Presentación del investigador Alberto Arenas de Mesa

ACUERDOS SOCIALES EN URUGUAY
Claves para lograr mejores acuerdos
IEEM, Escuela de Negocios
Universidad de Montevideo
El Gran Acuerdo de la
Reforma Previsional Chilena de 2008
Alberto Arenas de Mesa
Profesor e Investigador
Centro de Microdatos, Departamento de Economía
Universidad de Chile
Montevideo, 28 de Octubre de 2010
Contenidos de la Presentación
I.
Breve Resumen de la Reforma Previsional Chilena de 2008
II. Etapas de Desarrollo de la Reforma Previsional
III. La Economía Política de la Reforma Previsional
IV. Las Claves para Alcanzar los Acuerdos
V.
Lecciones y Desafíos
I. Breve Resumen de la Reforma Previsional
Chilena de 2008
Tres grandes ejes de la Reforma Previsional:
1. La creación de un nuevo Sistema de Pensiones Solidarias (SPS),
devolviendo al Estado su rol de garante de la Seguridad Social para
el 60% de la población más pobre y estableciendo derechos
universales, en materia de protección social, para las personas que
desarrollen su vida laboral en Chile.
2. El aumento de la cobertura previsional de los grupos
vulnerables, estableciendo medidas especiales para jóvenes,
mujeres y trabajadores independientes.
3. El perfeccionamiento del Sistema de Capitalización Individual
(AFP), con el objetivo de aumentar su competencia y rentabilidad,
disminuir sus costos y fortalecer el Ahorro Previsional Voluntario
(APV).
I. Breve Resumen de la Reforma Previsional
Chilena de 2008
Es una reforma estructural del sistema civil de pensiones y
constituye un pilar fundamental para la consolidación de un
nuevo sistema de protección social en Chile.
Es la reforma de la protección social de mayor envergadura
en materia fiscal realizada en los últimos 20 años.
Es una Reforma Financieramente Sustentable: La Ley de
Responsabilidad Fiscal (2006) creó el Fondo de Reserva de
Pensiones.
I. Breve Resumen de la Reforma Previsional
Chilena de 2008
El Estado Garantiza Derechos en materia de protección
social avanzando así en la disminución de las desigualdades
sociales.
Es una Reforma integral (sector público y privado se
complementan en la provisión de pensiones).
Considera una profunda modernización de la
institucionalidad del sector público (diseño de políticas,
regulación y provisión de servicios).
Es una Reforma con Dimensión de Género (Bono por Hijo).
I. Breve Resumen de la Reforma Previsional
Chilena de 2008
Modelo sin Reforma
Sistema de Ahorro
Voluntario
Modelo con Reforma
GEPM
PASIS
20%
Sistema de
Capitalización
Individual (AFP)
Sistema de Ahorro
Voluntario
3%
Cobertura sin Reforma
Sistema de
Pensiones
Solidarias
Sistema de
Capitalización
Individual (AFP)
Cobertura con Reforma
I. Breve Resumen de la Reforma Previsional
Chilena de 2008
El Sistema de Pensiones Solidarias (SPS):
Pensión Básica Solidaria (PBS): Beneficio no contributivo
para mayores de 65 años y que pertenecen al 60% más pobre
de la población. Con un mínimo de años de residencia (PBS
vejez e Invalidez).
Aporte Previsional Solidario (APS): Beneficio financiado por
el Estado para pensionados. Es un complemento de Pensión
para aquellos con bajas pensiones (aproximadamente
pensiones menores a US$500 mensuales reciben este
beneficio).
I. Breve Resumen de la Reforma Previsional
Chilena de 2008
II. Etapas de Desarrollo de la Reforma
Previsional
La Reforma Previsional transitó por los cinco estados básicos de una política
pública:
1. Estudios previos, Construcción de Datos y Diagnóstico: La Encuesta
Longitudinal de Protección Social (ELPS) permitió alta calidad en el diagnóstico,
consenso sobre la información básica y sirvió de base sólida para las etapas
posteriores.
2. Diseño, Elaboración de Propuestas y del Proyecto de Ley: fue integral e
innovador. Contó con la participación del Consejo Asesor Presidencial, política y
técnicamente transversal, hito en el diseño de políticas públicas en Chile.
3. Tramitación y Negociación legislativa: en sólo un año en el Congreso la
Reforma estaba aprobada y lista para promulgarse, constituyéndose en un caso de
estudio.
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II. Etapas de Desarrollo de la Reforma
Previsional
4. Normativa e Implementación, tanto de los beneficios como de la nueva
institucionalidad pública: se realizó en forma eficiente y oportuna.
5. Evaluación: está siendo realizada por equipos internacionales de reconocido
prestigio académico. Su diseño parte con la reforma, de cuerdo a las mejores
prácticas internacionales. Encuesta Longitudinal de Protección Social (ELPS) de 2009
permitió realizar la primera evaluación de la Reforma Previsional.
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II. Etapas de Desarrollo de la Reforma
Previsional
I.- Estudios y Elaboración del Diagnóstico
20012002
Diseño e
Implementación
de la primera
Encuesta de
Protección Social
(EPS)
• Envío
20042005
Inicio Modelo
Actuarial
Convenio
Dipres-OIT
2005
Proyecto de Ley
de
Responsabilidad
Fiscal:
Creación
del
Fondo de Reserva de
Pensiones. Resultados
EPS
II.- Elaboración de las Propuestas y del Proyecto de Ley
Marzo
2006
29 de Marzo: El
17 de Marzo:
Ejecutivo Presenta su
Constitución del Consejo Informe de Diagnóstico
Asesor Presidencial para sobre el Sistema de
la Reforma Previsional
Pensiones
Junio
2006
Entrega del Informe
del Consejo Asesor
Presidencial
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II. Etapas de Desarrollo de la Reforma
Previsional
II.- Elaboración de las Propuestas y del Proyecto de Ley
Julio
2006
Conformación del Comité
de Ministros para la
Elaboración del Proyecto
de Reforma Previsional
•Programa de Apoyo Institucional y
de Sistemas de Información:
Diciembre
MINTRAB-BID
2006
•Envío al Parlamento del Proyecto
de Ley de Reforma Previsional
III.- Tramitación y Negociación en el Parlamento
Enero
2007
Inicio
Trámite
Legislativo
Junio
2007
Protocolo
Acuerdo
CámaraGobierno
Protocolo
Diciembre Acuerdo
Senado2007
Gobierno
Enero
2008
Aprobación
del Proyecto
II. Etapas de Desarrollo de la Reforma
Previsional
IV.- Normativa e Implementación
Marzo
2008
Promulgación Reforma
Previsional
Ley N°20.255
MarzoJunio
2008
Elaboración de la
Normativa Complementaria
(Reglamentos- Circulares)
Octubre
2008
Implementación del Sub.
Trabajadores Jóvenes,
Bonificación APV, Eliminación
de la Comisión Fija
•Implementación
Julio
2008
del Sistema de Pensiones
Solidarias
• Creación de
la Superintendencia
Pensiones
de
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II. Etapas de Desarrollo de la Reforma
Previsional
IV.- Normativa e Implementación
Enero
2009
Institucionalidad
Sector Público
DFL. IPS e ISL
Julio
2009
•45% Cobertura SPS
•PMAS $120.000
•Bono por Hijo
Sept
2009
Adelanto de la
Transición
50% de Cobertura SPS
PMAS $150.000
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II. Etapas de Desarrollo de la Reforma
Previsional
V.- Evaluación
Abril
2008
Agosto
2009
Se toma la decisión de
posponer la EPS 2008 al 2009,
para evaluar la Reforma
Previsional.
Segundo Taller del Panel
Asesor Internacional.
Propuesta de diseño de
evaluación. Se
compromete evaluación
de la Reforma Previsional.
Sept.
2008
Primer Taller del Panel
Asesor Internacional. Se
crea línea de Evaluación de
Programas Nuevos
Enero
2010
Resultados EPS (2009)
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III. La Economía Política de la Reforma
Previsional
El objetivo fue diseñar una estrategia donde todos los actores se
sintieran ganadores
Los que querían más Estado tendrían su esperado espacio y los que
querían defender las AFP también lo tendrían con el
perfeccionamiento del Sistema de capitalización individual
La estrategia fue diseñada para que no existieran incentivos a
desviarse del camino de la Reforma y lo que estuviéramos
conversando es que tipo de Reforma hacer, no si era necesario hacer
una Reforma al Sistema de Pensiones
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III. La Economía Política de la Reforma
Previsional
Nueve Dimensiones fundamentales:
1. El Poder Ejecutivo y las redes de toma de decisiones, donde fue
gravitante la decisión de la Presidenta Michelle Bachelet de sacar adelante
esta reforma y consolidar sus beneficios durante su administración.
2. La relación con los privados, en tanto la reforma modificaba el peso
relativo del Estado y el sector privado en la industria previsional.
3. Los partidos políticos y los parlamentarios, en sus manos estaba la
configuración de la reforma a aprobar y la probabilidad de que el
proyecto se empantanara en el Congreso.
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III. La Economía Política de la Reforma
Previsional
4. Los actores sociales, trabajadores y empleadores, a través de
sus representantes gremiales, quienes sustentaron los consensos
necesarios para viabilizar la reforma.
5. Los expertos en el tema, la academia y los organismos
internacionales, quienes investigaron los efectos de la capitalización
individual y el financiamiento de las reformas a los sistemas de
pensiones.
6. Las comunicaciones, la clave era definir qué, cuándo y cómo
comunicar.
7. Las definiciones técnicas, en tanto se estaba reformando un
esquema previsional con altos niveles de complejidad.
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III. La Economía Política de la Reforma
Previsional
8. Los efectos fiscales, debido a la enorme cuantía de los recursos
comprometidos en la Reforma y de la necesidad de entregarle
sustentabilidad a los compromisos previsionales adquiridos.
9. Los efectos institucionales en las entidades del aparato público
encargadas de implementar la reforma, donde los cambios
introducidos en el Ministerio del Trabajo y Previsión Social pueden
ser catalogados como el proceso de modernización institucional más
importante en el Estado en los últimos años.
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IV. Las Claves para alcanzar los
Acuerdos en la Reforma Previsional
1. El Consenso Técnico: La Anticipación de los Estudios (ELPS) y El
Consejo Asesor Presidencial para la Reforma Previsional
1. Las Definiciones de la Presidenta Bachelet: El trabajo en el
Ejecutivo
1. El Consenso Político: El trabajo y debate en el Congreso Nacional
1. Equilibrio de Nash en el diseño de Políticas Públicas
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1. El Consenso Técnico
1. La Evidencia Empírica: La Encuesta (Longitudinal) de Protección
Social (EPS).
2. El adecuado momento para el Diagnóstico y los Estudios
especializados.
3. El Consejo Asesor Presidencial de la Reforma Previsional.
(a) Estratégico para la campaña y los primeros meses del
Gobierno
(b) La composición política y transversal del Consejo Asesor.
(c) Términos de referencia y plazos acotados.
(d) Apoyo del ejecutivo al Consejo.
4. El Consenso Técnico finalmente se reflejó en el Informe del
Consejo
5. El Consenso Técnico es necesario pero no suficiente. Ejemplo: La
de edad de retiro de la mujer.
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2. Las Definiciones de la Presidenta
Bachelet
1. El rol estratégico del Consejo Asesor
2. La composición del Comité de Ministros (Presidió el Ministro del
Trabajo)
3. La Secretaría Ejecutiva de la Reforma Previsional (Director de
Presupuestos, Ministerio de Hacienda)
4. El informe del Consejo y la Edad de Retiro de las Mujeres
5. Dimensión de Género: El Bono por Hijo para todas las Mujeres
6. El Sistema de Pensiones Solidarias y el Retorno del Estado al
Sistema de Pensiones
7. Eliminar la Indigencia entre los Adultos Mayores de 65 años
8. El Total Respaldo al equipo negociador del ejecutivo en el
Congreso
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3. El Consenso Político
1. El Consenso Técnico clave para el Consenso Político
2. El Acuerdo con los partidos políticos del gobierno
3. El Acuerdo con los Parlamentarios de Gobierno en la Cámara de
Diputados (Calendario de tramitación en el Congreso)
4. Flexibilidad al perder la mayoría en el Senado
5. Identificar las principales diferencias con la Oposición: La
participación de la Banca en el sistema de capitalización
individual.
6. Definir que no era negociable: El Sistema de Pensiones Solidarias
7. El Acuerdo con la Oposición en el Senado sella la aprobación de
la Reforma
8. El Proyecto de Ley fue aprobado en un año en el Congreso.
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4. Equilibrio de Nash en el Diseño de
Políticas Públicas
1. El Acuerdo en el Senado no dejó opciones ni tiempo para
construir un nuevo equilibrio
2. La unanimidad del Acuerdo en el Congreso y la rapidez en la
implementación de la Reforma Previsional no dejó espacio para
desviarse de lo programado
3. Los actores (jugadores) no tuvieron tiempo ni incentivos a
desviarse de la senda de equilibrio construida. El consenso
técnico se consolidó en un sólido consenso político y la rapidez
de la fase de implementación coronó un proceso de reforma
previsional exitoso en Democracia en Chile.
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V. Lecciones y Desafíos
1. LAS BUENAS IDEAS NO SON SUFICIENTE
PARA IMPLEMENTAR REFORMAS
1. Nunca hay que perder de vista que tener buenas ideas o tener la
razón no basta para implementar buenas políticas públicas.
2. El abismo entre los buenos y los no tan buenos responsables de
políticas públicas radica en enterder esta simple conjetura.
3. Que también es la habilidad de administrar la ecuación entre
ideas y poder, entre la ambición de cambios y la negociación de
intereses.
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2. LA CONSTRUCCIÓN DE ACUERDOS NO SE
IMPROVISA
•
Una reforma en el Estado (políticas públicas) no se puede improvisar.
•
La clave es contar anticipadamente con el diseño de las potenciales soluciones.
•
Esto permite el desarrollo y consolidación de los acuerdos. Por ejemplo, la
negociación parlamentaria comenzó mucho antes de ingresar el Proyecto de Ley de
Reforma Previsional al Congreso Nacional.
•
Adelantarse en el proceso de negociación fue capital para la implementación de la
Reforma en Chile.
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3. LA REFORMA PREVISONAL Y LA
MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
• La Reforma Previsional trajo consigo la mayor reforma institucional
de modernización del Estado en las últimas dos décadas.
• El Ministerio del Trabajo y Previsión Social fue modificado
integralmente en el área de la previsión social.
• Las tres áreas: diseño de política pública; regulación, normativa y
fiscalización, y provisión y entrega de servicios, fueron modificadas
para hacerse cargo del rol del Estado en el nuevo Sistema Integrado
de Pensiones.
• El consenso alcanzado en esta materia fue total, no hubo
modificaciones en el Congreso a lo propuesto por el Ejecutivo.
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4. LA PROTECCIÓN SOCIAL Y EL MITO DEL
ESTADO
• La Reforma Previsional ha contribuido a derribar el mito de que el
Estado no puede ser eficiente.
• En los últimos 20 años en Chile se ha consolidando la lógica de
avanzar en la senda del desarrollo y la equidad social con más y
mejor Estado.
• En Chile, los diseñadores de políticas públicas, de todas las
tendencias, han tomado distancia del mito de que el Estado es
ineficiente y hay que reducirlo.
• El Actual gobierno (centro-derecha) ha presentado el Proyecto de Ley
de Presupuestos 2011 donde el Gasto Social aumena en 14,9%.
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5. FORMACIÓN DE EQUIPOS DE
PROFESIONALES
• Se requiere un grupo de directivos y profesionales técnicamente bien
preparados, que cuenten con experiencia en el diseño de políticas
públicas en el Estado y en la negociación política de éstas.
• Un gran desafío es formar equipos multidisciplinarios, con
experiencia en el ámbito público, para enfrentar las reformas
estructurales de la protección social y otras áreas, que entiendan y
administren la economía política de los acuerdos sociales.
• Para implementar reformas en el Estado se requiere un buen diseño
de políticas públicas, sin embargo esto no es suficiente, además, es
necesario contar con un equipo de profesionales negocie y consolide
acuerdos para hacer viable la implementación del diseño propuesto.
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6. EL APOYO DEL LÍDER POLÍTICO EN LA
CONSTRUCCIÓN DE LOS ACUERDOS
• En la Reforma Previsional Chilena una de las bases del éxito en la
construcción de acuerdos fue la convicción con la que Presidenta
Michelle Bachelet se abocó a concretar la Reforma Previsional.
• Le asignó siempre prioridad e intervino oportunamente para
destraban las negociaciones y consolidar los acuerdos.
• Respaldó en todo momento los liderazgos de los equipos a cargo de
las distintas etapas por que atravesó la Reforma Previsional.
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Los consensos técnicos y políticos hicieron realidad la Reforma
Previsional en Chile
Eliminar la Indigencia entre los Adultos Mayores bastará para
que la Reforma Previsional tenga un lugar asegurado en la
Historia de Chile.
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