Mejorando la gestión financiera de la Unión Europea

EL
TRIBUNAL
DE
CUENTAS
EUROPEO
Mejorando la gestión financiera
de la Unión Europea
Este folleto ha sido preparado por el Servicio de Relaciones
Exteriores del Tribunal de Cuentas Europeo únicamente a efectos
de divulgación, por lo que no constituye una interpretación oficial
de la misión y funciones que los tratados encomiendan al Tribunal.
Puede obtenerse información adicional en el sitio web
www.eca.eu.int. Por motivos de claridad y simplicidad, se utilizan
los términos "Unión Europea", "Unión" y "UE" para describir a la
Comunidad o Comunidades Europeas.
www.eca.eu.int
Este folleto existe en los siguientes idiomas: español, checo, danés,
alemán, estonio, griego, inglés, francés, italiano, letón, lituano, húngaro,
maltés, neerlandés, polaco, portugués, eslovaco, esloveno,
finlandés y sueco.
Créditos fotográficos: Frank Weber, Blitz Sàrl y Anna-Mari Tyyrilä.
Diseño gráfico: COMED.
Arquitectos del edificio del Tribunal:
Jim Clemes (2004) y Paul Noël (1988).
ISBN: 92-95009-00-2.
© Comunidades Europeas, 2004.
Reproducción autorizada siempre que se reconozca la fuente.
Impreso en Bélgica
LA
MISIÓN
DEL TRIBUNAL
DE CUENTAS EUROPEO
es
controlar con independencia la obtención y la
utilización de los
fondos de la Unión Europea y de esta
forma evaluar el modo en que las instituciones europeas desempeñan sus
funciones.
registrado
con corrección, se han ejecutado legal y
El Tribunal examina si las operaciones financieras se han
regularmente y se gestionan de manera que se asegure la
economía, la
eficiencia y la eficacia.
El Tribunal divulga los resultados de sus trabajos mediante la publicación de
informes pertinentes,
objetivos y oportunos.
Con su trabajo, el Tribunal pretende contribuir a mejorar
la
gestión financiera de los fondos de la
Unión Europea en todos los niveles y garantizar así a los ciudadanos
de la Unión la optimización de los recursos.
EL TRIBUNAL
DE CUENTAS
EUROPEO
MEJORANDO
LA GESTIÓN
FINANCIERA DE LA UE
EL TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO
MEJORANDO LA GESTIÓN FINANCIERA DE LA UE
1. Institución fiscalizadora comunitaria independiente
Control financiero de los fondos comunitarios
Antecedentes históricos
Mandato del Tratado
2. Organización y estructura
Miembros
Presidente
Secretario General
Recursos humanos
Organización interna
Presupuesto del Tribunal
3. Alcance de la auditoría
Mandato
Añadiendo valor a la gestión financiera
Irregularidades y fraude
Dictámenes
4. Enfoque de auditoría
Auditoría financiera
Declaración de fiabilidad (DAS)
Auditoría de la buena gestión financiera
5. Procedimiento de auditoría
Planificación
Realización de las pruebas
Enfoque de auditoría basado en los sistemas
Elaboración de informes
6. Incidencia del trabajo del Tribunal
Publicaciones
Presentación al Parlamento Europeo y al Consejo
Procedimiento anual de aprobación de la gestión
Seguimiento de observaciones de fiscalizaciones anteriores
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7. Cooperación con las entidades fiscalizadoras superiores nacionales
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8. Gestión eficaz en beneficio del ciudadano
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1
INSTITUCIÓN
FISCALIZADORA
COMUNITARIA
INDEPENDIENTE
1. INSTITUCIÓN FISCALIZADORA COMUNITARIA INDEPENDIENTE
Una función de auditoría externa independiente resulta esencial para garantizar la rendición de cuentas por la
utilización de fondos públicos en una sociedad democrática moderna.
El Tribunal de Cuentas Europeo es la institución encargada de la auditoría externa de la Unión Europea. Al
contribuir a mejorar todos los aspectos de la gestión financiera de los fondos de la Unión, su papel es de vital
importancia para sus ciudadanos.
Control financiero de los fondos comunitarios
La Comisión Europea se encarga de la ejecución del presupuesto de la Unión Europea y de garantizar que los
fondos comunitarios se utilizan de manera juiciosa y de conformidad con las normas y reglamentos aplicables.
En el caso de la mayor parte del gasto comunitario, constituida por las operaciones agrícolas y estructurales, los
fondos son gestionados y controlados en cooperación con los Estados miembros, por lo que el gasto comunitario
es objeto de control en muchos niveles, tanto dentro de la Comisión como por las administraciones de los Estados
miembros y beneficiarios. Además, la Comisión cuenta con una función de auditoría interna que contribuye a garantizar que se han establecido sistemas de control adecuados y que funcionan con eficacia. El papel del Tribunal
como auditor externo consiste en evaluar la gestión financiera del presupuesto en su conjunto.
Antecedentes históricos
El Tribunal de Cuentas fue establecido por el Tratado de Bruselas de 22 de julio de 1975 y entró en funcionamiento
en octubre de 1977, con sede en Luxemburgo.
Con el Tratado de Maastricht, de 7 de febrero de 1992, el Tribunal de Cuentas Europeo pasó a ser una institución
de las Comunidades Europeas, con mayor independencia y autoridad. Este tratado introdujo el requisito de que
el Tribunal publicara anualmente una declaración de fiabilidad (denominada DAS a partir del término francés
déclaration d'assurance) sobre la fiabilidad de las cuentas de las Comunidades, así como la legalidad y regularidad
de las operaciones subyacentes.
El Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997, reconoció al Tribunal de Cuentas como institución de la Unión
Europea, ampliando así formalmente el alcance del Tribunal para abarcar el segundo y tercer pilares de la
Unión (política exterior y de seguridad y justicia y asuntos de interior) y resaltó la función del Tribunal con
respecto a las irregularidades y a las medidas para combatir el fraude. Además, el Tratado confirmó el derecho
del Tribunal a recurrir al Tribunal de Justicia para proteger sus prerrogativas con respecto a otras instituciones
comunitarias.
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El Tratado de Niza, de 26 de febrero de 2001, dispuso que el Tribunal de Cuentas estuviera formado por un
miembro de cada Estado de la Unión y ofreció la posibilidad de que el Tribunal aprobara determinadas categorías
de informes y dictámenes en salas, sin tener que reunirse en pleno. Confirmó la práctica de publicar observaciones específicas DAS para cada ámbito principal de la actividad comunitaria e insistió en la importancia de
la cooperación entre el Tribunal y las entidades fiscalizadoras superiores (instituciones de control) de los Estados
miembros.
Mandato del Tratado
El Tribunal de Cuentas Europeo es el auditor externo de las finanzas de la Unión Europea. Los artículos 246
a 248 del Tratado CE exponen su mandato y composición. El mandato del Tribunal se resume a continuación:
El Tribunal de Cuentas Europeo
examinará las cuentas de la totalidad de los ingresos y gastos de la Unión Europea y, salvo que se indique
lo contrario, de cualquier organismo creado por la Unión;
examinará la legalidad y la regularidad de los ingresos y gastos y garantizará una buena gestión financiera,
es decir, con arreglo a los criterios de economía, eficiencia y eficacia;
elaborará un informe anual con sus observaciones sobre la ejecución del presupuesto de la Unión Europea
de cada ejercicio, incluyendo una declaración de fiabilidad (DAS) sobre la fiabilidad de las cuentas
comunitarias del ejercicio, y la legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes;
podrá presentar en cualquier momento observaciones sobre temas específicos de su elección, en particular
en forma de informes especiales;
informará de casos de irregularidad o presunto fraude detectados durante sus trabajos de control;
emitirá dictámenes formales sobre propuestas de legislación comunitaria de naturaleza financiera;
se le consultará sobre cualquier propuesta de medidas contra el fraude;
asistirá a la autoridad encargada de la aprobación de la gestión - Parlamento Europeo - en el ejercicio de
su función de control de la ejecución del presupuesto de la Unión Europea mediante la publicación de sus
informes y dictámenes.
El Tribunal no tiene competencias judiciales, por lo que ni sus informes ni sus dictámenes son vinculantes
jurídicamente. Sin embargo, su trabajo se utiliza para mejorar la gestión financiera por los responsables de
establecer una base jurídica, de gestionar y de administrar las finanzas y programas comunitarios.
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ORGANIZACIÓN
Y ESTRUCTURA
2. ORGANIZACIÓN Y ESTRUCTURA
Miembros
De conformidad con el Tratado CE, el Tribunal de Cuentas Europeo está compuesto por un nacional de cada Estado
miembro. Los miembros del Tribunal de Cuentas son nombrados por el Consejo de la Unión Europea, previa
consulta al Parlamento Europeo, conforme a las propuestas presentadas por cada Estado miembro. Según el Tratado,
los miembros serán elegidos entre personalidades que pertenezcan o hayan pertenecido en sus respectivos países
a las instituciones de control externo o que estén especialmente calificadas para esta función. El mandato de los
miembros del Tribunal es por un periodo de seis años renovable.
Los miembros del Tribunal de Cuentas deben ejercer sus funciones con absoluta independencia y en interés general
de la Unión Europea.
Los miembros se organizan con arreglo a una estructura colegial, que constituye la base principal de toma de
decisiones. Cada miembro es responsable de la ejecución de tareas de auditoría indicadas en el programa de
trabajo anual del Tribunal. En dichas tareas son asistidos por personal auditor especializado.
Presidente
El Tribunal de Cuentas Europeo está dirigido por un Presidente, elegido de entre sus miembros. Su mandato,
renovable, es de tres años.
El Presidente asume el papel de primus inter pares. Preside las reuniones del Tribunal y vela por que se apliquen
las decisiones de éste, así como por la buena gestión de la institución y de sus actividades.
El Presidente representa al Tribunal en todas sus relaciones exteriores, en particular con la autoridad encargada
de la aprobación de la gestión, las demás instituciones comunitarias y las entidades fiscalizadoras superiores de
los Estados miembros y beneficiarios.
El Presidente es responsable del servicio de relaciones exteriores y del servicio jurídico.
Secretario General
El Secretario General es el funcionario de más alto grado de la institución. Es nombrado por el Tribunal y se
encarga de la gestión del personal y de la administración del Tribunal, incluida la formación profesional y un
servicio de traducción que consta de una unidad para cada lengua oficial. El Secretario General también es
responsable de la secretaría del Tribunal.
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Recursos humanos
La plantilla del Tribunal de Cuentas Europeo está formada por unos 760 agentes, incluidos auditores, traductores y personal administrativo. El personal auditor del Tribunal procede de una amplia variedad de ámbitos profesionales, con experiencia en sectores públicos y privados, que incluyen prácticas contables, auditoría interna y
externa, derecho y economía. En el Tribunal trabajan funcionarios y agentes de todos los Estados miembros
para garantizar la suficiente cobertura lingüística y profesional.
La política de contratación del Tribunal sigue los principios y condiciones de empleo generales de las instituciones
comunitarias, y su plantilla incluye tanto funcionarios permanentes como agentes con contratos temporales. La
Oficina Europea de Selección de Personal (EPSO) organiza oposiciones para cubrir puestos de trabajo en el
Tribunal. Éste también ofrece prácticas a un número limitado de licenciados universitarios por periodos de entre
tres a cinco meses.
Organización interna
El Tribunal de Cuentas actúa como órgano colegiado, cuyos miembros aprueban informes de fiscalización y
dictámenes por voto mayoritario. Sus reuniones no son públicas.
El Tribunal elabora sus propias normas de procedimiento, que rigen su funcionamiento interno y que son
presentadas a la aprobación del Consejo de la Unión Europea.
El Tribunal está organizado en grupos de fiscalización que incluyen varias divisiones especializadas para abarcar
los distintos ámbitos del presupuesto. El grupo de fiscalización CEAD (Coordinación, Evaluación, Fiabilidad y
Desarrollo) se encarga de la coordinación de la declaración de fiabilidad, de la garantía de calidad y del
desarrollo de la metodología de auditoría del Tribunal.
Cada miembro es asignado a un grupo por el Tribunal, y los miembros que forman cada grupo nombran un decano
por un periodo renovable de dos años. El decano se encarga del buen funcionamiento del grupo y sus divisiones,
de acuerdo con los demás miembros que lo forman.
Además, existe un comité administrativo, formado por miembros representantes de todos los grupos de fiscalización, que se ocupa de las cuestiones administrativas que exijan una decisión formal por parte del Tribunal.
Desde 2004, los documentos pueden ser aprobados por el Tribunal sin discusión, sobre la base de una decisión
de dos tercios de los miembros de un grupo de fiscalización o del comité administrativo.
Existe asimismo un auditor interno, nombrado por el Tribunal, que informa a un comité de auditoría, formado
por tres miembros del Tribunal y un experto externo.
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Presupuesto del Tribunal
El Tribunal de Cuentas se financia a partir del presupuesto general de la Unión Europea, que es aprobado por
el Parlamento Europeo previa consulta al Consejo.
En 2004 el presupuesto del Tribunal ascendió a cerca de 95 millones de euros, lo que representa alrededor del
0,1 % del gasto total de la Unión Europea y el 1,6 % del gasto administrativo total de las instituciones y
organismos comunitarios.
Por su propia iniciativa, los estados financieros del Tribunal son examinados por una empresa de auditoría externa.
Los resultados se comunican al Parlamento Europeo y al Consejo. Los estados financieros y el informe de
auditoría correspondiente se publican en el Diario Oficial y en el sitio web del Tribunal.
Como en el caso de las demás instituciones comunitarias, la ejecución del presupuesto del Tribunal se somete cada
año a la decisión del Parlamento Europeo de aprobación de su gestión presupuestaria.
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ALCANCE
DE LA
AUDITORÍA
3. ALCANCE DE LA AUDITORÍA
Mandato
El Tratado encomienda al Tribunal la misión de controlar la ejecución del presupuesto general de la Unión Europea,
de los Fondos Europeos de Desarrollo y de los organismos y agencias comunitarios.
Presupuesto General 2004 - Ingresos
Total : 99 724 millones de euros
805
1 219
Exacciones reguladoras agrícolas
10 155
Derechos de aduana
73 221
Impuesto sobre el valor añadido
Renta nacional bruta
14 324
Otros
Presupuesto General 2004 - Gastos
Total : 99 724 millones de euros
FEOGA-Garantía
2 856
Operaciones estructurales
7 510
Políticas internas
4 951 6 040
1 410
442
Ayudas de preadhesión
Acciones exteriores
30 822
Administración
Compensación
Reservas
45 693
01.05.2005
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Las fiscalizaciones pueden centrarse en una gran diversidad de asuntos, desde estados financieros a exámenes
detallados de ámbitos presupuestarios específicos o temas de gestión. Las tareas de auditoría se dividen en:
tareas recurrentes, que, de conformidad con el Tratado, debe realizar el Tribunal cada año;
Incluyen el control de los estados financieros de la Unión Europea, de los Fondos Europeos de Desarrollo y de
todos los organismos y agencias establecidos por la Unión Europea;
tareas seleccionadas, en las que el Tribunal selecciona los ámbitos presupuestarios o los temas de gestión de
interés particular para realizar un examen detallado.
El Tribunal organiza y lleva a cabo su trabajo de control con independencia de las demás instituciones comunitarias
y de los gobiernos nacionales. Está facultado para decidir sobre sus fiscalizaciones seleccionadas, incluidos los temas,
el enfoque, y cómo y cuándo presentar sus observaciones y hacer públicos sus resultados.
Del mismo modo que otras instituciones públicas de control, el objetivo del Tribunal no es fiscalizar en profundidad cada
ámbito presupuestario todos los años, sino una selección de temas presupuestarios o de gestión. Como base para
identificar sus tareas de auditoría, efectúa regularmente un análisis de riesgos de todo el ámbito de auditoría, teniendo
en cuenta aspectos tales como los problemas o debilidades conocidos, la importancia financiera y los resultados de
fiscalizaciones previas. Las tareas potenciales se clasifican según su prioridad, basándose en los resultados de los
análisis de riesgos y en la necesidad de asegurar una cobertura equilibrada de los ámbitos presupuestarios. Otros
factores que se tienen en cuenta a la hora de efectuar la selección definitiva de las tareas de auditoría son los
intereses específicos del Parlamento Europeo, el Consejo y la opinión pública en general.
El Tribunal de Cuentas Europeo lleva a cabo sus fiscalizaciones de conformidad con sus propias políticas y normas
de auditoría, que adaptan las normas internacionales generalmente aceptadas al contexto de la Unión Europea. En
particular, se basan en las normas de auditoría de INTOSAI y en las normas internacionales de auditoría publicadas
por la Federación Internacional de Contables.
El Tratado concede al Tribunal derecho de acceso a cualquier información que necesite para llevar a cabo sus tareas.
Las fiscalizaciones del Tribunal pueden realizarse en las demás instituciones comunitarias, en las dependencias de los
organismos o personas jurídicas que gestionen fondos por cuenta de la Unión, y en los Estados miembros y beneficiarios,
incluidos todos los niveles administrativos hasta el destinatario final de los fondos comunitarios.
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Añadiendo valor a la gestión financiera
El Tribunal dedica una atención particular a conferir un valor añadido a la gestión financiera con su trabajo, no
limitándose simplemente a señalar las debilidades, sino indicando cómo se pueden gestionar mejor los fondos
comunitarios, formulando sugerencias sobre cómo, de manera rentable :
mejorar el respeto de la legislación;
reducir el riesgo de errores e irregularidades;
mejorar la organización de las actividades comunitarias y sus sistemas de control interno;
conferir una mayor transparencia a las acciones comunitarias mejorando los métodos y procedimientos
contables;
alcanzar los objetivos de las políticas comunitarias de manera más eficaz y eficiente.
Irregularidades y fraude
El Tribunal de Cuentas Europeo informa de cualquier presunto fraude o irregularidad.
Los principales responsables de la prevención, detección e investigación de las irregularidades son los responsables de
la gestión y ejecución de los programas comunitarios: la Comisión Europea y los Estados miembros. El Tribunal de Cuentas
evalúa el cumplimiento de estas obligaciones tanto por la Comisión como por los Estados miembros y señala las
posibles mejoras.
Cuando un caso de presunto fraude, corrupción o cualquier otra actividad ilegal llega al conocimiento del Tribunal, bien
a través de su trabajo o por notificación del público, el asunto es comunicado inmediatamente a la Oficina Europea de
Lucha contra el Fraude (OLAF). La OLAF se encarga de realizar a investigaciones detalladas, iniciar acciones
judiciales en los Estados miembros y beneficiarios, y dar seguimiento a la consiguiente recuperación de fondos
comunitarios.
Dictámenes
El Tratado también dispone que debe solicitarse al Tribunal de Cuentas un dictamen formal sobre todas las propuestas
de establecer o modificar legislación que tengan una incidencia financiera, incluida la lucha contra el fraude.
Las demás instituciones comunitarias también pueden pedir el dictamen formal del Tribunal sobre asuntos concretos.
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ENFOQUE
DE LA
AUDITORÍA
4. ENFOQUE DE LA AUDITORÍA
Auditoría financiera
Fiabilidad de las cuentas: ¿Son los estados financieros completos y exactos?
De conformidad con los tratados y el Reglamento Financiero, el Tribunal de Cuentas deberá examinar los estados
financieros de los ingresos y gastos del presupuesto general de la Unión Europea, de los Fondos Europeos de
Desarrollo y de todos los organismos y agencias establecidos por la Unión Europea. En general, los estados
financieros incluyen un balance, una cuenta de resultado económico, un cuadro de los flujos de tesorería, la
variación en la situación de los capitales propios y notas explicativas.
El objetivo es determinar si los estados financieros presentan una imagen fidedigna de los resultados del
ejercicio y de la situación financiera al final del mismo: que todas las operaciones, el activo y el pasivo se han
registrado correctamente en los documentos contables; que existen, pertenecen al organismo auditado y se
encuentran correctamente presentados en los estados financieros. Se efectúa una evaluación de la idoneidad de
los principios contables aplicados y de las estimaciones significativas efectuadas por los responsables de la
gestión.
Legalidad y regularidad: ¿Se han percibido los ingresos y efectuado los pagos de conformidad con todas las normas
y reglamentos pertinentes?
Los tratados y el Reglamento Financiero exigen que el Tribunal examine la legalidad y la regularidad de las
operaciones mediante las cuales la UE financia y ejecuta su presupuesto.
El objetivo es garantizar que las transacciones se han ejecutado de conformidad con las normas y reglamentos
pertinentes, que existen en realidad, que se han calculado correctamente y que los beneficiarios de la ayuda
comunitaria han cumplido sus obligaciones. La auditoría abarca todos los aspectos desde la percepción o el
pago por la Comisión a través de los distintos niveles administrativos hasta los elementos individuales de los ingresos de la UE o la recepción de los pagos por el beneficiario final.
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Declaración de fiabilidad (DAS)
Desde 1994 el Tratado exige al Tribunal presentar una declaración de fiabilidad (DAS - déclaration d'assurance),
en la que éste expresa su opinión sobre la fiabilidad de los estados financieros comunitarios, así como sobre la
legalidad y regularidad de las operaciones subyacentes. La DAS está basada en los resultados de auditorías
financieras detalladas.
Los principales objetivos de la DAS son informar a la autoridad de aprobación de la gestión de lo siguiente:
si los estados financieros consolidados del presupuesto general de la Unión Europea, elaborados por la
Comisión Europea, presentan una imagen fidedigna de las actividades financieras del ejercicio y de la
situación al final del mismo;
si se han respetado las disposiciones legales y contractuales durante la ejecución del presupuesto.
La opinión general DAS del Tribunal está basada en observaciones específicas de cada ámbito principal de la
actividad comunitaria que proporcionan información detallada sobre las fuentes de error, las debilidades y el
modo en que podría mejorar la gestión.
Las observaciones específicas están basadas en:
Evaluación del funcionamiento de los sistemas de control interno (en particular los sistemas de
supervisión) tanto de la Comisión como de los Estados miembros y beneficiarios;
Pruebas de auditoría basadas en la verificación de una muestra de operaciones de cada ámbito
presupuestario;
Pruebas procedentes de los controles de las finanzas comunitarias realizados por otros auditores;
Examen de los informes anuales de actividad y declaraciones de los directores generales de la Comisión
Europea.
Las observaciones específicas DAS contienen elementos de seguimiento con el fin de proporcionar una
apreciación objetiva de la calidad de la gestión financiera y permitir el seguimiento del progreso realizado a lo
largo del tiempo.
La declaración DAS, junto con la información de apoyo, se publica en el Informe Anual del Tribunal, que éste
presenta al Parlamento Europeo y al Consejo. La declaración también se publica junto con los estados financieros
de la Unión Europea en el Diario Oficial.
Además de la opinión sobre la ejecución del presupuesto general, el Tribunal también presenta una declaración
de fiabilidad sobre las cuentas de los Fondos Europeos de Desarrollo y sobre la legalidad y regularidad de las
operaciones subyacentes. También se emiten opiniones similares sobre los estados financieros de las agencias y
organismos de la Unión Europea.
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Auditoría de la buena gestión financiera
Optimización de recursos: ¿Se han gestionado los fondos de manera económica, eficiente y eficaz, optimizando
los recursos para los ciudadanos de la Unión Europea?
El objetivo es evaluar cómo han aplicado la Comisión y los Estados miembros los principios de buena gestión
financiera - economía, eficiencia y eficacia - a su gestión de los fondos comunitarios. Estas auditorías también
se denominan auditorías operativas y auditorías de la optimización de recursos.
Con arreglo al Reglamento Financiero, los fondos comunitarios deberían gestionarse basándose en los principios
de:
economía
Obtención de un determinado resultado u objetivo al mejor precio.
eficiencia
La mejor relación entre los medios empleados y los resultados obtenidos.
eficacia
Consecución de los objetivos de la política comunitaria.
El Tribunal, al igual que otras instituciones públicas de control, aplica dos enfoques diferentes a las auditorías
de la buena gestión financiera, según el objeto del control y los riesgos implicados.
El primer enfoque consiste en evaluar la gestión de los gastos, en particular las medidas adoptadas para conseguir
la optimización de recursos, para lo que se procede a una evaluación del enfoque adoptado por los gestores,
así como de los sistemas empleados a tal efecto y examinar las decisiones adoptadas. La auditoría determina
si el enfoque aplicado puede asegurar la optimización de recursos y, en caso contrario, cómo se puede mejorar.
El segundo enfoque incluye una evaluación para determinar si un programa o proyecto concreto cumple sus
objetivos y obtiene el mejor aprovechamiento del dinero. Esto supone examinar si se han cumplido los objetivos
de los gastos específicos, y de qué modo, y evaluar si se han utilizado los mínimos recursos para alcanzar los
resultados. La auditoría determina si se han optimizado los recursos para el programa y, en caso contrario,
cómo se podría mejorar.
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OBJETIVOS GENERALES
Integridad
Auditoría financiera fiabilidad
de las cuentas
Existencia y propiedad
Valoración
Presentación y publicación
Legalidad y regularidad
Integridad
Auditoría financiera legalidad y regularidad
de las operaciones
Realidad de las operaciones
Medición
Presentación y publicación
Economía
Auditoría de la buena
gestión financiera
Eficiencia
Eficacia
todo el activo y el pasivo del ejercicio (incluidos los
asientos al margen del balance) se ha inscrito en
los registros contables
el activo o el pasivo existe en la fecha del balance
y pertenece al organismo controlado
el activo o el pasivo se ha inscrito en los registros
contables con un valor apropiado
el activo o pasivo está presentado, clasificado y
descrito de conformidad con el marco de
información financiera aplicable
una operación cumple las leyes y reglamentos
aplicables, y está cubierta por créditos
presupuestarios suficientes
todas las operaciones del ejercicio se han inscrito
en los registros contables
la operación está justificada por un acontecimiento
que corresponde al organismo y que es propio al
ejercicio
el importe con el cual se ha registrado la operación
ha sido correctamente establecido e inscrito en los
registros contables
la operación está presentada, clasificada y descrita
de conformidad con el marco de presentación de
informes financieros aplicable
los recursos se ponen a disposición a su debido
tiempo, son suficientes en cantidad y adecuados en
calidad, y se han obtenido al mínimo costo posible
los recursos utilizados para cumplir los objetivos
de la acción ofrecen la mejor relación entre
recursos y resultados
el grado en que se logran los objetivos y la relación
entre el impacto esperado y el impacto real
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PROCEDIMIENTO
DE AUDITORÍA
5. PROCEDIMIENTO DE AUDITORÍA
Cada auditoría se lleva a cabo en tres etapas principales: planificación, realización de pruebas y elaboración
de informes.
Planificación
El Tribunal planifica su trabajo sobre una base anual y plurianual. El plan plurianual permite al Tribunal definir y actualizar
una estrategia, mientras que el plan anual plantea las tareas concretas que deberán realizarse durante el ejercicio en
cuestión.
En el caso de las fiscalizaciones seleccionadas, el trabajo comienza con un estudio preliminar para determinar si vale la
pena realizar una auditoría detallada de la tarea específica, es decir, si es probable que tenga incidencia y que sea rentable.
Durante esta fase los auditores recogen y analizan datos de la Comisión y de las administraciones de los Estados miembros
y beneficiarios para preparar una visión general de los principales sistemas de gestión y control interno. Asimismo, efectúan
una evaluación pormenorizada de los riesgos implicados e identifican fuentes para obtener pruebas potenciales de auditoría.
Esta información sirve a los auditores para definir los objetivos generales y detallados de la auditoría y el tipo y el alcance
de las pruebas necesarias para cumplirlos. Los objetivos de la auditoría son una declaración concreta de lo que la auditoría
trata de conseguir y/o las preguntas a las que la auditoría ha de responder. El informe del estudio preliminar concluye con
una valoración de la repercusión estimada de una auditoría detallada y sus costes generales.
Para cada auditoría emprendida, los auditores preparan un plan general de auditoría que expone el alcance, el enfoque
y los objetivos, así como el modo en que éstos han de conseguirse de la manera más eficiente y rentable. El plan incluye datos
de los recursos humanos y de otra naturaleza necesarios para completar la tarea, e información práctica, como los países
que se visitarán y el modo de obtener las pruebas de auditoría, así como el calendario de la misma. El plan general se
complementa con un programa que indica detalladamente al equipo auditor las pruebas de control necesarias.
Los planes generales y los programas de fiscalización se presentan a la aprobación del grupo de fiscalización competente.
Realización de pruebas
El objeto de las pruebas de verificación es obtener pruebas de auditoría suficientes, pertinentes y fiables que
permitan a los auditores llegar a conclusiones sobre los objetivos de la fiscalización.
Las pruebas de verificación son realizadas por equipos formados por dos o tres auditores. Éstos obtienen pruebas
fehacientes con arreglo a su programa de auditoría, tanto dentro de las instituciones comunitarias como sobre
el terreno en los Estados miembros y beneficiarios. Según el tipo de auditoría, esto suele implicar el examen y
la verificación de los sistemas y operaciones en todos los niveles administrativos pertinentes. Con frecuencia se
aplican técnicas de muestreo estadístico como modo eficiente de obtener una visión representativa de una
población de operaciones. En algunos controles, el Tribunal recurre a expertos externos que le faciliten
conocimientos especializados específicos.
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Las pruebas fehacientes son obtenidas por el auditor de diversas maneras, en general a través del examen de
documentos justificativos clave, de inspecciones físicas y de investigación. El tipo de pruebas necesarias depende de la operación o del objeto del control y, en particular, de las condiciones de recepción de la ayuda comunitaria. Por ejemplo, una fiscalización de la prima a la vaca nodriza pagada a los ganaderos exige que el auditor obtenga pruebas de que el ganado existe, cumple los criterios establecidos para obtener la subvención, como
por ejemplo, la edad, y el hallarse en posesión del ganadero durante el periodo por el que se concede la subvención.
La ayuda comunitaria concedida a proyectos regionales de infraestructuras requiere pruebas de la existencia física del proyecto, así como de la realidad y el carácter subvencionable de los gastos efectuados y declarados por
el beneficiario para obtener su reembolso.
Enfoque de auditoría basado en los sistemas
Las fiscalizaciones por regla general suponen la verificación directa de una muestra de operaciones para obtener las pruebas fehacientes necesarias. Sin embargo, la amplitud de esta verificación puede reducirse si se
confía en los sistemas de control interno cuando ello es posible y resulta económico. El enfoque basado en los
sistemas comienza con un examen detallado y con la comprobación del diseño y funcionamiento de los sistemas
de control interno del organismo auditado, con el fin de obtener pruebas de su eficacia.
Los sistemas de control interno son los establecidos por los gestores para garantizar:
la consecución de los objetivos del organismo de manera económica eficiente y eficaz;
el cumplimiento de las normas externas (normativa, reglamentos) y las políticas de gestión;
la protección de los activos y la información;
la prevención y detección de fraudes y errores;
la calidad adecuada de los registros contables y la presentación oportuna de información financiera y
de gestión fiable.
Si las verificaciones revelan que los sistemas están bien concebidos y funcionan con eficacia, la cantidad de comprobaciones directas de las operaciones necesarias para cumplir los objetivos de la auditoría puede reducirse.
El enfoque basado en los sistemas se utiliza para las auditorías financiera y de la buena gestión financiera, y presenta la ventaja de que proporciona observaciones detalladas de los sistemas de control interno, facilitando la
identificación de debilidades sistemáticas y la formulación de sugerencias de mejoras.
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Una vez completado el trabajo de auditoría, el equipo auditor redacta una carta oficial exponiendo con detalle
los resultados. Esta notificación de constataciones preliminares está firmada por el Miembro del Tribunal
responsable de la tarea en cuestión y se envía a la entidad auditada, es decir:
a las autoridades de los Estados miembros responsables de la gestión de los fondos comunitarios
cuando se trate de gastos de gestión compartida;
a la Comisión Europea en el caso de gastos gestionados directamente;
a las demás instituciones si se trata del control de sus propios gastos.
El objeto de la notificación es permitir a la entidad auditada confirmar la exactitud de los hechos expuestos por el
Tribunal y darles la oportunidad de facilitar más información o explicaciones que puedan resultar necesarias.
Una vez que los auditores han obtenido pruebas suficientes, pertinentes y fiables, la información se analiza y
utiliza como base para llegar a conclusiones sobre cada objetivo de la fiscalización.
Elaboración de informes
El objeto de los informes de auditoría es comunicar los resultados del trabajo del Tribunal al organismo controlado,
a la autoridad de aprobación de la gestión y al público en general. La publicación de informes de auditoría
constituye un elemento importante para garantizar la transparencia dentro del proceso de supervisión de la
gestión y utilización de los fondos comunitarios.
Una vez que se ha completado el trabajo de auditoría programado y que se han analizado las pruebas, los
auditores redactan un proyecto de informe ("las observaciones preliminares del Tribunal"), que contiene:
las observaciones y resultados de la auditoría;
conclusiones sobre los objetivos de la auditoría;
recomendaciones de mejoras.
El proyecto de informe es examinado en primer lugar por el grupo de fiscalización y a continuación se presenta
a la aprobación del Tribunal.
El proyecto de informe es enviado a la entidad auditada - la Comisión Europea u otra institución comunitaria
interesada - en el contexto de un procedimiento de discusión bilateral, o procedimiento contradictorio, durante
el cual la entidad auditada contrasta los hechos expuestos y presenta una respuesta oficial a las observaciones
del Tribunal, en la que tiene en cuenta las reacciones de los Estados miembros. Dependiendo de la respuesta, el
Tribunal puede mantener sus observaciones iniciales o modificarlas para corregir cualquier error o malentendido.
La respuesta de la entidad controlada se publica con el informe. Al final del procedimiento de discusión bilateral,
el Tribunal aprueba formalmente el informe de auditoría definitivo.
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TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO: PROCEDIMIENTO DE AUDITORÍA
PLANIFICACIÓN
Directrices estratégicas
Planteamiento de la estrategia general de auditoría del Tribunal.
Programa de trabajo plurianual
Estudio del ámbito de auditoría e identificación de temas potenciales.
Programa de trabajo anual
Selección de temas por auditar a lo largo del año, basándose en las
prioridades establecidas por el Tribunal.
Estudio preliminar
Estudio detallado del tema de auditoría seleccionado: evaluación de
riesgos; identificación de asuntos clave y posibles objetivos. Incluye
una evaluación del impacto esperado de la auditoría y propone si ésta
debe seguir adelante. Aprobación por el grupo de fiscalización.
Plan general de auditoría
Plan de auditoría detallado:
¿Quién? ¿Qué? ¿Dónde? ¿Cuándo? ¿Cómo?
Programa de auditoría
Expone detalladamente los pasos necesarios para conseguir los
objetivos de la auditoría.
EJECUCIÓN
Controles y verificaciones
Obtención de pruebas suficientes, pertinentes y fiables.
Visitas de inspección a instituciones comunitarias, administraciones
de Estados miembros y beneficiarios y a destinatarios finales de los
fondos comunitarios.
Cada visita de inspección da lugar a una notificación de
constatationes preliminares, exponiendo los hechos para su
confirmación por el organismo controlado.
Recopilación de pruebas para alcanzar conclusiones sobre los objetivos
de la auditoría.
ELABORACIÓN DE INFORMES
Proyecto de informe
Aprobación del proyecto de informe ("observaciones preliminares")
por el Tribunal.
Procedimiento de discusión bilateral
con la Comisión (u otra institución
comunitaria)
La Comisión (u otra institución comunitaria) comprueba los hechos
presentados en el proyecto de informe y prepara una respuesta.
Informe
Aprobación del informe por el Tribunal en reunión plenaria.
Publicación
Publicación del informe de auditoría, junto con las respuestas de la
Comisión (u otra institución), en todas las lenguas comunitarias en
Internet y en el Diario Oficial de la Unión Europea.
Aprobación de la gestión
Decisión política del Parlamento Europeo sobre la ejecución del
presupuesto.
Seguimiento
Seguimiento de las medidas correctoras adoptadas basándose en las
observaciones y recomendaciones del Tribunal.
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6
INCIDENCIA
DEL TRABAJO
DEL TRIBUNAL
6. INCIDENCIA DEL TRABAJO DEL TRIBUNAL
Publicaciones
Los informes de auditoría y dictámenes del Tribunal se publican en su sitio web en www.eca.eu.int y en el
Diario Oficial de la Unión Europea en todas las lenguas comunitarias oficiales.
Informes y dictámenes del Tribunal
Informe Anual: contiene las declaraciones de fiabilidad y otras observaciones sobre la ejecución del
presupuesto general de la UE y los Fondos Europeos de Desarrollo de cada ejercicio.
Informes anuales específicos: sobre cada agencia y organismo comunitarios.
Informes especiales: contienen los resultados detallados de las auditorías financieras y de buena gestión
financiera efectuadas por el Tribunal sobre ámbitos presupuestarios o temas de gestión específicos.
Dictámenes: exponen la opinión del Tribunal sobre legislación nueva o modificada que tenga incidencia
financiera.
El informe anual se publica en noviembre del año siguiente al ejercicio en cuestión. Los informes especiales y
dictámenes pueden publicarse en cualquier momento del año.
Los informes de fiscalización y dictámenes del Tribunal se comunican formalmente a los Presidentes de las instituciones comunitarias y al Presidente de la Comisión de Control Presupuestario del Parlamento Europeo. Además,
el informe anual se envía a la comisión de presupuestos del Consejo, así como a los parlamentos nacionales y a
los presidentes de las entidades fiscalizadoras superiores nacionales de los Estados miembros.
Los informes de auditoría y sus correspondientes comunicados de prensa también se transmiten en el momento
de su publicación a la prensa internacional y a otras instancias interesadas.
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Presentación al Parlamento Europeo y al Consejo
El Presidente del Tribunal presenta el informe anual al Parlamento Europeo en sesión plenaria, tras haberlo
presentado a la Comisión de Control Presupuestario. En el debate siguiente a la presentación también se
escucha el punto de vista de la Comisión. Estas presentaciones públicas son seguidas atentamente por la prensa
internacional. El Presidente del Tribunal también presenta el informe al Consejo ECOFIN, formado por los
ministros de economía y finanzas de los Estados miembros.
Los informes especiales, así como los informes anuales específicos en general son presentados a la Comisión
de Control Presupuestario del Parlamento Europeo por el Miembro del Tribunal competente. Además, otras
comisiones especializadas del Parlamento Europeo y del Consejo examinan o tienen en cuenta los informes del
Tribunal.
El Parlamento Europeo adopta resoluciones sobre las observaciones del Tribunal y el Consejo formula
recomendaciones sobre las medidas correctoras que debe tomar la Comisión u otra institución comunitaria,
basándose en los resultados de los controles del Tribunal.
Procedimiento anual de aprobación de la gestión
Los informes del Tribunal de Cuentas Europeo de un ejercicio determinado son el punto de partida del
procedimiento anual de aprobación de la gestión, que completa el ciclo de rendición de cuentas sobre la
utilización de fondos comunitarios, y que se inicia varios años antes con la aprobación inicial del presupuesto
por el Parlamento y el Consejo.
La autoridad de aprobación de la gestión - el Parlamento Europeo - examina las cuentas anuales del presupuesto general preparadas por la Comisión Europea. El Parlamento, siguiendo una propuesta de su Comisión de
Control Presupuestario y una recomendación del Consejo, decide si concede la aprobación de la gestión de la
Comisión, y de las demás instituciones, por la ejecución del presupuesto del ejercicio en cuestión.
La aprobación de la gestión significa aceptar que la gestión de los fondos de la Unión Europea por la Comisión
u otra institución comunitaria ha sido correcta, que los gastos se han efectuado con legalidad y regularidad, que
la gestión financiera ha sido eficaz y que la utilización de los créditos ha seguido los objetivos de la política
comunitaria de la manera prevista. La denegación de la aprobación de la gestión constituye la mayor
reprimenda que pueda dar el Parlamento Europeo a la Comisión o a otra institución comunitaria. El Parlamento
también puede aplazar su decisión de aprobación de la gestión hasta que la Comisión u otra institución
comunitaria haya tomado medidas correctoras para resolver debilidades clave.
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Cada año la Comisión debe informar a la autoridad de aprobación de la gestión de las acciones emprendidas a
raíz de las anteriores decisiones de aprobación de la gestión.
Seguimiento de observaciones de fiscalizaciones anteriores
Unos años después de concluir una fiscalización del Tribunal, se realiza un seguimiento de los resultados de la
misma con el fin de determinar qué medidas correctoras se han tomado a raíz de las recomendaciones del
Tribunal y de la autoridad de aprobación de la gestión. Los resultados del trabajo de seguimiento se recogen en
el Informe Anual y, a través de éste, se ponen en conocimiento de la autoridad de aprobación de la gestión.
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7
COOPERACIÓN
CON LAS
ENTIDADES
FISCALIZADORAS
SUPERIORES
NACIONALES
7. COOPERACIÓN CON LAS ENTIDADES FISCALIZADORAS
SUPERIORES NACIONALES
El Tratado dispone que el Tribunal de Cuentas Europeo y las entidades fiscalizadoras superiores nacionales (EFS)
de los Estados miembros deberán cooperar con espíritu de confianza y manteniendo su independencia
respectiva.
Además, el Tratado prevé que las visitas de control del Tribunal se realicen en colaboración con las entidades
fiscalizadoras superiores nacionales u otros servicios nacionales competentes. En la práctica, la entidad
fiscalizadora superior nacional facilita a los auditores del Tribunal apoyo local práctico y logístico, así como conocimientos específicos del ámbito fiscalizado. El programa de trabajo anual del Tribunal se comunica a las EFS,
así como a la Comisión, al Parlamento Europeo y al Consejo. Las EFS y la Comisión están informadas de las
visitas de inspección del Tribunal en los Estados miembros.
Desde 1978 los presidentes de las entidades fiscalizadoras superiores nacionales de los Estados miembros y del
Tribunal de Cuentas Europeo celebran una reunión anual del Comité de Contacto, que ofrece la oportunidad de
debatir asuntos de interés común y facilitar el intercambio de información y la cooperación práctica, respetando
la independencia y los mandatos constitucionales respectivos. Desde 1996 el Tribunal de Cuentas Europeo organiza
regularmente reuniones formales con los presidentes de las entidades fiscalizadoras superiores nacionales de
los países candidatos a la ampliación. El fin de esta cooperación es desarrollar y armonizar enfoques y métodos
de auditoría para llegar a una gestión y control eficientes y eficaces de los fondos de la Unión Europea.
Los agentes de enlace de las EFS europeas y el Tribunal de Cuentas Europeo se reúnen dos veces al año para
preparar las reuniones del Comité de Contacto y establecer una red activa de contactos profesionales por Europa.
El Comité de contacto establece grupos de trabajo sobre asuntos de interés común de nivel general y específico.
El Tribunal de Cuentas Europeo participa en actividades organizadas por EUROSAI, organización central europea
de entidades fiscalizadoras superiores nacionales y por INTOSAI, la organización mundial.
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8
GESTIÓN
EFICAZ
EN
BENEFICIO
DEL
CIUDADANO
GESTIÓN
EFICAZ
EN BENEFICIO
DEL CIUDADANO
Para que la Unión Europea sea realmente legítima a los ojos de sus ciudadanos,
es necesario que sus numerosas políticas se ejecuten con eficacia y que su
presupuesto se administre de manera eficiente.
En la práctica, la gestión de los programas comunitarios es labor tanto de la
Comisión Europea como de los Estados miembros y beneficiarios, cuyos
múltiples niveles administrativos gestionan más del 80% de los gastos de la
Unión. De ese modo, la administración, gestión y control cotidianos de
los
fondos comunitarios son realizados cada vez más a nivel nacional y
regional, acercando al ciudadano una toma de
decisiones más rápida y
transparente.
El control político de la gestión de la Unión Europea es ejercido en muchos
niveles, tanto por el Parlamento Europeo y el Consejo como por los
parlamentos nacionales.
Además, los medios de comunicación siguen de cerca la utilización de
los fondos comunitarios y tienen particular interés por informar de casos de
fraude o malversación.
En este contexto, el Tribunal de Cuentas Europeo desempeña un papel esencial
en su calidad de auditor externo de la Unión Europea:
Mediante la publicación de sus informes, el Tribunal contribuye a fomentar la
transparencia y la rendición de cuentas en la gestión de los fondos
comunitarios.
A través de su trabajo de auditoría el Tribunal ayuda a garantizar que los
fondos se recaudan y utilizan de conformidad con las normas y
reglamentos aplicables.
Las observaciones y recomendaciones de las fiscalizaciones del Tribunal
ayudan a los responsables de la gestión de los fondos comunitarios a mejorar
su rendimiento y contribuyen a mejorar la buena gestión financiera.
Los informes de auditoría del Tribunal sirven de base para el control
democrático de la utilización de los fondos públicos por el Parlamento
Europeo y el Consejo.
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El Tribunal de Cuentas Europeo contribuye a mejorar la gestión financiera de los
fondos de la Unión Europea en todos los
niveles administrativos para garantizar
la optimización de los recursos en beneficio de los ciudadanos de la Unión.
Tribunal de cuentas europeo
Servicio de relaciones exteriores
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Tel: (352) 4398 45410 Fax: (352) 4398 46430
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