LA POLITICA EXTERIOR DE CARTER Y REAGAN,
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1 LA POLITICA EXTERIOR DE CARTER Y REAGAN, PERCEPCIONES Y POLITICAS HACIA EL TERCER MUNDO Gladys Lechini de Alvarez El objeto de este trabajo es el análisis de las políticas exteriores de las administraciones Carter y Reagan. En el presente se harán algunas reflexiones con referencia a la política norteamericana frente al Tercer Mundo, tomando como ejemplo el accionar de Washington en el continente africano. Resulta interesante considerar este aspecto, en la medida en que es recién en 1975, con la victoria del MPLA en Angola, apoyado por tropas soviético-cubanas, que Washington comienza a darle importancia a un continente hasta ese momento marginal para su política exterior. Consideraciones previas Para tratar de entender la política exterior de la Administración Carter se hace pertinente una breve revisión de los cambios operados en la estructura del sistema internacional –que a mi entender están en relación directa con la perdida de hegemonía norteamericana en el mundo- y a ciertas limitaciones internas con las que tuvo que enfrentarse esta administración, que también provienen de cambios internos estructurales. Ambos cambios –en la estructura interna y en el sistema internacional- están íntimamente conectadas con la cuestión de la difusión del poder y responden a un nuevo conjunto de factores incubados gradualmente y que fueron alterando y desestructurando la privilegiada posición hegemónica que los EEUU habían logrado luego de la Segunda Guerra Mundial y que prácticamente se había mantenido incuestionada a lo largo de veinte años. Como no es intención de este trabajo hacer un exhaustivo análisis de las modificaciones operadas solo se procederá a anunciarlas esquemáticamente. 1) En el ámbito internacional: (Entre la década del sesenta y el primer quinquenio de los setenta nuevas realidades emergentes comienzan a operar en el orden internacional) 2 - En el orden económico internacional: recuperación económica de Europa y Japón con posibilidades de competir en un mercado internacional hasta ahora manejado por EEUU; este hecho va a debilitar el poderío económico y también político norteamericano; fin de la era de expansión económica, como consecuencia en parte, de las dificultades en la economía norteamericana que llevaron al shock de NIXON en 1971 y a un progresivo retroceso del dólar incapaz de mantener la paridad fija con el oro. - En el ámbito de la competencia Este-Oeste: incremento del poderío de la URSS, particularmente en el terreno militar, anulando con EEUU la brecha en defensa y seguridad estratégica; debilitamiento y fractura de las alianzas militares de la inmediata postguerra, surgimiento de China. - Respecto al tercer mundo: con la descolonización se produce un considerable incremento del grupo de países en desarrollo, hecho que facilita una (radicalización de sus demandas (“politización de las negociaciones económicas y políticas en las Organizaciones Internacionales”) la factura petrolera luego de la guerra del Yom Kippur posibilita a las naciones petroleras contar con un elemento de negociación real a través de la OPEP. 2) en el orden interno: (y con referencia a la política exterior de EEUU) - Si bien los objetivos generales de la política exterior norteamericana se mantienen, la estrategia de la contención es sustituida por una de distención a partir de Nixon-Kissinger. - La “presidencia imperial” –Roosevelt (1933)- había cambiado lo lógica de la política exterior norteamericana y reestructurado el gobierno, anunciando abiertamente la capacidad de control y coordinación de la política exterior, desequilibrando así la balanza de poderes a favor del ejecutivo, en detrimento de la capacidad fiscalizadora del congreso termina con el Acta de poderes de guerra de 1973 y con el empeachment a Nixon. - Con la guerra de Vietnam se rompe el consenso bipartidista que había sido otra de las constantes de la política exterior norteamericana. - Se fragmenta el poder interno con el ascenso de nuevos grupos de interés. - En este contexto es necesario hacer alguna mención a la política exterior de la Administración anterior a Carter (Nixon-Ford-Kissinger) porque sus consecuencias, 3 también actuaron como limitantes influyendo directamente en algunos aspectos de la estrategia Carter. Nixon-Kissinger inauguraron un nuevo periodo de estrategia norteamericana con la distención (visto como un intento de adecuar la hegemonía norteamericana a las nuevas realidades que la política de contención había negado). Reconociendo las nuevas condiciones del poder internacional, Kissinger intenta volver al equilibrio de poder a través del paradigma cooperación-confrontación con la URSS, reordenando el orden bipolar en un orden pentagonal (admitiendo una bipolaridad estratégica y una multipolaridad política) Aplica una política de negociaciones secretas y hace uso del “linkage” en cuestiones cruzadas como elemento principal en su estrategia internacional. La Administración Carter Cuando Carter asume la presidencia se enfrenta con un sistema internacional donde la difusión del poder –militar, económico y político- y la creciente complejidad de las relaciones internacionales –interdependencia- son los ejes de un mundo hacia el cual debe dirigir su política exterior y diseñar una estrategia que conjugue la expansión de intereses norteamericanos con una contradicción en la habilidad para protegerlos. También en lo interno, debe enfrentarse con la herencia negativa de la política kissingeriana, sumado a fuertes limitaciones en la capacidad de conducir la política exterior. Carter parte de supuestos teóricos diferentes de los del modelo de Kissinger (siguiendo a Portales y disintiendo con Gaddis) así como del reconocimiento de una realidad internacional en la cual los temas político-estratégicos dejan de ser los preponderantes y los problemas económicos adquieren una importancia fundamental. La interdependencia es el concepto para caracterizar el nuevo status de las relaciones internacionales, a través de la cual se reconoce el fenómeno de la difusión internacional del poder y se aprecia la interconexión tanto entre los fenómenos políticos internacionales, como entre la política interna y externa. Sobre este esquema se levantara la opción del trilateralismo como una redefinición de objetivos y medios de la política exterior norteamericana. Una alianza entre Estados Unidos, 4 Europa y Japón, seria la base de una nueva política hegemónica que las sociedades capitalistas desarrolladas podrían aplicar para resolver los problemas mundiales que son de naturaleza global. El nuevo paradigma incorpora cambios ocurridos en el sistema político internacional –emergencia de los problemas económicos junto a los políticos, renovada presencia de Europa Occidental y Japón, la aparición del Tercer Mundo y sus demandas de un nuevo orden económico internacional-, aunque manteniendo la concepción de un enfrentamiento básico con los países socialistas. Los objetivos originales de la nueva política exterior de Carter eran los siguientes: - énfasis en los derechos humanos y la moralidad (con una concepción de los derechos humanos centrada en los derechos individuales y no en los económicos y sociales). - tendencia a la descentralización en la toma de decisiones en política exterior. - solidificación de las relaciones con aliados y neutrales. - abandono del linkage como medio para modificar el comportamiento soviético. - sacar a la URSS como centro de la preocupación de la política exterior norteamericana. Así la política exterior (según Maira) es concebida como elemento de relegitimación en el sistema político domestico (homologar valores internos de la sociedad norteamericana con su quehacer internacional, política de derechos humanos, restricciones a la venta de armas, política de no proliferación nuclear) y como elemento de reordenación internacional dentro de la estrategia trilateral (porque EEUU ya no puede manejar solo los asuntos del mundo capitalista). Pero desde el punto de vista del diseño de una estrategia, su política exterior presento un enfoque desagregado (OYE): no estableció jerarquía de objetivos, desarrollo políticas diferentes para cada cuestión, solucionando los problemas a medida que se presentaban, uso moderadamente la táctica del linkage de cuestiones cruzadas porque consideraba que el mundo era excesivamente complejo para una planificación anticipada de respuestas y porque de haberlo hecho hubiera fragmentado el consenso interno (con las opciones) del cual necesitaba apoyo para su administración. Su política exterior hacia el Tercer Mundo 5 Tanto la Administración Carter como la Reagan coinciden en un enfoque globalista hacia el Tercer Mundo (Maira) en el sentido de que es el conjunto de los países en desarrollo, mirando además a su influencia en el sistema internacional global, lo que determina que hace EEUU en cada una de las regiones. Este globalismo, que sustituye al sistema de visión hemisférica, ha sido el hilo conductor común de las dos administraciones, aunque ha tenido contenidos muy diferentes. Con Carter el globalismo es fundamentalmente económico e ideológico, tomando como fuerza fundamental en el reordenamiento del quehacer norteamericano el eje Norte-Sur. Con Reagan el globalismo es geopolítico o estratégico. Se vuelve el eje Este-Oeste, a la contención del expansionismo soviético en el Tercer Mundo. Las políticas iniciales de la Administración Carter consideraban que la evolución política de otras naciones podía no estar asociada a los interesas vitales norteamericanos: el nacionalismo pragmático de otros Estados era visto como trascendiendo las cuestiones de ideología. La cuestión era evaluar si en términos económicos se podrían obtener beneficios mutuos (así podían darse situaciones paradójicas como la de la empresa norteamericana Gulf Oil, en Cabinda, custodiada por soldados cubanos). Reconociendo o mejor dicho, proclamando que el anti-comunismo es dejado de lado y que la capacidad de intervención en el Tercer Mundo posee limitaciones y costos, Carter diseña una estrategia de tres puntos (Oye): - Incrementa la tolerancia norteamericana hacia naciones revolucionarias en “áreas no vitales” y disminuye el uso de la intervención abierta o encubierta con propósitos contra revolucionarios. - Establece un modesto incremento en los recursos dedicados a fortalecer centros de poder regionales (Nigeria, Irán, Arabia Saudí, Indonesia, India, Venezuela y Brasil), que podrían estar en situación de servir como socios de EEUU. - Incrementa la movilidad de las fuerzas convencionales de choque norteamericanas para prevenir intervenciones en áreas vitales como Medio Oriente. La política africana de la Administración Carter 6 Analizando su evolución podemos observar dos momentos: una primera etapa principista y una segunda, donde obligado por los sucesos internacionales y presionando internamente se vuelve más intervencionista, redimensionando las connotaciones del conflicto Este-Oeste. Carter intento diagramar una política que correspondiera mas a un acercamiento positivo al África que a una política de reacción frente a los acontecimientos, tendiendo a minimizar la competencia Este-Oeste para evitar una deformación de los asuntos africanos, reduciendo el rol de la venta de armas y los vínculos militares (aquí se dejaba translucir el saldo de la experiencia de Vietnam) y asegurándoles una cooperación económica para el desarrollo. Carter tuvo el gran merito de considerar la preeminencia de la relación Norte-Sur por sobre la Este-Oeste, pues para él, el avance comunista era el resultado del subdesarrollo y de la injusticia racial que margina a la mayoría negra de los asuntos políticos en el sur africano. La elección de Andrew Young, diplomático de raza negra, como representante en las NU, fue otra de las particularidades de su administración, pero los errores cometidos y el tardío endurecimiento de la política de Washington hacia Moscú, le harán renunciar en 1979. La política de respeto y no intervención en los asuntos internos de los países africanos que se había propuesto Carter, se aplico durante los primeros tramos de su gobierno: en 1997 rechaza el pedido de ayuda militar de Somalia en guerra con la pro soviética Etiopía, en 1977 y 1978 logra mantenerse al margen del conflicto en el Zaire (al menos directamente); es el primer presidente norteamericano que realiza un gira por África, visitando Nigeria –su segundo proveedor de petróleo- y Liberia; presiono a Sudáfrica para hallar una solución al conflicto racial y por primera vez EEUU vota en el consejo de Seguridad de las UN una resolución que decretaba un embargo de armas contra Sudáfrica (RES 417 DEL 4-11-1977), abandonando el criterio de las administraciones anteriores y constituyendo uno de los pasos más importantes de la política estadounidense para acercarse a África. Pero la pérdida progresiva de poder en el mundo y el avance soviético en el Tercer Mundo lo obligan a tomar una política más intervencionista en un intento por restaurar el prestigio y la credibilidad de su administración. Así le otorga apoyo militar al Egipto de Sadat (frente a los sucesos del Oriente Medio), vende armas a Marruecos, embarcado en el conflicto por el Sahara Occidental, firma acuerdos de defensa con Kenya (ase en Mombasa), y con Somalia (base en 7 Berbera), estableciendo una fuerza naval permanente en el océano indico y la creación de una fuerza de desplazamiento rápido. Evaluación en la Administración Carter La política inicialmente principista de Carter, abierta y clara, tuvo que ser modificada ante la evolución de los hechos internacionales y las limitaciones internacionales e internas. Las contradicciones más claras (Oye) fueron producto de la interdependencia estructural y táctica de las cuestiones, ya que la toma de decisiones en un área, colocaba otra en conflicto y así tuvo que dar marcha atrás: por ejemplo, su política de restricciones a la venta de armas estaba en contradicción con las ventajas políticas, económicas y militares que traerían tales ventas. Carter realizo un buen diagnostico de la realidad internacional. En ese sentido fue realista, pero intento llevar adelante una política exterior idealista y su estrategia no fue clara, enredándose en las situaciones emergentes. Su política exterior termino siendo moldeada por los límites impuestos por el medio. Las fluctuaciones se debieron a la necesidad de ajustarse a hechos no susceptibles de control norteamericano. Así en la última parte de su Administración se observa que decrece el idealismo inicial respecto de los medios: el entusiasmo por los derechos humanos se hace más selectivo, se redujeron las negociaciones Norte-Sur cuando estas acarreaban significativos costos económicos, la actitud tolerante frente a los nacionalismos revolucionarios del Tercer Mundo fue modificada aunque no se volvió a la política explícitamente contrarrevolucionaria, volvió al uso del linkage cuando los límites del poder norteamericano se hicieron más evidentes conectando temas como el comercio Este-Oeste con la política africana de los soviéticos. La administración Reagan Reagan accede a la Casa Blanca con un programa cuyo objetivo fundamental apuntaba a la recuperación de la perdida de hegemonía norteamericana, a través de una nueva estrategia neoconservadora (cuya concepción representa una atractiva actualización de los más viejos ideales conservadores norteamericanos). 8 La posición internacional de los EEUU había llegado a una situación tal de deterioro – argumentaba- que se habían debilitado los gobiernos autoritarios anticomunistas, erosionándose la confianza de los aliados occidentales e incrementándose el avance soviético en el Tercer Mundo. Su postura estratégica ha sido identificada con la del periodo de Guerra Fria porque se retorna a enfoques que privilegian el tema de la contención del comunismo, la confrontación Este-Oeste y la carrera armamentista en lo que algunos autores han llamado la “Nueva Guerra Fría” (Chomsky-Holliday). Reagan argumentaba que se había llegado a una situación de simple administración de la crisis que experimentaba la nación y que sobre la base de medidas puntuales se habían intentado superar las tendencias más negativas. Proponía en consiguiente, contrarrestar estas tendencias con una “revolución conservadora” que restaurase los valores tradicionales, la confianza en la iniciativa individual y la recomposición de la grandeza norteamericana. Reagan pensaba que podía recuperar la hegemonía norteamericana revirtiendo las tendencias hacia la difusión internacional del poder – que no eran para el consecuencia de un ciclo de declinación hegemónica, debida a los cambios estructurales producidos en el sistema internacional, sino producto de los programas aplicados por las Administraciones anteriores, de un insuficiente gasto militar y de una ideología económica equivocada-. Su estrategia se concentraría, en la práctica, en tres ámbitos: 1) La búsqueda de una revitalización de la economía norteamericana. 2) El reordenamiento de los esquemas nacionales. 3) La restauración del poder militar. En consecuencia se otorga prioridad a los programas de defensa y seguridad, bajo el supuesto de que solo por ese camino se restablecerían posiciones efectivas para frenar y retardar el expansionismo soviético. Había que debilitar la posición de la URSS en el Tercer Mundo, fortaleciendo la coalición anti-soviética para forzar a la URSS a elegir entre el retraimiento externo o el colapso interno (Oye). Así se podrían reducir las capacidades soviéticas en política nuclear, comercio Este-Oeste, política hacia el Tercer Mundo y programa de defensa. 9 En el cumplimiento de su programa la primera Administración Reagan tuvo éxitos en tres terrenos (como lo señala Maira): 1-La economía se recupero en forma consistente, 2- los planes de defensa y seguridad se cumplieron de acuerdo con lo previsto, ganando EEUU una posición de fuerza con el proyecto de “Guerra de las galaxias”, y 3- en política exterior el ejercicio unilateral del liderazgo norteamericano reordeno a los aliados tanto desarrollados como en desarrollo. Pero en la segunda Administración la restauración se convierte en retórica ente las limitaciones emergentes al poder norteamericano. Así Reagan debió volver a algunas concepciones de sus antecesores y realizar ajustes graduales, porque había sobreestimado el espacio de maniobra de los EEUU. Por ejemplo, con respecto a la política de seguridad, se volvió a la política de contención a través de reformas, frente al fracaso de los primeros experimentos sobre conducción de alianzas por afirmación unilateral, las políticas iniciales para Medio oriente y África, que se basaban en la idea de que los conflictos internos e intrarregionales podían ser subordinados a la amenaza soviética, fueron ajustados de acuerdo a las circunstancias locales, la política inicial de laissez faire en economía internacional fue desplazada por las actividades de coordinación internacional del grupo de los cinco (luego de los siete). No obstante estas políticas de ajuste, la línea original se mantiene: la estrategia nuclear y la política hacia el Tercer Mundo. Con respecto a la estrategia nuclear, la iniciativa de defensa estratégica, tema no negociable con la URSS, es el nuevo elemento que coloca a los EEUU en una posición de fuerza frente a Moscú; aunque esta estrategia mostró las tensiones intrínsecas entre el control de armas y la búsqueda de una superioridad nuclear, contradicciones que aun no han sido resueltas. La política de Reagan hacia el Tercer Mundo (Doctrina Reagan) El Tercer Mundo entra en el esquema de la Doctrina Reagan como elemento que se incluye en la estrategia global. La política de contención del expansionismo soviético es el hilo conductor frente al quehacer del Tercer Mundo. Si bien inicialmente la administración apoyo a gobiernos autoritarios anticomunistas, frente a la inestabilidad política de los dictadores tercermundistas volvió a la política de Carter de 10 contención a través de la reforma. No obstante se opuso a las revoluciones en marcha y a los gobiernos radicales existentes, en especial si afectaban la seguridad norteamericana. La Doctrina Reagan se basaba en la idea de que la presión política, económica y militar contra esos gobiernos produciría tres beneficios posibles: 1-incrementaría el costo soviético de mantener un imperio, 2-podría inducir a gobiernos de izquierda a moderar su conducta y atenuar los vínculos con los soviéticos y 3-que la intervención abierta o encubierta podría derrocar a esos regímenes (Oye). De esta manera utilizo las intervenciones en Grenada y Libia como casos ideales para el ejercicio del poder norteamericano e intento usarlas en beneficio de su posición frente a los casos de Nicaragua y Angola. La política africana de la Administración Reagan Reagan pensaba que “el problema africano es un arma apuntando hacia nosotros”. Esta frase demuestra la postura globalista estratégica del presidente respecto del continente africano, que es donde el conflicto Este-Oeste se hace mas critico debido a la cantidad de conflictos regionales que son percibidos como muestra evidente del expansionismo soviético y que debe frenarse aunque se resientan las relaciones de muchos países africanos con los EEUU. Es entonces que por consideración estratégica revierte las relaciones de su país con Sudáfrica –no podía abandonar a un país tan importante para el mundo libre- incrementa la ayuda militar a aquellos Estados amigos de los EEUU como Marruecos, Egipto, Sudan, Zaire, Kenya y Somalia y se empeña en evitar la creación de nuevos Estados que puedan llegar a aliarse con la URSS, como Namibia y la Republica Democrática Árabe Saharahui decide aumentar la presencia norteamericana en el cuerno de África e intervenir en cualquier cuestión que involucre al Coronel Kadaffy, considerado un hombre peligroso en términos de estrategia global. El cambio más significativo fue el giro de la política hacia Sudáfrica. Inicialmente la Administración no solo se opuso en las sanciones económicas contra Sudáfrica sino también evito condenar su política en los foros internacionales. No critico a Pretoria cuando invadió a sus vecinos ni cuando se retiro de la Conferencia de Ginebra sobre Namibia. La Administración Reagan llevo adelante una política de “compromiso constructivo” que propiciaba un cambio ordenado en el régimen sudafricano y el total rechazo de las sanciones 11 económicas. Su “diplomacia silenciosa” desestimaba la idea de impugnar la legitimidad de las leyes de una Sudáfrica soberana, pues el enemigo no es el racismo –gobierno sudafricano- sino el comunismo. Su percepción se funda en dos percepciones sobredimensionadas de la posición sudafricana como reserva de minerales estratégicos, de los cuales EEUU depende y por su situación geográfica como llave para la defensa del tráfico comercial marítimo Indico-Atlántico. Esta posición ha sido respaldada en EEUU por algunas transnacionales, el pentágono y los servicios de inteligencia y ha sido utilizada por el gobierno sudafricano como arma de permiso en la búsqueda de alianzas. Pero 1985 marca el inicio de una importante modificación en la política de EEUU, al aprobarse en la Cámara de Representantes la aplicación de sanciones al gobierno sudafricano, cuestión que culminara con la aprobación por el Senado el 2 de octubre de 1986 de un proyecto de ley para aplicar fuertes sanciones económicas a Sudáfrica, como muestras de la oposición norteamericana a la política racial de Pretoria. De todas maneras, este cambio de política que debió implementar Reagan se debió a las presiones internas del congreso y no a una voluntad propia de cambio. Evaluación de la Administración Reagan En la segunda administración, Reagan tuvo que volver a las políticas de ajuste que tanto había criticado de las administraciones anteriores porque en un mundo de poder declinante se requiere una mayor dependencia de las estrategias multilaterales. Solo donde la acción unilateral era posible y no se necesitaba el apoyo de los aliados, persistió en sus líneas iniciales de seguridad (enfrentamiento con regímenes radicales y búsqueda de la superioridad nuclear). Es decir, debió transformar sus políticas iniciales ante las limitaciones en los recursos (no pudo contar con una base material para su restauración económica y militar) y por los limites emergentes al poder norteamericano. En resumen, y siguiendo a Oye, por persistir en la cuestión de la restauración frente a las limitaciones en los recursos y por mantener sus políticas centrales sobre seguridad y economía 12 hasta que fue obligado a cambiarlas, la administración Reagan perdió una importante medida de control sobre la forma y la extensión de los ajustes. Conclusiones La Administración Carter y la Administración Reagan debieron enfrentarse a un sistema internacional donde la difusión del poder y la complejidad de las relaciones internacionales incrementaron la importancia de la configuración de los intereses internacionales. Mantener una política hegemónica hace que los demás ajusten sus intereses a dicha política; pero cuando el poder internacional se hace difuso y se empieza a perder la hegemonía, debe tenerse en cuenta como otras naciones definen sus intereses y como estos se ajustan a la cambiante posición en el sistema internacional. El diagnostico realista de Carter fue correcto, pero su política idealista lo llevo al fracaso, debiendo revertirla hacia finales de su administración. Su política exterior fue moldeada por las limitaciones emergentes y las contradicciones del medio, careciendo de habilidad o posibilidad para cambiar el contexto. El voluntarismo de Reagan choco contra las limitaciones impuestas a una potencia hegemónica declinante y si bien durante la primera administración se observan signos de recomposición, el presidente debió volver a las políticas de ajuste que había cuestionado. La política americana, por si sola, no puede detener o revertir las tendencias estructurales hacia una declinación cíclica (Oye), pues como dice Maira “las cuotas de poder internacional son un factor extraordinariamente variable”. 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