1 LA SEGUNDA LEGISLATURA DE LA CIUDAD AUTONOMA DE
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LA SEGUNDA LEGISLATURA DE LA CIUDAD AUTONOMA DE BUENOS AIRES: RESULTADOS ELECTORALES Y CONSTRUCCIÓN INSTITUCIONAL María Elena Acosta Introducción La autonomía de la Ciudad de Buenos Aires atravesó diversas etapas. La reforma constitucional de 1994 le otorgó un régimen de gobierno propio, con facultades de legislación y jurisdicción y autoridades elegidas directamente por el pueblo. El Congreso Nacional dictó dos normas que regulaban ese proceso. La primera -ley 24.588- establecía que el gobierno nacional seguiría ejerciendo en la Ciudad de Buenos Aires su competencia en materia de seguridad y protección de las personas y bienes y el mantenimiento de la justicia nacional ordinaria en el ámbito del poder Judicial de la Nación, limitando las facultades jurisdiccionales de la Ciudad a las materias de vecindad, contravencional y de faltas, contenciosa administrativa y tributaria. La segunda –ley 25.620- regulaba la cantidad de miembros del Legislativo local, la fecha de convocatoria a elecciones por parte del Poder Ejecutivo y el régimen electoral que debía aplicarse. En el año 1996 se eligió al Jefe y Vice-Jefe de la Ciudad y a los convencionales constituyentes que redactarían la Constitución porteña. El trabajo de dos meses y medio de la Convención Constituyente tuvo como resultado la creación de un nuevo diseño institucional. El artículo primero estableció que “La Ciudad de Buenos Aires, conforme al principio federal establecido en la Constitución Nacional, organiza sus instituciones autónomas como democracia participativa y adopta para su gobierno la forma republicana y representativa…” Una de las cláusulas transitorias determinaba la necesidad de llamar a elecciones para integrar la Legislatura local. Con esa convocatoria, se concretó la última etapa: contar con un poder legislativo propio que tuviera facultades para crear un cuerpo normativo que regulara las consignas constitucionales y respondiera a las demandas de los ciudadanos porteños. Esta primera Legislatura comenzó a funcionar el 10 de diciembre de 1997 y finalizó su labor el 8 de agosto de 2000. Durante esos meses sancionó quinientas leyes. Y dejó 1 como saldo un cuerpo normativo substantivo que estructuraba el funcionamiento institucional de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La Cláusula transitoria sexta de la Constitución de la Ciudad había determinado que la duración de los mandatos legislativos debía tener correspondencia con la fecha de finalización del mandato del Jefe de Gobierno. Por eso mismo, en mayo del año 2000, se convocó a elecciones para cubrir el Ejecutivo y renovar totalmente la Legislatura. Nuevamente el mandato era por tres años, al igual que el del Jefe de Gobierno, a fin de posibilitar que las sucesivas renovaciones coincidieran con las de las autoridades nacionales (Cláusula transitoria cuarta de la Constitución de la Ciudad). Los resultados electorales favorecieron al candidato de la Alianza para ocupar el cargo de Jefe de Gobierno pero ese partido sólo incorporó veinticuatro de los sesenta legisladores locales. El partido que le siguió en cantidad de votos –Encuentro por la Ciudad- obtuvo veinte y, también, consiguieron bancas en la Legislatura otros nueve partidos. La renovación total, entonces, había generado un nuevo escenario: ninguna fuerza política contaba con mayoría propia. Al año siguiente, en octubre del 2001, se celebraron elecciones para elegir diputados y senadores nacionales. Los resultados asestaron un duro golpe al partido del gobierno nacional - Alianza. La crisis institucional que se desató a partir de ese momento, concluyó con la renuncia del Presidente de la Nación y la instauración de un gobierno presidido por el partido de la oposición. El Gobierno y la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires no pudieron quedar ajenos a ese escenario. La magnitud de la crisis generó nuevas alineaciones y lealtades en la Legislatura: los once partidos que habían ingresado en el año 2000 comenzaron a dividirse de manera tal que, en agosto del 2003, cuando finalizaban los mandatos de los legisladores electos, existían veintidós bloques parlamentarios. Giovanni Sartori sostiene que en las democracias contemporáneas “Gobernar es transformar decisiones políticas en legislación”. Por lo tanto, la cuestión que se planteaba era cómo lograr los consensos necesarios para sancionar las leyes en un contexto de fragmentación política. La primera Legislatura había avanzado significativamente en la construcción institucional de la Ciudad pero habían quedado pendientes importantes decisiones políticas 2 como la sanción de la Ley de Comunas, la creación de la Justicia Vecinal y toda la normativa referida a la reforma política. Sin embargo, las reglas de facto habían cambiado: los resultados electorales conformaron una segunda Legislatura caracterizada por pluralidad de partidos y multiplicidad de actores de veto. Immergust sostiene que los análisis institucionales deben contemplar no solamente las normas constitucionales y organizativas (reglas de jure) sino también los resultados electorales y la distribución de poder dentro de las instituciones (reglas de facto). En este sentido, el objetivo de este trabajo es analizar si la segunda legislatura podía completar la obra de construcción institucional iniciada por la primera, teniendo en cuenta la nueva distribución de poder. Para ello, se estudiará la producción legislativa desde el 8 de agosto del 2000 hasta el 10 de diciembre del 2003, especialmente las características de las leyes, esto es, el procedimiento de sanción, el origen de la iniciativa, los temas sobre los que giraron las normas, los partidos que las promovieron y la relación que estableció con el Jefe de Gobierno a través del tratamiento que hizo de los decretos y los vetos del Ejecutivo. El universo de análisis de esta investigación está constituído por las leyes sancionadas- incluídas las vetadas- y los decretos de necesidad y urgencia dictados durante ese período. Este trabajo empírico intenta contribuir al conocimiento de la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires desde su creación hasta el año 2003. Los resultados electorales del año 2000 en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires El 7 de mayo se realizaron elecciones en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para cubrir el Poder Ejecutivo local y renovar totalmente el Poder Legislativo. Ese día los ciudadanos porteños concurrieron a las urnas para elegir el Jefe y Vice Jefe de la Ciudad y sesenta legisladores. La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sancionada en 1996, establece que “Los diputados de la primera Legislatura duran en sus funciones, por única vez, desde el día de la incorporación hasta el día de cese del mandato del Jefe de Gobierno. 3 La primera Legislatura establecerá el sistema que garantice su renovación en forma parcial a partir de la segunda Legislatura inclusive…” (Cláusula transitoria sexta) Los dos partidos más votados para ocupar el Ejecutivo local fueron la Alianza (UCR más FREPASO) y Encuentro por la Ciudad, pero ninguno de los candidatos alcanzó el porcentaje que establece la Constitución de la Ciudad para ganar en la primera vuelta. En efecto, el Art. 96° establece que “El Jefe de Gobierno y un ViceJefe o ViceJefa son elegidos en forma directa y conjunta, por fórmula completa y mayoría absoluta. A tal efecto se toma a la ciudad como distrito único. Si en la primera elección ninguna fórmula obtuviera mayoría absoluta de los votos emitidos, con exclusión de los votos en blanco y nulos, se convoca al comicio definitivo, del que participarán las dos fórmulas más votadas, que se realiza dentro de los treinta días de efectuada la primera votación”. El candidato de la Alianza, Aníbal Ibarra, obtuvo el 49,41% de los votos y el candidato de Encuentro por la Ciudad, Domingo Cavallo, alcanzó el 33,08% de los sufragios. Los otros candidatos, Irma Roy, por el partido PAIS logró el 4,58% y Patricia Walsh por Izquierda Unida obtuvo el 3,44% de los votos. Por lo tanto, la Jefatura de Gobierno de la Ciudad debía dirimirse en una segunda vuelta electoral. Pero el 9 de Agosto el candidato de Encuentro por la Ciudad renuncia a participar en el ballotage y, de esta manera el candidato de la Alianza, quedó consagrado como Jefe de Gobierno de la Ciudad. Los resultados electorales para cubrir las sesenta bancas de la Legislatura local generaron un escenario diferente: La Alianza logró el 36,7% de los votos, Encuentro por la Ciudad el 30,8%, PAIS el 6,7%, Izquierda Unida el 4,4%, la UCD 4,2%, la alianza Bs.As. para Todos el 3%, el movimiento Jubilados y Juventud el 2,9%, Generación Intermedia el 2,7%, el partido Humanista el 2,2% , el partido Justicialista el 2,1% y el Frente UnidadParido Obrero el 2%. Por efecto del sistema electoral de representación proporcional once partidos ingresaron al Legislativo local. El partido con mayor cantidad de votos, la Alianza logró imponer veinticuatro diputados y Encuentro por la Ciudad veinte. El partido PAIS cuatro e Izquierda Unida tres. El resto de los partidos sólo ingresó uno o dos legisladores. Al día siguiente, el diario Clarín señaló “La Legislatura porteña tendrá a partir del 8 de agosto –cuando asuma el nuevo gobierno y los flamantes diputados – un escenario de amplia representación política. Once fuerzas estarán presentes en la integración del futuro Parlamento local y ninguna gozará de 4 mayoría para imponer sus proyectos. Tampoco habrá un bloque que reúna quórum propio, es decir, 31 diputados para sesionar por sí sólo” (CL 8/05/00). La misma preocupación era compartida por el diario La Nación. Así un editorial destacó “... El futuro período de gobierno exigirá de todos los sectores políticos una voluntad muy fuerte de diálogo y cooperación. El ámbito natural en que deberá desarrollarse el entendimiento entre las distintas fuerzas será la Legislatura, en la cual ningún sector tendrá asegurada la mayoría, lo cual, lejos de ser un factor que conspire contra la gobernabilidad de la ciudad puede y debe convertirse en el estímulo para que la vida política metropolitana sea un saludable exponente de convivencia en la diversidad y en el pluralismo” (LN 10/08/00) Gráfico N° 1 – Partidos políticos y bancas legislativas en la Legislatura 2000-2003 Segunda legislatura - Cantidad de Bancas Generación intermedia, 1 Humanista, 1 Partido Justicialista, 1 Al. Fte UnidadP.Obrero, 1 Mov. Jubilados y Juventud, 1 Alianza, 24 Al. Bs. As. para todos, 2 UCeCé, 2 Al. Izquierda unida, 3 PAIS, 4 Encuentro por la ciudad, 20 La integración de las comisiones de asesoramiento legislativo Según la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la presidencia de la Legislatura queda en poder del Vice-Jefe de Gobierno, así que Cecilia Felgueras, la compañera de fórmula de Anibal Ibarra ocupó esa función. Sin embargo, la vicepresidencia primera es la que, de hecho, ejerce la administración y conducción del cuerpo. Esta 5 posición fue ocupada por Olivera primero, Enriquez después y finalmente por Cristian Caram, todos miembros de la Alianza. Al igual que la mayoría de parlamentos del mundo, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires dividió el trabajo legislativo en comisiones temáticas. Esta especialización tiene relación con la cantidad y diversidad de los temas que deben tratarse actualmente. Pero es por el reparto de cargos en las comisiones -especialmente las presidencias de las mismas- dónde se generan los mayores conflictos entre los partidos con representación parlamentaria. De hecho el control de las comisiones constituye un indicador de cómo se distribuye el poder de las distintas fuerzas políticas dentro del órgano legislativo. El cuadro N° 1 muestra la integración política de las 22 comisiones y 2 juntas entre el año 2000 y el año 2003. 6 Cuadro N° 1 - Autoridades de las comisiones de asesoramiento legislativo según partido político COMISIONES Asuntos Constitucionales Cultura y Comunicación Social Defensa de Consumidores y Usuarios Derechos Humanos, Garantías y Anti-discriminación Desarrollo Económico, Mercosur y Políticas de Empleo Descentralización y Participación Ciudadana Ecología Educación, Ciencia y Tecnología Justicia Legislación General y del Trabajo Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud Obras y Servicios Públicos Planeamiento Urbano Promoción Social Protección y Uso Espacio Público Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria Relaciones Interjurisdiccionales PRESIDENTE VICE-PRES. I VICE-PRES. II ALIANZA ALIANZA ALIANZA ExC ExC - PJ ExC ALIANZA --------------- PAIS ALIANZA ---------------- ExC - ALIANZA - ALIANZA – BS.AS P/Todos ---------------- ALIANZA ExC ---------------- ExC ALIANZA P.Soc. - ALIANZA ALIANZA ------------------------------- ExC ExC ALIANZA ALIANZA --------------- ExC ALIANZA --------------- ALIANZA ALIANZA - ExC ALIANZA ExC ExC PAIS – ExC ExC ALIANZA – ExC ALIANZA - ExC -------------- ExC UCeDe ------------------ Salud Tránsito y Transporte Turismo y Deporte Vivienda Junta de Interpretación y Reglamento Junta de Etica, Acuerdos y Organismos de Control Seguridad ALIANZA ExC - ALIANZA ALIANZA ExC ExC ExC ALIANZA - ExC PJ - ALIANZA ALIANZA JyJ ALIANZA ALIANZA -------------------------------------------------------------------- ALIANZA ALIANZA - ExC ------------------- ALIANZA ExC PJ JyJ -------------------- ALIANZA ---------------- ExC - ALIANZA-PJ UCR - UCD – UCR El cuadro indica que los dos partidos con mayor cantidad de bancas ejercieron las presidencias de las comisiones de asesoramiento legislativo. En efecto, la Alianza ejerció la 7 presidencia de de 11 comisiones (45,8%) en forma exclusiva y otras 4 más compartiéndolas con otros partidos (62,5%). Entre las primeras se encuentran las comisiones de Asuntos Constitucionales, Desarrollo Económico, Presupuesto, Educación y Salud, Obras y Servicios Públicos, como las más importantes. Por su parte, Encuentro por la Ciudad ejerció la presidencia de 8 comisiones en forma exclusiva (33,3%) y otras 3 compartidas con otros partidos (45,8%). Entre las primeras se encuentran las comisiones de Justicia, de Legislación General, Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud, como las más destacadas. El único caso de una presidencia que no quedó en poder de ninguno de los dos partidos mayoritarios fue la de la comisión de Derechos Humanos cuyo cargo correspondió a Alicia Pierini una legisladora que entró a la Legislatura por el partido PAIS. La distribución de cargos en las vicepresidencias 1° muestra un panorama diferente: aquí tuvieron acceso otros partidos como Bs.As. para Todos en la de Desarrollo Económico, la UCeDe en Relaciones Interjurisdiccionales y el PJ y JyJ en la de Seguridad. Las vicepresidencias 2° quedaron vacantes en la mayoría de las comisiones, solamente 4 contaron con esa autoridad: Asuntos Constitucionales, Obras y Servicios Públicos, Presupuesto y Salud. El dato que merece ser destacado es que, en el curso de esos tres años, en varias comisiones no solamente cambiaron los titulares de las presidencias sino también los partidos políticos que las controlaban. Los casos más paradigmáticos fueron Desarrollo Económico, Planeamiento Urbano, Tránsito y Transporte y Seguridad. Estos movimientos de fuerzas políticas pudieron tener su origen, en gran medida, en las repercusiones de la crisis política del año 2001 en la Legislatura. La producción legislativa. Entre el 8 de agosto del año 2000 y el 10 de diciembre del 2003 la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires sancionó 725 leyes. En cuarenta meses de labor aprobó un promedio de 19,1 leyes por mes. En términos comparativos esta cifra es significativa: puede sostenerse que desarrolló una buena performance. La primera Legislatura sancionó un promedio de 16,1 normas por mes. A nivel nacional la diferencia resulta más visible: durante la presidencia de Alfonsín el Congreso Nacional sancionó 645 leyes en 66 meses, 8 esto es, 9,8 leyes por mes. Durante la presidencia de Menem aprobó 835 en 72 meses, que equivale a 11,6 normas por mes Cuadro N° 2 – Leyes sancionadas por año AÑO 2000 2001 2002 2003 TOTAL CANTIDAD DE LEYES 43* 206 264 252** 765 PORCENTAJE 5,62 26,93 34,51 32,94 100 % * A partir del 8 de Agosto ** Hasta 10 de Diciembre Como se desprende del cuadro, la cantidad de leyes sancionadas por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires mantiene un ritmo constante: superior a 200 leyes por año. Si bien es cierto que, en el año 2000 se aprobaron 43, la Legislatura anterior había sancionado 168, con lo cual la suma total para ese año asciende a 211 leyes. La producción legislativa entre el 8 de agosto del 2000 y el 10 de diciembre del 2003 alcanzó niveles de significación. Ahora interesa evaluar las características de la normativa sancionada. En este sentido, se analizará el procedimiento utilizado para la sanción, el origen de la iniciativa, los temas alrededor de los cuales giraron las leyes y el origen partidario de las mismas. Procedimiento de sanción La Constitución local prevée dos tipos de procedimientos para la sanción de las leyes: el ordinario y el extraordinario. El primero se aplica cuando el proyecto cuenta con despacho de una o varias comisiones que lo trataron y lo analizaron dentro de su seno. El procedimiento es extraordinario cuando el proyecto es aprobado sobre tablas, esto es, cuando es tratado directamente en el recinto, con o sin despacho de la comisión que corresponda. El reglamento interno de la Legislatura, en los artículos referidos a la moción sobre tablas (200-202), establece que, aprobado por las dos terceras partes de los votos emitidos, el proyecto en cuestión debe ser tratado en ese mismo momento. 9 Por lo tanto, analizar el tipo de procedimiento utilizado para sancionar las leyes en la Legislatura porteña, reviste particular interés en la medida que constituye un indicador de cómo se generaron los consensos alrededor de determinadas normas. Cuadro N° 3 - Procedimiento utilizado para la sanción de las leyes AÑO 2000 2001 2002 2003 TOTAL Ordinario 33 154 214 173 574 Extraordinario 10 52 50 79 191 TOTAL 43 206 264 252 765 Como se observa en el cuadro, la mayor cantidad de leyes fueron sancionadas a través del trámite ordinario. En efecto, el 75% de las leyes se aprobaron siguiendo los pasos del análisis y evaluación dentro de las comisiones respectivas mientras que el 25% siguió el procedimiento extraordinario. De todas maneras, hay un dato que llama la atención: la gran cantidad de leyes aprobadas sobre tablas durante el último año de actuación de la segunda Legislatura (el 31,3% de las leyes sancionadas en 2003). La necesidad de acelerar los tiempos legislativos y el desinterés frente a determinadas temáticas que no incitaban al trabajo de comisión pueden ser consideradas las principales causas de la frecuente utilización de ese procedimiento. Origen de la iniciativa legislativa El artículo 85° de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece que “Las leyes tienen origen en la Legislatura a iniciativa de alguno de sus miembros, en el Poder Ejecutivo, en el Defensor del Pueblo, en las Comunas o por iniciativa popular en los casos y formas que lo establece esta Constitución” Cuadro N° 4 – Leyes sancionadas según origen INICIATIVA Jefe de Gobierno Jefe de Gobierno y Legislatura Legislatura Defensoría del Pueblo Otros Cantidad 206 11 543 4 1 765 Porcentaje 26,94% 1,45% 70,98% 0,52% 0,01% 100% 10 Como se desprende del cuadro, tanto el Ejecutivo como el Legislativo y la Defensoría del Pueblo propusieron normas. Sin embargo, la participación de cada uno de ellos en la iniciativa no resultó igual. La Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires promovió el 71 % de las leyes sancionadas. Ese porcentaje adquiere relevancia en comparación con la participación del Ejecutivo durante la primera legislatura que llegó al 65%. A nivel nacional, la diferencia es aún más significativa porque durante la presidencia de Alfonsín el Congreso promovió el 47, 6 % de la legislación sancionada y durante la primera presidencia de Menem inició el 53,2 %. El Jefe de Gobierno propuso el 27% de la legislación local. Entre las iniciativas más importantes se encuentran las leyes de Presupuesto para la Ciudad (Leyes 539, 745, 1013 y 1194), la Ley de Juegos de Azar (538), la disolución de la Justicia Municipal de Faltas y la creación de la Unidad Administrativa de Control de Faltas( 591), la modificación de la Ley 211 y la creación del Consejo de Seguridad y Prevención del Delito (728), un nuevo régimen de multas por infracciones de tránsitos (592) y la obligatoriedad de la Educación Media en el ámbito de la Ciudad (898). La Defensoría del Pueblo presentó 4 normas: la ley 525 que establece la prohibición de reservas de espacios en la vía pública para el estacionamiento de vehículos; la ley 668 que dispone una modificación a la ordenanza 36432 que deroga el artículo 14° de la ordenanza 40593 del Estatuto Docente Municipal; la ley 917 que establece la adhesión a la Ley Nacional N° 25.404 de protección a personas que padecen epilepsia y la ley 1080 que dispone una modificación a las normas para estacionamiento de vehículos de personas con necesidades especiales. Los temas Determinar los temas alrededor de los cuales giraron las 765 leyes sancionadas por la segunda legislatura de la Ciudad de Buenos Aires constituye una tarea compleja. Por ello, en esta etapa de la investigación, se utilizará el mismo criterio que tiene la Legislatura para derivar los proyectos a las distintas comisiones parlamentarias. En este sentido, la comisión o las comisiones que tratan los proyectos son consideradas como referentes del 11 tema de la norma. Algunas leyes pasaron por varias comisiones para su evaluación antes de pasar al recinto: esa información está volcada en el cuadro N° 5. Cuadro N° 5 - Leyes sancionadas según tema y año NOMBRE 2000 2001 2002 2003 TOTAL C/OTRAS INDIVIDUAL Asuntos Constitucionales 6 3 5 14 10 4 Cultura y Com.Social 2 62 78 81 223 17 213 Defensa Consumid..Usuar. 1 2 3 -3 Derechos Human. Garant. 1 5 1 4 11 4 7 Y Antidiscriminación Desar.Económ.Mercosur y 1 1 12 8 22 16 6 Polít.Empleo Descentralizac.y 2 1 3 2 1 Participación Ciudadana Ecología 4 4 8 7 1 Educación Ciencia y 2 27 20 29 78 30 48 Tecnología Justicia 1 5 7 8 21 16 5 Legislación Gral y del 1 6 1 9 17 8 9 Trabajo Mujer. Infancia, 1 6 4 6 17 9 8 Adolescencia y Juventud Obras y Serv.Públicos 2 6 6 1 15 14 1 Planeamiento Urbano 11 20 12 14 57 8 49 Políticas de Promoción e 10 9 2 21 19 2 Integrac.Social Protección y Uso del 2 3 6 11 7 4 Espacio Público Presup....Hacienda, 5 25 27 46 103 51 52 Administ.Financ.Pol.Tribut. Relaciones 12 40 19 71 31 40 Interjurisdiccionales Salud 1 5 7 8 21 14 7 Tránsito y Transporte 5 4 12 12 33 9 24 Turismo y Deporte 1 3 1 5 4 1 Vivienda 7 4 3 14 3 11 Estructura y Concurso Junta de Interpretación y Reglamento Junta de Ética, Acuerdos y 1 1 1 Organismos de Control Justicia 3 1 3 7 4 3 12 Una mirada sobre este cuadro permite detectar, a simple vista, las comisiones que evaluaron mayor cantidad de proyectos, en otros términos, las áreas temáticas que despertaron el mayor interés de la Legislatura. En este sentido, el elevado número de normas que versaron sobre cuestiones referidas a Cultura y Comunicación Social constituye un primer dato de atención. El artículo 119° del Reglamento de la Legislatura establece que esta comisión se ocupa de “dictaminar sobre todo asunto o proyecto vinculado a lo determinado por el artículo 32° de la Constitución de la Ciudad, la actividad teatral y museológica, la nomenclatura urbana, la instalación de monumentos y obras de arte, las orquestas y cuerpos de baile, los cultos religiosos, las comunidades, el Planetario, el Instituto Histórico, los centros Culturales y de Divulgación, la radio de la Ciudad de Buenos Aires, las bibliotecas y la preservación del patrimonio histórico-cultural y del Archivo de la Legislatura”. Por lo tanto, allí se analiza todo lo relacionado con cambio de nombres y denominaciones a determinados espacios verdes, edificios, estaciones de subte, escuelas y puentes. También lo inherente al emplazamiento de esculturas y bustos dentro del territorio de la Ciudad y las nominaciones de los ciudadanos ilustres porteños. Una cantidad importante de leyes trataron temas presupuestarios. Pero esto no debe sorprender, en la medida que toda norma que implique un gasto necesita ser girada a la Comisión de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria. La Educación también constituyó un área temática privilegiada: Setenta y ocho proyectos pasaron por esa comisión. También los Asuntos Jurisdiccionales constituyeron una prioridad para la segunda Legislatura. Por esta comisión pasaron 71 proyectos. El artículo127° del Reglamento establece que “compete a esta comisión fomentar relaciones de la Legislatura con organismos legislativos y deliberativos del resto del país, para el tratamiento de problemas comunes. Coordinar con los gobiernos locales de los distintos partidos que integran el Gran Buenos Aires las políticas comunes al área Metropolitana. Mantener relaciones con organismos legislativos y deliberativos del extranjero y organismos internacionales y dictaminar como comisión cabecera en todo lo concerniente a convenios interjurisdiccionales”. La importancia del tema se manifestó elocuentemente en el año 2002 porque por esa comisión pasaron cuarenta proyectos. Entre los más destacados se encuentran la aprobación de convenios y protocolos de cooperación con distintos 13 organismos: con el INTA (785) con el Senado (789) con la FADU (927); tratados de tipo cultural con distintas ciudades del mundo: Everan-Armenia (686), Kiev-Ucrania (829) y con el distrito federal de México (827) y los convenios para el mantenimiento y formación de recursos humanos con la UBA (929) y con el fondo de UNICEF (918). Los asuntos relacionados con el Planeamiento Urbano no constituyeron una cuestión menor. Una cantidad importante de proyectos fueron girados a esa comisión y así se aprobaron las leyes de Modificación del Código de Edificación (521 y 962), la de Creación del Registro Unico de Obras Paralizadas (739), la ley marco de Patrimonio Histórico Cultural (1227), la creación del Museo Constantini de Arte Latinoamericano (611) y determinados inmuebles de la ciudad recibieron la catalogación con nivel de protección estructural. Muchas de estas normas debieron seguir el nuevo procedimiento que establece la Constitución local para aprobar determinados proyectos: la doble lectura. El artículo 89 establece que “Tienen procedimiento de doble lectura las siguientes materias y sus modificaciones: 1- Códigos de Planeamiento Urbano, Ambiental y de Edificación; 2 – Plan Urbano Ambiental de la Ciudad de Buenos Aires; 3 – Imposición de nombres a sitios públicos, emplazamiento de monumentos y esculturas y declaración de monumentos, áreas y sitios históricos; 4- Desafectación de los inmuebles del dominio público y todo acto de disposición de éstos; 5 – Toda concesión, permiso de uso o constitución de cualquier derecho sobre el dominio público de la Ciudad; 6 – Las que consagran excepciones a regímenes generales; 7- La ley prevista en el artículo 75 y 8- Los temas que la Legislatura disponga por mayoría absoluta”. El Artículo 90 dispone que “El procedimiento de doble lectura tiene los siguientes requisitos: 1 – Despacho previo de comisión que incluya el informe de los órganos involucrados; 2- Aprobación inicial por la Legislatura; 3 – Publicación y convocatoria a audiencia pública, dentro del plazo de treinta días, para que los interesados presenten reclamos y observaciones; 4 – Consideración de los reclamos y observaciones y resolución definitiva de la Legislatura. Ningún órgano del gobierno puede conferir excepciones a este trámite y si lo hiciera éstas son nulas”. 14 Cuadro N° 6 – Leyes con Doble Lectura por año AÑO 2000 2001 2002 2003 TOTAL CANTIDAD DE LEYES PORCENTAJE 1 1,4 % 1 1,4% 41 57,75% 28 39,45% 71 100 % El cuadro permite observar la cantidad de leyes que debieron atravesar el procedimiento de doble lectura durante la segunda Legislatura. Un total de 71 normas, esto es, el 9,3% de las leyes aprobadas durante esos años. En el año 2002 se sancionaron 41, la cifra más alta de todo el período. Sin embargo, en el año 2000 la primera Legislatura ya había aprobado 29, por lo tanto, el número se eleva a 30. En el 2001 quedaron pendientes varias audiencias públicas: entre las iniciativas más importantes que quedaron sin sancionar se encuentra una modificación del Código de Edificación y la concesión de un panteón a Cáritas en la Chacarita, entre otras. Partidos Políticos Queda, por último, analizar el origen partidario de las leyes sancionadas por la segunda Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires. Conocer quienes fueron los legisladores que presentaron los proyectos de las leyes y a que partido político pertenecían constituye un dato de interés al momento de evaluar la tarea legislativa. Según Cotta “Los partidos políticos crean solidaridades entre el presidente y los representantes de su partido en el Congreso” . Esta afirmación resulta interesante en el caso de la Ciudad de Buenos Aires por la relación de fuerzas políticas que se estableció entre el Jefe de Gobierno y los miembros de su coalición en la Legislatura local. En efecto, con 24 legisladores de la Alianza, el Ejecutivo no contaba con suficiente cantidad de legisladores de ese partido para imponer sus decisiones. El cuadro N° 7 - muestra cantidad de leyes sancionadas según el rigen partidario de las iniciativas. 15 Cuadro N° 7 – Origen partidario de las leyes sancionadas por año ALIANZA BS.AS.P/ TODOS ExC GEN.INT. IZQUIERDA UNIDA JyJ PAIS HUMANISTA PJ PARTIDO OBRERO UCD 2000 24 - 2001 155 2 2002 117 6 2003 239 10 TOTAL C/OTROS INDIVIDUAL 535 321 214 18 5 13 14 2 - 71 13 4 60 9 11 47 12 13 192 36 28 121 21 24 71 15 4 2 - 3 19 10 1 1 12 2 6 2 1 7 1 11 1 5 38 3 29 4 3 24 3 17 3 2 14 12 1 - 3 4 3 10 4 6 Como puede observarse, la Alianza - el partido de gobierno- es la fuerza política que promovió la mayor cantidad de normas, ya sea a través de iniciativas propias de sus legisladores como en asociación con otros. La cifra alcanza un nivel realmente significativa durante el último año de gestión de la segunda Legislatura: se sancionaron 239 proyectos, en un momento en que la coalición se había dividido en varios partidos políticos. El partido que le sigue en cantidad de bancas, ExC promovió 192 leyes. Sin embargo, la cantidad de leyes presentadas por esa fuerza política disminuyó durante el año 2003. En general, casi todos los partidos privilegiaron la presentación de proyectos en forma individual. Sin embargo, algunos necesitaron más del apoyo de los otros para promover sus iniciativas como sucedió con el partido Izquierda Unida. Un caso especial lo constituye Generación Intermedia, en la medida que con un solo representante de ese partido en la Legislatura local logró imponer varias iniciativas. Merece destacarse también la actuación del PJ, que con un legislador, pudo proponer un número significativo de normas. A su vez, algunos legisladores en forma personal tuvieron un rol destacado en la iniciativa legislativa. Tal es el caso de Finvard (Alianza) con 79 propuestas, Bravo (Alianza) con 53, Bisutti (Alianza) con 42 y Marino (Generación Intermedia) con 36. 16 Entonces, resta por analizar la relación entre la Legislatura y el Jefe de Gobierno local. Relación Ejecutivo- Legislativo El diseño institucional de la Ciudad de Buenos Aires, presidencialista, otorga poderes legislativos al Ejecutivo. Según Mainwearing y Shugart esos poderes son de dos tipos: preactivos, si permiten al presidente establecer un nuevo status quo y reactivos, si sólo puede defender el status quo de la mayoría legislativa. El primero es el poder de decreto y el segundo es el poder de veto. La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en su artículo 103° establece “El Poder Ejecutivo no puede, bajo pena de nulidad, emitir disposiciones de carácter legislativo. Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los trámites ordinarios previstos en esta Constitución para la sanción de las leyes y no se trate de normas que regulen las materias procesal penal, tributaria, electoral o el régimen de los partidos políticos, el Gobernador puede dictar decretos por razones de necesidad y urgencia. Estos decretos son decididos en acuerdo general de ministros, quienes deben refrendarlos. Son remitidos a la Legislatura para su ratificación dentro de los diez días corridos de su dictado, bajo pena de nulidad” El Jefe de Gobierno utilizó ambos instrumentos para imponer su sello sobre las cuestiones de la ciudad y llevar adelante la agenda gubernamental. Cuadro N° 8 - Cantidad de decretos de Necesidad y Urgencia según año Año 2000 2001 2002 2003 Cantidad 3 5 1 3 12 Porcentaje 25% 42% 8% 25% 100% El cuadro muestra la cantidad y la distribución anual de los decretos de necesidad y urgencia dictados por el Ejecutivo. Aquí puede observarse que durante el año 2001 se 17 dictaron cinco, uno de los cuales obligaba a crear un fondo de emergencia por las inundaciones que se abatieron sobre la ciudad. En general, los temas de los decretos son diversos. Entre los que merecen destacarse se encuentran el que decretaba la emergencia económica y social de la ciudad (1722/03) y el que creaba un régimen para el contrato de la obra pública (1740/03) Ahora bien, por mandato constitucional, la Legislatura debe ratificar o rectificar los decretos de necesidad y urgencia dentro de los 30 días de su remisión. El cuadro N° 9 ilustra sobre el comportamiento de la Legislatura frente a los decretos. Cuadro N° 9 – Reacción de la legislatura ante los decretos de necesidad y urgencia. Tratamiento Cantidad Porcentaje Ratificados 7 58% Rechazados - - Sin tratamiento 2 17% Otros 3 25% Total 12 100% Como puede observarse, la Legislatura ratificó la mayoría de los decretos (58%), dejó algunos sin tratamiento (17%) y otros perdieron vigencia y, por lo tanto, pasaron a archivo. Pero ninguno fue rechazado. Esto demuestra una actitud tolerante y complaciente de la Legislatura: no quiso enfrentar al Jefe de Gobierno. En relación al poder de veto, el Jefe de Gobierno puede rechazar las decisiones de la Legislatura y ejercer cierta presión sobre ella. El veto es, también, indicador del nivel de conflicto que puede existir entre las dos ramas del gobierno: Legislativo y Ejecutivo. La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires en su artículo 87 establece que “El Poder Ejecutivo puede vetar totalmente un proyecto de ley sancionado por la legislatura expresando los fundamentos. Cuando esto ocurre el proyecto vuelve a la Legislatura, que puede insistir con mayoría de dos tercios de sus miembros, en cuyo caso el texto es ley. Si no se logra la mayoría requerida, el proyecto no puede volver a considerarse en ese año legislativo”. 18 Cuadro N° 10 – Cantidad de leyes vetadas por año y tipo de veto AÑO 2000 2001 2002 2003 TOTAL VETO TOTAL 2 9 7 12 30 VETO PARCIAL 3 1 4 8 TOTAL 2 12 2 14 38 El cuadro muestra la cantidad de normas aprobadas por la Legislatura de la Ciudad y rechazadas por el Jefe de Gobierno. Haciendo uso de las facultades constitucionales, Aníbal Ibarra vetó 38 leyes sobre un total de 765, esto es un 5% de la normativa sancionada por la segunda Legislatura. Este porcentaje es el mismo que el de la primera legislatura. En efecto, De la Rúa vetó 25 leyes sobre un total de 500, o sea, un 5% de la legislación. Pero es relativamente bajo si se compara a nivel nacional porque durante la presidencia de Alfonsín, el Ejecutivo rechazó el 7,6 % de las leyes sancionadas por el Congreso Nacional y durante la primera presidencia de Menem el porcentaje de las leyes rechazadas alcanzó el 13 %. El cuadro N° 11 describe las características de la normativa vetada por el Jefe de Gobierno. Cuadro N° 11 – Leyes vetadas en forma total por partido y tema N° 513 533 558 559 562 659 689 707 713 716 NOMBRE Eximir INADI de pago del derecho arrendam.Utilizac.CentroMunicip.Exposiciones Modificación la ley 6 de Audiencia Pública Creación Comisión mantenimiento de espacios públicos Prohibición del uso derivados de PCB,TCB y PBB Cuantif. Aporte económico de trabajo doméstico efectuado por hombres.y mujeres Normas licenc.pr enfermedad para agentes sist. De residencias de salud Autorización donaciones Gobernación Chaco y Municipio de Formosa modif.. Texto inc.h) Art 13° Ley 13 Atribuc. Defensor del Pueblo Afectación distrito zonificación APH a pasajes Rivarola y La Piedad Aceptar donación Placa Homenaje F.Ghío para instalar en PARTIDO Alianza ExC ExC PJ-PAIS-GI ExC Alianza TEMA Derchos Humanos y Garantías Vivienda Ecología – Obras y Servicios Públicos Mujer, Infancia, Adolescencia Salud Jefe de Gobierno Alianza Presupuesto, Hacienda y Administ.Financiera ExC Planeamiento Urbano Alianza Cultura y 19 730 762 763 844 870 871 903 942 976 993 1016 1102 1126 1153 1165 1180 1195 1203 1210 1244 placa homónima Condonac.deuda Ingresos Brutos p/contribuyentes inc7° Art.126 Cód.Fiscal Denomínase “Chicos de Floresta” intersec. Gaona y Bahía Blanca Resérvese nombre “29 de Diciembre” espacio verde entre Gonzalez y Miranda Modificación Ley 468 sobre mobiliario urbano Facúltase PE aplicar DG.Rentas ahorros producidos Establecer jornadas 6 hs diarias y 36 semanales p/ trabajadores subterráneos Subsidio Academia Nacional del Tango ExC Izquierda Unida Izquierda Unida ExC PAIS ExC Alianza Alianza ExC Comunic.Social Presup. Hacienda y Adm.Finaciera Protección y Uso del Espacio Público Cultura y Comunic. Social Normas para instrucc.sumarios administ.docentes C.A.B.A Alianza –GI-IU Dispónese reempadronam.beneficiarios exención ABL ExC Presup. Hacienda y Admin.Financiera Exímese pago canon Centro Exposic. p/ movimiento de Alianza desocupados Eliminación de contribución peaje Autopista Illia Alianza Modificación artículo 9° de la Ley de Expropiaciones Alianza – ExC –PAIS. Y otros Denominar “Manuel Belgrano” al Edificio sede Poder Alianza Cultura y Comunic. Ejecutivo – Bolívar 1 PJ Social Declárase al Parque Avellaneda – Unidad Ambiental y de Alianza – UCD Cultura y Gestión Comunic.Social Control consumo de Bebidas Alcohólicas en Estac.servicio Alianza Desarrollo Económico y maxikioscos Declárase de Utilidad Pública uso temporario Inmueble Alianza p/Escuela Normal N° 7 Denominar “Beatriz Guido” a espacio público ubicado en Alianza Cultura y Avda Paseo Colon Comunic.Social Creación de un sistema de pasantías educativas ExC Educación, Ciencia y Tecnología Afectación de distrito de zonificación APH a manzanas ExC Planeamiento Urbano calle Dragones Regulación prestación de juegos recreativos a través de Alianza ordenadores La información contenida en este cuadro indica que la mayor cantidad de leyes vetadas por el Ejecutivo eran iniciativas de legisladores de su propio partido. En efecto, de 30 normas vetadas en forma total, 12 habían sido iniciadas por la Alianza y 1 por el propio Jefe de Gobierno. Sólo 13 de las normas rechazadas habían sido promovidas por los partidos de la oposición – Encuentro por la Ciudad, Izquierda Unida, Partido Justicialista, Generación Intermedia y Unión del Centro Democrático. El cuadro muestra, también, que los vetos del Ejecutivo no estuvieron dirigidos a una temática en particular. 20 Cabe destacar que 8 de las leyes observadas por el Jefe de Gobierno habían sido sancionadas con procedimiento sobre tablas, sin haber pasado por ninguna comisión. Frente a los 30 vetos totales, la Legislatura reaccionó en dos casos: insistió la ley 707 y la ley 870. La primera modificaba un artículo de la ley de Defensoría del Pueblo que habilita a este organismo a promover acciones administrativas y judiciales en todos los fueros incluído el federal. La segunda otorgaba facultades al Ejecutivo para aplicar un ahorro en la Dirección General de Rentas a fin de incrementar fondos para continuidad del personal en pasantías. A su vez, el artículo 88° de la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires dispone que “Queda expresamente prohibida la promulgación parcial, sin el consentimiento de la Legislatura. El Poder Ejecutivo puede vetar parcialmente un proyecto de ley, en cuyo caso el proyecto vuelve integralmente a la Legislatura, que puede aceptar el veto con la misma mayoría requerida para su sanción o insistir en el proyecto original con mayoría de dos tercios de sus miembros”. Este artículo marca una diferencia respecto del modelo de la Constitución Nacional porque hace prevalecer la voluntad del Legislativo sobre el Ejecutivo. Esto significa que, en la ciudad de Buenos Aires, está prohibida la promulgación parcial y si el Ejecutivo decide realizar observaciones a determinados artículos de una ley, ésta debe volver al Legislativo para que sean aceptadas según las mayorías requeridas en el texto constitucional. Ocho normas fueron rechazadas en forma parcial. El cuadro siguiente ilustra sobre las características de las leyes que sufrieron ese tipo de veto. Cuadro N° 12 – Leyes con veto parcial según partido y tema N° 664 731 749 959 1116 1166 1208 NOMBRE Garantizar acceso extranjer.servic.derechos humanos básicos Gobierno CABA Modific. Ordenanza 42539 subsidios p/ Atenc.domicil.y hospit. personas mayores Modificación ley 2 sobre remuneraciones de funcionarios Modific.art.17° Cap.VII ordenanza 38701 – prestac.servicio radio-taxi Denominar “Santa María de los Buenos Aires” al puerto de la Ciudad Normas p/habilitac.puestos venta comestibles en vía pública Régimen de Asignaciones familiares personal PARTIDO Alianza –IU PAIS Alianza TEMA Derechos Humanos Políticas de promoción Alianza ExC - GI Alianza Cultura y Comunic.Social ExC Protección y Uso del Espacio Püblico Legislación General Alianza y otros 21 1265 Admin.Pública CABA Protección y Asistencia a víctimas de la violencia familiar y doméstica Alianza Mujer, Infancia y Adolescencia Como puede observarse, la normativa rechazada en forma parcial por el Ejecutivo y aceptada por la Legislatura tampoco se dirigió a un tema específico ni tuvo como destinatario a un partido en particular. El Jefe de Gobierno realizó determinadas observaciones sobre esas 8 leyes aprobadas por la Legislatura y ésta las confirmó, quedando sancionadas de acuerdo al criterio gubernamental. La actitud condescendiente de la Legislatura hacia el Jefe de Gobierno puede interpretarse como otra señal de salvar diferencias y colaborar con la sanción de las normas en cuestión. Queda, entonces, por realizar el análisis comparativo con la primera Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. LA SEGUNDA LEGISLATURA EN PERSPECTIVA COMPARADA CON LA PRIMERA Resultados electorales y bancas legislativas Los resultados de las elecciones del 26 de octubre de 1997 mostraron una clara victoria de la Alianza –una coalición formada por el partido radical y el Frepaso- que, con 1.012.739 votos, pudo obtener 37 bancas en la Legislatura porteña. El partido ND-Acción por la República 11, el Partido Justicialista 11 y Unión por Todos 1 banca. En total, 4 partidos se distribuyeron las sesenta bancas de la primera Legislatura local. En cambio, las elecciones legislativas del 7 de mayo del año 2000 generaron un escenario diferente: la Alianza obtuvo 614.234 votos que se tradujeron en 24 bancas. El partido Encuentro por la Ciudad, con 511.601 votos, colocó 20 representantes, mientras que PAIS obtuvo 4 bancas, Izquierda Unida 3, Ucede 2, Bs.As p/Todos 2 y Mov.Jubilados y Juventud, Generac.Intermedia, Humanista, Partido Justicialista y Polo Obrero una banca cada uno. En total, 11 partidos políticos ocuparon bancas en la 2° Legislatura. El diario Clarín expresó “…Uno de los aspectos sobresalientes de la elección ha sido la incorporación de candidatos de partidos minoritarios en la Legislatura, que estará más 22 diversificada y será escenario de un debate más vivo de los problemas de la Ciudad y de los proyectos de los legisladores para enfrentarlos” (Editorial 10/5/2000). El Gráfico N° 2 permite visualizar la conformación política de ambas Legislaturas. Gráfico N° 2 - Partidos políticos y bancas legislativas en la primera y en la segunda Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires Primera Legislatura - Cantidad de Bancas Segunda legislatura - Cantidad de Bancas Generación intermedia, 1 Unidad por Todos MID, 1 Humanista, 1 Partido Justicialista, 1 Al. Fte UnidadP.Obrero, 1 Mov. Jubilados y Juventud, 1 Acción por la República - Nueva Dirigencia, 11 Alianza, 24 Al. Bs. As. para todos, 2 UCeCé, 2 Al. Izquierda unida, 3 PAIS, 4 Justicialista, 11 Alianza UCRFREPASO, 37 Encuentro por la ciudad, 20 Aquí se observan las principales diferencias entre las dos legislaturas En la primera, la Alianza (UCR-FREPASO) logró obtener 37 bancas. Los otros dos partidos que le siguieron en cantidad de votos, 11 bancas cada uno. Por lo tanto, la Alianza contaba con mayoría propia para imponer sus decisiones. En la segunda, en cambio, la fragmentación partidaria no otorgaba a ningún partido suficiente poder político. La composición política de ambas Legislaturas se traladó a la integración de las comisiones de asesoramiento legislativo. El cuadro N° ilustra como se distribuyeron las presidencias según el partido político. 23 Cuadro N° 13 - Distribución de presidencias según partido político PRIMERA LEGISLATURA Partidos Bancas Presidencias % FREPASO37 15 68,18 UCR ND –Acc.x 11 4 18,18 República PJ 11 2 9,1 UxT 1 - SEGUNDA LEGISLATURA Partidos Bancas Presidencias % ALIANZA 24 11 45,8 - - - - PJ 1 - - ExC PAIS Izquierda Unida Bs.As.para Todos Ucede JyJ Part. OBRERO Generac.Intermedia Humanista 20 4 3 2 2 1 1 1 1 8 1 - 33,3 4,2 - * En la 2° Legislatura 4 comisiones tuvieron autoridades que pertenecieron a distintos partidos políticos. Es el caso de las comisiones de Desarrollo Económico (ExC y Alianza), Planeamiento Urbano (Alianza y ExC), Tránsito y Transporte (ExC y Alianza) y Seguridad (Alianza y PJ). Los datos del cuadro indican que la incorporación de nuevos partidos en la segunda Legislatura no se reflejó en el control político de las comisiones. En efecto, sólo ocuparon presidencias los legisladores de los partidos mayoritarios – Alianza y Encuentro por la Ciudad. Sólo un caso, la comisión de Derechos Humanos, Garantías y Anti-discriminación fue presidida por una legisladora de otro partido –PAIS. La Producción Legislativa de la primera y la segunda Legislatura Entre el 10 de diciembre de 1997 y el 10 de diciembre de 2003 la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires sancionó 1265 leyes. La magnitud de la cifra expresa una fecunda labor legislativa durante sus primeros seis años de funcionamiento. Cuadro N° 14 -Cantidad total de leyes sancionadas 24 Cantidad total de Leyes Cantidad de Leyes por mes PRIMERA LEGISLATURA 500 16,1 SEGUNDA LEGISLATURA 765 19,1 El cuadro muestra que la segunda legislatura tuvo una performance más activa: sancionó 765 leyes frente a las 500 aprobadas en la primera. Esto es, aprobó 19,1 leyes por mes mientras que la primera 16,1 por mes. Desde un punto de vista cuantitativo, la segunda legislatura avanzó respecto a la primera. Queda por analizar las características de la normativa sancionada en ambos períodos. Para ello se tomarán en cuenta el procedimiento de sanción, el origen de la iniciativa, los temas sobre los que giraron las leyes y los partidos que las promovieron en los dos períodos legislativos. Procedimiento de sanción Tanto la segunda como la primera Legislatura utilizaron los dos tipos de procedimientos habilitados para la aprobación de las leyes: el ordinario y el extraordinario. Cuadro N° 15 - Procedimientos utilizados para la sanción de las leyes en la primera y en la segunda Legislatura Ordinario Extraordinario Total PRIMERA LEGISLATURA Cantidad* % 310 62 190 38 500 100 SEGUNDA LEGISLATURA Cantidad % 574 75 191 25 765 100 * Fuente: Araujo, M.F y Oliveros, V, La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Un estudio sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo en el nuevo marco institucional (1997-2000).Trabajo presentado en el VI Congreso de la SAAP- 2003 El cuadro muestra que la segunda legislatura utilizó en mayor medida el procedimiento ordinario, en otros términos, privilegió el análisis y evaluación de los proyectos en el ámbito de las comisiones. En cambio, la primera aprobó mayor cantidad de leyes por procedimiento extraordinario, esto es, en el recinto, sin un trabajo minucioso sobre el texto normativo y sin los acuerdos políticos para producir los despachos. Así, los proyectos tratados sobre tablas normalmente llegan a la sesión con escaso soporte técnico y 25 sin suficiente consenso político. Por consiguiente, muchas veces, esas leyes necesitan nuevas revisiones y tienen mayores probabilidades de ser vetadas por el Ejecutivo. En el caso de la primera Legislatura, la mayor utilización del procedimiento extraordinario puede deberse al hecho de contar con mayoría propia y a la necesidad de acelerar el trámite legislativo frente a obligación de cumplir con determinados plazos constitucionales. Iniciativa Legislativa La Constitución local determina quienes son los titulares de la iniciativa legislativa. En el caso de la Ciudad de Buenos Aires, además de la Legislatura y el Poder Ejecutivo esa posibilidad se extiende al Defensor del Pueblo, las Comunas y a la iniciativa de los ciudadanos. Cuadro N° 16 - Iniciativa legislativa en la primera y en la segunda legislatura Jefe de Gobierno Jefe de Gobierno y Legislatura Legislatura PRIMERA LEGISLATURA Total % 139 27,8% 31 6,2% SEGUNDA LEGISLATURA Total % 206 26,9% 11 1,5% 325 65% 543 71% Defensor del Pueblo Otros 3 2 0,6% 0,4% 4 1 0,5% 0,01% TOTAL 500 100% 100% El cuadro muestra que, desde sus comienzos, la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires tuvo un papel muy destacado en la iniciativa legislativa. Entre los años 2000 y 2003 su participación fue más significativa: un 71% de las normas fueron promovidas por los legisladores porteños. Ese porcentaje adquiere mayor significación en términos comparativos con la primera legislatura que inició el 65%. La participación en la iniciativa legislativa del Jefe de Gobierno, en cambio, se mantiene en los mismos parámetros en ambas legislaturas - alrededor del 27%. Lo mismo puede observarse respecto a las leyes presentadas por Defensoría del Pueblo: la cantidad de normas aprobadas es similar en los dos períodos. 26 Los temas Los temas alrededor de los cuales giraron las leyes sancionadas en ambas legislaturas merecen especial atención, en la medida que determinan las prioridades que cada Legislatura establece. Cuadro N° 17 - Leyes sancionadas según tema y año PRIMERA SEGUNDA LEGISLATURA LEGISLATURA NOMBRE TOTAL C/otros Unico TOTAL C/otros Unico Asuntos Constitucionales 40 13 10 4 53 14 Cultura y Com.Social 7 66 17 213 73 230 Defensa Consumid..Usuar. 2 3 3 5 3 Derechos Human. Garant. Y 6 8 4 7 14 11 Antidiscriminación Desarrollo.Económ.Mercosur 9 16 16 6 25 22 y Polít.Empleo Descentralizac.y 9 1 2 1 10 3 Participación Ciudadana Ecología 5 7 7 1 12 8 Educación Ciencia y 11 55 30 48 66 78 Tecnología Justicia 26 5 16 5 31 21 Legislación Gral y del 1 18 8 9 19 17 Trabajo Mujer. Infancia, 4 9 9 8 13 17 Adolescencia y Juventud Obras y Serv.Públicos 12 5 14 1 17 15 Planeamiento Urbano 12 26 8 49 38 57 Políticas de Promoción e 5 9 19 2 14 21 Integrac.Social Protección y Uso del Espacio 7 4 11 Público Presupuesto,Hacienda, 26 77 51 52 103 103 Administ.Financ.Pol.Tribut. Relaciones 11 5 31 40 16 71 Interjurisdiccionales Salud 10 16 14 7 26 21 Tránsito y Transporte 3 20 9 24 23 33 Turismo y Deporte 1 4 1 1 5 Vivienda 5 6 3 11 11 14 Estructura y Concurso 1 1 Junta de Interpretación y 4 4 - 27 Reglamento Junta de Ética, Acuerdos y Organismos de Control Seguridad 1 - 1 1 - 1 3 2 1 7 4 3 Del cuadro se desprende que las temáticas privilegiadas por las dos legislaturas fueron diferentes. En efecto, las áreas relacionadas con Asuntos Constitucionales y Justicia, que tanto interés habían despertado en la primera comenzaron a perder fuerza en la segunda. Sin embargo, surgieron otras prioridades como Cultura y Comunicación Social, Relaciones Interjurisdiccionales y Planeamiento Urbano. En otros casos, el interés se mantuvo constante en las dos legislaturas, como es el caso de Educación, Ciencia y Tecnología, Derechos Humanos, Garantías y Antidiscriminación y Mujer, Infancia, Adolescencia y Juventud. Merece destacarse la cantidad de proyectos que pasaron por la comisión de Presupuesto, Hacienda, Administración Financiera y Política Tributaria fue la misma. Al mismo tiempo, la segunda Legislatura incorporó nuevas modalidades respecto a la primera: Seguridad que funcionaba como Junta adquirió el status de Comisión en la segunda, evaluando un número importante de proyectos. También se creó una nueva comisión: la de Protección y Uso del Espacio Público. Partidos políticos El origen partidario de la normativa aprobada por la Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires resulta de interés en la medida que ilustra sobre las capacidades de las distintas fuerzas políticas para imponer sus decisiones. La Alianza, como partido de gobierno en ambas legislaturas, contaba con 37 legisladores de su coalición en la primera mientras que sólo con 24 en la segunda. Esta debilidad podría frenar la promoción de propuestas. 28 Cuadro N° 18 - Origen partidario de la normativa sancionada en las dos legislaturas PRIMERA LEGISLATURA Partidos Total Individual c/otros ALIANZA 101 284 385 UCRFREPASO ND –Acc.x 10 77 87 República PJ 21 116 137 UxT 2 15 17 SEGUNDA LEGISLATURA Partidos Total Individual ALIANZA 214 535 c/otros 321 - - - - PJ 29 192 38 28 18 10 5 4 36 3 12 71 14 4 13 6 2 1 15 - 17 121 24 24 5 4 3 3 21 3 ExC PAIS Izquierda Unida Bs.As.para Todos Ucede JyJ Part. Obrero Generac.Intermedia Humanista La lectura este cuadro permite detectar que, en ambas legislaturas, la Alianzapromovió mayor cantidad de leyes. En efecto, presentada en forma individual o en asociación a otros partidos, la coalición UCR-FREPASO logró aprobar un número importante de propuestas. Este hecho es particularmente significativo durante la segunda Legislatura, teniendo en cuenta que contaba con 24 legisladores propios. El partido ExC con 20 legisladores alcanzó una cifra mucho menor. Un dato digno de atención es la magnitud de las iniciativas del PJ que se transformaron en legislación, dado que tenía un solo representante en la segunda Legislatura. En la primera Legislatura, los partidos de la oposición presentaron una cantidad importante de iniciativas, pero el papel más destacado le correspondió también al PJ que con la misma cantidad de legisladores que ND-AccxR promovió un número mayor de leyes. 29 La Legislatura y el Jefe de Gobierno Por último, resta evaluar las relaciones que las dos Legislaturas establecieron con el Ejecutivo local. En ambos períodos, los Jefes de Gobierno pertenecían al mismo partido: la Alianza. Así, De la Rúa e Ibarra utlizaron los instrumentos constitucionales que otorgan poderes legislativos al Jefe de Gobierno de la Ciudad: el poder de decreto y el poder de veto. Cuadro N° 19 - Tratamiento legislativo de los decretos de necesidad y urgencia Tratamiento Ratificados Rechazados Sin tratamiento Otros Total PRIMERA LEGISLATURA Cantidad* Porcentaje* 11 55% 3 15% 2 10% 4 20% 20 100% SEGUNDA LEGISLATURA Cantidad Porcentaje 7 58% 2 17% 3 25% 12 100% * Fuente: Araujo, M.F y Oliveros, V, La Legislatura de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Un estudio sobre las relaciones Ejecutivo-Legislativo en el nuevo marco institucional (1997-2000).Trabajo presentado en el VI Congreso de la SAAP- 2003 El cuadro permite observar que durante la segunda Legislatura la utilización de los decretos de necesidad y urgencia por parte del Ejecutivo fue menor. Sin embargo, de los veinte dictados durante la primera legislatura catorce habían sido dictados durante los años anteriores a la conformación de la Legislatura y tuvieron que ser ratificados en la primera sesión ordinaria (Cláusula transitoria décima de la Constitución de la Ciudad). La segunda no rechazó ninguno de los decretos dictados por el Jefe de Gobierno. Esto corrobora, una vez más, que los legisladores no tuvieron intención de enfrentar a Ejecutivo local. Vetos e Insistencias El veto, como instrumento de poder para oponerse a las decisiones de la Legislatura, fue utilizado por los dos Jefes de Gobierno. Tanto De la Rúa como Ibarra observaron determinada normativa sancionada por el cuerpo legislativo. Cuadro N° 20 - Cantidad de vetos totales y parciales en las dos Legislaturas 30 Veto Total Veto Parcial PRIMERA LEGISLATURA Cantidad Porcentaje 20 80% 5 20% 25 100% SEGUNDA LEGISLATURA Cantidad Porcentaje 30 78,9% 8 21,1% 38 100% El cuadro muestra que el Jefe de Gobierno vetó mayor cantidad de leyes durante la segunda Legislatura. Pero en relación a la cantidad total de normas aprobadas entre el año 2000 y el 2003 el porcentaje es el mismo, 5%. La Legislatura, a su vez, puede desafiar al Ejecutivo a través de la insistencia. Sin embargo, ni la primera ni la segunda Legislatura se opuso a las decisiones del Jefe de Gobierno. Entre el año 1997 y el año 2000 se insistieron dos leyes y entre el año 2000 y el año 2003 se insistieron otras dos. Estos datos demuestran, nuevamente, la actitud complaciente del legislativo frente al ejecutivo local. 31 CONCLUSIONES La nueva conformación política de la Legislatura porteña a partir de las elecciones de octubre del año 2000, con once partidos, ninguno con suficiente poder para imponer sus decisiones, amenazaba con la parálisis gubernamental. Sin embargo, a pesar de ese escenario conflictivo, el balance de la segunda Legislatura arrojó un saldo positivo. -Sancionó una importante cantidad de leyes: aprobó 765 normas, a un ritmo constante y continuo superior a 200 leyes por año. -Tuvo un papel protagónico en la iniciativa legislativa, en la medida que el 71% de la normativa sancionada fue promovida por los legisladores de la Ciudad. -Utilizó predominantemente el procedimiento ordinario para sancionar las normas. El 75% de la legislación se aprobó mediante el trabajo técnico y los acuerdos políticos en el ámbito de las comisiones de asesoramiento legislativo. - Logró imponer un número significativo de propuestas del partido de gobierno Alianza. La mayor cantidad de leyes sancionadas entre el año 2000 y el año 2003 fueron promovidas por esa coalición. - Privilegió ciertos temas, especialmente los relacionados con la Cultura y la Comunicación Social, la Educación, la Ciencia y la Tecnología, las cuestiones presupuestarias, el establecimiento de vínculos y la celebración de convenios de cooperación con otros organismos nacionales e internacionales y la necesidad de regulación del Planeamiento Urbano. - Mantuvo una buena relación con el Ejecutivo. La cantidad de vetos del Ejecutivo a las leyes aprobadas por la Legislatura fue bajo: sólo un 5% de la normativa fue observada por el Jefe de Gobierno de la Ciudad. A su vez, la Legislatura sólo insistió en dos casos. Esto constituye una muestra del escaso conflicto que se generó entre ambas ramas del gobierno. Por otro lado, el Jefe de Gobierno dictó doce decretos de necesidad y urgencia y la Legislatura no rechazó ninguno. En síntesis, la nueva composición política de la segunda Legislatura, caracterizada por la fragmentación política y el transfuguismo de los legisladores, no constituyó un obstáculo para sancionar una numerosa normativa. 32 En cantidad, entonces, la segunda avanzó respecto a la primera. La perspectiva comparada permite incorporar nuevos argumentos. -No existieron grandes diferencias en la producción legislativa de ambas legislaturas. Es más, las dos aprobaron una importante cantidad de leyes en comparación con la del Congreso Nacional durante esos mismos años. -Ambas privilegiaron el procedimiento ordinario para aprobar las leyes, aunque la segunda utilizó ese trámite con más frecuencia. -La participación en la iniciativa legislativa de la primera y la segunda legislatura alcanzó niveles de significación aunque entre el año 2000 y el 2003 el porcentaje fue más alto. -El origen partidario de la normativa sancionada siguió similares patrones. El partido de gobierno –la Alianza en los dos períodos,- promovió la mayor cantidad de las leyes aprobadas. -Ambas legislaturas mostraron una actitud complaciente y conciliadora con el Jefe de Gobierno. La escasa cantidad de decretos rechazados y la poca insistencia a los vetos del Ejecutivo demuestra un bajo nivel de conflictividad entre las dos ramas del gobierno local: El Ejecutivo no desafió a la Legislatura haciendo uso de sus facultades legislativas ni la Legislatura enfrentó al Jefe de Gobierno rechazando los decretos o insistiendo las leyes vetadas. -Las mayores diferencias entre ambas se registraron en relación a los temas de las leyes sancionadas. En la primera Legislatura las áreas prioritarias giraron alrededor de los asuntos constitucionales, mientras que, en la segunda, el eje de interés se desplazó a cuestiones de menor trascendencia como cultura y comunicación social, “microiniciativas” sobre emplazar monumentos, poner nombres a escuelas, calles, espacios verdes y nombrar ciudadanos ilustres de la Ciudad. La primera legislatura privilegió la construcción institucional, la segunda, en cambio, condicionada por una multiplicidad de fuerzas políticas y con actores con poder de veto sólo pudo lograr consensos sobre temas poco controvertidos y dejó sin resolver importantes decisiones en materia institucional como la sanción de la ley de Comunas, los Tribunales de Vecindad, la ley de procuración y toda la normativa relacionada con la Reforma Política de la Ciudad. 33 Tampoco demostró interés en cumplir con la prescripción constitucional de la renovación parcial de la Legislatura: no realizó el sorteo que debía determinar quienes eran los legisladores que tenían que permanecer dos años en sus funciones y quienes debían continuar cuatro años de mandato. 34 BIBLIOGRAFIA Libros y Artículos Acosta, María Elena, El papel del Senado en la Transición Democrática –1983-1995, Instituto de Investigaciones Jurídicas y Sociales “Ambrosio L.Gioja”, Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires, Mimeo, 1997. 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