Recursos, Capacidades y Competencias para el Desarrollo

Recursos, Capacidades y
Competencias para el
Desarrollo Económico
Regional
Documento de Trabajo
2
Presentación
La visita del Presidente del Brasil Luis Ignacio da Silva, ha sido ocasión para
ponderar de muy diversas maneras, que los acuerdos para la conformación de
ejes de desarrollo en Sudamérica, con vías multimodales de comunicación, junto
con las iniciativas de integración económica, en especial con espacios
subnacionales de países colindantes, abren un abanico amplio de oportunidades
para la generación de áreas de negocio, nuevos mercados para empresas y
productores, alternativas de exportación; es decir posibilidades para la
reactivación y crecimiento.
Esa ponderación es en gran medida resultado de que en las regiones
encontramos, de muy diversas maneras, con variados énfasis y durante muchos
años, expresión de voluntades, concertación de esfuerzos y despliegue de
iniciativas de actores económicos, sociales y políticos, apuntando esa
perspectiva.
Hoy sin lugar a dudas es un tema transversal de enorme significado para el
proceso de descentralización que el país ha iniciado, y de especial
responsabilidad para los Gobiernos Regionales, es la relación entre recursos
económicos, capacidades institucionales y competencias legales con el objetivo
de lograr desarrollo económico regional, es decir para abrir, trabajar y potenciar
las posibilidades de tener en el futuro niveles adecuados de actividad económica
distribuida más homogéneamente en el territorio nacional.
En ese sentido, este ensayo pretende cubrir el tema desde tres ángulos:
a. Las normas legislativas sobre el asunto, a manera de balance de situación
de lo avanzado en el proceso legislativo, a julio del 2003;
b. Algunas tendencias en la experiencia de países cercanos, que ilustran la
temática; y
c. Los aspectos que se apuntan sobre la materia en los documentos
(proyectos y textos base para consulta y debate) vinculados a normas
pendientes.
De esta manera el Centro de Investigación Parlamentaria busca contribuir al
trabajo legislativo sobre un asunto tan importante para el proceso de
descentralización, que hoy tiene que disponer de herramientas suficientes, entre
ellas normas adecuadas, para mejorar su gestión, generar acuerdos
institucionales, lograr la articulación productiva e impulsar la conformación de
regiones sostenibles.
Agosto del 2003
3
1- Recursos disponibles según el marco normativo
Nuestra definición constitucional señala que la descentralización es “una
forma de organización democrática y constituye una política permanente del
estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el
desarrollo integral del país” (C-188)1.
En ese sentido, los gobiernos regionales “promueven el desarrollo y la
economía regional, fomentan las inversiones ...” (C-192); entre sus
competencias tienen “... el plan de desarrollo regional concertado...” (C-1922); “promover el desarrollo socioeconómico regional y ejecutar los planes y
programas correspondiente” (C-192-5); y, “fomentar la competitividad, las
inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de
infraestructura de alcance e impacto regional” (C-192-8)
¿De qué recursos pueden disponer para el cumplimiento de sus objetivos?.
Los gobiernos regionales cuentan según la Constitución (C-193), la Ley de
Bases (LBD 37,38 y 39) y su Ley Orgánica (LOGR 72 a 74); de los
siguientes2:
a) Los bienes... de su propiedad;
b) Las transferencias” que se les asigne en la ley anual de presupuesto;
c) Los tributos creados por ley en su favor. (C-193-3) El Poder Ejecutivo los
propone al Congreso para su aprobación “en el marco de la reforma
tributaria y la política de descentralización fiscal” y cuya “recaudación y
administración” es de cuenta de los gobiernos regionales (LBD-38.1);
pudiendo suscribir convenios con la SUNAT “orientados a mejorar la
fiscalización y la recaudación de los tributos” (LBD-38.2)
d) Los “derechos económicos que generen por las privatizaciones,
concesiones y los servicios que otorguen...” (C-193-4) a lo que se agregan
“aquellos que perciban del gobierno nacional por el mismo concepto”
(LBD-37-d)
e) Los recursos asignados del Fondo de Compensación Regional (FONCOR)
que tiene carácter redistributivo (C-193-5); constituido inicialmente (LBD39.1) por:
Los recursos “provenientes de los nuevos procesos de privatización y
concesiones que realice el Gobierno Nacional”3 (LBD-39-1-b / 3ra
1
2
En adelante las siglas indican (C) Constitución; (LBD) Ley de Bases de la Descentralización;
(LOGR) Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
“El Gobierno Regional norma y administra sobre sus recursos, bienes y activos conforme a la
Ley” (LOGR-72), en el marco de la “gradualidad” (LOGR-81) y la “jerarquización” (LOGR-45).
4
Disposición Complementaria); es decir, 30 % de los nuevos procesos
luego de deducir los gastos imputables a la ejecución de los mismos y
las obligaciones asumidas por el Estado para sanear las empresas
concesión (LDB-3ra Disposición Complementaria) 4,
Debe tenerse en cuenta que en cada caso el 50% de los recursos
asignados al FONCOR se destinan a proyectos de inversión en
beneficio de la población de la región, donde se encuentra el activo o
empresa materia de privatización o concesión (LDB-3ra disposición
complementaria). Es decir que de cada proceso el 50 % del 30 %
mencionado se “queda” en la región.
El otro 50 % va a FONCOR para ser redistribuida entre todos los
gobiernos regionales “con criterio de equidad y compensación
considerando factores de pobreza, necesidades insatisfechas,
ubicación fronteriza, población, aporte tributario al fisco e indicadores
de desempeño en la ejecución de inversiones”5 (LBD-39.2); con
sujeción a estos criterios se diseñan “índices de distribución” qaue
aprueba el MEF, contando con opinión favorable del CND; igualmente
se debe prever “las formas y plazos” para la transferencia de recursos.
(LBD-39.3).
Los Fondos son “íntegramente utilizados para financiar proyectos de
inversión regional que hayan cumplido con las normas establecidas por
el Sistema Nacional de Inversión Pública”. (LOGR-73)
f) Los recursos asignados por concepto de canon6
g) Los “provenientes de sus operaciones financieras y de aquellas que
realicen con aval de Estado...” (C-193-7); el producto de sus “operaciones
financieras de crédito interno concertadas con cargo a su patrimonio
propio”. Las “operaciones de crédito externo” requieren aval del Estado y
se sujetan a la ley de endeudamiento público”. (LBD-37-g)
3
4
5
6
Debe distinguirse de las concesiones que directamente pueden realizar los Gobiernos
Regionales (punto k).
En los nuevos procesos de privatización y concesión realizados por el Gobierno Nacional, del
100 % definido luego de deducir gastos y obligaciones asumidas, 30 % va al FONCOR; 30 %
va al FIDE; 28 % al Tesoro Público para financiar Presupuesto Público; 2 % al Fondo de
Promoción de la Inversión Privada; 10 % al Fondo de Estabilización Fiscal. (LBD-3ra
Disposición Complementaria).
La consideración de compensación (más al que menos tiene) se entiende fácilmente con
factores de pobreza, necesidades insatisfechas, ubicación fronteriza; no queda claro de qué
manera se deben aplicar (más al que más contribuye?) los otros criterios mencionados
(población, aporte tributario al fisco); y finalmente se incluye un aspecto de “gestión
acreditable” (desempeño en la ejecución de la inversión) que implica medición de capacidades.
La Ley 27506 dice “El Canon es la participación efectiva y adecuada de la que gozan los
gobiernos regionales y locales del total de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la
explotación económica de los recursos naturales” (Art. 1). “... en cuya circunscripción se
hallan...” (Art. 2). Tiene base en la Constitución (Art. 77).
5
h) Ingresos propios y otros que le sean asignados.(LBD-37-h)
i) Las “...empresas del Estado de alcance regional de su circunscripción...”
(LOGR-72).
Cabe señalar que el Gobierno Nacional determina “la jerarquización de los
activos, empresas y proyectos por su alcance nacional, regional o local”
(LOGR-45); asunto crucial, pues son transferidas en el “marco de la
jerarquización y la gradualidad” (LOGR-72) mediante DS con voto
aprobatorio del Consejo de Ministros previa opinión técnica del CND
(LOGR-45).
j) Los “recursos financieros transferidos correspondientes a todos los
proyectos de inversión de alcance regional” a cargo del respectivo CTAR
(LOGR-72)7
k) Los recursos “generados por “los permisos, licencias, autorizaciones y
concesiones que otorgue el Gobierno Regional” (LOGR-72).8
l) ... “todos los proyectos de inversión pública en ejecución, de alcance
regional, presentes en su circunscripción, que serán transferidos por el
Gobierno Nacional en materia de agricultura, pesquería, industria,
agroindustria,
comercio,
turismo,
energía
minería,
vialidad,
9
comunicaciones, educación, salud y medio ambiente” (LOGR-72)
Una aproximación al tema de lo referido a transferencias de proyectos de
inversión de alcance regional y presentes en la circunscripción, es la
diferencia entre lo que estaba en manos de la CTAR y fue entregado (j) y
lo que está en manos de los sectores (l); lo cual es observable en el ámbito
presupuestario.
El proceso avanzó en este año con la transferencia de los proyectos de
inversión en infraestructura productiva programada por ley (LOGR-3ra
Disposición Transitoria); y deberá continuar según Planes Anuales de
Transferencia de Competencias Sectoriales, a partir del 1 de Enero del
2004 (LOGR-4ta Disposición Transitori).
7
8
9
Este texto estaba originalmente dentro del FONCOR (cfr. LBD-39-1) pero prevalece lo
dispuesto por la Disposición Derogatoria y Modificatoria de la Ley 27902 vinculada a la LOGR,
pues es ley orgánica y de fecha posterior, que lo asigna directamente a los Gobiernos
Regionales. Se regula al interior de la “jerarquización” (LOGR 45) y “gradualidad” (LOGR-81).
Se regula al interior de la “jerarquización” (LOGR 45) y gradualidad (LOGR-81)
Este texto, con algunas diferencias, estaba originalmente dentro del FONCOR (cfr. LBD-39-1)
pero prevalece lo dispuesto por la Disposición Derogatoria y Modificatoria de la Ley 27902
vinculada a la LOGR, pues es ley orgánica y de fecha posterior, que lo asigna directamente a
los Gobiernos Regionales. Se regula al interior de la “jerarquización” (LOGR 45) y gradualidad
(LOGR-81).
6
m) Puede acceder al Fondo Intergubernamental para la Descentralización
(FIDE), administrado por el CND (LBD-53.1), que es un fondo “sostenible y
concursable” (LOGR-73A).
Estos fondos están destinados a “promover el financiamiento y
cofinanciamiento de proyectos de desarrollo compartido entre los distintos
niveles de gobierno” (LBD-53.1); es decir, al desarrollo regional,
integración de regiones y proyectos que involucren a varios niveles de
gobierno. (LOGR-73-A)
El FIDE, se “constituye inicialmente con los recursos provenientes del
proceso de privatización y concesiones” (LBD-53.2); más precisamente,
capta sus recursos de los nuevos procesos de privatización y
concesiones que realice el gobierno nacional, luego de deducir los
gastos imputables ... a la ejecución de los mismos y las obligaciones
asumidas por el Estado para sanear las empresas privatizadas..” (LBD3ra Disposición Complementaria).
El FIDE “obtiene recursos del 30 % de los fondos captados por
privatización, concesiones10 y otras
modalidades contractuales
vinculados a la administración de activos de alcance nacional
propiedad del Estado”; también de “cooperación no-rembolsable” y
operaciones de “endeudamiento que concrete para tal fin el Gobierno
Nacional.” (LOGR-73-A).
Como en el caso de FONCOR, de cada proceso de privatización de
activos de alcance nacional, el 30 % se destina al FIDE, sin embargo el
50% de ese 30 % deben destinarse a al financiamiento de proyectos de
inversión en la región donde se encuentra el activo11, el otro 50 % va al
FIDE como fondo concursable.12.
10
11
12
Debe distinguirse de las concesiones que directamente pueden realizar los Gobiernos
Regionales (punto k).
Acceder a éstos recursos, aún dentro de la región, debiera conservar su forma concursable,
para no contradecir la naturaleza del fondo
Se debe precisar si la región puede o no acceder a los fondos concursables del otro 50 %.
7
2- El asunto de la gestión
Los instrumentos principales para relacionar recursos y capacidades son tanto
el Plan de Desarrollo Concertado (C-192-2) como el Presupuesto Participativo
(LOGR-15-c), sobre las cuales se cuenta con la Ley Marco del Presupuesto
Participativo 28056 (LMPP) y los procedimientos que ha comunicado la
directiva correspondiente del MEF. Pero también se cuenta en el nivel de la
gestión la Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada 28059
(LMPID).
La materia referida a los Planes Concertados tiene numerosas menciones en
la legislación descentralista y existen directivas para su implementación a
partir de las Mesas de Concertación; faltaría un sistema de articulación e
integración de tales Planes Concertados en los niveles local, regional y
nacional.
Sin embargo se señala que los planes de desarrollo concertado “...
constituyen instrumentos orientadores de inversión, asignación y ejecución de
los recursos, así como de la gestión individual y colectiva, tanto de las
organizaciones sociales como de los organismos e instituciones públicas o
privadas promotoras del desarrollo” (LMPP-7)
Con relación a presupuesto, le Ley 28056 parte señalando principios rectores:
“participación, transparencia, igualdad, tolerancia, eficacia y eficiencia,
equidad, competitividad y respeto a los acuerdos”. Define al Presupuesto
Participativo como un mecanismo de “asignación equitativa, racional, eficiente,
eficaz y transparente de los recursos públicos que fortalece las relaciones
Estado-sociedad civil”, en ese sentido los gobiernos regionales y locales
“promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la
programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de
la gestión de los recursos públicos” (LMPP-1).
Por todo lo cual “... el proceso de programación participativa ... (se
desarrolla)... en armonía con los planes de desarrollo concertados (LMPP-2);
donde se trata de “... recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad
para considerarlos en los presupuestos y promover su ejecución ... y optimizar
su uso ... a través de un adecuado control social en las acciones públicas.”
(LMPP-3). Siendo la instancia de participación el Consejo de Coordinación
Regional o Local (cfr. LMPP-4) según sea el caso.13
13
Una tarea ineludible es la evaluación de cómo ha funcionado el proceso de formulación de los
planes concertados y presupuestos participativos, comparando la experiencia en el 2002
implementado con Mesas de Concertación y lo ocurrido en el 2003 donde la instancia
fundamental son los Concejos de Coordinación examinando su constitución, estatutos,
procedimientos seguidos, etc. Esta tarea permitiría anotar las dificultades de diseño
institucional respecto de los principios rectores del proceso de descentralización y formular las
correcciones en la normatividad pertinente.
8
La participación activa de la sociedad civil tiene “énfasis en los gastos de
inversión, de acuerdo a las Directivas y Lineamientos, que para estos fines
emitirá la Dirección Nacional de Presupuesto Público y la Dirección General
de Programación Multianual del MEF.(LMPP-5). Los “presupuestos
participativos ... se sustentan en las orientaciones, compromisos, aportes y
prioridades establecidas en los planes de desarrollo concertado (LMPP-5) ...
(y) ... reflejan de manera diferenciada e integrada los compromisos y acuerdos
realizados a través de las distintas fases del proceso...” (LMPP-7)
El proceso participativo tiene determinadas fases para su formulación (LMPP6), se anota los mecanismos de “vigilancia” (LMPP-9), de “acceso a la
información pública” (LMPP-10), de “rendición de cuentas” (LMPP-11) y para
el “fortalecimiento de capacidades” (LMM-12”).
Complementaria la norma referida a las Inversión Descentralizada señala que
los Planes de Desarrollo Concertado en materia de Promoción de Inversiones,
“establecen objetivos, lineamientos de política, metas y estrategias de
mediano y largo plazo” (LMPID-11-a); los Presupuestos Participativos
contienen “metas y acciones” en concordancia con el Plan (LMPID-11-b);
dispone la organización de Bancos de Proyectos de Inversión Regional, de
Centros de Investigación y Tecnología y acuerdos con Universidades y
Centros Tecnológicos (LMPID-12,13,14).
La Ley 28059 remarca las garantías de la inversión privada (LMPID-1) y las
funciones de cada uno de los tres niveles de gobierno en esta materia (LMPID
3,4,5), que es coherente con la legislación orgánica. Vale la pena remarcar en
los niveles nacional, regional y local las funciones de “coordinación y
compatibilización de los planes y prioridades de inversión”, “promover las
iniciativas de inversión”, la “gestión estratégica de la competitividad”, y en
especial la de “concertar con el sector privado la orientación de la inversión
pública necesaria para la inversión privada” junto con “la evaluación y
declaración de viabilidad de los proyectos de inversión pública” sobre la base
de las normas establecidas del Sistema Nacional de Inversiones. Finalmente
se precisa la necesaria coordinación y participación de Proinversión y el apoyo
del MEF.
El otro medio es el “fomento a la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura de
alcance e impacto regional” (C-192-8); ”...fomentar el desarrollo regional
integral sostenible, promoviendo la inversión pública y privada y el empleo...”
(LOGR-4); que tiene como desarrollo varios principios para la gestión de los
gobiernos regionales.
En ese marco debiéramos destacar tres importantes principios recogidos:
Subsidiariedad: “el gobierno más cercano a la población es el más idóneo
para ejercer las distintas funciones que le competen al Estado. Por
9
consiguiente el Gobierno Nacional no debe asumir competencias que pueden
ser cumplidas eficazmente por los Gobiernos Regionales y éstos, a su vez, no
deben involucrarse en realizar acciones que pueden ser ejecutadas
eficientemente por los Gobiernos Locales, evitando la duplicidad de funciones”
(LOGR-8-10).
El de Competitividad (LOGR-8-13) anotando que el objetivo es la gestión
estratégica de la competitividad regional, para lo cual, “promueven un entorno
de innovación, impulsa alianzas y acuerdos entre los sectores público y
privado, el fortalecimiento de las redes de colaboración entre empresas
instituciones y organizaciones sociales, junto con el crecimiento de
eslabonamientos productivos; y, facilita el aprovechamiento de oportunidades
para la formación de ejes de desarrollo y corredores económicos, la
ampliación de los mercados y la exportación.”; por el cual la gestión debe
orientarse a la formación de acuerdos macroregionales que permitan el uso
más eficiente de los recursos con la finalidad de alcanzar una economía más
competitiva.
Finalmente el principio es de Integración (LOGR-8-14) que “promueve la
integración intraregional e interregional ...14que permitan el uso más eficiente
de los recursos, con la finalidad de alcanzar una economía más competitiva”.
Las Agencias de Fomento de la Inversión Privada (LMPID-8), en los
Gobiernos regionales se constituyen en un mecanismo muy importante para la
gestión práctica de estrategias promotoras, en tanto “órganos especializados,
consultivos y de coordinación con el sector privado”, que se fundan en
“acuerdos explícitos entre ambos sectores” y son integradas por
“representantes del sector público” y por “los gremios y asociaciones de
productores y empresarios de la respectiva jurisdicción”.
En otros temas concordantes se plantea que el sistema de contrataciones y
adquisiciones “que realizan los gobiernos regionales se sujeta a la Ley,
promoviendo la actividad empresarial regional” (LOGR-35); abre la posibilidad
de la “gestión común de servicios públicos regionales “ (LOGR-71) y pueden
establecer Juntas de Coordinación, “como espacios de coordinación de
proyectos, planes y acciones conjuntas ... procurando la consolidación de
corredores económicos y ejes de integración y desarrollo, con la finalidad de
consolidar los futuros espacios macroregionales” (LOGR- 91).
En las competencias exclusivas, la Constitución le señala a los Gobiernos
Regionales “promover el desarrollo socioeconómico regional...”; “promover y
ejecutar las inversiones públicas de ámbito regional en proyectos de
infraestructura... con estrategias de sostenibilidad, competitividad,
oportunidades de inversión privada, dinamizar mercados y rentabilizar
actividades”(LOGR-10-1-d), también ejecutar ”programas regionales de
14
Quizá debiera decir también integración de circunscripciones departamentales.
10
cuencas, corredores económicos y de ciudades intermedias” (LOGR 10-1-e),
“facilitar los procesos orientados a los mercados internacionales” (LOGR-10-1g) promover la “modernización de la pequeña y mediana empresa regional
articuladas con las tareas de educación, empleo, y a la actualización e
innovación tecnológica (LOGR-10-1-l).
Finalmente se señala en las
competencias compartidas a “competitividad regional y la promoción del
empleo en todos los niveles, concertando los recursos públicos y privados”
(LOGR 10-2-g)
El conjunto de la legislación mencionada clarifica el rol del Estado con relación
al mejor desempeño económico y el desarrollo en los espacios económicos:
fomentar la inversión en un clima de seguridades jurídicas, políticas estables y
ambiente de innovación; facilitar los eslabonamientos productivos, los
corredores económicos, los ejes de desarrollo con una perspectiva de
integración y construcción de macroregiones; posibilitar la infraestructura
social y económica necesaria para promover la inversión privada, la
integración espacial y la igualdad de oportunidades; y cumplir con regular a fin
de garantizar la satisfacción de los consumidores en los servicios públicos.
11
3- Las tendencias en América Latina
A. Presupuesto Público
Para las entidades intermedias de gobierno la cuestión está en la relación
“competencias transferidas y recursos asignadas para ejercerlas”; sobre ellas
normalmente se argumenta “escasas capacidades sub-nacionales” para la
responsabilidad de gasto y provisión de servicios, pero el desequilibrio
habitual se da por la precariedad de los presupuestos públicos con relación a
las exigencias sub-nacionales para la provisión de servicios encargados.
No se requiere mirar muchas cifras para mostrar las concentraciones de gasto
en el nivel central de gobierno tanto en los casos federales como los unitarios.
Patricia Cortez 15 nos presenta un cuadro de fechas recientes realmente
ilustrativo:
AMÉRICA LATINA: ESTRUCTURA PORCENTUAL DE INGRESOS Y
GASTOS PÚBLICOS POR NIVEL DE GOBIERNO
FEDERALES
Argentina
1998
Brasil
1998
México
1998
Nacional
Local
Nacional
Estatal
Local
Nacional
Estatal
Local
Ingresos
Tributarios
60,3
39,7
69,3
26,3
4,4
77,2
17,3
5,4
Ingresos
Totales
60,1
39,9
68,0
26,5
5,4
74,8
19,1
6,1
Gasto
Total
57,7
42,3
57,4
29,1
13,5
66,3
28,6
5,1
Gasto de
Capital
49,5
50,5
19,9
39,7
40,4
62,4
26,4
11,2
Nacional
Provincial
Nacional
Local
Nacional
Local
Nacional
Provincial
Local
Ingresos
Tributarios
95,9
4,1
92,1
7,9
83,0
17,0
97,6
0,5
1,8
Ingresos
Totales
91,7
8,3
92,4
7,6
54,3
45,7
92,1
2,0
5,9
Gasto
Total
79,4
20,6
91,3
8,7
62,0
38,0
79,8
11,7
8,5
Gasto de
Capital
69,1
30,9
86,7
13,3
25,7
74,3
70,4
7,8
21,8
UNITARIOS
Bolivia
2000
Chile
000
Colombia ++
1998
Perú
2000
Fuentes : FMI, Government Finance Statistical Yearbook, Washington, D.C., varios años.
** CONFIS, 2002
15
Patricia Cortez Castellanos “Descentralización y Desarrollo Local: una aproximación desde
América Latina” Ponencia en la Conferencia Internacional de Descentralización, Desarrollo
Económico Local y Participación, separata, Junio 2002.
12
Si se considera los regímenes unitarios, en materia de ingresos tributarios e
ingresos totales destaca Colombia (17% y 46 %) respectivamente. Con
relación a los gastos totales en primer lugar está Colombia (38 %) y luego
Bolivia (21 %) y finalmente en gastos de capital es decir inversión pública,
Colombia (74 %); Bolivia (31 %) y Chile (13 %).
Debemos recordar que el ejemplo de estos países es interesante para el
Perú; por su régimen unitario, aunque hay que hacer algunas salvedades. En
Bolivia el proceso de descentralización a avanzado en especial en el nivel
municipal por la Ley de Participación Popular y con entidades
departamentales nominadas por el gobierno nacional; en el caso Colombiano
se define como unitario y descentralizado, también se elige un cuerpo
legislativo departamental y un Gobernador; en Chile se tiene un consejo de
nivel intermedio compuesto por representantes de las Comunas y un
Intendente puesto por el Ejecutivo.
En el conjunto de regímenes unitarios la experiencia Colombiana, pareciera
ser más cercana al Perú en la medida que en nuestro país a partir del 2003 se
elige un Gobierno Regional (Presidente y Consejeros), aunque se encuentran
competencias, funciones y atribuciones disímiles.
Rafael de la Cruz16 nos presenta otras cifras complementarias a las de Cortez:
FINANZAS INTERGUBERNAMENTALES
Perú 2000
% PIB
INGRESOS
Sector Público
15.7
Gobierno Central
14,7
Estados/Gob. Regional
Municipios
1,1
Después de Transferencias
Gobierno Central
13,7
Estados/Gob. Regional
Municipios
2,0
GASTOS
Sector Público
18,9
Gobierno Central
16,7
Estados/Gob. Regional
Municipios
2,2
Promedio LA *
Prom.Industr.**
% Tot
% PIB
% Tot
% PIB
% Tot
100.0
93,4
25,7
20,9
3,4
1,3
100.0
81,6
13,3
5,1
42,4
27,8
9,0
5,5
100.0
85,6
21,2
13,0
16,1
6,1
2,6
64,9
24,6
10,5
22,8
11,7
8,1
53,5
27,5
19,0
27,9
18,4
6,9
2,6
100,0
65,9
24,7
9,3
47,8
27,2
12,6
8,0
100,0
56,9
26,4
16,7
6,6
87,3
12,7
100,0
88,4
11,6
(*) Muestra de América Latina: Federales: Argentina, Brasil, Venezuela, México; Unitario: Colombia
(**) Muestra de países industriales: Australia, Austria, Canadá, Alemania, España, Estados Unidos
16
“Implementando la Descentralización: Perú y la experiencia Latinoamericana” Rafael de la
Cruz (BID); Seminario Internacional “Descentralización Fiscal e Incentivos Tributarios”; Lima
Abril 2003. Recogido por la exposición de motivos del proyecto de Ley de Descentralización
Fiscal.
13
Vale la pena comentar que la comparación se hace con sectores públicos que
son en la muestra latinoamericana 1,6 veces mayor que el nuestro; y respecto
de la muestra de países industriales el 2,7 veces mayor que el peruano. Sin
embargo e nivel de ingresos y gastos de los municipios peruanos es bastante
similar al de la muestra latinoamericana. Si siguiéramos esa regla los
gobiernos regionales debieran estar luego del proceso gradual de
transferencias en el orden del 6 % del PIB o 25 % del nivel de gasto; esa
sería la meta a mediano plazo, y si fuera así, el nivel de país industrializado
sería la meta de largo plazo (12,6% del PIB).
P. Cortez añade que por el lado del gasto, las responsabilidades que se han
transferido son los servicios sociales. En Argentina y México a los estados, en
Bolivia a las municipalidades al igual que en Colombia pero en este caso con
responsabilidad compartida con el nivel intermedio
La asignación típica de competencias17 puede ser consignada así:
•
Nivel Nacional defensa, relaciones exteriores, política fiscal y tributaria,
políticas sectoriales básicas, infraestructura nacional, seguridad;
•
Nivel Intermedio: infraestructura regional, provisión de educación y salud,
programas sociales, vivienda, seguridad;
•
Nivel local: ordenamiento y servicios urbanos, transporte interurbano,
programas sociales, servicios locales de salud y educación, salud.
De nuevo tenemos que en la experiencia de las repúblicas unitarias el mayor
esfuerzo de transferencia va hacia el nivel de gobierno local pero con la
preocupación acentuada en materia de coordinación intergubernamental y de
mayor eficiencia en el gasto para lograr igualdad de oportunidades.
En América Latina, los gobiernos subnacionales (intermedios y locales) tienen
entre otros tributos asignados propiedad (predial), vehículos, transferencia de
propiedad, juegos de azar, estampillas, industria y comercio, contaminación,
nóminas (planillas), combustibles, ventas y valor agregado (IGV, IVA)18,
recursos naturales y consumo; sin embargo en general los gobiernos regionales
o de nivel intermedio, tienen altos grados de dependencia de los recursos
procedentes del tesoro, es decir transferencias intergubernamentales, en
especial en regímenes unitarios19.
17
18
19
Mencionado por R. De la Cruz, ob.cit.
En el Perú el Impuesto de Promoción Municipal (IPM) son 2 puntos de lo Recaudado en IGV;
ello forma un fondo (FONCOMUN), que se administra redistributivamente con índices ad-hoc;
le ha sido asignado también el Impuesto al Rodaje y el Impuesto a las Embarcaciones de
Recreo; además de los Impuestos Predial, Alcabala, Patrimonio Vehicular, Espectáculos
Públicos No Deportivos y a las Apuestas..
Mencionado por P. Cortez, ob.cit.
14
La asignación típica de potestades tributarias típicas en América Latina es
reseñada así: 20
•
A gobiernos intermedios: ventas (Argentina, Brasil, México), combustibles
(México); sellos fiscales (Argentina, Colombia, México, Venezuela);
transferencias a la propiedad (México, Uruguay); vehículos (Argentina,
Brasil, Colombia, México, Chile).
Nótese que sólo en el caso de los regímenes federales (Argentina, Brasil y
México) se otorga este tipo de potestades en IGV ó IVA.
•
A gobiernos locales: propiedad (todos); transferencia de propiedad
(Bolivia, Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Perú); vehículos
(Argentina, Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Honduras, México, Perú);
patente de industria y comercio (Colombia, Costa Rica, Chile, Ecuador,
Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú Venezuela)
De este manera encontramos un asunto aún no resuelto, pues si desde un lado
se sustentan los beneficios y ventajas de entregar (por el lado del gasto) la
administración de servicios sociales especialmente a los gobiernos subnacionales, del otro la experiencia es insuficiente en torno a la entrega de
fuentes importantes de ingresos tributarios como recursos propios, en especial
a niveles intermedios.
Así como la mayor autonomía y descentralización puede tener las ventajas de
una democracia más estable por una participación política y control ciudadano
crecientes, y de mayor adecuación de los gastos al mapa de preferencias
locales /regionales; tiene los riesgos de hacer del proceso presupuestario
excesivamente complejo (lento ?) al incorporar multiplicidad de actores e
intereses y de enfrentar diferencias significativas entre los niveles de tributación
en cada circunscripción
También se puede mencionar la dificultad derivada de la posibilidad de
desplazamiento dentro del territorio nacional; pues se podría producir en un
lado y reportar el IGV en otro, se podría distorsionar las decisiones de
localización de una inversión por diferencias impositivas, y habría dificultades
en materia de manejar el crédito fiscal.
La movilidad de la base tributaria y su desigual distribución geográfica21, la
necesidad de condiciones similares en todo el país (neutralidad de los
impuestos ante posibles localizaciones) y las economías de escala en materia
de recaudación, dificultan la asignación de impuestos en niveles
20
21
Mencionado por Rafael de la Cruz, ob.cit.
Una aproximación peruana a estas diferencias se expone en los motivos del proyecto de
Descentralización Fiscal; según Sunat, Arequipa es la única circunscripción que recauda más
que el gasto público en ella (2.6); Piura, La Libertad y Ucayali acercan su ratio a 0,9.
15
subnacionales22; lo cual tiene como corolario que se redoble la importancia en
sus ingresos de las transferencias intergubernamentales23; y dentro de ellas
adquieren distintos pesos, las llamadas “condicionadas” como asignación de
fondos con destino fijo (generalmente proyectos de inversión y/o servicios), y
las “incondicionales” que expresan niveles redistributivos (compensación) para
gasto corriente y de inversión.
Las transferencias entonces cumplen funciones de equidad fiscal ante ámbitos
con grandes distancias entre sus bases tributarias y serían directamente
proporcionales a estas distancias; esa es la manera que en cualquier rincón del
país los ciudadanos tengan acceso de los mismos servicios que brinda el
estado.
Se muestra entonces que existen ámbitos “dependientes” de esa redistribución,
con la vulnerabilidad política que ello implica para su grado de autonomía, en
ese sentido “no son tamaños fiscalmente viables”. Pero desde otro lado puede
ser considerado como la “regla económica” más importante para imponer una
disciplina fiscal donde el “grado de déficit” y las posibilidades de
“endeudamiento” son un asunto centralmente decidido.
Evidentemente la gran diferencia que se puede encontrar entre el nivel “local” y
el nivel “regional” es la posibilidad de tener “ingresos tributarios propios”, de
hecho en todas las experiencias éstos están más definidos y entregados a las
municipalidades (predial, licencias de funcionamiento, vehicular, ...), incluso se
puede tener una relación cierta de contribución-servicio que facilita la
fiscalización; En cambio en el nivel “intermedio”, con excepción de los
regímenes federales, los ingresos propios son escasos.
B. La Posibilidad de Endeudarse
Evidentemente existe la posibilidad de endeudamiento. La razón es sencilla, el
crédito es una herramienta fundamental para el crecimiento económico, es más
en una sociedad el crecimiento requiere de un esfuerzo inter-generacional.
Pero en este marco tenemos diversas reglas 24:
22
23
24
•
Autorización Nacional: Bolivia, Brasil, Guatemala, Honduras, Panamá,
República Dominicana, Venezuela.
•
Autorización Nacional sólo para Deuda Externa: Argentina, Colombia, Costa
Rica, El Salvador, Nicaragua, Perú Uruguay. Ecuador no exige autorización
Mencionado por P. Cortez, ob.cit.
Lo cual se puede apreciar en el cuadro aportado por Rafael de la Cruz; comparando ingresos
antes y después de transferencias; y las dificultades de orden político en la disputa por
mayores transferencias.
Mencionado por R. De la Cruz, ob.cit.
16
•
Límites Numéricos: Argentina por Provincias, Brasil por Estados y
Municipios, Colombia, Costa Rica, Ecuador, México por estados, Perú en
presupuesto, Uruguay en presupuesto.
•
Alerta Temprana: Brasil y Colombia, con intervención si necesaria
El problema es el sobre-endeudamiento, que viene de un convencimiento de
que los gobiernos “no quiebran”, la facultad de ser intervenido tiene un alto
costo político, siempre podrá ser “rescatado por el gobierno nacional.
Esta situación puede venir por diversos lados: mayores contratos de deuda
externa, mayores contratos de deuda interna, deudas por razones pasivas
(pensiones), excesos en las líneas de crédito de proveedores; por tanto
llegamos a la realidad de que progresivamente el gasto corriente se eleva, el
margen de gasto de capital es mínimo.25; por tanto como no pueden prestar
servicios, su capacidad de recaudación es pequeña y su dependencia de las
transferencias del nivel central es más elevada; lo cual se torna crítico cuando
los equilibrios fiscales son precarios.
Salvo casos específicos, el problema no parece estar en el stock de deuda,
pues incluso la participación de los gobiernos nacionales sino en el flujo de
recursos para poder atenderla adecuadamente; es más el problema está en el
flujo de ingresos propios para atender crecientes responsabilidades.
C. Otros Alternativas y Caminos Complementarios
Se pueden mencionar las siguientes:
25
•
En el plano de los gobiernos locales están las experiencias de participación
de otros niveles de gobierno (cofinanciación), con otros gobiernos locales
(asociaciones y mancomunidades); y coparticipación (en los ingresos
tributarios)
•
Aumentar la eficiencia sobre el gasto, con una adecuada planificación y
decisión con la capacitación y profesionalización del personal de las, así
como la optimización de los sistemas administrativos y el tamaño de la
burocracia
•
Adecuados sistemas de decisión, seguimiento, rendición de cuentas,
evaluación participativos y transparentes. El paradigma latinoamericano de
Según Javier Kapsoli (MEF), los gobiernos locales peruanos tienen una razón entre el Pasivo
Corriente/Ingresos Corrientes cercana a 1, en promedio 95 %, citando a la Contaduría Pública
de la Nación. Seminario Internacional “Descentralización Fiscal e Incentivos Tributarios”; Lima
Abril 2003.
17
estos procedimientos es Porto Alegre en el Brasil, con el mecanismo de
presupuesto participativo.26
•
Reglas de responsabilidad fiscal e incentivos para recompensar el esfuerzo
fiscal vinculados al aumento de los ingresos y la mayor eficiencia en el
gasto.27
•
Finalmente la existencia de Fondos de naturaleza redistributiva y Fondos
donde el acceso a los recursos es materia de concurso. Los problemas
están en la manera como estos fondos sean sostenibles en el tiempo y
tengan la magnitud necesaria, en especial cuando es dependiente de
procesos de privatización o de concesión.
D. La Alianza Público Privada para financiar el Desarrollo Económico
El acuerdo público-privado se define “como la cooperación voluntaria entre
actores públicos y privados con el fin de coordinar y concentrar recursos
organizativos, técnicos y materiales para solucionar en forma concertada
problemas definidos colectivamente... condición necesaria .. es que ambas
partes reconozcan el carácter complementario de sus respectivos intereses”28
Como dice Aghon, sistematizando las diferentes
Latinoamérica se puede distinguir tres maneras:
26
27
28
experiencias
en
•
Con carácter Empresarial: referida a la producción de servicios de
infraestructura y otros servicios públicos por parte de empresas privadas;
que se regulan a través de un contrato, con ganancia económica para el
privado y mejora de eficiencia social junto con ahorro de recursos para el
público.
•
En función de Beneficiarios, en la cual ambos intereses coinciden en
suministrar conjuntamente un servicio que de otra manera no tendrían
lugar; como por ejemplo la facilitación de información relevante o para la
introducción de innovaciones en la red empresarial.
En este tema están también los Proyectos sobre el Presupuesto Participativo y los dispositivos
acerca de la Participación Ciudadana.
La LOGR, menciona “que la Ley de Prudencia y Transparencia Fiscal establece mecanismos
de sostenibilidad fiscal” (89); las consecuencia de la “no observancia por dos años
consecutivos de las reglas fiscales establecidas ...” (90) y la posibilidad de “medidas
extraordinarias en materia económica y financiera... cuando los indicadores de desempeño
financiero y/o presupuestario ... comprometan los estándares de gestión previamente
establecidos y exista grave riesgo de la economía nacional y el proceso de descentralización”.
Todo lo cual alude a procedimientos de seguimiento, vigilancia ciudadana y acreditación de
capacidades en materia de gestión
Gabriel Aghon “Desarrollo Económico Local y Descentralización en América Latina” CEPAL,
2001.
18
•
En materia Estratégica, que se manifiesta en acuerdos verbales,
declaraciones conjuntas, voluntades sumadas para enfrentar problemas
complejos que afectan a todos en un territorio y/o que comprometen el
largo plazo29.
El principio de cooperación institucional puede superar las limitaciones de los
mercados o de las organizaciones para enfrentar por si solas ciertos
problemas, tales como el fomento de la inversión privada, el concurso del
capital privado para la prestación de ciertos servicios públicos, la priorización
de ciertas cadenas productivas atrayendo nuevas inversiones y reteniendo
otras y las decisiones respecto la imagen regional, el posicionamiento
estratégico en el mundo globalizado o la organización del territorio.30
En este camino es evidente que los recursos públicos son escasos y es
necesaria su administración con la mayor eficacia y eficiencia posibles junto
con la necesidad de concordar con el sector privado es crucial, bajo el
principio de una visión compartida: Esto significaría diseñar una
institucionalidad ad-hoc y sumamente flexible para su funcionamiento.
29
30
Este es el sentido de los Consejos de Coordinación Regional y Local regulados en LOGR y
LOM y también de la Agencia de Fomento de las Inversiones; aunque el uno sea una instancia
para el buen gobierno y el otro para la buena gestión.
Por ejemplo Efraín Gonzáles en el documento base de un proyecto de conformación de
regiones dice “la idea central es que el Estado en cualquiera de sus tres niveles de gobierno,
no debe invertir en infraestructura productiva básica... si el sector privado no invierte
paralelamente en actividades usuarias de esta infraestructura”.
19
4- La Legislación Pendiente
Quizá la pregunta más adecuada no es ¿qué es lo que falta hacer?; siguiendo
una lógica de proceso habría que pensar ¿qué es lo que toca hacer? ¿qué
problemas enfrentar?
Están las dos Leyes recientemente promulgadas y de las cuales hemos dado
cuenta líneas arriba:31
•
Ley Marco de Presupuesto Participativo
Cuya parte central se ha reseñado líneas arriba
•
Ley Marco de Promoción de la Inversión Descentralizada
Además de lo dicho, conviene a esta altura anotar que el dictamen de la
Comisión de Descentralización anota que los gobiernos regionales y
locales “crearán las Agencias de Fomento de la Inversión Privada como un
órgano especializado, consultivo y de coordinación con el sector privado,
que se funda en acuerdos explícitos entre ambos sectores.” (DD-8). Las
atribuciones que se le confieren (DD-9) están en relación directa con la
“gestión estratégica de la competitividad” del ámbito de su responsabilidad.
Se tiene también previsto las siguientes normas:
• Ley del Poder Ejecutivo (Proyecto ya presentado por el Ejecutivo)
• Ley de Incentivos para la Integración y Conformación de Regiones (se
dispone de Documento Base), la cual tiene asociadas:
• Ley que regule Consultas para Conformación de Regiones
• Plan de Regionalización, aprobado por Ley
• Plan de Inversión Descentralizada, aprobado por Ley
• Ley de Descentralización Fiscal (Proyecto presentado por el MEF)
• Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales, aprobado por Ley;
cuya elaboración está encomendada al CND.
• Jerarquización de Activos por su Alcance Nacional, Regional o Local que
requiere de Decreto Supremo con voto aprobatorio de Consejo de
Ministros y opinión técnica del CND
31
Promulgadas en Agosto, aprobadas por la Comisión Permanente del Congreso a mediados de
Julio.
20
Hagamos una aproximación a cada una de estas normas, en tanto se
relaciona con los recursos para el financiamiento del desarrollo disponibles,
para los Gobiernos Regionales.
a) La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo (LOPE), que debe considerar su
transformación y redimensionamiento como Gobierno Nacional, progresiva
y gradualmente, al ritmo que se den las transferencias a Gobiernos
Regionales y Locales. Ya ha sido presentado un proyecto de ley,
entregado por el Poder Ejecutivo, que pretende ordenar y dar coherencia a
la legislación existente, asegurar la modernización de la gestión del Estado
y organizar un Poder Ejecutivo en el contexto del proceso de
descentralización en marcha.
b) Según lo previsto por la LBD, debe darse una legislación de incentivos
para la Integración y Conformación de Regiones (LBD Segunda
Disposición Transitoria)32 lo cual supone que las propuestas de integración
o fusión de dos o más departamentos (LBD-29.1) sean aprobadas por
referéndum (27795-11) por las poblaciones involucradas (LBD-29.2). El
primer referéndum para tal fin se dará en el segundo semestre del 2004
(LBD-29.2).
La materia de este asunto es configurar un conjunto de señales e
incentivos de orden político y económico para que dos o más
departamentos decidan que les es más conveniente fusionarse para
gobernarse en común. Lo cual se considera crucial, pues hay bastante
evidencia como para sospechar que los departamentos librados cada uno
a sí mismo, no son viables, fiscal y económicamente.33
La propia LBD anota que en esta segunda etapa (LBD-Segunda
Disposición Transitoria) de consolidación del proceso de descentralización
se debe promover y apoyar “la conformación de regiones sostenibles
mediante la integración o fusión de departamentos...”; junto con ello la
“difusión amplia de propuestas y alternativas de regiones macro, así como
las ventajas y beneficios para el desarrollo nacional y regional” y
finalmente la “formulación de un plan de regionalización y de inversión
descentralizada aprobada por ley”.
La tercera y la cuarta etapas34 (LBD-Segunda Disposición Transitoria)
están definidas como la transferencia y recepción de competencias
sectoriales a los gobiernos regionales y locales. En cierto sentido esto
querría indicar que la intención del legislador estaba en que las
32
33
34
Debe considerarse a la base la Ley 27795 de Demarcación y Organización Territorial para las
definiciones básicas, criterios técnicos y los procedimientos para el tratamiento de
demarcación territorial, que es competencia exclusiva del Poder Ejecutivo,... así como lograr el
saneamiento de límites y la organización racional del territorio de la República”. (Art. 1).
Pero también se puede decir lo mismo de muchas provincias y distritos, sin posibilidades de
competitividad exitosa. Sobre este punto hay amplio debate.
La cuarta etapa para las transferencias de salud y educación.
21
transferencias sectoriales fueran hacia regiones y no necesariamente a
departamentos con gobierno regional.
Hay que hacer especial referencia a la aprobación mediante dispositivo
legal de Planes de Regionalización y de Inversión Descentralizada” LBDSegunda Disposición Transitoria) pues son base sólida para promover la
integración de departamentos para la conformación de regiones,
compatibilizando los espacios “político-administrativos” con los
“económico-productivos. En cada caso constituirían la “información
completa necesaria para que los ciudadanos consientan y ratifiquen la
propuesta.
En este sentido el documento de Efraín Gonzáles de Olarte35 propone
como pasos concretos de la estrategia: el acondicionamiento territorial e
inversiones previas o prioritarias; articulación del proceso de integración
administrativo articulado con el proceso de integración económica;
necesidad de un plan de desarrollo regional que incluye como uno de los
elementos nodales la estrategia de alianza entre la inversión privada y la
pública. La idea central para Gonzáles es “generar un proceso de
integración paralelo al de elaboración y ejecución de un plan estratégico
de desarrollo en cada región integrada...”36, no siendo (la integración) “un
fin en sí mismo ... sino un medio para el desarrollo”37
Se reseña incentivos en el orden fiscal (coherentes con una propuesta y
cronograma de “descentralización fiscal”), en materia financiera, en
asuntos institucionales y administrativos; e incentivos para la
“descentralización de la inversión privada”, que tienen que ver con
“tratamientos especiales” en impuesto a la renta, “créditos con tasas
diferenciales”, “socios estratégicos” para potencialidades existentes; a lo
cual se añade “concesiones y privatizaciones” promovidas por los
gobiernos regionales; y aunque en este último caso se anota que sólo
podrían participar “regiones integradas”, podría generalizarse la condición
o prerrequisito para acceder a los incentivos.
También se hace una propuesta de integración departamental para el
debate, sobre la base de “regiones económicas”, constituidas por una
35
36
37
“Lineamientos económicos y políticos para la Ley de Incentivos para la Integración y
Conformación de Regiones”, primera versión, entregado y expuesto como documento de
trabajo en la Comisión de Descentralización y Regionalización, Lima, Mayo 2003
Subrayado nuestro
En esa dirección, la idea propuesta por gremios empresariales y Alcaldes en Macro Sur, de
“primero desarrollo económico en común, para luego tener formas de gobierno en común”
aprovechando la “oportunidad de las vinculaciones de zonas sub-nacionales colindantes en el
centro oeste de la América del Sur”; y las idea de las Juntas de Coordinación Interregional
(LOGR-91).
22
aglomeración urbana predominante, un eje urbano que articula a otras
ciudades y el ámbito rural.38
Cada caso podría ser una buena aproximación al “tamaño crítico” que
permite la viabilidad y sostenibilidad de un proceso de desarrollo, son
economías regionales que funcionan y en buena medida tienen “bases
tributarias que podrían financiar el mínimo de bienes y servicios públicos
ofrecidos por el Estado en sus tres niveles de gobierno”
Promover la producción en las regiones parte de las “especializaciones
que puedan lograr o ya hayan logrado”, con la integración gana las
economías de escala requeridas, rendimientos crecientes, aprovecha
externalidades y eso se logra con especialización en unos pocos
productos39 que además tengan alto valor agregado; que genera también
mayores niveles de empleo y de demanda; es decir un “círculo virtuoso de
factores favorables al desarrollo regional exportador”; siendo el papel del
estado “facilitador de la integración (influir en fusiones, articularlas con ejes
económicos mayores, alianzas estratégicas con las fuerzas económicas
privadas), financiador del proceso, organizador de los nuevos gobiernos
regionales y coordinador entre regiones, para promover la integración
horizontal y vertical de regiones”.
En definitiva “promover el desarrollo regional y consolidar la democracia
descentralizada” con la sinergia de la combinación de la “integración
descentralizada estatal y privada”.
Pero este proceso debe financiarse; ¿cómo hacerlo considerando
incentivos económicos, proyectos y políticas públicas?. Efrain Gonzales
anota:
FONCOR, como fondo de capital de largo plazo (endowment)
Recursos de privatizaciones y concesiones
Emisión de Bonos del Tesoro para financiar proyectos en que participe
el estado y el sector privado
Canje de deuda externa por proyectos de infraestructura básica para
las zonas pobres de las regiones, programas de sostenimiento del
medio ambiente y los recursos naturales
38
39
1) Piura y Tumbes; 2) Lambayeque, Cajamarca y Amazonas; 3) La Libertad y Ancash; 4) Ica,
Ayacucho y Huancavelica; 5) Arequipa, Moquegua, Tacna y Puno; 6) Junín, Pasco y Huánuco;
7) Cusco, Apurimac y Madre de Dios; 8) Loreto, San Martín y Ucayali; 9) Lima-Callao.
La cuestión de especialización tiene matices. “Mucho de poco” o “poco de mucho” podría
resumir gruesamente la polémica sobre este punto. En la dirección de “poco de mucho” dada
“la megadiversidad del territorio nacional” argumenta Javier Iguiñiz (PUCP) con la necesidad
de “transformar antes de transportar”. El otro punto de vista son los de grandes ejes de
desarrollo en el territorio que se han planteado en diversas exposiciones de Luis Thais (CND) y
su relación con la integración sudamericana en ejes de desarrollo, en especial con el Brasil. En
todo caso esto parece depender del “grado de acercamiento (¿zoom?)” en el análisis del
territorio y de los pesos de lo urbano y lo rural.
23
Creación de incentivos fiscales y administrativos para la reinversión de
utilidades de las empresas extranjeras en la región
Una conclusión de todo esto es que “la integración regional es una vía
para el fortalecimiento del Estado, la economía y la sociedad. Sus
resultados dependerán de la calidad de las propuestas técnicas, de la
lucidez de sus gobernantes y del apoyo de las ciudadanías regionales”.
c) El MEF ha presentado ya un proyecto de ley de Descentralización Fiscal
(PLDF) de acuerdo a lo señalado: “el Poder Ejecutivo en el marco de la
reforma tributaria y de la política de descentralización fiscal, propone al
Congreso para su aprobación, los tributos regionales cuya recaudación y
administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales” (LBD38.1) y que “el Poder Ejecutivo dentro de los 180 días de vigencia de la
presente ley, presentará al Congreso de la República el proyecto de Ley
de Descentralización Fiscal, el mismo que considerará los tributos
regionales cuya recaudación y administración será de cuenta directa de los
gobiernos regionales, como parte de una propuesta integral de reforma
tributaria” (LOGR-Sexta Disposición).
El proyecto, “establece la estructura del Sistema Tributario Peruano
considerando los tres niveles de Gobierno ... ; regula la asignación de
recursos a los Gobiernos Regionales, a fin de asegurar el cumplimiento de
los servicios y funciones de su competencia; establece incentivos al
esfuerzo fiscal para lograr un aumento y mayor eficiencia en la
recaudación tributaria así como incentivos para la buena gestión y el uso
eficiente de los recursos públicos; e, implementar reglas de
responsabilidad fiscal aplicables a los Gobiernos Regionales y Locales
para que contribuyan, conjuntamente con el nivel de Gobierno Nacional,
con la estabilidad macroeconómica y la sostenibilidad de las finanzas
públicas” (PLDF-1).40
Se postula gradualidad para la asignación de ingresos a los gobiernos
regionales avanzando de las “transferencias presupuestales del Gobierno
Nacional (primera etapa), luego los recursos del FONCOR41 (segunda
etapa, desde 2004), y finalmente recursos42 efectivamente recaudados por
impuestos internos nacionales43 en cada Región o Circunscripción
40
41
42
43
El Proyecto deja para más adelante la propuesta de “tributos regionales cuya recaudación y
administración será de cuenta directa de los gobiernos regionales” que prescribe la LOGR; y
señala que “son tributos de los Gobiernos Regionales las Tasas y las Contribuciones que se
creen por Ley a su favor”.
Que además de sus fuentes “también se financia... con la recaudación del IES, mientras dure
su vigencia” (PLDF-18).
Que se asignarán como ingresos propios de cada Gobierno Regional. (PLDE-13-2).
Sobre la base del IGV (sin afectar el IPM) y el ISC.
24
Departamental44 y celebración
interinstitucional” (PLDE-12).
de
convenios
de
cooperación
Los ingresos se asignan con neutralidad fiscal (responsabilidades de
gastos financiadas con transferencias de recursos y los recursos propios
PLDE-2-b) ingresos para ejercer responsabilidades transferidas. Y en la
tercera etapa, si se ha conformado una región la asignación será del 60 %
de la recaudación efectiva de los impuestos internos nacionales obtenidos
en la región conformada y solo de 30 % si no se integró (PLDF-13-2, 23,
24).
Es obvia que esta legislación tiene aristas que tienen que deben ser
coordinadas con la Ley de Responsabilidad y Transferencia Fiscal, la Ley
de Endeudamiento Anual.
d) El Sistema de Acreditación de los Gobiernos Regionales “es regulado por
Ley, con votación calificada, sobre la base de la propuesta técnica por el
CND” (LOGR-85)
Es claro que la acreditación de capacidades está vinculado a la
transferencia de funciones, atribuciones, de recursos y presupuestos
asignados y con a gradualidad del proceso; y como se puede ver en
documentos base y en proyectos de ley presentados hay normas
propuestas que manejan esta lógica; es más está vinculado a la tarea del
CND de normar y monitorear las acciones y transferencias señaladas en
cada una de las etapas del proyecto.45 En la elaboración de los Planes
Anuales de transferencia, el CND debe cumplir entre otros criterios con la
consideración de “la capacidad de gestión de cada Gobierno Regional para
ejercer las competencias y funciones asignadas por ley” (LOGR-84-a).
e) Finalmente mencionamos un asunto que es crucial para que los Gobiernos
Regionales puedan operar y manejar diversos recursos. “Corresponde al
Gobierno Nacional determinar la jerarquización de los activos, empresas y
proyectos por su alcance nacional, regional y local, la que se aprobará
mediante Decreto Supremo con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros, previa opinión técnica del CND. Un gobierno regional o una
Junta de Coordinación Interregional pueden administrar activos, empresas
y proyectos de alcance nacional, si poseen capacidades acreditadas para
ello y con arreglo a convenios específicos acordados con el Gobierno
Nacional” (LOGR-45-a). Esta tarea aún está pendiente a pesar de su
importancia.
44
45
Se tendría que tener en cuenta el debate acerca de la viabilidad fiscal de las circunscripciones
departamentales, en todo caso el proyecto introduce la posibilidad respecto a
“circunscripciones departamentales” que no está en la Ley.
Cf. Art 81 de la LOGR.
25
A MANERA DE CONCLUSION
Como espero que se puede colegir de la línea argumental seguida, la
constatación de los escasos recursos públicos y de las potencialidades para el
desarrollo territorial, hace de suma importancia tener una visión compartida para
que el desarrollo (crecimiento-equidad-democracia) sea posible.
Los desafíos fundamentales para seguir en esta tarea están en la “conformación
de regiones” (... más allá de la lógica departamental), físicamente integradas,
económicamente viables, productivamente eslabonadas, socialmente articuladas
y fiscalmente sostenibles; lo cual necesita de voluntades políticas descentralistas
(regionales y locales) concertadas y persistentes, que recreen en nuestro
contexto las mejores prácticas.
Para ello se requiere de algunos ingredientes: un diseño legislativo (reglas
formales) que faciliten el concurso de todos los actores, que éstos con iniciativa,
imaginación y compromiso (reglas informales) construyan voluntades colectivas
(acuerdos público-privados) en torno a estrategias colectivas y proyectos viables;
es decir, en conjunto, una institucionalidad para el desarrollo territorial que no
tiene receta previa.
Corresponde al Congreso en esta nueva legislatura, contribuir a este proceso con
la legislación adecuada, la fiscalización oportuna y los acuerdos fundamentales
para continuar la reforma descentralista del estado.
Pongamos, todos, de nuestra parte, ejerciendo ciudadanía desde cualquier punto
del territorio nacional, para que eso sea posible (“serendipity”46); de ello depende
en gran medida la gobernabilidad de nuestra patria.
46
Aptitud evidente para hacer descubrimientos afortunados accidentalmente ... en medio de la
búsqueda sistemática con ojo atento y avizor. “... the chance observation falling on a receptive
eye ...” (Scientific American 1955).