aires, Catamarca, Córdoba, Corrientes, Entre Ríos, Mendoza,
Salta, San Juan, Santa Fe, Santiago del Estero y Tucumán). De las tres restantes,
mutó de un sistema unicameral a uno bicameral, recientemente, San Luis (1987).
De las 11 primeras, abandonaron el formato bicameral: Santiago del Estero (1903)
y San Juan (1927) y, lo hicieron en los últimos años Tucumán (1991) y Córdoba
(2001)3.
1. Teoría y trabajos previos
El estudio de la congruencia/incongruencia en los sistemas bicamerales puede ser
descompuesto en dos tradiciones. Una que proviene de la política comparada, que
hace hincapié en el estudio empírico de casos concretos con el objetivo y propósito
de encontrar patrones y de allí derivar generalizaciones empíricas, estilizadas con
tipologías que ordenan el universo de casos; y otra tradición que deriva de la
escuela de elección social, la cual tiene menos interés en juntar casos concretos,
sino en partir de algunos supuestos y derivar generalizaciones deductivamente que
puedan servir para entender el comportamiento de los casos. A continuación, hago
un breve recorrido por ambas tradiciones en el estudio de los sistemas bicamerales.
Bicameralismo y política comparada
En el campo de la política comparada existe un consenso positivo sobre dos
grandes ventajas del bicameralismo respecto de los sistemas unicamerales: la doble
representación y la redundancia o revisión (Patterson y Mughan, 1999:10-16). En
primer lugar, se destaca la articulación de una doble representación que permite
ampliar las bases de representación del gobierno y articular más que una simple
mayoría en la toma de decisiones. En segundo lugar, la doble revisión de la
legislación que permite una segunda lectura más cuidadosa introduciendo una
pausa en el proceso decisorio y abriendo un plazo para una mayor deliberación.
De este modo, qué representa cada cámara y cuánto poder posee cada una de ellas,
son las dimensiones estándar del estudio comparativo de los sistemas bicamerales.
En función de estos atributos, suele clasificarse a los sistemas bicamerales según
su grado de congruencia y su grado de simetría (Lijphart, 1999).
3
Incluso en algunas de las que aún hoy mantienen ese formato se ha discutido la conveniencia o
no de abandonarlo, como ha sucedido en Corrientes en 1993 y en 2007, en Entre Rios 2008 y en
Santa Fé, 2009.
4
Congruencia. Por congruencia se entiende al grado en el cual ambas cámaras son
elegidas con la misma base de representación y la misma forma de elección. Se
deriva de esa congruencia institucional que las composiciones político partidarias
de ambas cámaras tenderán a ser similares (congruentes), lo que implica en
definitiva la congruencia de preferencias colectivas entre ambas cámaras,
manteniendo constante el hecho, no menor, que los miembros de un partido
tienen preferencias similares. Cuando la base de representación es diferente (por
ejemplo, una cámara tiene como base a los territorios y la otra a la población) y
los representantes son elegidos mediante sistemas electorales diferentes, los
resultados, por lo general, dan lugar a composiciones diferentes (incongruentes) en
cada una de las cámaras (Lijphart, 1997:207)4. En estos casos es esperable que las
cámaras tengan preferencias colectivas diferentes.
Simetría. Por simetría se entiende el grado en que las cámaras poseen iguales o
similares poderes y atribuciones. Cuando los poderes son iguales, o las
competencias de las cámaras no son lo suficientemente distintas como para
considerar que una es más poderosa que la otra, estamos en presencia de cámaras
con poderes simétricos. En contraposición, cuando una de las cámaras es dotada
de menos poderes que la otra, estamos en presencia de un congreso asimétrico
(Lijphart, 1997:206).
De la combinación de las reglas de elección y composición (congruenciaincongruencia), y de los poderes de cada una de las cámaras (simetría- asimetría),
surgen cuatro tipos básicos de sistemas bicamerales (Lijphart, 1984: 113-115 y
1997:211-213). Los bicameralismos fuertes o sólidos, son aquellos en donde las
reglas de composición producen cámaras con preferencias políticas diferentes
(incongruentes) y además las cámaras tienen poderes equivalentes en la toma de
decisión (simetría). Los bicameralismos endebles o de media fuerza (mediumstrength), son aquellos en donde ambas cámaras tienen poderes equivalentes
(simétricos), pero dadas las reglas de composición éstas representan preferencias
similares (congruentes), de modo tal que, según el autor, la existencia de ambas
cámaras se vuelve superflua. En tercer lugar, los bicameralismos débiles son
aquellos en donde las cámaras si bien representan preferencias diferentes
(incongruencia), una de ellas no tiene mayor peso en la elaboración de la política
pública, producto de una extrema asimetría. Por último, los bicameralismos
insignificantes son aquellos en donde existe asimetría de poder y congruencia de
En la literatura sobre el los congresos subnacionales de estados unidos, se suele definir a esta
situación como “congreso dividido” (véase Cox y Kernell, 1992).
4
5
preferencias en las cámaras.
Los términos empleados para señalar los tipos de la tipología (sólido, endeble,
débil e insignificante) propuesta por Lijphart (1984) fueron reemplazados por un
continuo fuerte-medio-débil en la nueva versión de su trabajo de 1999. No
obstante la tipología marcó un rumbo que ha predominado en los estudios de los
sistemas bicamerales. De este modo, las características mencionadas permiten
clasificar a los bicameralismos en un ranking que supone una diferencia en la
fuerza que la estructura institucional ejerce en relación a las “dos ventajas”. De
este modo, allí donde el sistema bicameral no contribuya a reforzar las ventajas,
menos sentido tendrá su adopción o mantenimiento.
Si la tipología tiene alguna función explicativa, entonces es esperable que los
sistemas se comporten similarmente en la medida en que compartan posiciones
cercanas en el ranking y sus diferencias sean significativas en la medida que estén
ubicados en diferentes lugares del ranking; de lo contrario la tipología no tendría
mayor relevancia analítica.
Las recientes contribuciones comparativas han mantenido la fundamental
bidimensionalidad de la lógica congruencia-incongruencia y simetría-asimetría. En
un esfuerzo comparativo seminal Llanos (2002) y Llanos y Nolte (2003), describe
los dispositivos institucionales del bicameralismo que favorecen tanto a la
incongruencia como a la simetría de ambas cámaras (Lijphart, 1984 y 1999). Para
ello se propone una medición que toma en cuenta una serie amplia de atributos
que permiten estimar y comparar con una métrica continua en un rango de 0-24
para ambas dimensiones. En la misma línea que los anteriores, Malamud y
Costanzo (2003) han abordado la comparación de las ocho provincias bicamerales
de Argentina. Replicando el índice elaborado por Llanos (2002) para estimar el
grado de congruencia y el grado de simetría de los bicameralismos provinciales.5
Dentro de esta línea de análisis, merece ser destacado el trabajo comparativo de
Jorge Schiavon (2004). En un estudio de los sistemas políticos de las Américas,
sostiene que la influencia de un congreso bicameral en la provisión de políticas
públicas se reduce o aumenta dependiendo de otras tres variables: el tipo
específico de sistema bicameral (simetría y congruencia), la configuración
institucional específica (si se trata de un sistema federal y/o presidencial) y la
5
Estos Si bien para cada uno de los factores se postulan mecanismos de moderación o mediación
de la estructura intraparlamentaria del bicameralismo, nuevamente los autores producen un índice
aditivo de factores extraparlamentarios que recae en la necesidad de corroboración empírica.
6
configuración partidaria de las cámaras. Así, señala que “entre más fuerte sea el
tipo de bicameralismo, entre mayor sea la división institucional de poderes, entre
mayor sea el número de partidos efectivos y entre mayor sea la división de
propósito entre poderes, cámaras, niveles de gobierno y partidos, mayor
importancia tendrá el bicameralismo en el funcionamiento del sistema político y la
generación de nueva legislación para la provisión de políticas públicas” (Schiavon,
2004:139-140). Otra investigación decisiva es el trabajo de Pedro Neiva (2006): su
análisis confirma, de acuerdo a la amplia literatura en la disciplina que la
estructura federal si posee una fuerte asociación con la adopción de una estructura
bicameral (Neiva, 2006:282). No obstante, al analizar profundamente el poder
relativo de las cámaras altas, se puede concluir que “adoptar una cámara alta, es
algo diferente a dotarla de amplios poderes” (Neiva, 2006:282), puesto que “la
principal variable explicativa de la fuerza de las cámaras altas es el sistema de
gobierno” (i.e. Presidencialismo) y no la estructura federal del país. En concreto,
“tienden a ser más fuertes a medida que aumenta la separación de poderes entre
el ejecutivo y el legislativo, esto es, son más fuertes en los sistemas presidenciales
y más débiles en los sistemas parlamentarios” (Neiva, 2006: 270), ya que en estos
últimos están dotadas de menores poderes y atribuciones que en los primeros, en
los cuales ocupan el papel de actores de contrapeso frente al poder del presidente.
Más específicamente, lo que diferencia a las cámaras altas entre sí son los
atributos vinculados a las cuestiones de estados, y menos a las prerrogativas
asociadas a la producción de las leyes.
En general, todas estas investigaciones asumen que las variables institucionales
que inducen a la congruencia o a la incongruencia producen el efecto deseado, esto
es: que las cámaras tengan diferentes o similares preferencias colectivas. Los pocos
estudios que han tratado de confirmar o refutar este supuesto, han ofrecido
evidencia a partir de la composición partidaria. Por ejemplo, Sanchez (2006)
ofrece evidencia que los diferentes sistemas electorales de las cámaras no producen
composiciones partidarias diferentes, mientras que Reynoso (2010) ofrece
evidencia que efectivamente si se observan composiciones partidarias diferentes o
similares, entre las cámaras de senadores y diputados de América Latina, de
acuerdo al sistema electoral que utilizan.
Bicameralismo y elección social
A diferencia de la tradición en política comparada, el estudio de los sistemas
bicamerales desde la perspectiva de la elección social ha planteado el problema en
otros términos. Se trata de demostrar en qué medida un sistema bicameral
contribuye a producir resultados más estables (o de equilibrio), reduciendo el
7
conjunto de alternativas que pueden derrotar al status quo (Riker, 1992). Siendo
esa la principal característica del bicameralismo: su capacidad de preservar el sq,
de acuerdo a Montesquieu y Madison. La existencia de dos cámaras obliga a que
las preferencias de los legisladores medianos (Black, 1948) de cada una sean
considerados para producir un nuevo resultado, a diferencia de un sistema
unicameral en donde tan sólo la posición de un solo legislador mediano es
distintiva. La capacidad del TVM para predecir resultados estables que no
puedan ser derrotadas por mayoría ha sido enorme, pero sus propiedades se
desvanecen cuando se abandona el supuesto de la unidimensionalidad de las
alternativas o preferencias de un solo pico (Black, 1948). Así son improbables las
ocasiones en las cuales, bajo condiciones muy estrictas (i.e. simetría radial), se
pueden producir resultados estables (Plott, 1966). Por lo general, la regla es la
producción de ordenamientos de preferencias colectivas intransitivas (Arrow, 1951)
que pueden ser explotadas por quien domine la agenda (McKelvey, 1976). Sin
embargo, se ha demostrado que en materia de elección colectiva pueden inducirse
resultados de equilibrio mediante la adopción de arreglos institucionales, lo que es
comúnmente conocido como “equilibrio inducido institucionalmente” (Shepsle,
1986).
A teoría de la elección social en la actualidad permite entender tanto al sistema
de comisiones (Miller & Hammond, 1990) como a la división de un congreso en
dos cámaras (Hammond & Miller, 1987), entre otros arreglos institucionales como
el poder de veto del presidente, como arreglos que contribuyen a inducir
resultados estables en dos dimensiones. Esta agenda de investigación ha concluido
que el bicameralismo respalda la existencia de un núcleo no-vacío (non-empty core)
dado que las posiciones de las cámaras sean lo suficientemente diferente. En esa
dirección, Tsebelis & Money sostienen que “a second major feature of
bicameralism, in addition to preserving the stataus quo, is that reduces the
conflict between the two chambers to one predominant dimensión” (Tsebelis &
Money, 1997:76). Espacialmente, ello implica que, tanto cuando el espacio es
unidimensional como cuando es bidimensional, el resultado del proceso bicameral
(el mediano bicameral) se encontrará en una línea que une a los legisladores
medianos de cada cámara.
No obstante, Cox & McKelvey (1987) sostienen que la inducción a la estabilidad
del bicameralismo depende de la dimensionalidad de la política, así en sistemas
unidimensionales un sistema unicameral es suficiente para producir un resultado
estable (el Votante Mediano), en cambio en sistemas bidimensionales dos cámaras
serían suficientes para producirlo. Pero si la dimensionalidad de la política
aumenta a n-dimensiones, entonces un sistema bicameral no inducirá a un
8
resultado estable: se requerirá de un sistema n-cameral para inducirlo. Por suerte,
Brennan & Hamlin (1992) han demostrado que “bicameralism can support stable
voting equilibria in an n-dimensional policy space on conditions that are natural
generalization of those (…) in the two dimensional space” (Brennan & Hamlin,
1992:170).
2. El bicameralismo en las provincias
Tanto los estudios de política comparada como los desarrollos teóricos en el
campo de la elección social, presentan un punto en común: a mayor diferencia
entre las cámaras más fuerte -o eficiente- es un sistema bicameral. El propósito de
este artículo es evaluar en qué medida los sistemas bicamerales provinciales son
fuertes o eficientes, qua bicameralismos. Para ello revisamos a continuación las
características institucionales que regulan la integración de las cámaras: la base de
representación y el método de elección, los ciclos de duración y renovación de los
mandatos y los requisitos para ser elegido.
Base de representación y método de elección
En las ocho provincias bicamerales los diputados representan a la población ya
sea mediante la implementación de distritos plurinominales departamentales o
mediante un único distrito plurinominal provincial, en la que por lo general se
aplica alguna modalidad de representación proporcional6 en cambio, los criterios
para elegir los miembros de las cámaras altas varían: los hay con representación
territorial (con igual representación por departamento) y los hay con distritos
plurinominales según población (Ver Apéndice, Tabla A). En 3 provincias, ambas
cámaras tienen la misma base de representación, mientras que en las otras 5
provincias las bases de representación de la cámara baja y de la cámara alta
difieren.
Buenos Aires y Mendoza eligen tanto a sus senadores como a sus diputados en los
mismos distritos plurinominales (denominadas secciones electorales) mediante
representación proporcional (cociente electoral en Buenos Aires y método d´Hont
en Mendoza). Corrientes, en cambio, elige a los senadores y a los diputados en un
distrito único plurinominal provincial con método de representación proporcional
d´Hont en ambos casos. En los tres casos, la única diferencia entre las cámaras es
Aunque en el caso de Santa Fé y Entre Rios se aplica la cláusulas de gobernabilidad que asigna
la mayoría automática al partido más votado. No obstante, el resto de los escaños se reparte proporcionalmente entre los demás partidos políticos o listas.
6
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el número de sus integrantes7. Estas tres provincias de acuerdo a la base y forma
de elección, pueden ser consideradas como sistemas bicamerales que tienden a
generar cámaras congruentes, según la tipología de Lijphart (1999).
A diferencia de los anteriores, las provincias de Catamarca, Entre Ríos, Salta, San
Luís y Santa Fe, eligen a los senadores provinciales con una base de
representación territorial, utilizando distritos uninominales en los cuales resulta
ganador el candidato que obtiene la simple pluralidad de los sufragios (es decir, el
más votado). En estos casos, cada senador es elegido en un distrito electoral, cada
uno de los cuales coincide con el trazado de los departamentos. En cambio, la
elección de los diputados en estas provincias varía: Salta y San Luis, utilizan los
mismos distritos electorales (departamentos) para elegir a los diputados, con la
importante diferencia que en lugar de ser uninominales, como lo son para el
senado, los diputados se elijen en distritos plurinominales variables de acuerdo a la
población. En cambio, Catamarca, Entre Rios y Santa Fé eligen a sus diputados
en un distrito único plurinomianl que abarca toda la provincia. En este sentido, se
puede decir que si bien en las dos primeras el distrito es el mismo, la base de
representación y la forma de elección no lo es. Es claro, por otra parte, que en las
ultimas tres, tanto el distrito como la forma y la base no coinciden. De acuerdo,
entonces, a la base de representación y la forma de elección, se esperaría que en
estas cinco provincias se generen cámaras incongruentes.
En las provincias bicamerales, el tamaño relativo promedio de las cámaras bajas
respecto de las altas (bajas/altas) es de 2.10. Esto significa que en promedio, las
cámaras bajas tiene el doble de tamaño que las cámaras altas, lo que por otra
parte constituye un patrón a nivel mundial en los países federales que poseen
representación territorial (Taagepera & Recchia, 2002).
La diferencia en tamaño más pronunciada se presenta en la provincia de San Luís
en la cual la cámara baja es casi 5 veces más grande que la cámara alta (43/9).
Mientras que la diferencia mínima se registra en Mendoza, en donde la cámara
baja cuenta con un máximo de 50 diputados y la cámara alta cuenta con un
máximo de 40 senadores (50/40=1.25). Entre estos dos casos, se ubican las otras
seis provincias, así la cámara baja de Santa Fe es 2.63 (50/19) veces más grande
que el senado, la de Salta 2.6 (60/23), en Catamarca 2.56 (41/16) mientras que
en Buenos Aires la cámara baja es exactamente el doble del senado (92/46),
compartiendo esta (no tanta) peculiaridad con Corrientes (26/13). Las provincias
Otra diferencia reside en la duración de los mandatos, siendo 4 años para ambas cámaras en
Mendoza y Buenos Aires, y de 4 años para los diputados y 6 para los senadores en Corrientes.
7
10
en las cuales encontremos una menos diferencia entre el número de integrantes
son Entre Ríos 1.64 (28/17) y Mendoza con 1.25 (50/40). (Ver Apéndice, Tabla
1).
Renovación
La otra variable a considerar en interacción con la duración del mandato es la
existencia o no de una elección escalonadas para la renovación de las cámaras. La
proporción que se renueva resulta de la razón entre los cargos a elegir y el total de
miembros de la cámara. Cuando la proporción es menor a uno, la renovación no
es completa, y la elección sólo afecta a la porción de cargos a renovar, dejando el
resto de la cámara inmodificable (Ver Apéndice Tabla A). La existencia de un
sistema de renovación parcial de las cámaras introduce dos efectos: uno directo y
mecánico en la conformación del congreso, y otro de tipo comportamental en
cuanto al impacto de la coyuntura en las consideraciones de corto, mediano, y
largo plazo de los representantes. Allí donde la renovación no es completa, la
elección de representantes tendrá sólo un efecto en la porción de cargos a renovar,
dejando el resto de la cámara inmodificable. Cuanto menor sea la porción de
escaños renovados, menor será el impacto de la coyuntura en la conformación de
la cámara; y menor será el impacto de la coyuntura en la agenda política de la
misma. En un sistema con renovación parcial, el congreso queda blindado a los
cambios repentinos y coyunturales de las mayorías electorales.
La renovación parcial resulta entonces en la presencia de legisladores con
horizontes temporales distintos. Los legisladores que no ponen en juego su escaño
en una próxima contienda electoral (por ejemplo, los recientemente electos)
tendrán incentivos para hacer consideraciones más allá de la coyuntura (mediano
plazo) y no sufrirán la presión electoral, mientras que los miembros restantes que
defienden sus escaños o cargos estarán más atentos a las demandas y presiones
coyunturales (corto plazo) ya que sus cargos estarán en disputa. Si en una
determinada elección, la proporción de cargos a renovar es alta, es esperable
entonces que predominen las consideraciones cortoplacistas al interior de la
cámara. De este modo, la variación en la proporción de la renovación puede
indicar la existencia de incentivos diferenciados en las consideraciones temporales
de los actores.
La mayoría de las provincias argentinas renuevan ambas cámaras por mitades
cada dos años. Las únicas excepciones son Santa Fé y Entre Rios, en las cuales se
realiza una renovación total de ambas cámaras cada cuatro años que es
concurrente a su vez con la elección del gobernador. Parcialmente, también lo es
11
el senado de Corrientes, que es renovado por tercios cada dos años.
En las restantes 5 provincias las renovaciones parciales tienen lógicas
diferenciadas. Mendoza y Buenos Aires, renueven en forma alternada los
diputados y senadores de las secciones electorales plurinominales. Mientras unas
secciones en una elección eligen diputados, las otras eligen senadores, así en la
elección siguiente se invierten las categorías, de modo que cada dos años hay
elecciones de ambas cámaras pero no todos los electores eligen las mismas
categorías de legisladores. Por su parte, en los casos de las provincias de
Catamarca, San Luis y Salta, las elecciones de senadores se alternan por distrito.
Mientras que hay elecciones cada dos años, la mitad de los distritos elijen a sus
senadores en una elección, y la otra mitad en la elección siguiente.
Considerando las observaciones del apartado previo, la duración y renovación
producen un impacto interactivo sobre los representantes. Allí donde el tiempo de
duración del mandato es corto y la renovación es completa, todos los
representantes se ven sometidos a presiones electorales y deben dirigir su atención
a cuestiones coyunturales. Si el tiempo es largo y no hay renovación parcial, a
medida que se acerca la elección la presión de la coyuntura es mayor para todos
los representantes. En cambio, la renovación parcial introduce un impacto
fragmentario de la elección sobre las consideraciones coyunturales de la cámara
como un todo. Si se combina con duración del mandato por períodos largos,
permite blindar a la cámara como un todo de las presiones electorales
coyunturales. Los representantes que enfrenten en el corto plazo elecciones serán
los únicos que sufrirán inmediatamente los costos políticos asociados a sus
decisiones, dejando a los demás con mayor libertad en la toma de decisión.
Cuanto menor sea la fracción que se renueva, menor será de este modo el impacto
de consideraciones exclusivamente coyunturales.
Requisitos para ser diputado o senador
En general, de los diferentes requisitos que existen en cada provincia para ser
legislador, el mínimo común denominador está integrado por la ciudadanía, la
edad y los requisitos de residencia. (Ver Apéndice, Tabla B). En el caso de las
provincias argentinas no se exige el nacimiento como condición para ser
representante de un departamento o municipio, en cambio introducen un
requerimiento de tiempo de ciudadanía mínimo. El tiempo de ciudadanía
requerido varia, por un lado de acuerdo al ejercicio de la ciudadanía en el país (si
fuera extranjero) y por otro lado, al ejercicio de la ciudadanía en la provincia.
Por ejemplo Mendoza exige para los diputados y senadores 5 años de ejercicio de
12
la ciudadanía en el país y 2 años de residencia en la provincia.
Respecto a la edad, se observa que existe una diferencia significativa en la edad
requerida para ser elegido como diputado o senador. Siguiendo las tradiciones
históricas8, en todas las provincias para ser electo senador se exige un mínimo de
edad mayor que para ser electo diputado. Esta tradición se sustenta en el origen
histórico del Senado como consejo de ancianos, como cámara de expertos y fuente
de sabiduría y experiencia (Llanos y Sanchez, 2006). Y, respectivamente, en su rol
como instancia de freno y moderación de los impulsos de las mayorías
representadas en la cámara de diputados (Hamilton, Madison y Hay, 19XX).
La edad mínima para ser elegido diputado oscila en general entre los 21 años
(Mendoza, Salta y San Luís) y los 25 años (Catamarca, Entre Ríos). En cambio,
el mínimo de edad requerido para senador es mayor. Todas las provincias
bicamerales, con la excepción de San Luís (que exige 25 años), exigen como
requisito tener 30 años de edad para poder ser elegido senador (ver Apéndice
Tabla B).
Además de los criterios de ciudadanía y edad, en algunas provincias suele
agregarse un requisito de residencia en el distrito que se pretende representar. Así,
la exigencia menos restrictiva es estar domiciliado en la provincia por la cual se es
electo para diputado o senador. Este es el caso de Buenos Aires, Corrientes y
Mendoza. Otras restricciones incluyen ser natural del departamento o bien tener
unos años de residencia, como en el caso de los senados de Catamarca (4 años) y
Entre Ríos (2 años). En Santa Fe se exige 2 años de residencia en la provincia
(diputados) y en el departamento (senadores), Salta exige para ser diputado o
senador un mínimo de 4 años de residencia en el departamento, mientras que el
más exigente es San Luís, en el cual se requieren 5 años de residencia.
Este requisito de residencia se exige para asegurar un tipo de representación
territorial que, a su vez, impacta en el comportamiento de los representantes y en
el contenido de las políticas públicas. Es esperable que los representantes elegidos
geográficamente, actúen estratégicamente para destinar la mayor cantidad de
beneficios y recursos a su distrito ya que de éste depende gran parte de su carrera
Un análisis empírico acerca de la diferencia en edad, formación y experiencia entre el senado y la
cámara de diputados en los países del Cono Sur se encuentra en Llanos y Sanchez (2006). Allí se
analiza si efectivamente el senado puede ser considerado un “consejo de ancianos”, en un sentido
figurado. Se estudia si más allá de las estipulaciones constitucionales existe una diferencia
significativa en los miembros que conforman cada cámara.
8
13
política futura. En consecuencia, el proceso de la elaboración de políticas así como
el contenido de las mismas tendrá una impronta territorial que no estará presente
en las cámaras que no se conforman con en base a criterios de origen o residencia
de esta naturaleza.
3. Incongruencia institucional
Las investigaciones comparativas sobre América Latina siguieron la tradición de
Lijphart (1984 y 1999). Si bien se ha avanzado en la medición de las variables,
agregando nuevos indicadores o mejorando la medición de algunos otros (Llanos,
2002; Nolte, 2002; Llanos y Nolte, 2003), los estudios han mantenido la lógica
congruencia-incongruencia y simetría-asimetría. Llanos (2002) y Llanos y Nolte
(2003), proponen una medición que toma en cuenta una serie amplia de atributos
que permiten estimar y comparar con una métrica continua en un rango de 0-24
para ambas dimensiones. Replicando el índice elaborado por Llanos (2002) con
algunas correcciones en la escala, Malamud & Costanzo (2003) comparan a las
provincias en un rango de 0-26, para estimar el grado de congruencia, y un rango
de 0-18 el grado de simetría9.
En el Gráfico 1 se identifica a cada provincia según el valor de simetría e
incongruencia que arrojan los índices (para un mayor detalle de los valores que
cada provincia alcanza en cada uno de los índices, consúltese Malamud &
Costanzo, 2003:11-14)
< Insertar Gráfico 1 >
El estudio arroja que los “bicameralismos en las provincias argentinas son
altamente incongruentes y simétricos” (Malamud y Costanzo, 2003:14). El rango
A continuación se listas las variables, y los indicadores operacionales, con los valores que la
observación puede asumir dependiendo de su grado de congruencia y simetría (Malamud &
Costanzo, 2003:5-7). Incongruencia: 1.Sistema electoral: a) Distritos y formula electoral (0, 1, 2); b)
representación de minorías especiales (0, 1, 2); c) senadores no electos (0, 2, 4); d) elecciones
indirectas (0, 2); 2. Tamaño de las cámaras (0, 2, 4); 3. Requisitos para ser electo senador: a)
edad del senador (0, 1, 2); b) otros requisitos para ser senador (0, 2); 4. Duración del mandato (0,
2, 4); 5. Renovación de las cámaras: a) escalonamiento de la elección del Senado (0, 1, 2); b)
elecciones simultaneas (0, 1, 2). Simetría: 1. Atribuciones legislativas de Senado (0, 2, 4); 2. Origen
de los proyectos de ley (0, 2, 4); 3. Resolución desacuerdos s/ legislación (0, 4); 4. Instrumentos de
control del Poder Ejecutivo: a) Investigación / interpelación (0, 1, 2); b) Nombramientos (0, 1, 2);
c) Rol en el juicio político (0, 1, 2).
9
14
de simetría es de 14-17, para una escala 0-18, mientras que el rango de
incongruencia es de 3-8, para una escala de 0-26. Según el estudio, si bien las
diferencias entre las provincias no parecen ser significativas, Corrientes es la
provincia con mayor grado de incongruencia: es decir, aquella de la cual se espera
una mayor diferencia entre las preferencias colectivas de los senadores y los
diputados. En contraposición, Mendoza es la provincia más congruente: es decir,
aquella de la que se espera que los diputados y senadores no tengan preferencias
colectivas diferentes. El resto de las provincias tiene grados intermedios de
congruencia, del mismo modo que de simetría, destacando Santa Fe como la
provincia con mayor simetría entre las cámaras; en otras palabras, la provincia
donde ambas cámaras tienen una mayor similitud de poderes y atribuciones.
El trabajo es la primera tentativa de medición de las provincias bicamerales, pero
asume que la congruencia-incongruencia es un fenómeno que está en cierto modo
determinado institucionalmente10: es decir, que la similitud o diferencia que las
cámaras pueden tener depende de los arreglos institucionales que gobiernan la
elección de los integrantes. La objeción sobre esta especulación es que se da por
descontada la existencia de las preferencias de los integrantes de las cámaras. A
continuación daremos un paso adelante en esa dirección, presentando evidencia de
la distribución de las posiciones espaciales o ideológicas (preferencias políticas)
que tienen los legisladores para determinar en qué grado son concurrentes o no las
cámaras de diputados y senadores, y en qué medida ello está asociado con la
forma de elegirlos.
4. Hipótesis
Los congresos bicamerales se diferencian de los unicamerales, fundamentalmente
en el número de actores con poder de veto que se requiere que concurran para
tomar una decisión. Definimos como núcleo (core) al conjunto de puntos que no
puede ser derrotado mediante la aplicación de la regla de decisión
(estandarizadamente la regla de mayoría). En los congresos unicamerales, el único
punto que no puede ser derrotado por mayoría es la posición del legislador
mediano unicameral (Black, 1958), propiedad que se pierde si el espacio es
10
Hago énfasis en la expresión “en cierto modo” ya que, siguiendo a Nolte (2002), consideran
adicionalmente factores extraparlamentarios que en interacción con el grado de simetría e
incongruencia, refuerzan o debilitan el impacto del bicameralismo: estos son, a) los poderes del
ejecutivo, b) el grado de centralización territorial, c) el grado de centralización partidaria, d) la
distribución del poder derivado del resultado electoral (Malamud y Costanzo, 2003: 7 y 8).
15
bidimensional o n-dimensional (McKelvey, 1976), salvo muy raras situaciones
como aquellas en donde el núcleo está ubicado en el punto ideal de al menos un
miembro y los restantes miembros “are divided into pairs whose interest are
diametrically opposed” (Plott, 1967:790).
A diferencia de los unicamerales, los congresos bicamerales requieren que las
decisiones sean aprobadas por ambas cámaras, de modo que el núcleo pasa a estar
constituido por la intersección de los medianos de ambas cámaras, no tan sólo del
mediano de una de ellas. De este modo, hay más puntos que no pueden ser
derrotados por esta regla de decisión que conducen a una mayor estabilidad del sq,
propiedad que todos reconocen como atributo del sistema bicameral. Sin embargo,
la distancia espacial que separe a los legisladores tiene una función decisiva en el
tamaño del núcleo. Como se puede apreciar en la figura 1 y la figura 2, el
conjunto de puntos que integran el núcleo es mayor cuanto mayor es la
incongruencia entre las cámaras, y se reduce a medida que más cercanas se
encuentren las posiciones del diputado mediano y del senador mediano.
Figura 1: Núcleo en un congreso bicameral incongruente en una dimensión
D1
Dm D2
S1
Sm
S2
Figura 2: Núcleo en un congreso bicameral congruente en una dimensión
D1
S1 Dm
Sm
D2
S2
De lo anterior se puede derivar la siguiente hipótesis.
H1: A mayor incongruencia institucional, se espera que mayor sea la diferencia
entre las preferencias colectivas de los diputados y los senadores y, por lo tanto,
mayor la distancia entre los legisladores medianos de cada cámara.
H2: Cuanto mayor es la distancia entre los legisladores medianos de cada cámara,
mayor es el tamaño del núcleo bicameral.
H3: Cuanto mayor es el tamaño del núcleo bicameral, más estable tenderá a ser el
16
sq, caeteris paribus. [nota: esta hipótesis es condicional, necesita un mayor
desarrollo y muchas aclaraciones]
5. Metodología
Para someter a prueba, en qué medida los congresos bicamerales provinciales
presentan uno u otra propiedad, hemos entrevistado a los legisladores de las
provincias bicamerales (a la fecha 5 de ellas y proyectamos entrevistar a los de las
8 provincias). Los entrevistados fueron sometidos a un cuestionario estructurado
con preguntas abiertas y cerradas que indagan sobre diferentes asuntos
legislativos, económicos, sociales, partidarios e institucionales. Entre estas
preguntas se les pidió que ubicaran a diferentes políticos nacionales, partidos
políticos de la legislatura y a diferentes políticos provinciales en una escalas de 0 a
10, en donde 0 significa izquierda y 10 derecha. Adicionalmente se les pidió que se
autoubicaran en la misma escala, para determinar su propia posición en relación a
los diferentes líderes políticos y partidos o agrupaciones provinciales.
Sin embargo, si bien el espacio en donde los ubican admite ser infinito y las
posiciones de los partidos y candidatos continuas, éstos deben reportarlas en una
escala que sólo admite posiciones finitas y discretas (0-10 puntos). Adicionalmente,
cada legislador puede entender de manera diferente cada ítem de la escala,
dependiendo de sus percepciones de cuán a la izquierda o a la derecha observa a
cada ítem a clasificar (King, Murray & Salomon, 2003), introduciendo un
problema de comparabilidad de las respuestas, conocido como differential item
functioning o DIF.
Para corregir estos problemas, utilizamos el procedimiento de escala de Aldrich
&McKelvey (1977), los cuales asumen que los candidatos y partidos tienen
posiciones reales (Zj) en un espacio continuo () y que cada legislador i percibe
esas posiciones (Yij), de la siguiente forma:
Yij= Zj + eij .
Donde, eij es una variable aleatoria con distribución normal y media cero, con
varianza positiva (homocedasticidad) y covarianza cero. Aldrich y Mckelvey
introducen dos parámetros de distorsión: wi y ci que transforman las posiciones
percibidas de los candidatos (Yij) en las posiciones reportadas de los candidatos
(Zij).
Zij = 1/wi (Yij - ci)
17
De este modo, conociendo la respuesta del legislador i respecto de los candidatos j
( Zij ) y conociendo la estimación factorial de la posición espacial de cada
candidato (Yij) podemos estimar el valor del coeficiente wi y la constante ci con
que cada legislador i transforma linealmente su percepción:
Yij = ci + wi Zij
Habiendo estimado, wi y ci, mediante mínimos cuadrados ordinarios, podemos
obtener en un espacio común la “posición ideal” del legislador i (Li)
transformando linealmente su autoubicación reportada (Xi) al espacio común. De
modo que,
Li = ci + wi Xi
De allí que podemos resumir las posiciones espaciales de todos los legisladores
entrevistados, conjuntamente con las posiciones espaciales de los bloques o
partidos políticos más importantes de la legislatura, así como de los líderes
políticos nacionales y provinciales más relevantes: en especial, el gobernador11.
La metodología utilizada permite eludir los problemas de DIF (differential ítem
functioning) a los cuales son muy susceptibles otros estudios de escalas que
utilizan los valores crudos obtenidos por las respuestas de los entrevistados
(Colomer & Escatel, 2005; Alcantara & Rivas, 2007). Por otra parte, y en lo que
respecta a nuestra investigación, permite verificar en qué medida hay congruencia
o incongruencia entre las cámaras del congreso provincial, identificar a los
legisladores medianos de cada una de ellas e identificar la posición del gobernador.
Además, podemos asumir un espacio unidimensional izquierda-derecha, si
consideramos sólo la primer componente del análisis de factor de la escala; o
asumir un espacio bidimensional, al incorporar la segunda componente del análisis
de factor de la escala.
6. Resultados
Aldrich & McKelvey asumen que los entrevistados están igual de imperfectamente informados
acerca de las posiciones de los candidatos y partidos, no obstante Palfrey & Poole (1987:514) sostienen que ese supuesto es implausible, probando que los “votantes” más informados tienden a
tener posiciones más polarizadas que los menos informados. Aquí por el momento, asumimos que
los legisladores están más y mejor informados que los votantes.
11
18
En las Tablas 2 se resumen las características del universo a entrevistar y el
tamaño de la muestra recolectada, así como la fecha de realización del campo en
cada una de las provincias. En todos los casos se logró entrevistas a más de las
2/3 partes de los legisladores, con la mayor cobertura realizada en Salta (95%).
Del total de los entrevistados, el número de legisladores que pudo o supo
responder a todos los estímulos finales también superó las 2/3 partes de los
entrevistados. En general, se puede apreciar una alta tasa de respuestas por parte
de los legisladores provinciales.
< Insertar Tabla 2 >
La Tabla 3 resume en especial los componentes que fueron utilizados para estimar
las posiciones de los legisladores. La primer columna indica el número de
estímulos que fueron probados. En todos los caso se trató de los principales
partidos con representación legislativa, del gobernador, del vicegobernador o, en
su defecto, del presidente provisional del senado, así como del presidente de la
cámara de diputados y una batería de políticos nacionales: Cristina Fernandez de
Kirchner, Hermes Binner, Ricardo Alfonsín, Eduardo Duhalde, Alberto Rodriguez
Saá, Elisa Carrió y Mauricio Macri. En algunos casos la variación fue de uno o
dos estímulos, dependiendo del contexto y la circunstancia. Algunos de estos
estímulos presentaron problemas para ser identificados, complicando la ubicación
de los mismos en la escala. Ese fue el caso de Elisa Carrió en varias provincias. De
este modo, la Tabla 3 presenta el número de estímulos completos o “sin
problemas” en cada provincia. Adicionalmente, presenta el total de missing o
datos perdidos producto de la negativa o la imposibilidad de autoubicarse en la
escala, como en el caso de 3 legisladores de San Luis y 2 de Salta. En la quinta
columna se presentan los casos en los cuales los coeficientes estimados (-wi) fueron
negativos. Se trata de los legisladores cuyas percepciones respecto de los
candidatos son inversas a las posiciones reales (Zj). En otras palabras, se trata de
legisladores que colocaban a la derecha a los “estímulos” ubicados a la izquierda y
viceversa. De este modo, su autoubicación en el espacio también es alterada por
los coeficientes estimados de transformación lineal de las posiciones12. Se destaca
la situación de la provincia de Salta en donde 12 legisladores presentan
“percepciones inversas” (el 15% de los entrevistados).
Aldrich y McKelvey (1977:116) los identifican como individuos con “percepciones en espejo”.
Palfrey & Poole (1987) los consideran individuos con bajos niveles de información política. Puede
resultar extraño la presencia de estos individuos, dado que las entrevistas se hicieron a legisladores
y no a electores. De todos modos, esto puede ser un indicador de la dificultad de ubicar a algunos
partidos en la escala izquierda-derecha o de las diferentes interpretaciones que los legisladores
provinciales pueden hacer de esa escala. Incluso en algunos casos, los legisladores se negaron a
responder aduciendo no estar de acuerdo con el significado de la escala.
19
12
< Insertar Tabla 3 >
Adicionalmente la Tabla 3 ofrece la varianza explicada por la primer componente
o dimensión del análisis de factor, así como la segunda componente o dimensión.
El valor de la varianza explicada permite detectar las dimensiones subyacentes o
las variables latentes que pueden estar ocultas detrás de la escala. Así, si la escala
izquierda-derecha es un indicador sin sesgo de una percepción uniformemente
compartida teóricamente esperaríamos que la primer componente explique en el
100% la varianza de las imputaciones. En este sentido, cuanto mayor es el valor
de la primer componente más es la significatividad de asumir la escala izquierdaderecha como un indicador robusto de esas posiciones13. Se puede apreciar que en
las provincias en general la primer componente explica más de un 40% de la
variación, llegando al 61% en el caso de Corrientes y al 55% en Salta. También se
identifica que hay una segunda componente o dimensión subyacente o latente, que
dada la construcción de la escala es siempre mayor al 10%, llegando en el caso de
Catamarca al 28%.
Con toda esta información podemos estimar la posición del diputado y senador
mediano, respectivamente en la primer dimensión o componente de la escala
izquierda-derecha. La siguiente tabla presenta las posiciones de ambos, así como
del legislador mediano global (Lm) y la posición del gobernador.
< Insertar Tabla 4 >
La primer observación, que se desprende de la Tabla 4, es la distancia existente
entre los medianos en la provincia de Entre Ríos. Entre Rios (2011) es la
provincia con un núcleo de mayor tamaño, significativamente mayor a las demás
legislaturas. Le sigue por distancia, la legislatura de Salta (2012), seguidas de
Catamarca y San Luis. Todas ellas legislaturas cuyos diseños institucionales son
más “incongruentes”, ya que sus senados se eligen en distritos uninominales
departamentales por simple pluralidad de sufragios y sus cámara de diputados se
eligen mediante lista proporcional, en distrito único provincial (Entre Rios y
Catamarca) o en distrito plurinominal departamental (Salta y San Luis).
Corrientes posee la legislatura bicameral más concurrente, de acuerdo a su
Saiegh (2009), con base en los datos obtenidos por el Proyecto de Elites Parlamentarias de
América Latina (PELA) de la Universidad de Salamanca, encuentra que la primer dimensión
tiene un peso de 75% para el caso Argentino, lo cual contrasta con nuestros resultados a nivel
provincial.
13
20
sistema de elección de diputados y senadores, que en ambos casos se eligen en
distrito único provincial mediante listas de reparto proporcional. Contrariamente
a lo que sugiere el índice agregado de Malamud & Constanzo (2003), Corrientes
es la legislatura más “congruente” cuando comparamos las preferencias de los
legisladores.
La segunda observación es la identificación de 3 de las 5 cámaras de diputados
levemente inclinadas a la izquierda, respecto de las cámaras de senadores, lo que
parecería confirmar esa presunción de moderación que introduce la cámara alta.
Corrientes, presenta una configuración similar o de congruencia, mientras que en
el caso de Entre Rios, el senado se encontraba más a la izquierda que la cámara
de senadores14.
La tercer observación es la posición de los respectivos gobernadores. En ninguno
de los casos, la posición del gobernador es mediana entre las cámaras. En Entre
Rios y Salta, el gobernador está ubicado ligeramente a la izquierda del núcleo: en
el caso del gobernador de Entre Rios, Sergio Urribarri, a la izquierda del senado;
mientras que en el caso del gobernador de Salta, Juan Manuel Urtubey,
ligeramente a la izquierda del diputado mediano. En San Luis, el gobernador
Claudio Poggi, se encuentra levemente ubicado a la derecha del senador mediano.
Catamarca presenta una configuración interesante, por el momento en que fue
levantada la muestra15: el gobernador en funciones, Eduardo Brizuela del Moral
era identificado bastante a la derecha del núcleo, mientras la gobernadora electa,
Lucía Corpacci, era identificada en el extremo opuesto.
El panorama es relativamente similar si consideramos la legislatura como un
espacio bidimensional. Para ello agregamos los valores estimados en la segunda
componente del análisis de factor y procedemos de la mima forma que en una
dimensión16. El aporte de la segunda dimensión es mayor en Catamarca (27%) y
en Entre Rios (21%), que en las otras provincias (ver Tabla 3).
Se puede advertir que la primer dimensión ubica de izquierda a derecha el arco
ideológico de los políticos nacionales y provinciales de acuerdo a las intuiciones
básicas: Cristina Fernández de Kirchner a la Izquierda y Mauricio Macri a la
14
En parte, la especificidad de la situación, explica este fenómeno. (ampliar).
Al momento de las entrevistas, ya había sido electa la Lucía Corpachi (del FPV) mientras seguía en sus funciones el gobernador Eduardo Brizuela del Moral (FCyS).
15
16
Una generalización del método de Aldrich McKelvey a dos dimensiones.
21
Derecha de la escala, con posicionamientos intermedios de los demás líderes
políticos nacionales y provinciales. Las pequeñas diferencias observadas entre las
provincias en los valores estimados del posicionamiento de los estímulos pueden
deberse a diferencias específicas provinciales (transversales) y a diferencias
temporales (diacrónicas) respecto del momento en que fueron realizadas las
entrevistas. La segunda dimensión, en cambio, recupera otro corte del arco
político argentino: separa a los líderes y partidos respecto de su ubicación en el eje
peronismo- antiperonismo. En todas las provincias, con excepción de San Luis, la
segunda dimensión ubica a los estímulos de acuerdo a esto, independientemente
de la ubicación de la escala derecha-izquierda. La excepción es San Luis, en donde
la segunda dimensión ubica a los estímulos de acuerdo a un posible eje provincialnacional. Los Gráficos 2 a 6, ilustran ambas dimensiones.
< Insertar Gráficos 2 a 6>
En el mismo espacio se ubican las posiciones de los legisladores, tanto diputados
como senadores, y se identifican las posiciones de los legisladores medianos de
ambas cámaras en el espacio bidimensional. Al mismo tiempo se puede comparar
con la posición del gobernador, el otro actor clave en el proceso de toma de
decisión institucional bicameral. En general, el gobernador se encuentra más
lejano, respecto del mediano bicameral, en la segunda dimensión que en la primer
dimensión. La interpretación de esto puede ser controvertida, pero podría
conjeturarse que la posición de los gobernadores es percibida anidando otros
elementos no imputables a su posición en la escala izquierda-derecha. Los
gobernadores “peronistas” suelen ubicarse en ese eje de manera excéntrica,
mientras que los no peronistas (Catamarca y Corrientes) están ubicados en el otro
extremo de la escala. En esta dimensión CFK es ubicada en una posición mediana,
comparada con otros políticos peronistas que no integran el FPV como Eduardo
Duhalde y Alberto Rodriguez Saá, e incluso Mauricio Macri. Los líderes
nacionales no peronistas, como Hermes Binner, Ricardo Alfonsin o Elisa Carrió
(en el caso donde fue posible ubicarla) se despliegan de izquierda-derecha pero del
mismo lado de la segunda dimensión. De todas formas, este punto requiere más y
mejor investigación.
7. Conclusiones
La investigación conducida hasta la fecha ofrece varios hallazgos preliminares. En
primer lugar, la provincia de Corrientes cuyos sistemas electorales son
concurrentes presenta a los medianos de ambas cámaras en una posición más
22
próxima. En el mismo sentido, la provincia de Entre Rios que elige a los
senadores en 17 distritos departamentales y a los diputados en distrito único
provincial, es la que presenta una mayor distancia entre la posición del legislador
mediano de cada una de estas. Ambos hallazgos coinciden con la expectativa que
vincula a la forma de elección de los legisladores y sus posiciones políticas. Sin
embargo, si bien esto se da por supuesto, anteriores investigaciones no ofrecían
evidencia empírica de que esto fuera o sea así.
En segundo lugar, los resultados alcanzados nos permiten cuestionar la utilidad de
los índices institucionales de congruencia que agregan una cantidad de variables.
Por ello, sostengo que la categorización bidimensional propuesta por Lijphart, y
mejorada para el caso de las provincias por Malamud y Costanzo (2003)17,
permite clasificar a los sistemas bicamerales, pero no entender sus dinámicas. La
concepción aditiva de estos estudios asume que todas las variables trabajan en la
misma dirección. Esta presunción de unidireccionalidad no es necesaria, ya que
son reglas que introducen diferentes incentivos a diferentes niveles y por ello
tampoco parece aconsejable la condensación de las variables en un índice. En el
índice de congruencia incongruencia, por ejemplo, el cambio en la forma de
elección puede producir el mismo cambio numérico que el cambio en la duración
del mandato, a pesar de que estas dos características introducen incentivos que
tienen efectos diferentes. En segundo lugar, el índice de incongruencia
institucional sugiere que Corrientes es la provincia más incongruente, mientras
que la evidencia sugiere todo lo contrario: al entrevistar a los legisladores éstos
presentaron preferencias que distaban muy poco entre ambas cámaras.
En tercer lugar, abre posibles rutas de investigación vinculadas con el espacio
ideológico de competencia provincial y las variaciones de percepción entre las
provincias. Dentro de estas rutas posibles, las diferencias entre los medianos
partidarios de cada legislatura contrastándolos así con los medianos bicamerales.
En ese sentido, se podría estimar el grado de homogeneidad o heterogeneidad al
interior de un mismo partido. Queda abierta una agenda de investigación que
hasta ahora no ha sido explotada.
Hay que reconocer que el trabajo de Malamud y Costanzo se basa fuertemente en Llanos y Nolte (2003), y que ambos trabajos son formidables ejercicios de análisis comparado.
17
23
Gráfico 1: Asimetría e Incongruencia en las Provincias Bicamerales
Asimetría-Simetría
Corrientes
Entre Rios
San Luis
Catamarca
Salta
Santa Fe
Buenos Aires
0
Mendoza
0
4.5
9
Asimetría-Simetría
13.5
Fuente: Elaboración propia a partir de Malamud y Costanzo (2003)
24
345678
Congurencia-Incongruencia
Congruencia-Incongruencia
6.5
13
19.5
26
14 15 16 17
18
Tabla 2
Tamaño de la Muestra y Tazas de Respuestas
Tamaño de
Legislatura
Total
Muestreado
Proporción
Legislatura
(%)
Rtas.
Completas
Tasa de
Rtas.
(%)
Fecha
Corrientes
26/13
15+11= 26
66.6
25
96.1
Diciembre, 2010
Entre Rios
28/17
20+12= 32
71.1
22
68.7
Abril, 2011
Catamarca
41/16
29+12= 41
71.9
32
78.0
Septiembre, 2011
San Luis
43/9
30+6= 36
69.2
31
86.1
11-15, Junio 2012
Salta
60/23
57+22=79
95.2
68
86.1
Noviembre, 2012
Santa Fe
50/19
Mendoza
50/40
Buenos
Aires
92/46
Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas a legisladores provinciales.
Nota: Tamaño de la legislatura: integrantes de cámara baja/cámara alta; Total Muestreado:
número de entrevistados en cámara baja/cámara alta; Proporción Legislatura: total
muestreados/tamaño de legislatura; Respuestas completas: número de entrevistados que
respondieron a todos los estímulos; Tasa de respuesta: número de respuestas/número de
entrevistados.
25
Tabla 3
Ajustes Estadísticos de Escalas Izquierda-Derecha
Estímulos
Estímulos
Completos
Missing
Total
Negativos
(-wi)
Componente Componente
1
2
Corrientes
14
12
0
0
.6094
.1686
Entre Rios
16
13
0
5
.4060
.2126
Catamarca
14
14
0
5
.4438
.2776
San Luis
15
13
3
2
.4822
.1789
Salta
17
15
2
12
.5586
.1047
Santa Fe
Mendoza
Buenos
Aires
Fuente: Elaboración propia en base a entrevistas a legisladores provinciales.
Nota: Estímulos: número de objetos a clasificar; Estímulos completos: número de objetos que
todos los entrevistados clasificaron; Missing: Números de legisladores que no se autoubicaron;
Negativos: Número de legisladores con mirada espejo; Componente 1: varianza explicada por el
primer componente; Componente 2: varianza explicada por el segundo componente
26
Tabla 4: Legislador mediano bicameral unidimensional
Diputados Senadores Distancia
Gobernador
(Dm)
(Sm)
(Dm-Sm)
Lm
Corrientes
-.967
-1.078
.111
-1.022
-.261
Entre Rios
-.058
-.707
.649
-.415
-1.090
Catamarca
-.404
-.259
.145
-.378 1.032 (-1.028)
San Luis
-.170
-.035
.135
-.140
.075
Salta
-.615
-.325
.290
-.513
-.711
Fuente: Elaboración propia a partir de entrevistas a legisladores provinciales
27
Gráfico 2
Espacio Político Bicameral
1.5
Legisladores Provinciales, Corrientes 2010
CFK
1
PJ
2°componente:16%
-.5
0
.5
Autonomista
Duhalde
PANU
D
S
Macri
Liberal
Pte Diputados
-1
ViceGOB
-1.5
RA
-2
-1
UCR
GOB
0
1° componente: 62%
1
2
Fuente: elebaoración propia, entrevistas realizadas en Diciembre 2010
Gráfico 3:
Espacio Político Bicameral
2
Legisladores Provinciales, Entre Rios 2011
MM
2°componente:21%
-1
0
1
LAU
GOB
CFK
FPV
ED
S
PF
BUS
D
JC
UCR
ES
EC
-2
ALF
-2
-1
0
1° componente: 40%
Fuente: elebaoración propia, entrevistas realizadas en Abril 2011
28
1
2
Gráfico 4:
Espacio Político Bicameral
2
Legisladores Provinciales, Catamarca 2011
DUAH
RSaa
Macri
2°componente:28%
-1
0
1
PF
Pte. Dip
GOBelec
DS
FPV
CFK
Pte. Sen
GOB
Alf
FCyS
Carrió
-2
Binner
-2
-1
0
1° componente: 45%
1
2
Fuente: elebaoración propia, entrevistas realizadas en Septiembre 2011
Grafico 5:
Espacio Político Bicameral
1.5
Legisladores Provinciales, San Luis 2012
Rodriguez Saa
1
Pte Diputados Gobernador
Vicegob
2°componente:18%
-1
-.5
0
.5
PJF
S
MID
D
CFK
Duhalde
FPV
-1.5
Binner
Macri
UCR
Alfonsin
-3
-2
-1
0
1
1° componente: 48%
Fuente: elebaoración propia, entrevistas realizadas en Junio 2012
29
2
3
Gráfico 6:
Espacio Político Bicameral
1.5
Legisladores Provinciales, Salta 2012
Gobernador
Vice Gob
2°componente:10%
-1.5 -1 -.5 0 .5
1
PJ
JC Romero
CFK
Pte Diputados
d
FpV
D
S
Duhalde
R Saa
FRS
Olmedo
FS
Macri
Alfonsin
Binner
-2
-1
0
1° componente: 56%
Fuente: elebaoración propia, entrevistas realizadas en Noviembre 2012
Nota: dos legisladores excluidos del gráfico para mejorar visualización
30
1
2
Referencias Bibliográficas:
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Applications to the 1968 and 1972 Presidential Elections”, The American
Political Science Review, Vol. 71/1, pp. 111-130
Buchanan, James & Gordon Tullock (1962) [1993]: El cálculo del consenso,
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33
Constitución de la Provincia de Catamarca, Capítulo V, arts. 114ª 123.
Constitución de la Provincia de Corrientes, Capítulo VI, arts. 84 a 91.
Constitución de la Provincia de Entre Ríos, Capítulo VI, arts. 82 a 91.
Constitución de la Provincia de Mendoza, Capítulo VI, Arts. 100 a 104.
Constitución de la Provincia de San Luis, Capítulo XIII, arts. 129 a 133.
Constitución de la Provincia de Santa Fe, arts. 56 a 58.
Constitución de la Provincia de Salta, arts. 128 a 130.
34
Apéndice
Tabla A: Composición y Sistema Electoral en Provincias Bicamerales Argentinas.
Provincia
Total de
Número de distritos en los cuales
Miembros
se elijen a los miembros de la
cámara baja
Baja
92
8 Distritos Plurinominales
(Secciones Electorales)
Buenos Aires
(1934 y 1994)
Catamarca
(1988)
Alta
46
8 Distritos Plurinominales
(Secciones Electorales)
Baja
41
Alta
16
Baja
26
Alta
13
Distrito único
Baja
28 (34)
Alta
16 (17)
Distrito Único (reforma
Constitucional 2008, pasó de 28 a
34)
17 Distritos uninominales
(departamentos) (reforma 1999,
pasó de 16 a 17)
Distrito único
16 Distritos uninominales
(departamentos)
Modo de selección de los miembros de la
cámara baja (especificidades)
Duración
Representación Proporcional
Cociente Electoral (reforma 1987, de d´Hont
con 3% a Cociente)
Representación Proporcional
Cociente Electoral (reforma 1987, de d´Hont
con 3% a Cociente)
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
Representación Proporcional
Método D´Hondt (piso del 3%)
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(reelegibles)
4 años (renovación alternada
cada 2 años por mitades)
(reelegibles)
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(Reelegibles)
Simple Pluralidad
Distrito único
Representación Proporcional
Método D´Hondt (piso del 3%)
Corrientes
(1993 y 2007)
Entre Ríos
(1933 y 2008)
Representación Proporcional .
Método D´Hondt (piso del 3%)
Hare o Lista incompleta:
15 partido más votado
13 Reparto por cociente Hare a otros.
Simple Pluralidad
35
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
6 años (renovación cada 2
años 1/3) (reelegibles)
4 años (total)
4 años (total)
Mendoza
(1916)
Salta
(1986, 1998 y
2003)
San Luis
(1987)
Santa Fe
(1962)
Baja
Máximo 50
4 Distritos Plurinominales
(Secciones electorales)
Representación Proporcional
Método D´Hondt (piso del 3%)
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(reelegibles)
Alta
Máximo 40
4 Distritos Plurinominales
(secciones electorales)
Representación Proporcional
Método D´Hondt (piso del 3%)
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(reelegibles)
Baja
60
23 Distritos Plurinominales
( 23 Departamentos)
Representación Proporcional
Método D´Hondt (piso del 5%)
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(reelegibles)
Alta
23
23 Distritos uninominales
(Departamentos)
Simple Pluralidad
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(reelegibles)
Baja
Máximo 43
Distrito Plurinominales
(Departamentos) a
Representación Proporcional
Método D´Hondt (piso del 3%)
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(reelegibles)
Alta
1 senador por
Departamento
9 Distritos uninominales
(Departamentos)
Baja
50
Distrito único
Simple Pluralidad
28 Partido más votado
22 Reparto Proporcional Método D´hondt
(piso del 3%)
36
4 años (renovación cada 2
años por mitades)
(reelegibles)
4 años (total)
(reelegibles)
Córdoba
(1912)
Alta
19
19 Distritos uninominales
(Departamentos)
Baja
36
Distrito Unico
Simple Pluralidad
Lista Incompleta
2/3 Partido más Votado
1/3 Partido segundo
26 Distritos Plurinominales
Lista Incompleta
(Magnitud 1 a 3)
Fuente: Elaboración propia con base en Constituciones Provinciales de cada una de las provincias.
Alta
40
37
4 años (total)
(reelegibles)
4 años (renovación total)
4 años (renovación total)
Tabla B: Requisitos para ser elegido Diputado y Senador en las Provincias Bicamerales
Provincia
Requisitos para ser elegido
Diputado
Buenos
1. Ciudadanía natural en ejercicio y residencia inmediata de un año para
Aires
los que no sean Hijos de la Provincia.
2.22 años de edad
Catamarca
1. Ciudadanía argentina en ejercicio y residencia inmediata de cuatro
años para los que no sean nativos de la Provincia.
2. 25 años.
3. Ejercer profesión, arte, comercio, industria o cualquier clase de
actividad laboral en la Provincia.
Corrientes
1. Ciudadanía natural en ejercicio o legal después de cuatro (4) años de
obtenida.
2. 22 años de edad.
3. Dos años de residencia inmediata en la Provincia, para los que no son
naturales de ella.
Entre Ríos
1. Ciudadanía natural en ejercicio o legal después de cuatro años de
obtenida.
2. 25 años de edad.
3. Ser nativo de la Provincia o tener en ella domicilio inmediato de dos
años.
1.Ciudadanía natural en ejercicio, o legal después de cinco años de
obtenida
2. ser mayor de edad
3. tener dos años de residencia en la Provincia, los que no hubiesen
nacido en ella.
Mendoza
38
Argentinas
Requisitos para ser elegido
Senador
1. Ciudadanía natural en ejercicio, o legal después de 5 años de obtenida
y residencia inmediata de un año para los que no sean hijos de la
Provincia.
2. 30 años de edad
1. Ciudadanía argentina en ejercicio y residencia inmediata en el
Departamento por lo menos de cuatro años.
2. 30 años de edad.
3. Ejercer profesión, arte, comercio, industria o cualquier clase de
actividad laboral en el Departamento.
1. Ciudadanía natural en ejercicio o legal después de cinco (5) años de
obtenida.
2. 30 años de edad.
3. Cuatro años de domicilio inmediato en la Provincia, para los que no
son
naturales de ella.
1. Ciudadanía natural en ejercicio o legal después de seis años de
obtenida.
2. Tener por lo menos treinta años de edad.
3. Haber nacido en el departamento por el que sea elegido o tener dos
años de domicilio inmediato en él.
1.ciudadanía natural en ejercicio, o legal después de cinco años de
obtenida
2..30 años de edad
3. tener dos años de residencia en la Provincia, los que no hubiesen
nacido en ella.
Salta
San Luis
1. ser ciudadano y tener una residencia efectiva de cuatro años
inmediatamente anteriores a su elección en el Departamento pertinente.
2.21 años de edad
3.el ejercicio de la nacionalidad adquirida legalmente durante cinco años.
1. Ser ciudadano argentino, o naturalizado con cinco años de ejercicio de
la ciudadanía.
2. 21 años de edad
3. Tener tres años de residencia inmediata, real y continua en el
departamento que represente, no causando interrupción la ausencia
motivada por ejercicio de cargos públicos nacionales o provinciales.
Santa Fe
1. ser ciudadano y tener una residencia efectiva de cuatro años
inmediatamente anteriores a su elección en el Departamento pertinente.
2. 30 años de edad
3.el ejercicio de la nacionalidad adquirida legalmente durante cinco años.
1. Ser ciudadano argentino, o naturalizado con cinco años de ejercicio de
la ciudadanía.
2. 25 años de edad
3. Tener tres años de residencia inmediata, real y continua en el
departamento que represente, no causando interrupción la ausencia
motivada por ejercicio de cargos públicos nacionales o provinciales.
1. 22 años de edad
1.30 años de edad
2. si no hubieren nacido en la Provincia, dos años de residencia
2. dos años de residencia inmediata en el departamento.
inmediata en ésta, y, en su caso, dos años de residencia inmediata en el
departamento.
Fuente: Elaboración propia con base en Constituciones Provinciales de cada uno de los países
39