METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UNA ESTRATEGIA

ACADEMIA DE GUERRA NAVAL
ACADEMIA DE GUERRA NAVAL
N° 01
13
Septiembre 2012
Trabajos de
Investigación
METODOLOGÍA PARA LA ELABORACIÓN DE UNA
ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD
Almirante Rodolfo Codina Diaz
13 Septiembre 2012.
WWW.ACANAV.MIL.CL
13 SEPTIEMBRE 2012 - TRABAJO DE INVESTIGACIÓN
Autor : Almirante Rodolfo Codina Diaz.
Ex Comandante en Jefe de la Armada .
Investigador de la Academia de Guerra Naval (CINAM).
Metodología para la Elaboración de una
Estrategia Nacional de Seguridad
I.- INTRODUCCIÓN.
En los últimos años, algunos Estados occidentales han hecho públicas sus Estrategias de Seguridad, en las que estas
materias ha sido abordado desde una perspectiva integradora, incluyendo a todos los instrumentos disponibles, sean
éstos del propio Estado, del sector privado o de la comunidad civil, de tal forma de poder garantizarla en un escenario
que en la actualidad se caracteriza por su incertidumbre y complejidad.
Al respecto, hasta hace un tiempo, garantizar la seguridad frente a las amenazas provenientes desde el exterior, se había
conducido tradicionalmente desde el sector defensa, considerando que el principal riesgo para la supervivencia de un
Estado era de carácter o naturaleza militar.
En efecto, la seguridad de un Estado dependía en gran medida del uso de la fuerza por lo que ésta estaba íntimamente
relacionada con su capacidad militar para poder responder a políticas de statu quo, imperialistas o de prestigio, llevadas
a cabo por los actores del sistema internacional.
Sin embargo, actualmente el escenario estratégico ha cambiado y la seguridad abarca múltiples ángulos y matices,
existiendo nuevos riesgos y amenazas, así como nuevos actores que obligan a revisar la forma en que los Estados deben
proporcionar seguridad, ya que en muchos casos el instrumento militar no es el más útil para enfrentar estas amenazas
y riesgos, considerando sus características disímiles a las tradicionales.
Consecuentemente, en general todas las Estrategias de Seguridad que se han desarrollado en la última década, reflejan
la necesidad de trascender la Defensa, que hasta hace un tiempo había bastado para garantizar la supervivencia,
integridad y soberanía de los Estados. Es decir, las Estrategias de Seguridad han emergido como un concepto superior al
de la Defensa y una Estrategia de Seguridad debe incluir la Defensa, sin circunscribirse sólo a ella ya que alcanza a otros
sectores, tanto en su dimensión nacional como internacional.
En la actualidad, la seguridad de los Estados ya no está restringida a la defensa de sus fronteras y al ejercicio de la
soberanía sobre la totalidad del territorio, sino que además debe preocuparse de mantener el bienestar de la sociedad
frente a los nuevos riesgos.
Por ejemplo, la globalización fomenta riesgos y amenazas transfronterizas como el terrorismo, crimen organizado o
proliferación de armas de destrucción masiva y estos fenómenos relativamente recientes, diversos y en constante
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mutación, son capaces de causar graves daños a la vida colectiva de un país. Es decir, la globalización al acelerar los
intercambios, disminuir las distancias y crear mayores dependencias, a diferencia de la bipolaridad de antaño, genera
una dispersión de los riesgos y amenazas.
Por otra parte, en la actualidad han surgido actores no estatales con capacidad, recursos y voluntad suficientes para
desafiar impunemente al Estado de Derecho que deben proteger a los gobiernos o al orden internacional.
Hasta prácticamente la última década del siglo pasado, las fuentes de riesgo se diferenciaban en internas, que afectaban
la seguridad de los ciudadanos y propiedades individuales, y externas, que amenazaban a la supervivencia del propio
Estado.
Actualmente, producto de la globalización, de la innovación científica y tecnológica, así como del cambio social, las fuentes
de riesgo se han diversificado y éstas pueden ser militares y no militares, directas y a distancia, estatales y no estatales,
entre muchas otras posibilidades, y en general, los nuevos riesgos y amenazas no afectan tanto a la supervivencia
del Estado como al bienestar y prosperidad de sus ciudadanos. Así, en muchos casos el “enemigo” no es un sujeto de
derecho internacional público, sino que es una compleja red criminal y terrorista, interconectada con determinados
circuitos políticos, económicos-financieros y culturales que pueden tener como puntos de apoyo a Estados débiles o
fallidos.
Hoy, la seguridad a nivel nacional ya no se identifica con un tipo particular de seguridad o de defensa, ni con un ministerio
o política concreta, ni con un enfoque preventivo o reactivo, ni con un escenario interior o exterior, sino con todos ellos
en forma global.
En síntesis, las Estrategias de Seguridad en el mundo actual, responden a la protección de la sociedad en sentido amplio,
con vinculaciones con la seguridad individual y con la seguridad internacional, contribuyendo a ambas en las zonas
donde se sobreponen los problemas y medidas de seguridad.
II.- FUNDAMENTOS PARA ADOPTAR UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD.
Los motivos que han incentivado a algunos gobiernos a elaborar las Estrategias de Seguridad son en general los
siguientes:
• Necesidad de tener un enfoque unitario, coordinado y centralizado sobre la seguridad.
• Diversidad e importancia de los riesgos existentes.
• Mejor empleo de los recursos necesarios para enfrentarlos.
• Necesidad de señalar con claridad cuál es el nivel de posicionamiento del país en el contexto internacional.
• Obtención de sinergias entre las instituciones que intervienen.
• Involucramiento de la sociedad en el debate sobre seguridad y su relevancia.
• Generación de consensos políticos y otorgamiento de mayor transparencia.
Por otra parte, las Estrategias de Seguridad son necesarias porque permiten a los gobiernos explicar qué modelo de
seguridad piensan proporcionar a sus ciudadanos en un contexto de incertidumbre y riesgo, como es la realidad del
mundo actual.
De esta forma, estas estrategias comunican a sus beneficiarios y a sus potenciales transgresores, la determinación
política de enfrentarse a las amenazas, para lo cual en ellas se determinan objetivos, prioridades y recursos destinados
a tal fin.
En ellas deben quedar reflejadas qué intereses y objetivos de seguridad hay que lograr, qué amenazas afectan a la
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seguridad, en qué ámbitos de acción se manifiestan, qué instrumentos y actores participan en la respuesta, el enfoque
proactivo o reactivo de la gestión, los espacios geográficos de actuación y el nivel de compromiso de cada gobierno con
la Seguridad Internacional.
Adicionalmente, estas estrategias son necesarias porque orientan sobre los objetivos y prioridades de los gobiernos en
materias de seguridad, con lo que se reduce el riesgo de que cada ministerio o servicio decida sus propios cursos de
acción sin contar con una visión sistémica. También generan economías de escala y optimizan el uso de los recursos de
acuerdo a las prioridades establecidas, agregando valor y coherencia a las políticas públicas asociadas a la Seguridad
Nacional.
Por último, las estrategias aportan lógica y método al proceso de toma de decisiones, evitando respuestas improvisadas
y refuerzan la identificación del ciudadano con el Estado que lo protege.
III.- ESTRUCTURA Y FUNCIONES DE UNA ESTRATEGIA NACIONAL DE SEGURIDAD.
A.-Estructura.
Cada estrategia varía según las características y percepción de amenazas y riesgos de cada país, pero existen rasgos
comunes, como por ejemplo, su carácter amplio y multidimensional, la continuidad de la función, el cambio de modelo
de gestión y el ámbito de protección.
Son documentos públicos que contienen la visión que tiene cada gobierno sobre los intereses y objetivos de seguridad;
los riesgos y amenazas que acechan a su sociedad; la forma en que piensan proporcionar seguridad; la asignación de
responsabilidades; las políticas implicadas y la evaluación y revisión periódica.
La elaboración de una estrategia es un proceso que debe ser liderado desde el Poder Ejecutivo para deducir qué intereses
de seguridad es necesario atender (fines); qué instrumentos y recursos deben emplearse (medios); y de qué forma se
van a combinar ambos (modos) en un marco temporal y concreto.
Sin esta estrategia, los gobiernos no podrán ejercer influencia como actores estratégicos, ni podrán disponer de políticas
proactivas, lo que les limitará su capacidad de anticipación y recuperación.
Cuando se elabora una Estrategia de Seguridad es muy importante la definición del concepto de seguridad a nivel
nacional, dado que éste determinará las funciones de la misma y del sistema de seguridad.
A pesar de que cada estrategia presenta su propia definición del concepto, en líneas generales hoy se entiende por
seguridad en el ámbito nacional a la condición en que los Estados puedan libremente continuar con su desarrollo y
progreso al atenuar los riesgos, amenazas y vulnerabilidades que afectan a la vida normal de su sociedad, a la integridad,
bienestar, prosperidad y supervivencia de éste.
El primer elemento a definir en una Estrategia de Seguridad es la visión de un gobierno sobre el contexto de la seguridad,
los riesgos y amenazas de seguridad a los que se debe enfrentar, los valores y principios que guían su actuación y la
forma en que piensa actuar. En consecuencia, los gobiernos deben contar con las capacidades de análisis, prospectiva e
inteligencia que les permitan anticiparse a responder a los riesgos y amenazas, evitando la improvisación.
En esta visión se identifican los intereses de seguridad, los que se concretan en objetivos nacionales de seguridad que
garantizan la supervivencia, integridad, bienestar y prosperidad de la sociedad y territorio de un Estado.
En suma, el objeto de la seguridad en la actualidad es la protección de los ciudadanos, la sociedad y el Estado frente
a graves riesgos colectivos, ya sea que éstos provengan de acciones intencionadas (conflicto internacional, terrorismo,
crimen organizado, etc.) o de emergencias de origen natural o humano (catástrofes naturales, daños ecológicos,
pandemias, etc.).
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B.-Funciones.
Las Estrategias de Seguridad a nivel nacional, a pesar de los diferentes matices que existen entre cada país que las ha
elaborado, tiene en general las siguientes funciones:
-Determinar los riesgos y amenazas para la seguridad.
Esta función prospectiva es necesaria para anticiparse a los problemas, integrando la información de inteligencia
disponible en las distintas fuentes, desarrollando metodologías de análisis de riesgos y estableciendo procedimientos
de alerta temprana.
-Establecer los objetivos y prioridades de la seguridad.
Las estrategias al definir los objetivos y prioridades de la Seguridad Nacional, están contribuyendo a la consecución de
los intereses nacionales.
-Integrar las políticas y actores implicados (gestión integral).
Es necesario cambiar la forma de gestión desde la “coordinación” a la “integración”.
-Planificar las políticas relacionadas.
Las Estrategias de Seguridad guían el planeamiento de las políticas públicas implicadas en la seguridad, defensa y
protección civil, integrando los objetivos y prioridades de las políticas sectoriales.
-Fomentar las capacidades nacionales de prevención, reacción y recuperación.
Su aplicación introduce mecanismos de racionalización de recursos y capacidades, potencia economías de escala y
multiplica la sinergia y rendimiento mediante iniciativas de formación, adiestramiento y evaluación en común.
-Fomentar en la comunidad el concepto de seguridad.
Es necesario impulsar la participación parlamentaria y social en la revisión y aprobación de las estrategias, promover la
comunicación público-privada en materias de seguridad y difundir alertas y recomendaciones a la población.
IV.-EL ANÁLISIS Y EVALUACIÓN DE RIESGOS.
El análisis y evaluación de riesgos consiste en la identificación y priorización de las situaciones de peligro, dependiente
esta última de la probabilidad de materialización, urgencia y de la esperada magnitud del impacto.
También incluye la evaluación de la capacidad de respuesta y la identificación de las vulnerabilidades, con el objeto de
lograr las capacidades necesarias para enfrentar con éxito las amenazas.
En consecuencia, este proceso es un elemento básico en la implementación de cualquier Estrategia de Seguridad,
debiendo ser un proceso continuo que se materializa en planes de contingencia.
Dentro de este análisis hay que diferenciar entre riesgos genéricos y su concreción en amenazas debido a la actuación
de agentes que los provocan. Por ejemplo, la proliferación de armas de destrucción masiva es un riesgo genérico que se
transforma en amenaza cuando algún actor estatal o no estatal recurre a ella para amenazar a una sociedad concreta.
Por lo tanto, la transformación de riesgos en amenazas supone el ejercicio de una intención hostil y el trabajo de análisis
reside precisamente en determinar si un riesgo puede potencialmente, transformarse en amenaza.
Las estrategias suelen también identificar qué riesgos y amenazas deben abordar los países en forma independiente al
no ser compartidos por otros Estados y cuáles de estos riesgos y amenazas deben enfrentar multilateralmente mediante
acuerdos de colaboración con terceros.
Los riesgos y amenazas pueden clasificarse de acuerdo a su probabilidad de ocurrencias como inminentes, probables,
permanentes y remotas; por sus efectos como disruptivos y catastróficos; o por sus causas últimas, sin embargo,
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normalmente cada país elabora sus propios criterios y métodos de identificación y evaluación.
La evaluación de riesgos sirve para establecer prioridades, asignar recursos y definir las actuaciones estratégicas de la
forma racional que exige una política pública de gran interés social.
V.-LA GESTIÓN INTEGRAL.
En el ámbito de la gestión de la seguridad a nivel nacional ya no se puede continuar recurriendo a la coordinación
tradicional debido a la dificultad que se presenta para articular múltiples actores, instrumentos y objetivos. Hoy lo que
se necesita es establecer nuevos procedimientos de decisión elaborados de tal forma que permitan integrar la actuación
de estos actores e instrumentos, cada uno de los cuales funciona con su propio mecanismo y cultura de actuación.
Se necesita integrar la respuesta en forma proactiva, pre planificada y centralizada de los distintos instrumentos y
mecanismos del Estado en lo que se conoce como enfoque interdepartamental.
La integración se fomenta con la capacitación del personal involucrado, intercambio de personas entre las diferentes
agencias, ejercicios de simulación y evaluación de lecciones aprendidas, entre otras medidas.
Además, para asegurar la integración de los diferentes actores involucrados en la Estrategia de Seguridad, dependiendo
de la realidad de cada país, se deberá implantar las reformas administrativas y legislativas necesarias y elaborar un
conjunto de estrategias sectoriales de diferentes niveles y estrategias específicas de carácter sectorial.
Adicionalmente, se debe considerar que en algunos casos el enfoque integral no solo va a ser dentro del ámbito nacional
sino que también multinacional cuando se está por ejemplo, actuando dentro de una coalición o se pertenece a alguna
alianza internacional.
VI.-LAS CAPACIDADES ESTRATEGICAS.
A pesar de que normalmente las Estrategias de Seguridad no entregan un detalle de los medios militares necesarios,
ofreciendo un marco genérico de recursos disponibles para llevarlas a cabo, algunas de ellas definen con un cierto grado
de precisión las capacidades militares o estratégicas, que las Fuerzas Armadas requieren para dar cumplimiento a sus
orientaciones lo que permite determinar el marco financiero para los planes de desarrollo de las fuerzas.
Para determinar las capacidades necesarias es fundamental interpretar, lo más exactamente posible, qué deben ser
capaces de realizar las Fuerzas Armadas para alcanzar los objetivos, misiones y tareas que se les ha encomendado.
En la actualidad muchos países en el ámbito de la defensa utilizan el llamado “planeamiento basado en capacidades”
el cual combina la incertidumbre estratégica con la realidad presupuestaria.
Sin conocer en detalle cómo serán los conflictos en los que se participará, se identifican las capacidades necesarias
para reaccionar ante ellos de modo de mejorar la adaptación de las fuerzas militares lo cual supone dar prioridad a
la polivalencia sobre la especialización, a mejorar la interoperabilidad y a explorar escenarios alternativos frente a los
escenarios más peligrosos y probables de siempre.
El planeamiento basado en capacidades no se refiere a una reacción frente a las capacidades de algún agresor potencial
determinado, sino a las que se necesitarán para combatir con probabilidades de éxito en un espectro de operaciones
más amplio. Es decir, este tipo de planificación se enfoca más en cómo se debe actuar frente a un amplio espectro de
adversarios, que en quiénes pueden ser esos adversarios y donde podrían ser enfrentados.
En el planeamiento tradicional se fijaban de antemano las capacidades de los adversarios potenciales y se planificaba
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el desarrollo de las fuerzas de modo de compensarlas. En el planeamiento de capacidades bajo incertidumbre, donde
los intereses vitales no peligran ni existe una amenaza predeterminada, el planeamiento se centra en la selección de
escenarios y en la definición de capacidades operacionales necesarias para enfrentar la amenaza que surja.
En consecuencia, la primera tarea que se debe ejecutar en este tipo de planeamiento es identificar los escenarios donde
se puede emplear las capacidades militares. Por ejemplo, participar en una operación de apoyo a la paz, luchar contra
el terrorismo, apoyar a la seguridad interior o luchar contra el crimen organizado, pueden ser algunos escenarios en que
las fuerzas militares deban participar, ya sea como elementos primarios o complementarios.
Posteriormente se deben valorizar las capacidades que tienen en el momento del análisis las Fuerzas Armadas y a
continuación efectuar un detallado análisis de las capacidades que proponen cada una de las Instituciones de las
Fuerzas Armadas. Al término de este análisis, en concordancia con el presupuesto, se deben priorizar las necesidades de
capacidades con el mayor realismo posible.
Cabe destacar, sin embargo, que en algunos casos puede coexistir una planificación de capacidades estratégicas basada
en la incertidumbre (terrorismo, crimen organizado, etc) con una planificación tradicional basada en una hipótesis de
conflicto concreta.
En otro orden de ideas, existen algunos países como España que en otros documentos que debieran ser subsidiarios de
la Estrategia de Seguridad, han definido inicialmente “áreas de capacidad”, las que posteriormente han desagregado
en “capacidades militares”. Para la determinación de las “áreas de capacidad” han considerado los factores que tienen
protagonismo en cualquier operación militar de las Fuerzas Armadas.
Así, siempre será necesaria un área de capacidad de “Mando y Control” que permita el planeamiento y la conducción
de las operaciones. También será necesario garantizar la eficacia del ciclo de inteligencia, lo que se consigue con el área
de capacidad “Vigilancia, Reconocimiento, Inteligencia y Adquisición de Objetivos.”Luego de tomada la decisión política
de intervención, será necesario disponer de los medios adecuados para garantizar la proyección al área de operaciones,
lo que se logra mediante el área de capacidad “Movilidad y Proyección”. Por otra parte, será necesario sostener a
las fuerzas participantes en las operaciones con los recursos adecuados, en el lugar y momento requerido, lo que es
aportado por el área de capacidad “Sostenibilidad”. Una vez en el área de operaciones las fuerzas deberán disponer de
los medios que les garanticen la adecuada protección frente a las amenazas que enfrenten, los que están en el área de
capacidad “Supervivencia y Protección”, así como también de los sistemas de armas que les permitan enfrentarse con
probabilidades de éxito a los adversario lo que se logra con el área de capacidad “Superioridad en el Enfrentamiento”.
Finalmente, las Fuerzas Armadas en muchos casos deberán apoyar a las autoridades civiles frente a emergencias y
catástrofes, lo que se logra con el área de capacidad “Acción del Estado”.
En cuanto a la implementación de la Estrategia de Seguridad, una vez aprobada hay que estudiar detenidamente la
redistribución de competencias y responsabilidades, la organización y funciones del sistema encargado de su gestión
diaria, la entrega de los recursos financieros y personal necesarios para su funcionamiento, adecuar las estrategias
sectoriales y los procedimientos de planeamiento de cada administración y agencia.
Para ello, será fundamental la labor que cumplan las autoridades y organismos sobre las cuales, de acuerdo a las
realidades de cada país, se hayan designado para ejecutarla. Asimismo, es conveniente que todo lo que esta estrategia
señale, en particular aquellos aspectos que signifiquen modificaciones legislativas, gocen del máximo de consenso para
poder ser puesta en práctica y desarrollada con la mayor eficiencia y eficacia.
Otro aspecto importante a considerar es la periodicidad con que debe ser elaborada o actualizada, existiendo la
posibilidad de hacer coincidir este momento con los mandatos presidenciales.
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VIII.-COMPARACIÓN DE ALGUNAS ESTRATEGIAS NACIONALES DE SEGURIDAD.
Entre los países más avanzados en materias de planeamiento estratégico en el mundo occidental se encuentran los
Estados Unidos de Norteamérica, Reino Unido, Francia, Holanda, Rusia y España.
Del análisis de sus respectivas Estrategias de Seguridad, se desprenden varios aspectos relevantes, los que son
comentados a continuación.
Todas las estrategias coinciden en analizar el concepto de Seguridad Nacional con amplitud y manifiestan la necesidad
de proteger al territorio, la población y los intereses nacionales. Asimismo, la contribución a la seguridad internacional
es un elemento común.
El territorio a proteger no se limita únicamente al territorio nacional, sino también al de los aliados e incluso aquel
donde estén presentes los intereses nacionales. La protección de la población, incluye a los nacionales tanto en territorio
nacional como en el extranjero.
Los documentos destacan sin complejos los intereses nacionales que deben ser resguardados, los que están directamente
relacionados con el papel de liderazgo mundial o regional que aspira a desempeñare el respectivo país.
En cuanto a intereses, la estrategia norteamericana los denomina “Intereses Permanentes” y éstos son:
-La seguridad de los Estados Unidos, sus ciudadanos y los países socios y aliados.
-Una economía fuerte e innovadora, en un orden económico internacional abierto que promueva las oportunidades
y la prosperidad.
-Respeto por los valores universales en el exterior e interior.
-Un orden internacional liderado por los Estados Unidos que promueva la paz y la seguridad por medio de una
mayor colaboración para afrontar los desafíos globales.
La estrategia española divide a los intereses en “Intereses Vitales” e “Intereses Estratégicos”.
Los Intereses Vitales son:
-Los relativos a los derechos fundamentales: la vida, la libertad, la democracia, el bienestar y el desarrollo de los
españoles.
-Los relativos al Estado: la soberanía, integridad territorial, ordenamiento constitucional y seguridad económica.
Los Intereses Estratégicos lo definen como “Establecer un entorno pacífico y seguro”, lo que incluye la consolidación
y buen servicio de la Unión Europea; un orden internacional estable, justo, de paz, seguridad y respeto a los derechos
humanos, la preservación de las libertades de intercambio y de comunicaciones y las relaciones constructivas con su
vecindad.
Respecto a los objetivos, la estrategia española plantea un triple objetivo relacionado con su seguridad:
-analizar las amenazas y riesgos.
-identificar las líneas de respuesta.
-definir los mecanismos de coordinación.
Por su parte la estrategia británica establece dos objetivos que afectan al Reino Unido y al entorno internacional:
-fortalecer al país, haciéndolo más seguro, protegiendo a su población, su economía, infraestructuras, territorio y
modo de vida, de los mayores riesgos que les puede afectar.
-contribuir a crear un mundo más estable, actuando para reducir la probabilidad que los riesgos existentes, les
afecten directamente o a sus intereses en el exterior.
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Obviando las diferentes acepciones dadas a los términos “amenazas” y “riesgos”, la estrategia holandesa distingue entre
amenazas “clásicas” (violaciones a la paz y seguridad internacional, proliferación NBQR, terrorismo, crimen organizado
internacional), “socioeconómicas” (vulnerabilidad social, carencia de seguridad digital, carencia de seguridad económica),
“naturales” (cambio climático, desastres naturales y pandemias.).
La estrategia española entrega la siguiente relación de riesgos y amenazas:
-Conflictos armados.
-Terrorismo.
-Crimen organizado.
-Inseguridad económica y financiera.
-Vulnerabilidad energética.
-Proliferación de armas de destrucción masiva.
-Ciberamenazas.
-Flujos migratorios no controlados.
-Emergencias y catástrofes.
Por su parte, la estrategia norteamericana señala los siguientes riesgos y amenazas:
-La posición de los Estados Unidos como superpotencia.
-Extremismo violento.
-Conflictos post Guerra Fría.
-Proliferación de armas de destrucción masiva.
-Ciber amenazas.
-Dependencia energética.
-Cambio climático.
-Pandemias.
-Estados fallidos.
-Crimen transnacional.
-Desigualdades.
-Tensiones demográficas y culturales.
-Lucha por los recursos.
-Rápida urbanización.
-Falta de democracia.
La estrategia británica aporta un elemento original denominado “drivers de la inseguridad” que son definidos como
“factores que no son en sí mismo amenazas directas a la seguridad pero pueden conducir a la inseguridad, a la
inestabilidad o al conflicto”. Entre ellos cabe mencionar, el cambio climático, la competencia por la energía, la pobreza,
la desigualdad, el mal gobierno y algunas ideologías. Algunos de estos “drivers” en otras estrategias han sido elevados a
la categoría de amenaza o riesgo.
En la estrategia española estos “drivers” se denominan “potenciadores de riesgo” y se definen como “fenómenos
globales que propician la propagación o transformación de las amenazas y riesgos que afrontan o incrementan las
vulnerabilidades”. Entre ellos destacan las disfunciones de la globalización, los desequilibrios demográficos, la pobreza y
la desigualdad, el cambio climático, los peligros tecnológicos y las ideologías radicales no democráticas.
En cuanto a la valoración de las amenazas y riesgos, la estrategia británica los valora según la probabilidad de ocurrencia
y su impacto en la población, el territorio, la economía, las instituciones claves y la infraestructura. Esta estrategia
identifica quince tipos distintos de riesgos y los clasifica en tres niveles de prioridad.
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En el primer nivel considera el terrorismo internacional, incluyendo un ataque nuclear, químico, bacteriológico o
radiológico.; los ataques contra el ciberespacio; un accidente de importancia o un desastre natural que requiera una
respuesta nacional o una crisis internacional.
En el segundo nivel considera ataques a territorios nacionales o en el exterior por otro Estado o representante utilizando
armas químicas, biológicas, radiológicas o nucleares; riesgo de inestabilidad importante, insurgencia o guerra civil en
el exterior que cree un entorno que los terroristas puedan explotar para amenazar al país; un aumento significativo
del crimen organizado; y una alteración severa de la información recibida, transmitida o recopilada por satélites
posiblemente como resultado de un ataque deliberado por otro Estado.
En el tercer nivel considera un ataque militar convencional a gran escala por otro Estado, produciendo víctimas mortales
y daños a la infraestructura; aumento significativo del nivel de los terroristas, delincuentes organizados, inmigrantes
ilegales y mercancías ilícitas que intenten cruzar la frontera; alteración del suministro de petróleo o gas, o inestabilidad
de precios como resultado de una guerra, agitación política importante o manipulación deliberada del suministro por
los proveedores; escape importante de material radioactivo de una instalación nuclear civil que afecte a una o más
regiones; un ataque convencional por un Estado a un miembro de la Unión Europea o de la Organización del Tratado
del Atlántico Norte; un ataque a territorio exterior como resultado de una disputa soberana o un conflicto regional más
amplio; y una alteración a corto y mediano plazo de los suministros internacionales de recursos(alimentos, minerales).
Todas las estrategias proponen cursos de acción para conseguir los objetivos estratégicos (caso de la estrategia
norteamericana) o para hacer frente a las amenazas identificadas (caso de las estrategias británica y española). La
estrategia francesa realiza un esfuerzo mayor para generalizar la respuesta, identificando cinco funciones comunes
que luego desarrolla. Estas funciones son las siguientes: “conocer y anticiparse”, “prevenir”, “disuadir”, “proteger” e
“intervenir”.
Además, todas las estrategias ponen énfasis en la importancia de la “anticipación” y “prevención”, coincidiendo en
defender un enfoque integral de la seguridad que se manifiesta en tres dimensiones:
-Utilizar la combinación adecuada de todos los medios disponibles.
-Lograr la integración “horizontal” de todos los instrumentos nacionales para enfrentar las amenazas y riesgos.
-Lograr la “integración vertical” de las respuestas de las diferentes administraciones.
Por otra parte, todas las estrategias señalan la necesidad de evitar la dicotomía seguridad-libertad, dado que las medidas
necesarias para garantizar la Seguridad Nacional deben ser compatibles con la protección de las libertades civiles y
derechos fundamentales de todos los ciudadanos y también resaltan el rol que debe jugar la ciudadanía.
Por ejemplo, la estrategia española la denomina “una responsabilidad de todos”, la estrategia holandesa considera
a la Seguridad Nacional como “una preocupación de todos”, mientras que la estrategia francesa dedica un capítulo
completo a “la adhesión de la Nación”.
Por último, en todas las estrategias de una u otra forma se destaca la cooperación internacional como algo esencial,
considerando la naturaleza interdependiente de la sociedad internacional, el carácter transnacional de muchos riesgos
y la insuficiencia de medios nacionales para enfrentarlos.
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VIII.- CONCLUSIONES.
De acuerdo a lo señalado en los acápites anteriores, se pueden obtener las siguientes conclusiones:
-La Seguridad a nivel nacional tiene un carácter amplio y multidimensional dado que incluye, además de aspectos
militares, otros relacionados con los recursos económicos, la diplomacia, la cooperación internacional, la gestión
frente a las catástrofes naturales o a los efectos negativos de la globalización.
-Las Estrategias de Seguridad no tienen una condición estática, sino que corresponden a un proceso dinámico
que varía en la medida que cambie el entorno internacional de seguridad, la visión política de los gobiernos, o las
condiciones internas del respectivo Estado.
-Las Estrategias de Seguridad deben servir para comunicar los objetivos y políticas de seguridad a la audiencia
nacional e internacional y deben también servir para facilitar el planeamiento y ejecución de los distintos actores
implicados en ellas.
-Las amenazas y riesgos son heterogéneos, interdependientes y muchos de ellos transnacionales y de diversa
procedencia, pudiendo manifestarse en una variedad de ámbitos.
-En la planificación de las respuestas a los riesgos y amenazas, resalta la importancia de la anticipación, prevención
y capacidad de recuperación.
-Dada la escasez de recursos disponibles, es necesario priorizar los riesgos en función de su probabilidad de
ocurrencia y su posible impacto.
-El modo más adecuado de actuación es mediante un enfoque integral, utilizando la combinación de todos los
medios disponibles e integrando las respuestas de todos ellos en los diferentes niveles.
-Dependiendo de la realidad de cada país, será necesario efectuar reformas administrativas y legislativas, tendientes
a lograr el enfoque integral.
-La cooperación internacional es de gran importancia, en consideración que muchas amenazas no son posible
enfrentarlas sin el apoyo de otros Estados o alianzas.
-Las Estrategias de Seguridad deben ser dotadas de los recursos necesarios para su puesta en ejecución y deben
ser desarrolladas por un conjunto de estrategias y/o políticas sectoriales y específicas.
Valparaíso, 13 de Septiembre de 2012
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14 SEPTIEMBRE 2012 - TEMAS SELECCIONADOS N°03
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Blibliografía.
1.-Propuesta para la implementación de una Estrategia de Seguridad Nacional de España. Real Instituto Elcano. Félix
Arteaga.19/2011.
2.-Análisis comparativo de la Estrategia Española de Seguridad “Una responsabilidad de todos”. Instituto Español de
Estudios Estratégicos. 17/2011.
3.-Estrategia de Seguridad Nacional de los Estados Unidos de Norteamérica. USINFO.STATE.GOV.
4.-La Estrategia de Seguridad Nacional del Presidente Obama. Real Instituto Elcano. ARI 104/2010.
5.-Securing Britain in an Age of Uncertainly: The Strategic Defense and Security Review. HM Government.
6.-La Estrategia de Seguridad Nacional del Reino Unido y la Revisión Estratégica de Seguridad y Defensa de 2010. Real
Instituto Elcano. Félix Arteaga. ARI 158/2010.
7.-Défense et Sécurité Nationale. Le Livre Blanc.Odile Jacob. La documentation Francaise. Juin 2008.
8.-El concepto de Seguridad Nacional en el Libro Blanco de la Seguridad y Defensa de Francia. Real Instituto Elcano. Félix
Arteaga.ARI 133/2008.
9.-A qué responden las Estrategias de Seguridad Nacional. Instituto Español de Estudios Estratégicos. Amador F. Enseñat
y Berea. 31/2012.
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11
14 SEPTIEMBRE 2012 - TEMAS SELECCIONADOS N°03
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