¿transferencias = deficit fiscal? ¿regiones o departamentos?

Fuente: http://www.vivalaciudadania.org/programa/htm/lobby/castro.htm
¿TRANSFERENCIAS = DEFICIT FISCAL?
¿REGIONES O DEPARTAMENTOS?
Por JAIME CASTRO
AGRADECIMIENTO
A los borradores finales de esta publicación le hicieron valiosos aportes y útiles
comentarios Eduardo Barajas, Nestor Raúl Correa, Diego Molano, Germán Puentes,
Dario Restrepo Enrique Serrano y Camilo Villa.
Parte de los análisis y propuestas aquí tratados tienen paternidad conocida. Fueron
tomados de libros, revistas y artículos especializados en el tema. No se incluyen las
comillas ni las referencias bibliográficas pertinentes en todos los casos, porque se quería
un texto de fácil lectura , destinado al grueso público, casi didáctico, sin perjuicio de
que también sirva a quienes mas se han ocupado de estos asuntos.
PAIS DE REGIONES Y CIUDADES
"... la política tiene que comenzar por ser política de las provincias, organización de las
provincias" (Ortega y Gasset, 1928)
Por razones de distinto orden, entre las que vale la pena destacar las de carácter
geográfico, histórico y cultural, hemos sido siempre país de regiones y ciudades. Lo
somos cada día mas. Actualmente las regiones conforman el "nuevo mapa económico y
social de la Nación". Son notorios y diferenciadores los contrastes de diferente tipo que
se dan entre las diversas áreas y zonas geográficas que conforman nuestro territorio.
Demográficamente somos el país mas "descentralizado" del continente. La mayoría de la
población esta repartida en numerosas ciudades. Cincuenta de éstas tienen, cada una,
mas de 100.000 habitantes.
En contravía de esta indiscutible realidad, desde 1886 estructuramos un régimen
político - administrativo centralista, verdaderamente hipercentralizado, que nos
condujo a "cien años de soledad democrática", porque nos acompañó a todo lo largo del
siglo XX.
Ese equivocado régimen está al origen, en buena medida, del atraso, la pobreza y el
marginamiento de las extensas regiones que abandonó a su propia suerte porque no les
dió los instrumentos que les permitieran edificar su propio futuro.
El débil Estado que fundamos no logró cumplir sus atribuciones fundamentales
(administrar justicia, ejercer un mínimo de autoridad, prestar servicios, construir obras)
en todo el territorio sometido a su soberanía y jurisdicción. En las vastas zonas que
entregó a la ley del mas fuerte (tierra de nadie), sentaron sus reales las más variadas
formas de la delincuencia organizada. Por eso fue y sigue siendo válido afirmar que
tuvimos y tenemos todavía mas territorio que Estado. El siglo XX fue entonces el siglo
del centralismo en Colombia.
El debate entre federalistas y centralistas animó la controversia pública desde cuando
nos declaramos independientes. Las diferencias que por ello surgieron a veces las
dirimimos en el campo de batalla. Durante los primeros años de vida republicana
adoptamos régimen decididamente federalista. Las ideas que lo inspiraron se volvieron
inseparables de las que le dieron vida a la nueva nacionalidad. Por ello unas y otras
fueron complemento natural de los propósitos emancipadores . Sin embargo, a partir de
1821 nos volvimos centralistas. Pero una vez terminadas las guerras de independencia y
desaparecida la amenaza de una nueva reconquista, reaparecieron las tendencias
autonómicas que triunfaron a partir de 1853 y se consolidaron en Rionegro con la
Constitución de 1863 y la creación de nueve grandes Estados Soberanos. Los
centralistas, que ganaron la guerra de 1885, cobraron la victoria en los textos de la
Constitución que expidieron un año mas tarde.
La Carta de 1886, aunque se inspiró, según sus autores, en fórmula conciliadora
("centralización política y descentralización administrativa"), puso en marcha proceso
marcadamente centralista. Para empezar, ordenó trasladar a la Nación los impuestos de
timbre y papel sellado. También eliminó otras rentas departamentales. Y decretó, en
palabras de López Michelsen, la más grande expropiación sin indemnización de que se
tenga noticia en Colombia, porque puso en manos de la Nación, "los baldíos, minas y
salinas que antes pertenecían a los Estados Soberanos". Fue tal la exageración, que la
reforma de 1910 tuvo que concederle algo de vida propia a los departamentos.
Con el paso del tiempo, las asambleas perdieron las funciones que la Constitución del
86 les asignó o que luego adquirieron temporalmente. Algunas de ellas eran bien
importantes. Elegían Senadores de la República, integraban ternas para la
conformación de los Tribunales seccionales y promovían el desarrollo económico de sus
regiones ("fomentar... las industrias establecidas y la introducción de otras nuevas, la
importación de capitales extranjeros, la colonización de tierras, la apertura de ... canales
navegables, la construcción de vías férreas, la explotación de bosques...").
Los efectos de la centralización no se hicieron esperar. Se produjeron en todos los
campos. En el político mediante organización piramidal del poder que concentró en
cabeza del Gobierno nacional las decisiones más importantes para la vida de todos los
departamentos y municipios. Así sucedió gracias al libre nombramiento y remoción de
gobernadores y alcaldes. Esa facultad nominadora también produjo el sometimiento del
Congreso a la voluntad del Ejecutivo porque para conseguir la designación de sus
amigos o el retiro de sus adversarios, Senadores y Representantes renunciaron a la
independencia que deben tener las Cámaras.
La centralización política tuvo otra consecuencia : fundió y confundió la vida nacional
con la de la provincia y los municipios. No se hizo entre ellas ninguna separación.
Refiriéndose a la España de comienzos del siglo XX, Ortega y Gasset anotó : "No se dio
a lo local lo que se le debía, ni tampoco a lo nacional. Mutuamente se trabaron,
dañaron y anularon ambas dimensiones de nuestra vida pública. El Parlamento quedó
supeditado a los pequeños distritos rurales y éstos, para respirar, tenían que usar los
pulmones del ministro de la gobernación".
En el campo fiscal, que es el que define el grado de autonomía de las entidades
territoriales, los resultados del proceso centralizador fueron alarmantes. Las siguientes
fechas y porcentajes ("Finanzas Intergubernamentales en Colombia", Misión BirdWiesner,1981), reflejan bien esa tendencia:
· En 1830, "el gobierno nacional recibió el 80% de todos los ingresos fiscales del país".
· En pleno régimen federal, a finales de los años setenta, las rentas de los Estados
Soberanos "equivalían a dos terceras partes de las rentas nacionales, proporción que
nunca se volvería a alcanzar".
· A partir de 1886, "los recaudos tributarios de los departamentos perdieron importancia
en relación con los de la Nación... en el período 1887-90 habían disminuido el
equivalente a un 27% de los impuestos nacionales y se habían reducido a un 15%
durante el gobierno de Rafael Reyes".
· "A comienzos de los años treinta (ya en el siglo XX), los gastos conjuntos de
departamentos y municipios (todavía) superaban los de la Nación... la importancia de
los gobiernos seccionales, como recaudadores y ejecutores del gasto, era muy superior a
lo que ha sido en años recientes".
· "La concentración de la tributación y la inversión pública en el nivel nacional es una
de las tendencias sobresalientes de la post- guerra, y especialmente de los años setenta",
tal como lo prueba el siguiente cuadro:
Tamaño relativo del sector público (Ingresos corrientes como porcentaje del PIB)
La concentración de recursos fiscales condujo, forzosamente, a la concentración de la
capacidad de endeudamiento. Por ello, en 1980, la Nación contrató el 85.1% del
crédito público externo e interno del país; los departamentos, el 5.7%; y los municipios,
el 9.2%.
Lo anterior se acompañó de la centralización de funciones y servicios en manos de las
autoridades nacionales. Esa la razón para que éstas se hayan ocupado de actividades que,
por su naturaleza y definición, por sus alcances mismos, son de carácter eminentemente
local o regional. Ahí encuentra su origen el frondoso y costoso aparato administrativo
del Gobierno central.
"Entre 1886 y 1939 se crearon 34 entidades y empresas nacionales, un promedio de
apenas siete por década. Ese promedio subió a 18 en los años cuarenta, 32 en los
cincuenta y 43 en los sesenta" (Finanzas Intergubernamentales en Colombia, 1981). El
Manual de Organización de la Rama Ejecutiva del Poder Público, en sus ediciones de
1970, 1983 y 1990, permite confirmar lo anotado porque en la primera de ellas se dice
que la administración nacional la conforman 123 entidades, en la segunda se reseñan
158 y en la tercera, 202. Hoy su número seguramente llega a 250.
El agotador y paralizante centralismo aquí resumido en sus principales manifestaciones,
empezó a desmontarse con el proceso puesto en marcha a mediados de los años ochenta
que le devolvió a las entidades territoriales algo del poder que habían tenido. La
elección popular de alcaldes, la reforma tributaria territorial del 83, el incremento de las
transferencias, la devolución de competencias a departamentos y municipios y su
modernización institucional, tuvieron ese propósito.
Ese proceso descentralizador se consolidó y profundizó en la Constitución de 1991
(elección popular de gobernadores y nuevo incremento de las transferencias).
Planeación Nacional y el Banco Mundial lo evaluaron en 1995 y llegaron a la
conclusión de que es la reforma política de mayor envergadura que el país ha acometido
en los últimos años y la de mayores repercusiones sociales.
Sin embargo, poco tiempo después, el proceso entró en crisis, principalmente por
razones de carácter económico-financiero. Veinticuatro de los 32 departamentos y 308
de los 1.080 municipios tienen serias dificultades para atender sus principales funciones
y cumplir sus obligaciones con el sistema financiero. A veces, hasta para sufragar sus
gastos de funcionamiento. Por ello, ya son varios los departamentos y municipios que se
han acogido a la especie de concordato que para las entidades territoriales establece la
ley 550.
Así salió a flote la aguda crisis que padecen nuestras entidades territoriales. Las serias
dificultades fiscales y financieras que agobian a departamentos y municipios son apenas
la punta del ice-berg de la crisis profunda que el país tiene a nivel regional y local.
Las causas de tan dramática situación son múltiples. Unas, ajenas o externas al proceso
de descentralización en curso; otras, están vinculadas a los desarrollos que éste ha
tenido. Entre las mas relevantes pueden citarse:
· La crisis de los partidos tradicionales. También la de las nuevas organizaciones
políticas que de manera permanente o temporal participan en la vida pública de
municipios y departamentos, porque a veces reproducen, en términos generales, los
vicios y las prácticas de aquéllos;
· La crisis política que estalló en el 95, que no hemos logrado superar, y que tuvo
repercusiones a nivel regional y local, para solo citar un ejemplo, con el manejo que se
le dio a los fondos de cofinanciación;
· El déficit fiscal de la Nación que le permitió al Fondo Monetario exigir el recorte de
las transferencias, propuesta que ahora tramitan las Cámaras;
· La recesión económica que castigó los ingresos tributarios propios de las entidades
territoriales ;
· La ausencia de las herramientas que permitan a departamentos y municipios combatir
eficazmente el fraude y la evasión fiscales;
· El crecimiento exagerado de los gastos de funcionamiento, originado a veces en
decisiones equivocadas del Congreso como la ley 166 del 94 y el acto legislativo 01 del
96;
· El sobreendeudamiento de las entidades territoriales que permitió a gobernadores y
alcaldes inaugurar obras al DTF + 10 porque el Congreso solo dictó en 1997 la ley que
le fija limites a ese endeudamiento y que ha debido expedir en el 92;
· El despilfarro y la corrupción que ponen de presente la crisis de los organismos oficiales
de control;
· La presencia y acción de la guerrilla y las autodefensas que, por razones distintas,
perturban gravemente los procesos electorales y buscan "apoderarse" de las
administraciones secciónales y locales; y
· La miopía de los Gobiernos y Congresos posteriores a la Carta del 91 que abandonaron
el proceso, no lo lideraron y olvidaron hacerle los ajustes que requería y darle los
desarrollos que demandaba.
Frente a situación tan critica, el Estado carece de una política y una estrategia. Ni
siquiera ha identificado el problema en toda su dimensión, características y
complejidad. La crisis regional y local le está quedando grande al Gobierno, el
Congreso, la oposición (que debe ser gobierno en receso), los partidos tradicionales y
nuevos, así como a las organizaciones independientes. Nadie ha formulado, hasta ahora,
la respuesta global e integral, y no meramente parcial o coyuntural, que el país requiere
y que no puede ser otra que la adopción de un nuevo modelo de ordenamiento
territorial porque el que adoptó la Constitución del 91, por razones múltiples, ya no es
viable.
Ese es el reto del momento si queremos superar la organización centralista que
soportamos a lo largo de prácticamente todo el siglo XX. Reto mayor si se tiene en
cuenta que la distribución territorial del poder del Estado es una de las claves de la
guerra o de la paz. No es la clave pero sí una de las claves mas importantes porque los
espacios democráticos que se creen con un programa audaz de descentralización deben
servir para la reinserción de los alzados en armas que deseen participar en la vida
pública. Para los ex-combatientes que quieran poner a prueba su vocación política y sus
ideas sobre el Estado, el servicio público y la manera de lograr el bienestar colectivo,
después de haber conseguido para ellas el favor popular en franca lid democrática. Esos
escenarios tienen que ser unas entidades territoriales sólidas desde los puntos de vista
político, fiscal y administrativo. Verdaderos centros de poder regional y local. Entidades
que interpreten y expresen la realidad nacional. Que sirvan sus necesidades y apremios.
Que potencien la utilización de sus recursos y la satisfacción de sus aspiraciones. Que
entiendan que "lo local es el escenario de la guerra y el arma de la paz", y que, por ello,
tenemos que construir sociedad y Estado a partir de los niveles local y regional.
Propósito único de esta publicación es aportar elementos de juicio para el debate que el
país debe adelantar sobre ese nuevo modelo de ordenamiento territorial que la Nación
requiere.
Ese debate, infortunadamente, no se está dando porque de los proyectos de reforma
política divulgados no hace parte el tema regional y local. También se echa de menos
en los pronunciamientos de los aspirantes presidenciales. Tampoco aparece en las
conversaciones con la guerrilla a pesar de que es claro que el control del poder regional
y local es una de las razones del conflicto. En la agenda acordada con las Farc, el
"ordenamiento territorial integral", la "descentralización" y el "fortalecimiento del
poder local", son apenas algunos de los 48 puntos convenidos para la negociación. Y el
Eln se declaró partidario hace unos meses del modelo suizo de reparto territorial del
poder, pero nunca desarrolló su idea ni dijo cuál era su propuesta para Colombia.
¿Qué se requiere para que alguien llene ese inmenso vacío político? ¿Quién tendrá el
coraje y el valor necesarios para formular las propuestas audaces, realistas y viables que
se requieren? ¿Quién entenderá que la ausencia de un coherente y efectivo programa de
descentralización, entendida de manera amplia, compromete la unidad territorial del
Estado y las posibilidades de modernización del sistema democrático, porque son esos,
entre otros, los valores que están en juego?.
Estas preguntas deben hacer parte del debate político que ya comenzó con miras a las
elecciones del año entrante. Las respuestas de quienes sean candidatos a los diferentes
destinos públicos, seguramente incidirán en los resultados de esas elecciones y serán
claves para el logro de la paz.
La reforma regional y local es la gran reforma política que el país espera y la Nación
reclama. La que ahora tramitan el Gobierno y el Congreso, si se aprueba, solo servirá
para repartir las mismas curules a las mismas fuerzas políticas, pero por un
procedimiento distinto. Ese será el alcance de la lista única, el umbral, la cifra
repartidora, el voto preferente, la financiación estatal de las campañas y las demás
propuestas que en este momento estudian las Cámaras.
CRISIS REGIONAL Y LOCAL
Catálogo de logros y fracasos
Departamentos y municipios han perdido gobernabilidad , es decir capacidad para
cumplir las atribuciones que están al origen de su creación, que les asigna el
ordenamiento jurídico y que de ellos esperan las comunidades que los habitan. Carecen
actualmente de las condiciones e instrumentos políticos, fiscales y administrativos que
requieren para el ejercicio pleno de esas atribuciones.
Por eso se ha dicho, con razón, que un buen número de departamentos y municipios no
son viables y deben desaparecer como entidades públicas, tal como ya se propuso en el
caso de los departamentos (proyecto de ley 225 de 1998 presentado por el Gobierno al
Congreso) y se ordenó en la ley 617, art. 20 , para los municipios que no generen
recursos propios ni siquiera para financiar sus gastos de funcionamiento.
Las causas de esta inquietante situación son múltiples y de diferente naturaleza. Las que
a continuación se enumeran son probablemente las que originan la crisis y mas peso
tienen en sus costosos desarrollos.
Administraciones sin legitimidad ni representatividad
A ello se debe que hayan deteriorado su imagen ante la opinión pública y hayan
perdido credibilidad. Así ha ocurrido por razones igualmente múltiples.
En primer lugar, deben citarse las situaciones políticas y jurídicas que repercuten
directamente en la vida de las administraciones departamentales y municipales porque
están al origen de su conformación o inciden de tal manera en su funcionamiento que
la ciudadanía considera inseparables los dos fenómenos (el jurídico-político y el
administrativo). A título meramente enunciativo estas son algunas de esas situaciones.
El desgaste de los partidos y demás organizaciones que participan en las campañas y
limitan su presencia a la expedición de los avales que solicitan los candidatos inscritos
en su nombre.
Las organizaciones políticas y sociales nuevas desafortunadamente se han contaminado
de los mismos vicios de los partidos que han buscado reemplazar. Tampoco han
sobrevivido mas allá de lo que dura la respectiva campaña o la administración que
eligieron; y, si permanecen, no han podido integrarse, ni siquiera articularse, con el
propósito de constituir alternativa a nivel regional o nacional.
También cuentan, obviamente, las fallas del sistema electoral y las prácticas de muchos
candidatos: trasteo y compra de votos, financiación ilegal de campañas, etc..
Este aparte puede resumirse diciendo que la mala política causa daños, a veces
irreparables, a las instituciones.
Además, porque no tienen a su disposición los instrumentos necesarios para conseguirlo
o porque no se lo proponen, las administraciones departamentales y municipales no
logran recuperar, con su gestión, la legitimidad y la representatividad que deberían
tener en todo momento. A veces hacen lo contrario: por su forma de actuar y sus
equivocaciones, pierden la respetabilidad que exige el cumplimiento de sus funciones.
Las incorregibles Asambleas y los desprestigiados Concejos
Ese deterioro es mayor en el caso de las corporaciones públicas de origen popular que
hacen las veces de primera autoridad normativa de municipios y departamentos. La
opinión prácticamente radica en ellas el origen de todos los vicios y males.
Esa situación obedece, fundamentalmente, a que diputados y concejales decidieron
"coadministrar", participar del ejercicio de las funciones que le corresponden a
gobernadores y alcaldes mediante su intervención en el nombramiento de funcionarios,
la celebración de contratos y la ejecución de los presupuestos. Por la razón anotada,
diputados y concejales, y la corporación misma, porque la mayoría de sus miembros
quiere hacer parte de la "coalición" de gobierno, quedan a disposición de alcaldes y
gobernadores que no resisten la tentación de conseguir, por esa vía, los votos que
requiere la aprobación de sus iniciativas y, sobretodo, el silencio (¿cómplice?) de la
asamblea o concejo frente a la administración.
Desaparecen así la vigilancia estricta, la fiscalización severa y el cuestionamiento
riguroso que es necesario y conviene adelantar en relación con las políticas públicas y
los actos oficiales. Entre otras razones, porque a través de ese control también se
combaten eficazmente la corrupción, los abusos y los desafueros, en la medida en que
muchas prácticas indebidas no dejan rastro y es imposible identificarlas legal y
judicialmente. Por ello hay que denunciarlas en otros escenarios y combatirlas por otros
medios.
En el Estado moderno las corporaciones públicas -nacionales, regionales o locales-,
encuentran su razón de ser y su centro de gravedad en el ejercicio pleno del control
político que les corresponde frente al poder ejecutivo del nivel en el que actúan. Esa es
actualmente su atribución mas importante. La de mayor contenido y alcance. La que las
hace legitimas y las convierte en voceros auténticos de la ciudadanía que no tiene otros
canales de expresión y representación.
Como entre nosotros nada de ello ocurre, ahí radica la causa mayor del fracaso de las
asambleas y la mayoría de los concejos que bien podrían salir del estado de postración
en que se encuentran si ejercieran su función mas importante. Para ello no hay
necesidad de reformar la Constitución ni la ley. Solo tendrían que cambiar
radicalmente su actitud y su comportamiento ante las administraciones que deben
controlar políticamente. Para lograrlo, deben olvidarse de la coadministración. Sin
embargo, no lo harán, como no ha sido capaz de hacerlo el Congreso que procede sin
ninguna autonomía frente al Gobierno. Asambleas y concejos deberían tomar la
iniciativa y darle ejemplo a las Cámaras. Pero como no lo harán, tienen que someterse a
tratamiento de shock que en el caso de las asambleas conduce a su desaparición.
También contribuye al desprestigio de las corporaciones departamentales y municipales
el hecho de que sus miembros generalmente representan intereses parciales y sectoriales.
No el interés común. La mayoría de diputados y concejales es elegida con los votos de
una "empresa" o "famiempresa política" que se constituye y sostiene con el propósito de
tener un cupo en la respectiva asamblea o concejo. O con los votos de una organización
social, comunitaria, religiosa o sindical que decide participar en política también con
ese único propósito. O con los de unos pocos barrios, veredas o municipios. Por esa
razón los elegidos se dedican a representar y agenciar los intereses políticos,
económicos, sociales o culturales del grupo humano que los eligió sin tener en cuenta
los intereses generales del municipio, la ciudad o el departamento, que por ello quedan
expósitos.
Por ese camino, diputados, concejales y corporaciones también se colocan en manos del
gobernador o alcalde de turno que consigue su apoyo y silencio mediante la inclusión
en cualquier proyecto de la norma, la partida o la obra que satisface esos intereses
particulares y sectoriales.
Malversación. Despilfarro. Corrupción
Desafortunadamente se han desbordado con la descentralización. No han aparecido los
medios e instrumentos que permitan erradicar - ni siquiera reducir - tan perturbadores
fenómenos. Para los efectos de este trabajo también cuenta destacar que han fracasado
los organismos oficiales encargados de prevenir y sancionar esas prácticas a nivel
regional y local. Concretamente las contralorías departamentales y municipales y las
personerías.
Han fracasado porque como organizaciones se han dejado contaminar de los mismos
vicios que se atribuyen a las administraciones que deben vigilar y, sobre todo, a las
corporaciones en que tienen origen. A veces tienen fallas peores. Se clientelizaron. Se
convirtieron en "reductos", "feudos" o "apéndices" de las respectivas asambleas o
concejos. Buen número de sus funcionarios son "cuota" de diputados y concejales .
Además, se burocratizaron. Inflaron sus nóminas regulares y "paralelas"
desmesuradamente. La autonomía de que gozan solo les ha servido para crecer
burocráticamente. Así se explican los aumentos que han tenido sus presupuestos
durante los últimos años y que, como se sabe, son presupuestos de funcionamiento.
En proporciones variables, los casos de la personería y contraloría de Bogotá
probablemente se han producido en otras ciudades y municipios. Entre 1990 y 1999, la
Personería pasó su presupuesto anual de $ 1.925 millones a $ 36.715 millones y la
Contraloría de $ 3.200 millones a $ 52.789 millones. Téngase en cuenta, además, que el
presupuesto de la Personería equivale al 27% del de la Procuraduría General de la
Nación y el de la Contraloría Distrital es el 50% del de la Contraloría General pero el
presupuesto de Bogotá vale 10 veces menos que el de la Nación.
Lo anotado se explica por el número de funcionarios que integran la planta de personal
(412 en el caso de la Personería y 1296 en el de la Contraloría), la escala salarial y los
contratos de asesoría y prestación de servicios. Por ello, en Bogotá, la Contraloría de la
ciudad gasta $ 10.460 en auditar un millón de pesos mientras que la Contraloría
General, para los mismos efectos, desembolsa $ 2.283.
Lo anterior explica igualmente por qué en la gestión de las contralorías y personerías
hay mas ruido que nueces: con gran despliegue anuncian investigaciones exhaustivas
por fraudes millonarios que finalmente concluyen en nada porque se trataba de
denuncias sin fundamento hechas por políticos en trance de figuración, licitantes no
favorecidos o empleados destituidos. O porque durante el proceso disciplinario o de
responsabilidad fiscal se cometen tal cúmulo de irregularidades que la jurisdicción de lo
contencioso termina anulando la decisión tomada. A ello también contribuye el afán
protagónico de contralores y personeros. Su libido de linotipo los lleva a veces a
"sancionar" y "condenar" en ruedas y comunicados de prensa, sin haber adelantado
previamente la investigación respectiva. A veces parece que actuaran únicamente con
la intención política de "descalificar" y "satanizar" la administración que dicen
controlar.
Declaraciones oficiales confirman lo dicho. Hace pocos años, el Contralor de Bogotá,
doctor Camilo Calderón, cuando hacía dejación del cargo y no mientras lo desempeñó,
así lo reconoció: <<Sin duda alguna, por tradición, la Contraloría ha sido foco de
manipulaciones políticas, especialmente por los concejales de la capital>>. Agregó que
los miembros del Cabildo apetecen el control fiscal por varias razones. Entre ellas,
destacó el ejercicio de presiones sobre la administración. Y el Alcalde Distrital, también
saliente, denunció las continuas presiones que a su administración hicieron los
organismos de control, las que entendió <<porque sé quienes eligen y nombran al
contralor y el personero>>.
¿ Penuria? ¿Bancarrota? ¿Quiebra?
La situación económica y fiscal de municipios y departamentos es grave. Sus ingresos no
son suficientes para pagar los gastos que deben cubrir. Padecen preocupante
desequilibrio financiero. Las manifestaciones de esa situación han sacado a flote la crisis
profunda que afecta las entidades territoriales y, en general, el modelo que adoptamos
para su ordenamiento.
Esa situación de penuria demanda atención especial porque sin finanzas sanas las
administraciones regionales y locales no pueden cumplir sus funciones y la
descentralización es mero canto a la bandera.
Según datos y cifras del Ministerio de Hacienda, "hasta el año 1995 la situación
financiera de los departamentos y municipios, aunque deficitaria, se podía considerar
sostenible..... los ingresos propios aún crecían en términos reales, en tanto que los gastos
corrientes permanecían constantes en relación con el año 93... generaban ahorro
corriente con el cual pudieron financiar buena parte de su inversión... a partir de 1996
la situación empezó a deteriorarse progresivamente debido a la combinación de un alto
crecimiento de los gastos corrientes, un bajo crecimiento de los ingresos corrientes, y un
acelerado ritmo de la inversión que sólo pudo lograrse con la ayuda de un elevado
endeudamiento".
Según esos mismos documentos oficiales:
· "para 1997...la situación se tornó crítica: en la mayoría de los departamentos y en un
número importante de municipios el ahorro corriente se volvió negativo, obligando a
muchas de estas entidades a recurrir al endeudamiento para atender pago de salarios,
gastos generales e intereses de la deuda, o a atrasarse en el cumplimiento de dichas
obligaciones";
· "el déficit fiscal de los gobiernos sub-nacionales (departamentos y municipios) creció
al pasar el 0.8% en 1990 al 1.8% del PIB en 1998";
· "la acumulación de pasivos financieros por encima de sus reales posibilidades de pago
ha llevado a las entidades territoriales a perder su autonomía en la ordenación del
gasto";
· "la autonomía de esas mismas entidades es mas formal que real: sólo 3 departamentos
pueden contratar créditos de acuerdo con los parámetros de solvencia y sostenibilidad
contemplados en la ley ";
· "los gastos de funcionamiento se dispararon de manera desordenada";
· "en cerca del 80% de los municipios, los gastos de funcionamiento, excluido el pago de
intereses, son mayores que los ingresos corrientes de libre destinación... sus gastos de
funcionamiento son superiores a los ingresos propios que generan";
· "existen departamentos donde es mayor el número de pensionados que el de
trabajadores activos... la relación promedio entre cotizantes y pensionados para las
entidades territoriales es de 1,8 cuando el promedio nacional es de nueve activos por
cada pensionado";
· hay departamentos y municipios que no saben si pagar salarios o mesadas pensionales
porque sus ingresos no alcanzan a cubrir esos dos gastos obligatorios;
· "es en el crecimiento desordenado e ineficiente del gasto público de las entidades
territoriales en donde se encuentran las principales causas de su crisis financiera. Así
por ejemplo en el año 1997 los departamentos dedicaron el 71% de los pagos totales a
atender gastos corrientes y sólo el 29.5% a inversión física";
· en relación con la estructura del empleo público territorial cabe señalar que "son
contados los casos en los que las plantas de personal no están sobredimensionadas y en
muchos casos existen elevadas plantas paralelas (como es el caso de los contratistas)";
· "la mayor parte de los departamentos y muchos municipios podrían operar
eficientemente con menos de una tercera parte de los funcionarios que tienen en la
actualidad y otros incluso con una proporción menor";
· "el empleo se encuentra altamente concentrado en unas pocas dependencias que
cumplen principalmente funciones administrativas o de control (despachos de
gobernadores o alcaldes, asambleas y concejos, contralorías, secretarías generales,
secretarías de servicios administrativos y secretarías de gobierno) y, en general, guarda
poca relación con las funciones que corresponde desempeñar a las entidades territoriales
(en el caso de los departamentos el personal técnico y profesional apenas representó un
19% del total de la planta en 1997)";
· "las prebendas salariales y prestacionales de que gozan estos trabajadores (los de
departamentos y municipios), concertadas mediante convención colectiva, suelen ser
tan exageradas que otros casos que han resultado escandalosos en relación con
entidades nacionales podrían resultar modestos en comparación con los que se negocian
a nivel territorial";
· "apoyadas en su mal entendida autonomía presupuestal, estas dependencias
(asambleas, concejos, contralorías y personerías indisciplinadas y burocratizadas)
olvidan con frecuencia que forman parte de la entidad territorial y suelen ser las que
más resistencia ponen a los intentos de racionalización administrativa de los
departamentos y municipios".
Conviene agregar que las dificultades obedecen también a que los ingresos propios de
las entidades territoriales son débiles, especialmente los departamentales que se basan
"en impuestos inelásticos como son los que recaen sobre el consumo de licores,
cigarrillos y cerveza... son precisamente los que mas se afectan en periodos de crisis y por
fenómenos como el contrabando..."
"Vistos individualmente, la mayoría de los impuestos departamentales han perdido
dinámica en los últimos años, con excepción del de registro (que creció en virtud de la
ley 223). Sin embargo, en el caso de los municipios, aunque sus impuestos mantienen
problemas de diseño y deficiente gestión, las fuentes tributarias ofrecen una dinámica
mucho mayor, pues en términos del PIB han aumentado su participación del 0.6% en
1980 al 1.69% en 1997, mientras que la de los departamentos cayó del 1.27% al 1.03%
en el mismo periodo".
En 1990 los ingresos tributarios de los departamentos cubrían el 65% de los gastos
totales departamentales y los municipales el 40% de los gastos locales. En 1998 los
ingresos tributarios departamentales y municipales apenas alcanzaban a pagar el 20% de
los gastos totales de esos mismos niveles.
Como la recesión económica afectó los valores de la propiedad inmueble, el Gobierno
tuvo que congelar los avalúos catastrales o decretar alzas inferiores a la inflación para los
mismos. Así alivió el bolsillo de los contribuyentes, pero castigó también los ingresos
propios de los municipios.
Peligroso sobreendeudamiento
El desequilibrio financiero de municipios y departamentos -sus ingresos no cubren sus
gastos- fue llenado por buen número de gobernadores y alcaldes con los recursos de los
créditos que contrataron con toda libertad. Así ocurrió porque el Congreso solo expidió
en 1997 la ley 358- ley de semáforos como la llaman algunos- que ha debido dictar
desde 1992 y que mide la capacidad de pago de los entes territoriales para efectos de su
endeudamiento. Ese vacío legislativo le permitió a gobernadores y alcaldes endeudarse
para cumplir compromisos de campaña, mostrar resultados e inaugurar obras al DTF +
10. Inclusive, el Ministerio de Hacienda sostiene que, después de expedida la ley, no se
cumplieron los requisitos ni expidieron las autorizaciones que ésta ordena.
Además, el sistema financiero, que considera que el Estado no se quiebra, no esperaba
que le solicitaran los créditos sino que los ofrecía a manos llenas.
Las entidades territoriales también se endeudaron para cubrir salarios y pagar gastos
generales. Fue tal su nivel de endeudamiento que se atrasaron en el cumplimiento de
sus obligaciones para con el sistema financiero y se vieron obligadas a endeudarse para
pagar los intereses de créditos anteriores.
Por las razones anotadas la deuda de los departamentos, entre 1990 y 1999, pasó del
0,4% al 1,6% del PIB y, la de las capitales, del 0,4% al 1,2% del PIB. Y el nivel de
endeudamiento, entre los años citados, en el caso de los departamentos, pasó del 40 al
180% de sus ingresos tributarios.
Todo lo anterior hizo que el tema de la deuda territorial fuera explosivo. Hubo un
momento en el que un eventual cese generalizado de pagos hubiera podido colapsar
(quebrar) el sistema financiero colombiano.
Según la Contraloría General el saldo de la deuda territorial asciende a la suma de $ 14
billones (la interna vale 10 y la externa 4, aprox), su monto ha crecido por
capitalización de intereses y el reconocimiento de créditos de corto plazo y solo en
pocos casos los deudores han logrado renegociar mejores condiciones financieras (plazos
y tasas de interés). Por ello, para la Contraloría, a pesar de los dictados de las leyes 358 y
550, "no se percibe mejoría alguna de la crisis".
Sin embargo, para Asobancaria, aunque los niveles del endeudamiento territorial
continúan siendo altos en relación con la capacidad de pago de municipios y
departamentos, y el problema es todavía crítico, dejó de ser explosivo gracias a las
reprogramaciones celebradas, los controles establecidos y los convenios de desempeño
impuestos por la dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda.
La última ley de reforma tributaria nacional -la 633 de 2.000, art. 133-, autoriza
disponer de los recursos del Fondo Nacional de Regalías (Fondo de Ahorro y
Estabilización Petrolera) para pagar parte de la deuda de las entidades territoriales. Sin
embargo, las ventajas de este beneficio sólo cobijarán, en una muy alta proporción, a los
5 departamentos y a las 4 grandes ciudades del país que concentran, en su orden, el 57%
y el 76% del endeudamiento interno de carácter departamental y local.
Fuego cruzado contra la descentralización
La presencia y la acción de la guerrilla han perturbado seriamente los desarrollos del
proceso descentralizador porque con las armas en la mano impide que los procesos
electorales se cumplan en un clima de normalidad y somete las administraciones a su
voluntad y designios. En algunas regiones prácticamente "coadministra". Así sucede en
muchos municipios. En menor grado puede decirse lo mismo de la presencia y la acción
de las autodefensas o paramilitares. Detrás de una y otros están, en muchas ocasiones,
los dineros del narcotráfico.
El caso de la guerrilla es bien particular porque ha asumido posiciones contradictorias y
ambivalentes frente a la descentralización. Las Farc inicialmente la apoyaron.
Solicitaron que hiciera parte de las conversaciones que tuvieron lugar a mediados de los
ochenta. Pidieron que gobernadores y alcaldes fueran "elegidos popularmente; que el
municipio se eleve a la categoría de célula viva de la Nación, con un presupuesto del
40% proveniente de los impuestos y las rentas nacionales". Mas tarde, cuando en el
Congreso se discutía la elección popular de alcaldes, uno de los voceros de la UP
sostuvo que con el fortalecimiento del municipio empezaba a desmontarse toda la
construcción centralista y antidemocrática, y solicitó que el paso siguiente fuera la
elección popular de gobernadores.
Todo lo anterior se logró. Inclusive con realizaciones que van más allá de la petición
inicial, porque hoy más del 40% de los ingresos de la mayoría de los municipios
proviene de las transferencias que gira la Nación. Así se hizo, no solo por solicitud de la
guerrilla, sino porque la conveniencia nacional lo exigía, y porque eran reformas
estructurales en las que coincidieron la subversión y el establecimiento.
Después la guerrilla ha golpeado duramente la descentralización, en vez de contribuir a
su consolidación y mejoramiento para el desarrollo, por ejemplo, de lo que en otras
épocas algunos idearon como formas válidas de socialismo municipal. Fue lo que
persiguió en octubre de 1997, a través del boicot electoral que decretó. Por primera vez,
se opuso abiertamente a la realización de las campañas y al debate electoral pues decidió
impedir, por todos los medios a su alcance, que las elecciones departamentales y
municipales tuvieran lugar en extensas regiones del país .
¿Porqué lo hizo? Tal vez porque buscó consolidarse territorialmente en algunas regiones
asumiendo el control absoluto y total de áreas geográficas y poblaciones y eliminando
en ellas la presencia de cualquiera de las manifestaciones del Estado, así fueran
democráticas y participativas como las descentralizadas. Quiso ser autoridad única en
esos lugares y reemplazar, simple y llanamente, al Estado. Su comportamiento, desde
este punto de vista, desarrolla la guerra de posiciones que adelanta desde hace algún
tiempo. Para la guerrilla lo local tiene ahora valor estratégico.
También porque quería evitar que el sistema político se consolidara e implantara
sólidamente por la base, que continuara adquiriendo algún grado de legitimidad
democrática. Buscaba destruir los cimientos que le quedan al precario sistema político
que tenemos, para poderlo descalificar y golpear mas fácilmente, hasta destruir el poco
Estado que hemos logrado construir.
Ese fue el alcance de la estrategia subversiva. Esa la razón de ser de su escalada durante
los meses anteriores a octubre del 97. Nunca había tratado de sabotear otras elecciones
de esa manera. Lo hizo con las departamentales y municipales de entonces porque
entendió claramente su contenido y alcance. Su trascendencia.
Afortunadamente, tres años mas tarde, cambió de estrategia y "permitió" que las
elecciones del 2.000 se desarrollaran en clima de relativa normalidad.
¿Nueva entidad territorial?
Esta última posición de las Farc seguramente obedece a los desarrollos del proceso de
paz en curso y, en particular, a las condiciones y características de la zona de distensión
(o de despeje) que, a lo mejor, se busca acreditar y "vender" por la organización
subversiva como una nueva forma, clase o categoría de entidad territorial. Sería una
entidad completamente autónoma porque su organización y funcionamiento no
requieren la presencia de las autoridades del poder central -ni militares, ni policivas, ni
judiciales-, sin perjuicio, claro está, de que se continúen girando las transferencias y se
reclame para ella una mayor participación en el presupuesto nacional.
Los chinos empezaron a consolidar su unidad territorial al amparo de una fórmula
bastante original: un país, dos sistemas, es decir el capitalista y el socialista que rigen en
Hong Kong y Macao, de un lado, y la China Continental, del otro.
¿Pretenden las Farc trasladar al Caguán y a otras zonas un modelo, una forma de
ordenamiento territorial, que por razones conocidas encuentran cercano a sus
"principios socialistas y revolucionarias" y que, por ello, deben considerar
"políticamente correcto", a más de viable entre nosotros?.
Que se sepa, ni el Gobierno ni quienes representan al Jefe del Estado en los diálogos
han llevado tan delicado asunto a la mesa de negociación ni han establecido cuál es el
punto de vista de sus contertulios al respecto, a pesar de que la zona de distensión ya
lleva mas de dos años y es claro que en ella se ha organizado un gobierno de facto y se
dan cada día mas los elementos que le permitirán a cualquier Cancillería reconocerle la
condición de fuerza beligerante a las Farc.
Por lo anotado, solo el paso del tiempo y los desarrollos del proceso en curso permitirán
ensayar algún tipo de respuesta a los interrogantes aquí planteados: ¿la zona de
distensión constituye una nueva forma de entidad territorial o se está organizando para
que pronto lo sea?, ¿ha sido contemplada por la mesa de negociación la posibilidad de
que un día se discuta la fórmula "una país, dos sistemas", o dos regímenes?.
Clientelismo de nuevo cuño
Conviene decir también que la guerrilla ha buscado aprovechar políticamente los
resultados del proceso descentralizador en sus manifestaciones económicas y sociales.
Así ocurre porque en muchos lugares ejecuta operaciones de verdadero clientelismo
armado. Primero presiona a alcaldes y gobernadores para que parte de la inversión se
efectúe en determinadas veredas o barrios, o beneficie a comunidades o sectores
específicos de la población. Y luego, cuando las inversiones se han hecho, las explota y
capitaliza políticamente, diciéndole a las comunidades que, gracias a su "gestión
armada" (con sometimiento, secuestro y hasta asesinatos de alcaldes), se han
conseguido esas ayudas, obras o inversiones.
El testimonio más ilustrativo de la manera como opera esa forma de clientelismo está en
el reportaje que Gustavo Alvarez Gardeazábal, cuando se desempeñaba como
Gobernador del Valle del Cauca, concedió a El Tiempo: "Cuando fui alcalde descubrí
que en Tuluá la guerrilla tenía dominio sobre 23 de los 26 corregimientos. Entonces me
di cuenta de tres cosas: que ésta había reemplazado al Estado en esas áreas, que la ley me
prohibía tener contacto con ella, y que ésta podía tener contacto con el alcalde a través
de los campesinos. La guerrilla se comprometió a no agredir ni los puestos de policía, ni
a los policías, ni a los campesinos. Las sugerencias que tuvieran como controladores de
esas zonas podían tener eco en el gobierno a través de acciones gubernamentales, como
obras. En ese momento fue visto como una violación a las normas. La Procuraduría hizo
investigaciones, a petición del Ministro de Gobierno Fabio Villegas, y no encontró
nada. Yo creo que ese micromodelo puede ser usado sin uno perder ni la dignidad de
gobernante, ni violar la ley..." (noviembre 4 de 1997, p.8 A).
Dicho con otras palabras, la guerrilla utiliza y aprovecha, donde puede, la autonomía
política y el fortalecimiento administrativo y fiscal de las entidades territoriales. Esa la
razón para que busque orientar , presionar y coaccionar la gestión local y, en particular,
la inversión de los recursos municipales, y se haya convertido en muchos casos en factor
altamente perturbador de la vida pública a nivel local. La presión armada le garantiza
los dividendos políticos que esas inversiones generan.
Con otras palabras, se puede decir que el terror y el "apoyo" que compra con el
clientelismo armado también le sirven a la guerrilla para el logro de sus propósitos.
Dicha situación -a más de ilegal y altamente perturbadora del orden público-, descalifica
y desconceptúa ante la opinión el proceso descentralizador. Lo "mata" en la conciencia
de vastos sectores ciudadanos.
Los municipios como eje de desarrollo político, económico y social
Las dificultades que vive el proceso puesto en marcha a mediados de los años 80 no
significan que la descentralización haya fracasado. La crisis de los últimos años no le ha
permitido cumplir todos sus objetivos ni continuar con el mismo ritmo que tuvo por lo
menos durante sus dos primeros lustros. A pesar de ello, sus resultados son positivos y,
sobre todo, alentadores porque muestran que la descentralización responde a una
necesidad nacional, interpreta y expresa nuestra realidad, cayó en terreno abonado y
echó raíces. Por ello, es necesario perseverar en el esfuerzo, dándole nuevos desarrollos,
profundizándola, como dicen los científicos sociales.
En vez de pasarle exigente y sesgada cuenta de cobro a quince años de descentralización
lo que el país debe hacer es el balance de cien años de paralizante y costosa
centralización.
Logros políticos
La descentralización ha abierto el camino. Ha garantizado la presencia de nuevas fuerzas
y organizaciones en la vida pública departamental y municipal. Así lo reconocen
desprevenidos y calificados observadores de nuestro acontecer ciudadano. En estudio
reciente se anota:
- "Doce años después de iniciado el proceso es propicio evaluar el impacto que ha
tenido esta reforma en el sistema político. A manera de hipótesis se plantea que la
elección popular de alcaldes ha permitido la ampliación del espectro político y, a partir
de esto, ha impulsado cambios en las relaciones de representación que se tejen entre el
electorado y los partidos o movimientos políticos. Lo anterior se expresa en la aparición
de líderes outsider y en la proliferación de nuevos movimientos que, en conjunto, han
ganado un espacio considerable en el campo electoral. El término outsider define al
líder independiente que proviene de fuera de la clase política tradicional (no ha tenido
experiencia previa en el campo político), por lo general de campos como el religioso, el
académico y el espectáculo. Además, estos líderes se caracterizan por tener cualidades
carismáticas".
- "Sin embargo, es importante mencionar que el impacto de la elección popular de
alcaldes no se ha traducido en la consolidación de partidos o movimientos que,
individualmente, constituyan una alternativa sólida frente al bipartidismo".
- "Los datos sobre el comportamiento electoral en las elecciones de alcaldes muestran
que las terceras fuerzas han ganado un espacio significativo en las alcaldías, aunque el
bipartidismo sigue captando gran parte de los votos en otras instancias de
representación".
"El comportamiento electoral muestra que, aunque el bipartidismo mantiene su
hegemonía en algunas instancias de representación, movimientos de carácter cívico
han ganado espacio en la competencia electoral, principalmente en las alcaldías como
tendencia nacional. La pérdida de representatividad de la clase política tradicional se
expresa en la división de la población entre un polo que se inclina por los partidos
Liberal y Conservador y uno que se inclina por los movimientos cívicos e
independientes, según datos de la intención de voto para 1997. Este fenómeno se
expresa esencialmente entre lo jóvenes y en las zonas urbanas, y también en estratos
altos, como fundamento del voto de opinión".
- "El bipartidismo sigue perdiendo fuerza en las alcaldías: este año (2.000) el liberalismo
obtuvo el 39,3% y el conservatismo el 28,5%, mientras las cifras para 1997 fueron de
44,8% y 35,1%, respectivamente. Las terceras fuerzas obtuvieron el 21%, aumentando
en siete puntos porcentuales su participación con respecto a 1997. Aunque éstas no
representan una opción frente al bipartidismo, si parece un imperativo dar mayor
oportunidad de participar a grupos diferentes de los partidos políticos tradicionales.
Entre estas tendencias se cuentan los outsiders". (Revista Economía Colombiana y
Coyuntura Política, febrero de 2001).
Desarrollo social y erradicación de la pobreza
Anualmente Planeación Nacional evalúa la inversión que realizan los municipios con
los recursos que reciben por su participación en los ingresos corrientes de la Nación
(PICN). La última de esas evaluaciones que ha sido publicada corresponde a 1998. En
ella se muestran de manera detallada "los avances logrados en cada sector con la
utilización de dichos recursos". Estas son algunas de sus conclusiones:
- "es evidente que el avance del proceso permite una mayor disponibilidad de recursos
en beneficio de aquellas entidades municipales con mayores niveles de pobreza";
- "la mayor asignación de recursos por pobre corresponde a los 121 municipios con
población menor a 5.000 habitantes";
- "por el criterio de eficiencia fiscal participaron 703 municipios; se destacan los
menores de 5.000 habitantes para los cuales la asignación por este criterio representó el
9% de los ingresos totales por concepto de PICN".
- "en la ejecución de los recursos los municipios están privilegiando la inversión en los
sectores educación y salud, superando los porcentajes de inversión mínima establecidos
por la Ley 60 de 1993... el nivel de cumplimiento en el sector agua también resulta ser
superior";
- "en otros sectores se mantiene la tendencia de ejecutar el mayor volumen de recursos
en la construcción y mantenimiento de vías".
- "aunque el peso porcentual de la inversión en atención de grupos vulnerables solo
pasó del 1.1% en 1997 a representar el 2.3% en 1998, se evidencia una nueva tendencia
en el gasto";
- "en términos generales se aprecia un cumplimiento satisfactorio de las asignaciones
forzosas en todos los sectores que cuentan con un porcentaje de destinación específica,
inclusive en algunos casos como la salud y educación se evidencia una mayor
disposición por asignar recursos superiores a los límites mínimos."
Progresos notables
Lo que se acaba de anotar había sido verificado por el Banco Mundial y Planeación
Nacional en la evaluación que hicieron del proceso en 1995. Con tal fin, realizaron 16
estudios de casos en igual número de municipios de diferente tamaño, condiciones y
características: Manizales, Valledupar, Ipiales Zipaquirá, San Juan de Nepomuceno,
Piedecuesta, Jamundí, Libano, Belalcázar, La Mesa, Zapatoca, Puerto Tejada, Versalles,
Pensilvania, Cucunubá y Puerto Nariño.
Sus conclusiones son igualmente favorables al proceso aunque menos elocuentes que las
obtenidas dos años mas tarde. Estas fueron algunas de las verificaciones del 94:
- la mayoría de los municipios analizados hizo progresos notables en la prestación de los
servicios esenciales para sus habitantes ;
- el incremento de recursos a disposición de los entes locales se reflejó en mayor
cobertura de los servicios (la del agua aumentó en doce de los 16 casos estudiados);
- diez de los municipios investigados cumplieron importante papel en materia
educativa;
- la construcción y el mantenimiento de vías mostraron gran dinamismo;
- aumentó la atención a los sectores sociales más desprotegidos y a las zonas rurales;
- cuando la comunidad participó con trabajo, material o recursos, las obras mejoraron y
los ahorros fueron grandes;
- se intensificó la tarea fiscalizadora de la ciudadanía y las comunidades organizadas y se
elevó el costo de las decisiones equivocadas o ineficaces; y
- los cambios han sido apreciados por la población que ahora espera más del gobierno
municipal que del nacional: así lo dijo el 90% de los encuestados en Manizales , el 75%
en Ipiales y 60% en Zipaquirá.
Los 16 municipios analizados por Planeación y el Banco Mundial reflejan bien la
heterogénea y diversa realidad de los 1.070 municipios que tiene Colombia. Por ello,
con prudente reserva, las conclusiones del documento citado ("Estudio sobre capacidad
de los gobiernos locales", Informe No. 14085-Co, Washington, D:C., 19 de julio, 1995)
se pueden extender a todo el universo municipal del país.
La Costa se recupera
También se publicaron hace un tiempo los resultados del estudio que adelantó la
Fundación para el Desarrollo del Caribe Colombiano -Fundesarrollo- con el propósito
de evaluar el impacto del proceso descentralizador en la región. Las conclusiones
divulgadas son bien elocuentes:
- Ha favorecido significativamente el desarrollo de la Costa y sin duda se constituye en
el principal instrumento para afianzar la democracia y en la mejor opción para
incrementar la calidad y cobertura de los servicios sociales;
- La región duplicó los recursos para inversión y aumentó considerablemente la
cobertura en los principales sectores sociales: 82% en educación primaria, 40% en
secundaria, 75% en acueducto y 54% en alcantarillado (datos del 96); y
- Lo anterior le permitió a la Costa reducir la distancia en materia social frente a otras
regiones y disminuir el índice de necesidades básicas insatisfechas en 8 puntos entre
1985 y 1993, equivalente a la reducción presentada en el plano nacional.
¿Quien se benefició del gasto público social en los noventa?
Después de recordar que la descentralización, los subsidios a la demanda y las reformas a
los servicios de salud (ley 100/93) fueron los cambios que mas impulsaron la inversión
social, Fedesarrollo responde la pregunta formulada de esta manera:
- "la descentralización ... ha favorecido a los mas pobres y, en particular, a los de las
áreas rurales"
- "entre 1993 y 1997...la cobertura promedio neta en educación primaria aumentó del
82,9% al 83,4%"
- "la cobertura neta secundaria tuvo un incremento importante durante los años
analizados al pasar del 54,1% al 59,7%. Esta variación significa un aumento de mas de
700.000 matriculados, 500.000 de los cuales lo hicieron a través del sistema público. El
aumento en la cobertura neta fue particularmente alto en el quintil de ingreso mas
pobre (del 31% al 40%) tanto en la zonas rurales como urbanas"
- "ha habido logros importantes en cobertura e impacto en los servicios de educación"
- "la cobertura neta en educación superior también se elevó durante el periodo
examinado, al pasar del 8.3% al 16%"
- "cabe destacar los aumentos en el número de matriculados en todos los niveles en el
sistema público de educación, que pasó de 5,9 a 7,1 millones (un incremento del
20,3%)
- "el progreso que se ha dado en los últimos años en asistencia y cobertura debe haber
mejorado la posición relativa de Colombia en el contexto latinoamericano".
- "entre 1993 y 1997 la cobertura en salud, medida como el porcentaje de la población
afiliada a algún sistema de seguridad en salud, se incrementó del 23,7% al 57,2%. Así,
mientras en 1993 el total de afiliados era de 7,9 millones, en 1997 ascendía a 22,7
millones. Este incremento significó un avance importante en el acceso a los servicios de
salud de la población colombiana"
- "la utilización de los servicios también se incrementó. Así, el número total de
consultas pasó de 2,5 millones en 1993 a 5,4 millones en 1997, mientras que el número
de hospitalizaciones pasó de cerca de un millón en 1993 a 1,4 millones en 1997. El
acceso a los servicios de salud favoreció en particular a la población pobre"
- "el aumento de la focalización de los subsidios en el sector salud fue muy destacado.
Los pobres de las zonas urbanas y rurales no solo aumentaron en cobertura, es decir,
afiliación a los servicios de salud, sino que el acceso a éstos aumentó también en forma
considerable"
- "los cambios en la estructura de focalización del gasto social en los noventa estuvieron
acompañados de cambios importantes en el crecimiento del ingreso y su distribución"
- "la estructura de los subsidios en Colombia ha tenido una notable mejoría en la
focalización de los servicios sociales provistos por el Estado" (Fedesarrollo, Coyuntura
Social, mayo 99).
TRANSFERENCIAS E INVERSIÓN SOCIAL
Las transferencias territoriales son en este momento la variable mas importante del
proceso descentralizador. Su pieza-maestra. Soportan económica y financieramente las
formas de auto - gobierno que empezamos a construir y la "devolución" de funciones del
poder central a las entidades regionales y locales. Representan, en promedio, el 50% de
los presupuestos de las administraciones centrales de los departamentos, distritos y
municipios que con ellas se benefician. Sin transferencias, la descentralización sería
mero canto a la bandera, vana ilusión.
Un poco de historia.
La Constitución de 1991 no inventó las transferencias como algunos creen. Tan sólo
constitucionalizó las de los municipios que antes eran de ley y dispuso que el situado
fiscal se liquidara con base en los ingresos corrientes de la Nación y no en sus ingresos
ordinarios, como lo preveía la reforma de 1968. También ordenó que la participación
de los municipios fuese un porcentaje de esos mismos ingresos corrientes y no del IVA,
y que su monto se incrementara porcentualmente durante la década siguiente.
Hay quienes sostienen -y entre ellos está la Comisión del Gasto Público- que el régimen
anterior a 1991 favorecía más a las entidades territoriales y que, de haberse continuado
con él, municipios y departamentos recibirían hoy sumas mayores a título de
transferencias.
En un documento que Pedro Nel Ospina preparó como investigador de Fedesarrollo
para el Consejo Nacional de Planeación se rebaten con cifras las repetidas afirmaciones
del ex - ministro Guillermo Perry, según las cuales <<a los constituyentes del 91 se nos
fue la mano en materia de transferencias>>. Dice así Ospina: "...según estimaciones
realizadas por Herrera (1997) del régimen de participación en los ingresos corrientes
resultó un ahorro para el gobierno central si se compara con la participación que
hubieran tenido los municipios bajo el régimen de la ley 12 de 1986. Para todos los
años, a partir de 1992, se genera un ahorro (para la nación) del 0.82 del PIB".
Las transferencias empezaron, entonces, antes de la Carta de 1991. El situado fiscal
apareció por primera vez en la reforma constitucional de 1968 y fue desarrollado por la
ley 46 de 1971. Sus valores incorporan las sumas que de tiempo atrás, y en virtud de
numerosas leyes, destinaba la Nación al pago de maestros y al sostenimiento de
numerosos hospitales en el país. Con su vigencia, desaparecieron las marchas que
periódicamente hacían desde provincia y hasta Bogotá los docentes departamentales
para reclamar el pago oportuno de sus sueldos.
Las transferencias municipales surgieron en la ley 33 de 1968 como una participación
de los entes locales en los recaudos que generaba el recién creado impuesto a las ventas.
Más tarde, la ley 12 de 1986, contemporánea de la elección popular de alcaldes, ordenó
su incremento en el tiempo y dispuso que fuera hasta del 50% de lo que produjese el
impuesto al valor agregado, IVA.
Razón de ser de las transferencias
El traspaso de recursos a las entidades territoriales se justifica básicamente por las
siguientes razones:
- la Nación se reservó para sí el cobro de los impuestos más dinámicos, es decir los que
reflejan el crecimiento económico del país (v.gr. renta y aduanas), y le dejó a las
entidades territoriales el recaudo de tributos menores;
- la descentralización del recaudo no será posible durante mucho tiempo porque sólo la
administración central posee los instrumentos y está en condiciones de combatir el
fraude y la evasión fiscales, v.gr. en el caso del impuesto al valor agregado;
- la equitativa distribución del ingreso público permite adelantar una seria política de
solidaridad e integración territorial porque las regiones que más tributan subsidian a las
de menor grado de desarrollo; y
- la concentración de recursos, durante varias décadas, en las arcas nacionales del
Estado, es decir la centralización fiscal, abandonó y marginó extensas regiones del país.
De esta situación sólo saldrá la provincia con la ayuda sostenida y creciente de la
Nación que por mucho tiempo debe apoyar decisivamente el desarrollo local.
Tal vez no sobre agregar que todos los Estados prevén la transferencia de recursos del
nivel central a sus diferentes entidades territoriales. Su monto depende de la manera
como estén distribuidas las rentas, es decir de las facultades que tengan los distintos
niveles territoriales para ordenar y recaudar tributos; de las atribuciones o competencias
administrativas que a esos mismos niveles se asignen; y, obviamente, del grado de
descentralización que se quiera para el respectivo país.
Salud. Educación. Agua Potable. Saneamiento Básico
Con los recursos provenientes de las transferencias, departamentos y distritos financian
"la educación preescolar, primaria, secundaria y media" y la salud, "con especial
atención a los niños". Los municipios y territorios indígenas financian la inversión que
realizan en esos mismos servicios y también en agua potable, saneamiento básico,
cultura, recreación, deporte e infraestructura física.
O sea que las transferencias financian parte importante de la escasa inversión social que
el Estado realiza en provincia - y para estos efectos todo el territorio nacional es
provincia -, pero no toda la inversión que a nivel regional y local se hace en los
servicios y áreas citados porque las entidades territoriales también hacen aportes
cuantiosos para los mismos fines con cargo a sus recursos propios.
Gracias a la inversión que conjuntamente han financiado la Nación (transferencias) y
las entidades territoriales (recursos propios) han mejorado de manera notable las cifras
de cobertura y la calidad de los servicios sociales y domiciliarios en la última década.
Así lo registran los informes y estudios de quienes han medido los niveles de cambio y
progreso social en el país, tal como aparece en aparte anterior.
Proyecto regresivo e inconveniente
A pesar de lo dicho, el Gobierno y el Congreso, a solicitud del Fondo Monetario
Internacional, pretenden recortar las transferencias. Así lo dispone el proyecto de acto
legislativo que reforma los artículos 356 y 357 de la Constitución y que las Cámaras
aprobaron el año pasado en primera vuelta. Lo aprobaron sin debatirlo porque
consideraron, desconociendo la Constitución, que el debate se daría en la segunda
vuelta. Ese proyecto es:
· regresivo porque castiga severamente la poca inversión social que el Estado financia a
través de las entidades territoriales;
· inconveniente porque reversa el proceso descentralizador y desconoce los esfuerzos
hechos para fortalecer y democratizar nuestro precario sistema político.
Según el texto aprobado:
1º. El situado fiscal y la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la
Nación desaparecerían y serían reemplazados por una bolsa común que financiará el
"sistema general de participaciones de las entidades territoriales".
2º. Los recursos iniciales del sistema propuesto serían iguales a la suma de los que hoy
constituyen el situado fiscal, la participación municipal en los ingresos corrientes de la
Nación y el " fondo educativo de compensación". La bolsa común crecería así:
· durante los años 2002 y 2003, inflación mas 1.75%;
· años 2004 y 2005, inflación mas 2%;
· años 2006, 2007 y 2008, inflación mas 2.5%; y
· a partir del 2009, "en un porcentaje igual al promedio de la variación porcentual que
hayan tenido los ingresos corrientes de la Nación durante los 4 años anteriores, incluida
la correspondiente al aforo del presupuesto en ejecución":
3º. Las entidades territoriales destinarían los recursos que les correspondan "a la
financiación de los servicios a su cargo, dándole prioridad al servicio de salud y los
servicios de educación...."
4º. La distribución de los recursos del sistema entre las entidades territoriales se haría
mediante ley que incorpore y tenga en cuenta, como principios y criterios, la población
atendida y por atender, en los servicios de salud y educación; el reparto entre la
población urbana y rural; la pobreza relativa; y la eficiencia.
5º. A partir del año 2.002, los municipios de las categorías cuarta, quinta y sexta
podrían destinar a gastos de funcionamiento hasta un 15% de su participación,
"exceptuando los recursos que se destinen para educación y salud ".
Para los efectos de este trabajo importa comentar y desarrollar los dos cambios mas
importantes, básicos, que introduce el proyecto:
PRIMERO. Recorta las transferencias. El monto total o valor global de las mismas, en
pesos constantes o corrientes, durante los próximos 7 años (2.002- 2008), si se liquidan
con base en el proyecto, será inferior al que tendrían si se continuaran liquidando con
el régimen y la normatividad vigentes.
El Gobierno olvida que la demanda de servicios sociales (cobertura y calidad) y sus
costos crecen por encima de los límites que fija el proyecto (inflación + 1.75,2.0% o
2.5%.
Este es el punto mas importante del proyecto para el Fondo Monetario y el Gobierno.
También, obviamente, para el país por los efectos que tiene sobre la inversión social y
las finanzas de las entidades territoriales. En ese recorte radican la razón de ser y
justificación de la iniciativa. Con el recorte que pretenden, buscan financiar el déficit
fiscal de la Nación, por lo menos parcialmente.
Si no hubiese recorte al valor de las transferencias, ni el Fondo ni el Gobierno
defenderían el proyecto. Además, insisten en él porque consideran que es el "aporte"
que deben hacer la inversión social y las entidades territoriales al problema fiscal del
gobierno central, a pesar de que dicho problema (déficit) no fue creado por los gastos
que se hacen en salud y educación ni por los departamentos y municipios del país.
SEGUNDO. Borra de un plumazo el derecho que tienen las entidades territoriales a
participar en los ingresos corrientes de la Nación mediante fórmulas -verdaderas reglas
de juego- que obligan al Gobierno y al Congreso por encima de cualquier consideración
de tipo político o coyuntural.
Las fórmulas vigentes para el reparto de las transferencias entre departamentos, distritos,
municipios y territorios indígenas, fueron elaboradas con base en porcentajes y
definiciones que garantizan la participación objetiva y transparente de las entidades
territoriales en los recursos a que tienen derecho. Probable o seguramente esas reglas de
juego no son equitativas desde el punto de vista interregional y están produciendo
efectos perversos o regresivos en algunos casos. Si así está sucediendo, hay que revisar y
ajustar las fórmulas para el reparto, como lo hacen periódicamente en muchos países.
Pero lo que no se puede decidir es que se deben eliminar esas garantías y disponer que
"la ley reglamentará los criterios de distribución".
En la forma anotada se desconoce el derecho de las entidades territoriales a las
transferencias y se coloca a gobernadores y alcaldes en manos del Gobierno y de los
congresistas que decidirán, cada vez que se apruebe la respectiva ley, cuánto
corresponde a cada entidad territorial.
¿Todas las entidades territoriales?
Conforme a la legislación vigente son beneficiarios de las transferencias los
departamentos, distritos, municipios y territorios indígenas. El proyecto 012 extiende
ese derecho a todas las entidades territoriales, sin excepción, lo cual quiere decir que, en
cualquier momento, puede crecer apreciablemente el número de beneficiarios, sin que
esté previsto que el monto o valor total de las transferencias aumente en la misma
proporción porque lo que pretende el proyecto es lo contrario: que se recorten.
El número de beneficiarios puede crecer porque el art. 286 de la Constitución preve que
"la ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que
se constituyan". En el proyecto que el Gobierno anuncia sobre ley de ordenamiento
territorial y presenta como complemento de su iniciativa 012, seguramente se desarrolla
dicho texto constitucional. De esa manera nuevas entidades territoriales participarán en
el reparto de las transferencias y reducirán la porción de las que ahora defienden lo poco
que en éstas les corresponde.
Las transferencias no son el talón de Aquiles de las finanzas públicas.
El argumento de mayor peso que presentan los defensores del proyecto tiene que ver
con el que consideran monto exagerado de las transferencias y su relación con el déficit
fiscal de la Nación. Nadie discute que este problema es serio ( en el año 2.000 el déficit
valió cerca 6% del PIB) y que a todos conviene y urge su solución. Aceptado lo
anterior, debe agregarse también que no son las transferencias territoriales sino otros
gastos del Gobierno los que producen ese inmenso "hueco fiscal".
Recortar las transferencias no arregla el problema. En cambio, castiga innecesariamente
la inversión social que realizan departamentos, distritos, municipios y territorios
indígenas. Afecta particularmente la cobertura y calidad de los servicios de salud y
educación destinados a la población mas vulnerable, la niñez, la juventud, la tercera
edad y las mujeres. Por ello, es claro que el recorte propuesto constituye una decisión
equivocada políticamente en cuanto a los sectores de gasto que deben hacer un esfuerzo
para la solución del déficit fiscal del Gobierno central.
No se liquidan con base en los ingresos totales de la Nación
Quienes pretenden recortar las transferencias anotan que su monto actual es
insostenible, porque ya representan cerca del 50% de los ingresos corrientes de la
Nación (24.5% el situado fiscal y 22% la participación municipal) y dan a entender
que, en esos ingresos corrientes, están todos los ingresos del Estado en su nivel central.
La verdad, sin embargo, es otra, pues los varias veces citados ingresos corrientes son
apenas una parte de los recursos que tiene a su disposición el Gobierno, porque para
determinar el monto de las transferencias se excluyen sumas importantes que el
ejecutivo nacional maneja, tal como a continuación se explica.
Conforme a las disposiciones vigentes son cuantiosos los recursos que no hacen parte de
los ingresos corrientes de la Nación. Entre ellos vale la pena citar:
1º. El producto de los empréstitos internos y externos que financian -cada día mas- el
presupuesto nacional.
2º. Los valores recaudados por venta o enajenación de activos, es decir el valor de las
privatizaciones.
3º. Los rendimientos que generen las inversiones de la Nación en el sistema financiero.
4º. Las utilidades de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado. En el 2.001 los
giros que harán Ecopetrol y el Banco de la República por este concepto al presupuesto
nacional valen 2.5 billones de pesos.
En razón de lo dicho, los ingresos corrientes de la Nación, que sirven de base para la
liquidación de las transferencias territoriales, valen menos que los ingreso totales que
conforman el presupuesto de la Nación. Valen menos del 20% de los recursos que tiene
a su disposición y efectivamente maneja el Gobierno en el presupuesto nacional. Así lo
establece el siguiente cuadro de la Contraloría General de la República:
Transferencias territoriales Vs. ingresos totales
(años 1995- 2000)
AÑO
Situado Fiscal/
Ingresos
totales
Partic. Mpios
Ingresos
totales
Transf..
ETR/Ingresos totales
1995 11,5%
6,1%
17,5%
1996 13,3%
7,9%
21,2%
1997 10,9%
7,9%
18,8%
1998 11,0%
8,4%
19,4%
1999 10,4%
7,6%
18,0%
2000 9,7%
9,1%
18,8%
Debe decirse, además, que en el presupuesto de la administración central del Gobierno
no se incluyen los presupuestos de los establecimientos públicos nacionales que son más
de 100. Cuando los presupuestos de éstos se suman al de aquélla, se configura el
presupuesto general de la Nación que, obviamente, vale más que el presupuesto de la
administración central.
Con otras palabras, puede decirse que las transferencias son sólo un porcentaje de los
ingresos corrientes de la Nación, que éstos valen menos que los ingresos totales del
Gobierno central y, obviamente, mucho menos que los ingresos del presupuesto general
de la nación.
A todo lo anterior debe agregarse que del presupuesto general de la Nación tampoco
hacen parte los recursos del Fondo de Regalías ni los presupuestos de las Empresas
Industriales y Comerciales del Estado de carácter nacional, como Ecopetrol, Telecom,
el Seguro Social, el IFI y las Electrificadoras, que también maneja el Gobierno nacional.
Cuando las cifras de estos últimos presupuestos se suman o agregan al general de la
Nación, los expertos hablan de ingresos del sector nacional consolidado.
Con base en lo dicho, es claro que las transferencias sólo representan un pequeño
porcentaje de los recursos que efectivamente tiene a su disposición y maneja el gobierno
central.
En términos concretos y a riesgo de ser repetitivos, debe decirse que las transferencias
valen un porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación; que estos ingresos son
inferiores a los ingresos totales del Gobierno central que figuran en el presupuesto
general de la nación; y que en éste no se incluyen sumas importantes que también
maneja el Gobierno y que registran crecimientos mayores que los de los llamados
ingresos corrientes.
Tampoco se tienen en cuenta todos los impuestos
Como si lo anterior no fuera suficiente, tampoco son ingresos corrientes para efectos de
liquidar las transferencias municipales, los siguientes ingresos del Gobierno nacional:
1º. El valor de los impuestos nuevos cuando así lo determine el Congreso. Por primera
vez las Cámaras hicieron uso de esta facultad en la última ley de reforma tributaria. Para
lograrlo, la ley 633 del 2.000, declaró que el conocido gravamen del 2 x 1.000, que se
venía cobrando desde hacía dos años, era "un nuevo impuesto". Por esa razón le cambió
el nombre: ya no se llama impuesto a las transacciones financieras, tal como se creó a
partir del 99, sino "gravamen a los movimientos financieros - GMF". La misma ley
también aprovechó la oportunidad para pasarlo del 2 al 3 x 1.000. Todo lo que querían
el Gobierno y el Congreso era que el cuantioso producido de ese gravamen -rebautizado
como impuesto nuevo- no se tuviera en cuenta para liquidar las transferencias a los
municipios y los territorios indígenas.
2º. También están excluidos, para los efectos señalados, los valores que produzcan los
ajustes que se decreten a los tributos existentes y los que se arbitren por medidas de
emergencia económica. Esta restricción opera durante el primer año de vigencia de las
respectivas decisiones.
Este aparte puede concluirse diciendo que otra sería la suerte de la descentralización y
las entidades territoriales si el valor de las transferencias, en vez de estar vinculado a la
noción restrictiva de ingresos corrientes, estuviese atado a los ingresos totales del
gobierno que conforman el presupuesto nacional, o al valor del presupuesto general de
la Nación, y si para su liquidación se tuviesen en cuenta valores que no se incorporan a
ninguno de los presupuestos antes citados.
También se puede agregar que razonan con sofismas y manipulan las cifras quienes
dicen que las transferencias valen el 50% de los ingresos de la Nación sin agregar que
hablan de ingresos corrientes y que éstos solo constituyen una parte de los ingresos
totales de la Nación porque el Gobierno dispone y maneja recursos que representan
varias veces el valor de los llamados ingresos corrientes.
Déficit y transferencias
El proyecto parte de otro supuesto equivocado: son las transferencias territoriales las que
causan el déficit fiscal de la Nación. Por ello conviene recortarlas, desacelerar su
crecimiento o congelarlas por el tiempo necesario -7 años- para equilibrar las finanzas
del Gobierno central. Como luego se verá, son otros los gastos que causan ese déficit.
En primer lugar, conviene destacar el explosivo crecimiento que durante los últimos
años han tenido los costos del servicio de la deuda contratada por el Gobierno para
financiar su desbalance fiscal.
Como las necesidades del Gobierno son cada día mayores y ha tenido que contratar
empréstitos para pagar créditos anteriores (amortiizaciones), el monto de la deuda se
"disparó". En 1990 valía el 12% del PIB. En 1997, el 17%. En promedio creció, durante
ese periodo, el 1% anual. Pero entre 1998 y 1999 subió 11.4% pues pasó a valer el
28.4% del PIB. Por "esa dinámica explosiva", el saldo de la deuda externa hoy vale mas
de US $ 20.000 millones, y el de la interna, $30 billones. Por esa misma razón el
Gobierno paga intereses que representan el 4% del PIB y la cuarta parte de sus gastos.
Los costos del servicio de la deuda también se han elevado por el incremento de las
tasas de interés (deuda interna) y la devaluación del peso (deuda externa). Tal vez no
sobre recordar que el Gobierno colocó TES a plazos de 5 y 10 años con tasas fijas del
orden del 35%. Hoy la tasa promedio de la deuda interna es bastante inferior, lo cual
quiere decir que el Gobierno está pagando en el país tasas superiores a las del mercado y
superiores a las que le cuesta la deuda externa.
Es claro que el servicio de la deuda, hace apenas cinco años, costaba menos que las
transferencias y que hoy vale más del doble de lo que cuestan los giros que hace la
Nación a municipios, distritos, departamentos y territorios indígenas.
Sin embargo, el Gobierno y el Congreso quieren recortar las transferencias, no el
servicio de la deuda, a pesar de que podrían arreglar el déficit si decidieran solucionar el
grave problema del endeudamiento (saldo, tasas de interés, otras condiciones
financieras, etc). Con razón se ha dicho: "El déficit de las finanzas públicas no se
resolverá si no se le presta atención explícita a la deuda pública... todas las medidas que
se tomen por el lado de los ingresos o del gasto serán insuficientes porque no se
alcanzará el equilibrio fiscal... el objetivo debe ser que el tema de la deuda se incorpore
dentro de las prioridades del Banco de la República..."
Lo anotado tal vez explique porqué, cuando el Gobierno se comprometió con el Fondo
Monetario Internacional a recortar las transferencias, también ofreció frenar el gasto
público "diferente al pago de intereses". Expresamente prometió "una fuerte reducción
del gasto del Gobierno central excluyendo pagos de intereses" y un "estricto control
sobre sus gastos diferentes al pago de intereses".
Son varias las propuestas concretas que desde diferentes sectores de opinión se han
formulado para castigar los costos del servicio de la deuda. Sin embargo, Gobierno,
Congreso y Banco de la República se han negado a oírlas, a pesar de que el de la deuda
pública es el problema mayor de las finanzas públicas del país. Alegan razones de
ortodoxia macroeconómica. También deben contar los intereses y presiones de los
banqueros - nacionales y extranjeros- e inversionistas que se oponen al cambio de
situaciones que los favorecen abiertamente. Lo anotado prueba que para las instancias
oficiales son mas importantes los rentistas, que viven de la tasa de interés, que la
inversión social.
También crecen otros gastos del Gobierno
Los comentarios que se acaban de hacer en relación con el costo del servicio de la
deuda y su incidencia en el presupuesto nacional prueban cuál es la causa mayor del
déficit fiscal del Gobierno central.
Otro de los rubros que contribuye a la profundización del hueco fiscal es el de los gastos
de funcionamiento que han crecido, entre otras razones, porque "los acuerdos de
distribución de lo ingresos corrientes que manda la Constitución no han estado
debidamente acompañados de una reducción de los gastos del gobierno central....(pues
éste) continúa asumiendo muchas de sus responsabilidades originales de gasto"
(Acuerdo con el Fondo Monetario Internacional).
Lo anterior quiere decir que el Gobierno, en vez de recortar sus propios gastos, los
incrementó porque decidió continuar ejecutando programas que, gracias a la
descentralización, hoy son de competencia de las entidades territoriales.
A la consideración anterior se debe que el Gobierno haya aplazado el traspaso de
funciones y servicios a departamentos y municipios y haya ampliado inclusive su radio
de acción en el campo social.
Es esa superposición de funciones la que origina el doble gasto en que se está
incurriendo -uno a cargo de la Nación y otro de las entidades territoriales- cuando los
escasos recursos de que se dispone sólo autorizan realizar el que corresponde a
departamentos y municipios.
Tiene razón, entonces, quien sostiene que la esencia del problema fiscal nacional no es
la descentralización, sino el querer mantener un Estado centralista. Por ello, "la
situación financiera nacional es responsabilidad del Gobierno y no del proceso de
descentralización"
Por su volumen, entre los gastos del Gobierno, ocupan lugar especial los de
funcionamiento que en la última década han crecido mas que las transferencias
territoriales.
Palos de ciego
Como se dijo antes, el proyecto de acto legislativo 012 que el Congreso aprobó en
primera vuelta a fines del 2000 y cuya suerte final debe decidir en el periodo de sesiones
que concluye el próximo 20 de junio, introduce, básicamente, dos grandes
modificaciones al régimen vigente en materia de transferencias territoriales:
n recorta durante 7 años el monto total de esas transferencias;
n remite su reparto entre las entidades territoriales a las decisiones que periódicamente
tome el Congreso.
Por una de esas paradojas propias de nuestra vida pública, el proyecto puede producir
otro gran cambio: recortar el monto total de las transferencias y aumentar el número de
sus beneficiarios porque de estos harían parte las provincias y regiones que se organicen
como entidades territoriales, tal como ya se anotó.
"Raponazo" a municipios y departamentos
En la década de los años 90 las transferencias tuvieron un crecimiento acelerado porque
la Constitución del 91 ordenó que la participación de los municipios en los ingresos
corrientes de la Nación se incrementara anualmente y de manera acumulativa. Ordenó
que pasaran del 14% de dichos ingresos en 1993 al 22% en el 2001.
Lo anterior explica que durante el periodo 1990-99 las transferencias territoriales hayan
tenido anualmente una tasa de expansión igual a la de la inflación mas 11.6%. Sin
embargo, ese crecimiento no continuará siendo igual porque la transferencias
municipales ya alcanzaron el "tope" o "techo" que le fijó el constituyente del 91: el 22%
de los ingresos corrientes, lo cual quiere decir que, a partir del año entrante, con el
régimen vigente, las transferencias tendrán un crecimiento meramente inercial o
vegetativo, si se quiere.
A pesar, entonces, de que las transferencias no continuarán creciendo al ritmo que
traían, el Gobierno propone recortarlas todavía más, tal como lo dijimos cuando se
explicó el proyecto 012.
Las fórmulas del periodo de transición -2002 al 2008-, y la que regiría con carácter
permanente, recortan el monto de las transferencias. Por ello la promueven con tanto
interés el Fondo Monetario y el Gobierno. Consideran que ese sería el aporte de las
entidades territoriales a la solución del problema fiscal de la Nación.
¿Cuál sería el monto del recorte? Hasta el momento el Gobierno no ha divulgado las
cifras. Obviamente conoce bien el "ahorro" que haría, pero no lo divulga. Los ponentes
del proyecto en el Congreso no preguntaron ni establecieron por su cuenta el valor de
esos recortes. Tampoco lo hicieron los Senadores y Representantes que votaron el
proyecto y que han debido medir las repercusiones y consecuencias que las medidas
aprobadas tienen en los departamentos, ciudades y municipios que representan.
La única cuantificación gubernamental del recorte que se conoce está contenida en el
memorando que el Ministerio de Hacienda entregó al Fondo Monetario y en el que se
compromete a desvincular "las transferencias a los gobiernos locales de los ingresos
corrientes" del presupuesto nacional, porque es "el mas importante de los esfuerzos (que
se puede hacer) para controlar el gasto público". En ese documento se anota que la
reforma debe proveer "ahorros fiscales (para la Nación, claro está) del 0,4% del PIB en
el 2001, que aumentarán al 0,8% del PIB en el 2002".
Los porcentajes y fechas transcritos han cambiado porque la reforma no empezó a regir
este año y porque las Cámaras modificaron la propuesta original. Sin embargo, revelan
bien las intenciones y aspiraciones del Gobierno.
La Contraloría General de la República ("Economía Colombiana", diciembre /00, p.
88) advierte que con el proyecto, según el propio Gobierno, la Nación "ahorraría un
0,5% del PIB en el 2.002".
En razón de lo dicho, si el proyecto se aprueba, la Nación, el año próximo ahorraría
cerca de un billón de pesos. Esa "ganancia" del Gobierno constituye una pérdida o un
menor ingreso para las entidades territoriales. Los departamentos y distritos, a título de
situado fiscal, dejarían de percibir $500.000 millones. Y los municipios, distritos y
territorios indígenas, por concepto de la participación que les asigna la Constitución,
una suma igual, es decir otros $ 500.000 millones.
Las cuentas del Gobierno
El Ministerio de Hacienda de manera inesperada sostiene que si el proyecto es
aprobado, durante los años 2.002 y 2.003, las entidades territoriales recibirán mas por
concepto de transferencias que si continúa aplicándose el régimen ahora vigente. Las
sorprendentes apreciaciones oficiales están contenidas en el oficio 006210 de marzo
6/01 con el que el Ministro Juan Manuel Santos respondió un derecho de petición de
Jaime Castro.
La posición del Ministerio contradice abiertamente todo lo que siempre han dicho y
continúan diciendo el Gobierno y los partidarios de la iniciativa: el proyecto se justifica
porque le permite a la Nación hacer un ahorro; con ese ahorro se cubrirá parte
apreciable del déficit fiscal; y el "sacrificio" o esfuerzo de las entidades territoriales debe
entenderse como aporte de la provincia a la solución de un problema que a todos
conviene resolver.
Las explicaciones suministradas por funcionarios del Confis (Consejo de Política Fiscal)
y Planeación Nacional permiten entender por qué, para el Ministerio de Hacienda, el
proyecto 012, en vez de recortar las transferencias, las incrementaría.
Esas explicaciones son:
1ª. Las proyecciones que se hacen de las transferencias con el régimen vigente sólo
incluyen las sumas correspondientes al situado fiscal y la participación municipal en los
ingresos corrientes de la Nación. En ellas no se incorporan los valores del llamado
"fondo educativo de compensación", FEC. Si estos últimos fuesen incluidos, las
transferencias, con el régimen vigente, valdrían un billón de pesos mas en el 2002 y
otro billón mas en el 2003.
2ª. El cálculo del "sistema general de participaciones", que es la bolsa común del
régimen propuesto, está inflado porque se hizo pensando que las transferencias del 2001
serán superiores al estimativo que de ellas aparece en el presupuesto que las aprobó.
Recuérdese que la bolsa común del 2.002, si se aprueba el proyecto, sería igual a las
transferencias del 2001 incrementadas con el índice de inflación +1.75%
Dicho con otras palabras, si a las transferencias del régimen vigente se suman los valores
del "fondo educativo de compensación", como tiene que hacerse, y si la bolsa común se
proyecta con las transferencias aprobadas para el 2.001, como también debe hacerse, las
cifras del Ministerio de Hacienda se invierten y prueban, que si no se les introduce
ningún cambio, las transferencias valdrían por año un billón de pesos mas de lo que
totalizarían con el régimen propuesto.
Si las cifras del Ministerio fuesen válidas -con la aprobación del proyecto 012 las
transferencias valdrán mas de lo que cuestan ahora y la Nación, en vez de un ahorro,
tendrá un nuevo gasto-, ¿qué justificación tiene el tantas veces citado proyecto?,
¿porqué lo promueve e impulsa el Gobierno?, ¿porqué hace parte de los acuerdos con el
Fondo Monetario?.
"Fondo Educativo de Compensación" (FEC)
Es una forma de transferencia adicional al situado y la participación municipal. Surgió
hace algunos años por razones que no es del caso analizar ahora. Sus valores han venido
creciendo anualmente así:
· $425.000 millones
· $966.000 millones
· $1 billón (aprox.)
Según funcionarios del Confis y Planeación Nacional el Gobierno decidió eliminar de
sus cuentas el "fondo de compensación". Por ello en la proyección de las transferencias
que hizo Minhacienda para los años 2002 y 2003 no se incluyen los valores de un Fondo
que desaparecería a partir del año entrante. Así de sencillo. Ese, podría decirse, es el
ahorro que haría el Gobierno central.
Esa la razón también para que en el proyecto 012 se disponga que "la Nación no podrá
pagar, directa o indirectamente, gastos en servicios que hayan sido señalados como de
competencia de las entidades territoriales", es decir gastos en salud y educación.
Si ese es el propósito oficial, lo que debe decirse es que para lograrlo no se necesita
reformar la Constitución ni aprobar el proyecto 012. Es suficiente con que los valores
del FEC no se incluyan en el proyecto anual de presupuesto.
"Sacar las castañas del fuego por mano ajena"
Si de eso es de lo que se trata, si ese es el fondo de la cuestión, lo que ocurre es que el
Gobierno no quiere "darse la pela". No quiere pagar el precio político de su decisión.
Prefiere, lógicamente, que lo hagan otros. Primero el Congreso con la aprobación del
proyecto. Y luego, los gobernadores y alcaldes ante las comunidades cada vez que tengan
que ordenar recortes en los servicios de salud y educación.
Monto del recorte
Por razones obvias, el Gobierno se niega a divulgar la cuantificación que seguramente
ha hecho del recorte total y de la "pérdida" que sufriría cada una de las entidades
territoriales y que constituiría "ahorro" para el presupuesto nacional.
Pero como el tema interesa a vastos sectores de opinión, Universidades como la
Nacional y los Andes, e investigadores calificados, como Iván Jaramillo, han hecho los
estimativos y proyecciones correspondientes. Como anexo se incluye el estudio de este
último.
Entre tales esmitativos vale la pena reproducir el que hizo la Contraloría General de la
República (oficio 80-110-258 de marzo 26) en respuesta a un derecho de petición de
Jaime Castro.
Según la Contraloría, este sería el valor total de las transferencias liquidadas conforme
al régimen vigente y la propuesta gubernamental:
Régimen vigente
Año
Régimen propuesto
2002
10.75
10.58
2003
(miles de billones de pesos)
11.89
11.5
La Contraloría también cuantificó el menor valor o "pérdida" que sufrirían las entidades
territoriales en los años 2002 y 2003. Sus estimativos tuvieron como punto de referencia
la distribución que hizo Planeación Nacional de las transferencias para el año 2001.
Para la Contraloría, el menor valor del situado fiscal se produce en el 2003. Y en el caso
de la participación municipal, ese menor valor o pérdida ocurre en los años 2002 y
2003, tal como aparece en los cuadros adjuntos. Las cifras sobre participaciones
municipales suman las transferencias que corresponden a todos los entes locales de un
departamento.
Sin reglas de juego
Actualmente el situado fiscal y la participación de las entidades locales en los ingresos
corrientes de la Nación se distribuyen entre sus beneficiarios teniendo en cuenta
situaciones y hechos que la Constitución y la ley definen y cuantifican
porcentualmente. Por la razón anotada, las transferencias que anualmente se giran a
cada territorio indígena, municipio, distrito y departamento son desarrollo o resultado
de una fórmula matemática, cuya aplicación no da lugar a controversia o discusión
alguna entre las partes (Nación - entidades territoriales) ni entre éstas mismas. Ninguno
de sus beneficiarios tiene que hacer lobby o intrigar ante el Gobierno o el Congreso
para que le asignen y giren lo que le corresponde.
Las entidades territoriales tienen, entonces, un derecho constitucional a las
transferencias, a participar en los ingresos corrientes de la Nación, conforme a reglas de
juego ciertas y objetivas que garantizan la efectividad del citado derecho y que no
dependen, para efectos de su aplicación, de la voluntad de las instancias nacionales
(Gobierno y Congreso). Tampoco, de circunstancias fortuitas o aleatorias, como serían,
por ejemplo, el nombre y la filiación política del respectivo alcalde, gobernador o taita
indígena.
Esas reglas de juego desaparecen en el proyecto gubernamental. Así sucede por varias
razones:
1ª. Se eliminan el situado fiscal y la participación municipal en los ingresos corrientes
de la Nación. Esas dos transferencias son sustituidas por el "sistema general de
participaciones de las entidades territoriales". Es decir, se crea una especie de bolsa
común de la que se harán los giros a las entidades territoriales.
2ª. El reparto de los recursos que alimenten ese "sistema general" o "bolsa común" se
hará entre las diferentes entidades territoriales mediante ley que tenga en cuenta los
siguientes principios y criterios:
· "población atendida y por atender en los servicios de salud y educación";
· "reparto entre la población urbana y rural";
· "pobreza relativa",
· "eficiencia".
Conforme a lo dicho, la ley, o sea el Congreso, definirá, con toda libertad, que entiende
por pobreza relativa y por eficiencia y que porcentaje asigna a esos conceptos y a las
cifras de población urbana y rural y a la población atendida o por atender, todo ello para
efectos de repartir los valores de la bolsa común entre sus beneficiarios, es decir entre las
diferentes entidades territoriales.
Con el régimen vigente, las Cámaras no pueden proceder con tanta discrecionalidad
porque la Constitución misma establece que el 15% del situado fiscal se distribuya por
partes iguales entre sus destinatarios (departamentos y distritos), que el 60% de la
participación municipal se reparta con base en determinadas variables y el 40%
restante, conforme a otras definiciones, después de reservar una porción a las
localidades que tengan menos de 50.000 habitantes.
La Constitución también ordena que se tengan en cuenta, para los mismos efectos, las
necesidades básicas insatisfechas, el esfuerzo fiscal ponderado que hayan hecho las
entidades territoriales, la población total de los municipios y el progreso en calidad de
vida demostrado por éstos últimos.
Las garantías, porcentajes, requisitos y exigencias que se acaban de resumir, desaparecen
en el proyecto gubernamental. Solo quedan en pie los 4 criterios o principios que atrás
se enumeraron.
Si el proyecto se aprueba, el Congreso, prácticamente con entera libertad, mediante ley
ordinaria, que puede cambiar cada vez que tengan a bien hacerlo las Cámaras,
distribuirá y repartirá entre municipios, territorios indígenas, distritos y departamentos,
la bolsa común del sistema general de participaciones de las entidades territoriales.
Como estamos en Cundinamarca y no en Dinamarca, según decía el Maestro Echandía,
las consecuencias del nuevo ordenamiento serán por lo menos estas dos:
1ª. El Gobierno, que es quien realmente determina lo que hace o deja de hacer el
Congreso, y éste último, cada vez que se tramite y apruebe la ley que reparta las
transferencias, caerán en la tentación de aprovechar sus decisiones para premiar o
castigar a los mandatarios regionales y locales que gocen de sus preferencias o antipatías.
Nadie puede garantizar que no lo harán con base en consideraciones de tipo políticopartidista o grupista-, que no tendrán nada que ver con las necesidades de los servicios
que las transferencias deben financiar.
2ª. Cada vez que se discuta la citada ley, gobernadores, alcaldes y cabildos indígenas
tendrán que hacer lobby en los despachos ministeriales y en los pasillos del Congreso si
quieren que a sus entidades se les asigne efectivamente lo que les corresponde. Tendrán
que librar la "guerra del centavo".
Así se le propina golpe certero a la autonomía política de municipios, ciudades,
territorios indígenas y departamentos.
Tal vez no sobre dejar constancia que conviene revisar las variables y porcentajes que la
Constitución establece actualmente para el reparto de las transferencias. Seguramente
contienen elementos de inequidad regional, que los ha vuelto regresivos. Si eso es lo
que conviene hacer, el proyecto tendría que ser uno bien distinto del que tramitan las
Cámaras porque desconstitucionalizar el tema y dejarlo en manos del Gobierno y del
Congreso equivale a acabar con la descentralización.
No ha habido pereza fiscal
El otro argumento que presentan los partidarios del recorte es el relacionado con la
pereza fiscal de las entidades territoriales. Lo presentan así: como departamentos y
municipios cuentan con las transferencias y con ellas financian los servicios esenciales a
cargo suyo, no hacen ningún esfuerzo en el campo tributario. Se dedican a vivir de los
giros que periódicamente reciben de la Nación.
El hecho, sin embargo, no es cierto porque departamentos y municipios han logrado
mejorar sus ingresos tributarios, a pesar de que cuentan con pocos instrumentos legales
para conseguirlo.
El esfuerzo fiscal de los municipios es mayor porque, como se dijo antes, los impuestos
que financian los departamentos son inelásticos. Además, la apertura, el contrabando y
la recesión han castigado severamente los ingresos que reciben por el consumo de
licores, cervezas y cigarrillos. Sin embargo, últimamente han mejorado su tributación
porque ahora reciben parte de la sobretasa a la gasolina y al a.c.p.m. y han visto crecer
sus ingresos por concepto de registro y anotación. Esa tendencia debe mantenerse y
mejorar si la ley 643 (nuevo régimen de loterías y juegos de suerte y azar) cumple los
objetivos que se tuvieron en cuenta para su expedición.
Tal vez no sobre agregar que si se quiere un mayor esfuerzo fiscal de municipios y
departamentos, es necesario, como adelante se dirá, que el Congreso expida la llamada
reforma tributaria territorial.
Inoportunidad del recorte
Por varias razones no es el momento mas indicado para recortar las transferencias. Estas
son algunas :
1ª. La situación económico- financiera de municipios, distritos y departamentos es
crítica. Atrás ya se presentaron sus niveles de endeudamiento y es sabido que varios han
tenido que acogerse a las disposiciones de la ley 550 sobre intervención, es decir
declararse en concordato.
2ª. La ley 549, que creó el Fondo de Pensiones Territoriales, decretó un recorte a las
transferencias prácticamente de carácter indefinido.
3ª. La ley 619 que modificó el régimen de regalías también disminuye los ingresos que
por este concepto recibían los municipios y departamentos que a ellas tienen derecho.
4ª. Las transferencias municipales ya llegaron al tope o techo que permitía la
Constitución. No continuarán creciendo de manera porcentual y acumulativa. No
tiene sentido reducirlas. Su impacto sobre las finanzas públicas nacionales ya se produjo.
Reformas urgentes
Las transferencias territoriales son una forma conocida de financiación de los gobiernos
regionales y locales. Existen en prácticamente todos los países del mundo. En ninguna
parte han encontrado el sistema ideal para su asignación y distribución. Periódicamente
se revisan, ajustan y mejoran las fórmulas adoptadas para estos efectos. Lo mismo debe
ocurrir entre nosotros.
Por ello, lo anotado no quiere decir que la normatividad vigente sobre transferencias
constituya el régimen ideal y que no deban hacérsele modificaciones y reformas.
Naturalmente requiere cambios importantes. Lo que ocurre es que el proyecto
gubernamental no se ocupa de esos cambios. Tan solo apunta a lo que le interesa al
Gobierno (recortar las transferencias para tratar de tapar el hueco fiscal de la Nación) y,
tal vez por descuido, suprime las reglas de juego que le garantizan a las entidades
territoriales el derecho que tienen a participar de manera objetiva en los ingresos
corrientes del presupuesto nacional.
Son varias las reformas que requiere el régimen vigente. Entre otras, las siguientes:
1ª. Es necesario asegurar equidad regional en su asignación. La forma como hoy se
reparten produce efectos regresivos en varios casos.
2ª. Urge adoptar formas eficaces de control que permitan combatir eficazmente la
malversación, el despilfarro y la corrupción.
3ª. Deben eliminarse los porcentajes que la ley 60 exige invertir en determinados
sectores, para que sean los municipios los que definan libremente las áreas prioritarias
de inversión social conforme a sus necesidades y características. Los porcentajes
actuales, por su rigidez, algunas veces, sobrefinancian sectores y dificultan el manejo de
las finanzas locales.
4ª. Conviene estimular y premiar en mayor proporción el esfuerzo y la eficiencia fiscal
de municipios y departamentos. En el caso de estos últimos, sólo se están teniendo en
cuenta, para una mayor participación en el situado, los aportes que con cargo a sus
propios recursos hagan a los servicios de salud y educación. No se considera el mayor
recaudo que logren con base en los tributos que cobran. Y en el de los municipios, es
bastante bajo el porcentaje que fija la ley para distribuir entre quienes consiguen
mayores recaudos por rentas propias.
5ª. El situado fiscal debe distribuirse teniendo en cuenta la población pobre que es
necesario atender.
6ª. Los criterios de capitación y subsidio a la demanda, que ya rigen en el sector salud,
deben extenderse al educativo. Igualmente conviene eliminar la contradicción que
existe entre la ley 60 (subsidio a la oferta) y la ley 100 (subsidio a la demanda)
7ª. Las escalas salariales de los servidores de la salud y la educación deben ser fijadas por
las entidades territoriales. Los acuerdos que celebra el gobierno, cuando acuerda
remuneraciones significativamente superiores a las que concede para el resto del sector
público, frenan la descentralización: las administraciones locales no asumen la
prestación de los servicios por temor a las escalas salariales y convencionales pactadas
por razones políticas.
¿Quién debe financiar el déficit de la Nación?
Nadie discute la necesidad y urgencia de cubrir ese faltante. A todos conviene que así se
haga y que se haga pronto. Las diferencias surgen cuando se pregunta quién debe
financiarlo porque las respuestas posibles y los procedimientos utilizables son varios.
Pero como el propósito de esta publicación no es el de encontrar esa respuesta y ese
procedimiento, baste con decir que la respuesta que da el proyecto y el procedimiento
que escoge son equivocados.
Equivocados en materia grave porque dispone que lo financien las entidades
territoriales mediante el recorte de las transferencias que hoy reciben, lo cual equivale a
decir que el déficit de la Nación lo deben financiar los sectores populares mediante el
recorte de los servicios de salud y educación que presta el Estado, lo que también
equivale a decir que se castiguen la salud y la educación públicas. Además, el proyecto
le pone un tope o techo a la inversión social cuando en todas partes lo que se le pone es
un piso, o sea que se obliga al Estado a hacer una inversión mínima.
Como si lo anterior fuera poco, debe agregarse que el proyecto es igualmente
equivocado porque el ahorro fiscal que con él logra la Nación, no le permitirá
solucionar el déficit que tiene y que se calcula valdrá alrededor de 10 billones de pesos
en el año 2001.
Con el recorte previsto en el proyecto no se soluciona el déficit fiscal del Gobierno; en
cambio, se aumenta de manera apreciable el que también tienen la mayoría de
departamentos y numerosos municipios. Dicho con otras palabras: el proyecto crea
problemas a nivel regional y local pero no soluciona el problema nacional. Pudiera
agregarse que descentraliza el déficit porque lo traslada a las entidades territoriales.
Tal vez no sobre agregar que sin necesidad de recortar las transferencias el Gobierno ha
podido reducir el monto del déficit tal como lo ha venido anunciando con cifras en la
mano. Además, buena parte de lo que el Gobierno gana con el recorte a las
transferencias lo gasta en auxilios parlamentarios que revivieron, por la puerta de atrás,
en el presupuesto aprobado para el año 2001, con el nombre de "cupos indicativos".
Para la vigencia en curso esos auxilios valdrán la suma de $ 300.000 millones.
HACIA UN ESTADO REGIONAL
El modelo de ordenamiento territorial que adoptamos en 1886 se agotó. Hoy no
interpreta ni expresa la realidad que vivimos ni las necesidades inmediatas y futuras del
país. Las reformas que le introdujimos con la descentralización de mediados de los 80 y
la Constitución del 91 lograron que sobreviviera pero no pudieron salvarlo del todo.
Sus fallas son estructurales, no meramente coyunturales. Tiene que ser reemplazado por
una nueva forma de distribución y reparto territorial del poder público. Tenemos que
reordenar el territorio para que el Estado pueda cumplir sus funciones.
Las fallas mayores del modelo de ordenamiento vigente están en el departamento, que
hace las veces de colectividad intermedia entre la Nación y la célula básica o local, es
decir el municipio.
En la Constitución de 1886 los departamentos se organizaron como copia, remedo o
caricatura de los antiguos Estados Soberanos (las asambleas elegían Senadores y
Magistrados de los Tribunales Seccionales y ejercían importantes atribuciones
económicas). Con el paso del tiempo fueron perdiendo sus funciones de mayor entidad.
También perdieron espacio en la conciencia de la opinión pública. Muy pocos
reconocen últimamente su necesidad y conveniencia.
Hoy son organizaciones anacrónicas. Por ello en la Constituyente del 91 se alcanzó a
plantear el debate departamentos vs. regiones ante la evidencia de que el país no tiene
capacidad ni recursos para organizar dos o mas entidades intermedias (provincias,
cantones, departamentos o regiones), como ocurre en otros Estados. Sin embargo, por
falta de tiempo y de voluntad política, la Constituyente no profundizó el tema y no
tomo la decisión de fondo que debía adoptar, o sea escoger la entidad intermedia que el
país requiere: región o departamento.
Prefirió una fórmula intermedia. Creyó que podía hacer convivir las regiones, primero
como organizaciones administrativas y luego como entidades territoriales, y los
departamentos, con las reformas que les introdujo. Pensó que los podía hacer convivir
sin deslindar ni precisar, al menos en sus elementos esenciales, las atribuciones y
recursos que deben identificar y financiar las regiones y los departamentos. Tampoco
dijo cómo se superarían sus eventuales colisiones y diferencias.
Por ello la Carta del 91 no contiene los parámetros que le permitan a la ley establecer si
las funciones que ejercerán las regiones serán tomadas de las que hoy cumplen la
Nación, los departamentos o los municipios, o parcialmente de cada uno de dichos
niveles territoriales, dependiendo de la región de que se trate. ¿De qué se van a ocupar
exactamente? ¿Cuáles serán sus atribuciones y competencias? Sus funciones, ¿serán
completamente nuevas, o se tomarán de las de la Nación, los departamentos y los
municipios, como antes se dijo? Son preguntas sin respuesta hasta el momento.
Y lo más importante: la Constitución no dijo quién financiaría las regiones. ¿Habrá
transferencias de la Nación, distintas del situado fiscal y las participaciones
municipales? Si la Nación tiene capacidad para hacerlas, ¿no sería mejor que
incrementara las que hoy realiza a departamentos y entidades locales? ¿Los municipios y
los departamentos cederán parte de las transferencias que ahora reciben? ¿La Nación,
los departamentos y los municipios renunciarán a algunos de los impuestos que hoy
cobran, a favor de las regiones que se creen? ¿O por lo menos, a parte de los valores que
por concepto de esos tributos recaudan? ¿Se financiarán mediante la creación de nuevos
impuestos? ¿O con una fórmula mixta que combine tributos nuevos y transferencias?
Si se piensa en las regalías, es forzoso decir de cuáles se echaría mano, porque las
vigentes tienen destinatario conocido. Tal vez no sobre agregar que los recursos del
Fondo de Regalías no alcanzarían a financiar todas las regiones que se organicen y que
un porcentaje de los mismos fue asignado a programas que los comprometen durante
varios años.
Mientras no se resuelvan estos interrogantes, difícilmente se lograrán crear y organizar
las regiones. Son esas las razones que no le han permitido al Congreso avanzar en la
expedición de la ley de ordenamiento territorial, a pesar de que ha tenido a su
consideración varios proyectos. Mientras no se absuelvan en la Constitución o en otro
instrumento las inquietudes antes planteadas, no habrá ley de ordenamiento territorial.
Nadie discute la necesidad y conveniencia de las regiones, siempre, claro está, que no
sean meras organizaciones burocráticas que superpongan estructuras o aparatos
administrativos y que, a otro nivel, reproduzcan los vicios de los departamentos y den
lugar a la creación de nuevos tributos o sobretasas para su sostenimiento.
Lo que importa, entonces, no es discutir teóricamente sobre la importancia de las
regiones. Lo que cuenta es decidir de manera concreta, en la práctica, cuáles serán su
estatus y funciones, sus relaciones con los departamentos , si éstos subsisten, porque si
desaparecen para dar paso a las regiones, el problema está solucionado. También es
importante definir, como ya se dijo, de qué recursos antiguos o nuevos vivirán.
Con otro enfoque el tema puede plantearse diciendo que habrá un problema, choque o
colisión entre los departamentos y las regiones si se quiere que éstas tengan las
funciones y los recursos que les permitan planificar y gestionar de verdad el desarrollo
de las áreas territoriales que se pongan bajo su autoridad. Porque, si se quiere que sólo se
dediquen a elaborar uno que otro estudio, a organizar seminarios y conferencias, o a
tratar de coordinar acciones, el problema se hubiera solucionado con el simple
mejoramiento de los desaparecidos Corpes (consejos regionales de planificación), como
algunos lo propusieron en su momento.
Regiones supradepartamentales
Históricamente y por razones de distinto orden hemos sido un país de regiones. Cada
día lo somos mas. Hace poco alguien escribió que el mapa económico- social de
Colombia es el mapa regional. Sin embargo, no hemos sido capaces de institucionalizar
esa realidad . De crear, en reemplazo de los departamentos, las regiones como nueva
organización político- administrativa que de verdad redistribuya territorialmente todo el
poder del Estado. Que no se limite a ser mera superposición de los actuales
departamentos, simple suma aritmética o mecánica de éstos.
Esta es la mayor y mas importante reforma de fondo que el país debe acometer para
darle vida a un nuevo modelo de ordenamiento territorial.
Las regiones que conforme a lo dicho se creen deberían cumplir funciones
constitucionales, legislativas, tributarias, policivas. Obviamente, administrativas.
También deberían ocuparse de la conservación del medio ambiente y la explotación de
los recursos naturales en su territorio. De esa manera la Nación -liberada de
atribuciones que hoy no atienden los Estados modernos desde su organización centraltendría a cargo suyo la justicia, la defensa nacional, la política económica, las relaciones
internacionales y el orden público.
Sólo así superaríamos la situación que algunos han identificado bien diciendo que
tenemos un Estado demasiado grande para ocuparse de los asuntos estrictamente
regionales y locales y demasiado pequeño para el manejo de los temas que interesan a
todos los colombianos.
Las regiones propuestas cumplirían funciones :
Constitucionales. Porque la reforma de los textos de la Carta Política que definan las
relaciones del poder central con las entidades territoriales (competencias y recursos)
debe someterse a la ratificación de las regiones expresada a través de su autoridad mas
representativa. Para su vigencia, esas reformas requerirían la aprobación de un número
apreciable de regiones (mayoría o dos terceras partes)
Legislativas. Porque deben tener facultad para expedir normas que desarrollen
directamente algunos textos constitucionales sin necesidad de que el Congreso haya
expedido antes una ley en las materias que se declaren de competencia de las regiones.
También deben atribuírseles facultades para reglamentar determinadas leyes, potestad
que ahora ejerce el Gobierno Nacional. El caso de la jornada laboral sirve de ejemplo
porque, en vez de que la defina el Código del Trabajo de manera uniforme para todo el
país, debería adoptarse por las autoridades regionales pues es dable pensar que bien
puede cambiar de una región a otra por razones climáticas, metereológicas y económicas
que están vinculadas, para decir algo, a las épocas de siembra y de cosechas. Recuérdese
que la jornada laboral tiene consecuencias sobre las horas extras y los salarios.
Tributarias. Porque deben tener facultades suficientes para financiar sus gastos de
funcionamiento y buena parte de la inversión que realicen. Según el reparto que se haga
de las rentas estatales, susbsistiría un régimen de transferencias que garantice la
solidaridad y el equilibrio regionales.
Policivas. Porque deben expedir normas que definan las que técnicamente se llaman
contravenciones y las sanciones correspondientes. Esas normas pueden cambiar de una
región a otra porque tienen que recoger valores culturales y situaciones sociales que no
son iguales en todo el país. El Código Nacional de Policía solo debe contener los
principios que protejan los derechos ciudadanos y las libertades públicas. Su desarrollo
debe estar a cargo de las autoridades regionales.
También conviene darle a la regiones competencia para que creen sus propios cuerpos
civiles de policía. Para algunos efectos, estos cuerpos coordinarán e integrarán sus
acciones con las de la fuerza pública de carácter nacional.
Administración interna. Porque las regiones, para el ejercicio de las funciones que les
correspondan y asuman, deben decidir el tamaño y las características de la organización
administrativa que creen.
También para los mismos efectos -o sea la prestación de los servicios a su cargo- deben
decidir la división y organización de sus territorios: crear y suprimir municipios y
reglamentar las asociaciones de municipios y las provincias. Inclusive, si quieren
mantener los antiguos departamentos como circunscripciones meramente
administrativas, deben poder hacerlo.
Medio ambiente y recursos naturales. Porque para promover el desarrollo económico es
necesario conservar las riquezas naturales. Esta atribución la cumplirían conforme a
políticas y programas nacionales.
En desarrollo de esta idea es válido pensar que muchas de las actuales corporaciones
autónomas regionales podrían desaparecer y sus funciones deberían pasar a ser de
competencia de las regiones. También pasarían a éstas los recursos que la ley asigna a las
corporaciones. Nada justifica la existencia de un frondoso y costoso aparato burocrático
administrativo que cumple funciones que bien podrían atender las regiones que se
organicen.
Durante 1997 las 33 corporaciones existentes ejecutaron presupuestos que en conjunto
valieron 300.000 millones de pesos. Algo mas de la tercera parte de esa suma - el 37% la recibieron de los municipios que por ley les transfieren un porcentaje de lo que
recaudan a título de predial.
En este aparte cabe lo relacionado con el otorgamiento de permisos para la explotación
de recursos naturales. Aunque en algunos casos se justifique que su expedición
corresponde a la Nación, conviene establecer que no se haga uso de esa facultad sin
haber oído previamente a las respectivas autoridades regionales.
Promover el crecimiento económico
Función importante de las regiones tiene que ser la del fomento económico. Para
lograrlo deben asegurar masiva inversión pública y privada en sus territorios. Deben
conseguir, en primer lugar, que los planes nacionales de desarrollo se "regionalicen", y
para atraer la inversión privada, deben crear las condiciones, principalmente de carácter
económico-fiscal, que estimulen y faciliten la ejecución de toda clase de proyectos por
parte de los empresarios particulares.
Recientemente se expidió la ley 323 de 1996 que convierte el Pacto Andino en la
Comunidad Andina y sienta las bases jurídicas para que el proceso de integración
transite los mismos caminos de la Unión Europea. En ésta, las entidades sub-nacionales
participan en la construcción europea mediante la designación de delegados territoriales
al Comité de Regiones. Además, esas mismas entidades intervienen en la formulación
de las posiciones de los Estados ante la Comunidad y participan en la ejecución de las
medidas adoptadas por ésta.
Ahí tienen el país y las regiones un antecedente que les señala la ruta para contribuir
decisivamente en la construcción de la Comunidad Andina y contribuir a que ésta
beneficie a todas las áreas y zonas que se vinculen al proceso de integración.
Las regiones no pueden ser meros espectadores del desarrollo económico de los
territorios colocados bajo su autoridad. El caso de Boyacá como Departamento, que
seguramente no es único, reviste características de verdadero drama. La suerte de
Acerías Paz del Río depende de decisiones que se toman en Bogotá, sede del gobierno
central, sin que Tunja, por falta de instrumentos, pueda intervenir eficazmente para
salvar la Empresa, a pesar de que el cierre de la factoría significa el colapso económico y
el deterioro social de parte importante del departamento.
Regímenes diferenciados
No todas las regiones que se creen tendrán condiciones y características comparables.
Entre ellas seguramente habrá diferencias por su grado de desarrollo, importancia
económica, número de habitantes y extensión geográfica. Esas particularidades
obligarán a que se establezcan diferencias en cuanto al régimen político- administrativo
que se les aplique.
REINVENTAR EL DEPARTAMENTO
Si no organizamos el Estado Regional aquí propuesto -por falta de valor político o
porque no existen todavía las condiciones que permitan hacerlo-, por un tiempo mas
seguiremos contando con los departamentos que ya tienen 115 años de vida. Pero los
departamentos que ahora tenemos no son viables. Si queremos sacarlos de la sala de
cuidados intensivos y lograr que sobrevivan, mientras se crean la regiones, hay que
someterlos a severo proceso de reingeniería, como se dice ahora. Hay que operarlos en
plena crisis.
Para empezar, conviene fortalecerlos, lo cual no quiere decir que sea necesario ampliar
la órbita de sus atribuciones. Para lograrlo es indispensable asignarles únicamente las
que pueden y deben cumplir en un nuevo modelo de ordenamiento territorial. También
es forzoso redefinir el origen y estatus de su corporación pública. Igualmente encontrar
los recursos que le permitan sobrevivir.
Los departamentos no pueden ser mera copia o caricatura simple de los Estados
Soberanos que desaparecieron con el régimen federal hace más de 100 años. Además, la
importancia creciente de ciudades y municipios no permite que en el país reaparezcan
organizaciones comparables a esos antiguos Estados Soberanos.
Otro elemento que cuenta para estos efectos tiene que ver con el hecho de que
seguramente los colombianos no están dispuestos a consentir nuevos tributos o
sobretasas que se destinen a financiar los actuales departamentos. Tampoco se ve cómo
la Nación incrementaría las transferencias a favor suyo. Por ello tendrán que financiarse
en una alta proporción con lo que hoy les asignan la Constitución y la ley.
Por las razones anotadas, sólo es viable un Departamento que se acomode a nuestras
necesidades y posibilidades. Un departamento anclado en la tierra y no en las
construcciones ideales de quienes conocen teóricamente las distintas formas de
organización estatal.
La reconstrucción de ese nuevo departamento exige que se elimine la cláusula general
de competencia que hoy le permite ocuparse de toda clase de funciones y servicios.
Desde la educación primaria hasta la investigación nuclear, desde la promoción de las
artesanías hasta el fomento de grandes empresas, pasando por toda la gama de
actividades que se le ocurran al legislador, los gobernadores y los diputados, los
secretarios y gerentes departamentales.
En desarrollo de dicha cláusula, los departamentos pueden y deben hacer todo lo que
requieran el adelantamiento y mejora de sus territorios y el bienestar de sus habitantes.
En la realidad, prácticamente no hacen nada como entidades prestadoras de servicios y
ejecutoras de obras. Salvo discutibles y contadas excepciones, han fracasado en el
cumplimiento de las tareas que, con pequeñas modificaciones, el país les asignó desde
1886.
Que no cumpla sus funciones, no es obstáculo para que el departamento se realice
burocráticamente. Las asambleas y los gobernadores crean una verdadera superestructura administrativa. En ella ningún cargo permanece vacante. Como la planta de
personal es insuficiente, celebran toda clase de contratos para la prestación de servicios.
Un bien aceitado aparato publicitario da cuenta de programas y proyectos. Quien lo vea
desde fuera, en los textos, en los organigramas, piensa que la ciudad funciona a todo
vapor, con altos índices de productividad.
Sin embargo, una mirada más atenta permite verificar que el departamento como
entidad territorial es un extenso, costoso y complejo montaje burocrático. Que vive
para sí mismo, que únicamente genera los recursos que necesita para sobrevivir, y que
no se proyecta hacia la comunidad en forma de servicios.
Además, se conforma con llenar el vacío que dejan los partidos políticos, faltos de la
más mínima organización propia pues les resulta más fácil vivir como parásitos del
presupuesto departamental. Los partidos consideran que la actividad de un Secretario,
Sub- Secretario, Gerente, Sub- Gerente, Director, Sub- Director, Rector de Colegio o
Director de Hospital tiene, indiscutiblemente, mayor poder de "arrastre" y de
"persuasión" que la de cualquier Directorio, Comando o Comité. Por ello no hay
nombramiento que no tenga su debida "coloración" política (léase grupista). Y en el
ejercicio del cargo, la incondicionalidad reemplaza la competencia. En estas
condiciones, ¿para qué tratar de movilizar opinión, presentar ideas, agitar el ambiente
con preocupaciones ciudadanas, crear hechos políticos? Lo que cuenta es tener "cuota".
Si no la hay se plantea una "crisis" para conseguirla.
Las cifras permiten confirmar lo que sabe todo aquel que por una u otra razón haya visto
funcionar el aparato departamental. El hecho no es nuevo. Pero cada día adquiere
dimensiones mayores. Cada vez los departamentos invierten menos y gastan más en
funcionar.
En razón de lo dicho, la función mas importante de los nuevos departamentos tiene que
ser la relacionada con la concepción, diseño y elaboración de programas y proyectos
financiables por la Nación, el sector privado y los municipios. Solo excepcionalmente,
debe ocuparse de la prestación de servicios y la ejecución de obras públicas. Estas tareas
deben estar a cargo de los municipios. Particularmente las que tienen que ver con la
prestación de los servicios sociales.
Agentes del desarrollo local
Los departamentos no deben competir con los municipios. No deben disputarles
atribuciones ni recursos porque su fortaleza depende de la importancia y grado de
autonomía de los municipios. Por ello los gobernadores, a través de agencias
especializadas, deben suministrar a las autoridades locales toda la asistencia y el apoyo
técnico, administrativo y financiero que requieran para el debido cumplimiento de las
funciones y la prestación de los servicios a su cargo. Los departamentos deben ser
entonces facilitadores y colaboradores de la gestión municipal.
Salud y educación descentralizadas
Los citados servicios deben estar a cargo de las ciudades y municipios que reúnan las
condiciones y requisitos que la ley señale. Para lograrlo es necesario actuar con base en
los siguientes criterios y servicios:
· Anualmente, en el respectivo presupuesto departamental, deben señalarse los
porcentajes o valores del situado fiscal y de los recursos propios que el departamento
transferirá a los municipios que asuman la prestación de los servicios, después de
acreditar los requisitos que reglamentariamente se hayan fijado.
· El municipio que lo solicite y cumpla los requisitos fijados, tendrá derecho a que se le
asigne la prestación del servicio de salud o de educación, o los dos, según el caso, y a que
se le giren los correspondientes porcentajes o valores.
· El departamento solo prestará los servicios en los municipios que no tengan interés en
hacerlo directamente o que no reúnan los requisitos que fije la ley con tal fin.
· En el convenio que para el efecto celebren los departamentos con sus respectivos
municipios, se determinarán la cobertura y calidad que deben alcanzar los
correspondientes servicios y demás condiciones que garanticen su efectiva prestación. El
no cumplimiento por parte del municipio dará lugar a que el departamento reasuma las
funciones que había cedido o delegado.
· Las diferencias que surjan entre los municipios y departamentos serán resueltas por
Planeación Nacional.
Protección y conservación de los recursos naturales
Lo que se dijo en el aparte anterior sobre esta importante función es trasladable aquí,
porque, mientras se crean las regiones, la deben ejercer los departamentos en la forma y
condiciones que allá se anotaron.
Cobrar impuestos en vez de destilar alcoholes, producir y vender aguardientes y rones
Hemos privatizado actividades que siempre consideramos como propias e intransferibles
del Estado. Cada día acudimos más a tribunales de arbitramento y formas de
conciliación que, en alguna medida, "privatizan" la administración de justicia. Y se
anuncia también la privatización de las cárceles. Muy pronto el sector público habrá
salido totalmente del mundo financiero porque habrá transferido al privado todos los
intereses que tenía en bancos y entidades afines. Vendimos y estamos vendiendo las
electrificadoras y privatizamos los servicios de telecomunicaciones, acueducto,
alcantarillado y recolección de basuras, para solo citar algunos. O por lo menos,
acabamos el monopolio que antes le permitía al Estado ser amo y señor en el ejercicio
de esas actividades.
A pesar de todo lo anterior y por una de esas paradojas propias de nuestra vida pública,
por norma constitucional expresa, que consiguieron los interesados a golpes de presión,
las loterías y la destilación y comercialización de alcoholes, aguardientes y rones,
constituyen todavía monopolio departamental. La subsistencia de ese anacrónico e
inconveniente privilegio obedece a razones que se pueden resumir en una sola: en la
inmensa mayoría de los casos, el monopolio financia la actividad política de los grupos,
sectores o movimientos que transitoriamente se "apoderan" de la respectiva licorera o
lotería. Por esa razón dichas entidades constituyen conocidos focos de corrupción. Y,
por esa misma razón, pasará mucho tiempo antes de que los "dueños" de los
departamentos acepten que el cobro de impuestos genera mayores ingresos que la
explotación directa de actividades que no corresponden propiamente a los
departamentos y que nunca han sido capaces de cumplir eficientemente.
Los departamentos deben defender el monopolio fiscal, o sea la facultad para gravar las
citadas actividades, y no el ejercicio directo de éstas por parte de funcionarios públicos o
trabajadores oficiales. Pero cuando hay intereses político- económicos de por medio es
muy difícil hacerlo entender así.
Aunque la Constitución previó desde 1991 que se otorgara a particulares el
cumplimiento de las actividades propias de los monopolios estatales cuando las
empresas respectivas no fueran eficientes, sólo las leyes 617 y 643 de 2.000 ordenaron la
liquidación de la licoreras y loterías que generen pérdidas durante tres años
consecutivos. Hasta el momento, que se sepa, ningún gobernador ha dispuesto esa
liquidación a pesar de que son varias las licoreras y loterías que llevan mas de tres dando
pérdidas. ¿Se quedarán escritas las disposiciones de las citadas leyes?
¿Que hacer con las Asambleas?
Simplemente suprimirlas. Cada día tienen menos razón de ser. A la vieja definición de
diputado - tiene más votos de los que se necesitan para ser concejal pero menos de los
que se requieren para llegar a la Cámara- se podría agregar que en muchos casos la
diputación se busca porque permite reunir los requisitos necesarios para conseguir o
reajustar una pensión de jubilación. A esta única consideración obedece el acto
legislativo 01 de 1996 que le dio a los diputados remuneración en vez de honorarios por
su asistencia a sesiones, como disponía la Constitución del 91, y les reconoció
prestaciones y régimen especial de seguridad social.
En otras épocas, las Asambleas se justificaban porque eran el órgano que a nombre del
pueblo decidía sobre el cobro de unos impuestos y la inversión de unos dineros públicos.
Eran expresión del viejo y todavía válido aforismo inglés: no tax without
representation.
Esa importante función ha desaparecido en buena medida porque ahora es la ley, o sea
el Congreso, quien decide la base gravable, la tarifa y demás elementos constitutivos de
los gravámenes departamentales y porque la destinación de la mayor parte de los
ingresos seccionales también la define la ley: el situado fiscal solo podrá destinarse a la
financiación de los servicios de salud y educación en determinados niveles y en las
proporciones (porcentajes) que el Congreso fija.
Además, esas decisiones sobre ingresos y gastos a nivel departamental pueden tomarse
por otro órgano por lo menos tan representativo popularmente como las desprestigiadas
asambleas.
Es claro también que si el departamento asume las funciones de planeación y
programación que aquí se recomiendan, el espacio para la actuación de las asambleas se
reduce aún más.
Por todo lo anterior puede proponerse válidamente que las dumas seccionales sean
reemplazadas por asambleas o corporaciones que integren los alcaldes del respectivo
departamento. Así se articulan e integran las dos entidades básicas del ordenamiento
territorial, los departamentos y los municipios, y se desarrolla el principio que asigna a
los primeros como función esencial la de promover el desarrollo local. Si la acción de
los departamentos debe tener como destinatario específico a los municipios y sus
habitantes, está bien que sean los alcaldes quienes definan normativamente esa acción y
controlen políticamente su ejecución.
Cuando el número de municipios sea superior a treinta y uno, que es actualmente el
número máximo de diputados por departamento, puede disponerse que la asamblea de
alcaldes ejerza directamente las atribuciones más importantes que a ella misma
corresponden y elija de su seno un comité ejecutivo que cumpla de manera permanente
las demás funciones de la corporación.
Los alcaldes no tendrían remuneración, prestaciones ni seguridad social por el hecho de
desempeñarse como miembros de la entidad que reemplace las asambleas. Tan solo
tendrían derecho a pasajes y viáticos pues sus nuevas funciones harían parte de sus
atribuciones como alcaldes.
La supresión de las asambleas también le permitirá a los departamentos reducir gastos de
funcionamiento y equilibrar sus desbalanceados presupuestos
¿Cuántos departamentos?
La definición que se haga sobre la naturaleza, atribuciones y financiación de los
departamentos permitirá decidir, a su vez, cuántos y cuáles deben conservarse y crearse
en el país .
Con base en dichas definiciones, el Congreso y los sectores interesados decidirán con
elementos de juicio serios si los 32 departamentos existentes responden como
colectividades intermedias entre la Nación y el municipio a las necesidades de un
nuevo modelo de ordenamiento territorial. O si, por el contrario, se justifica autorizar la
creación de los que desde hace varios años se vienen gestando en la conciencia de
comunidades que por razones históricas, geográficas o de otro orden piden expresarse
institucionalmente mediante la creación de nuevos departamentos.
Régimen alternativo
Puede pensarse también en institucionalizar, simultáneamente, los dos regímenes que se
acaban de resumir, el de las regiones y los departamentos, y en prever que, mediante
referendo, los ciudadanos escojan si prefieren que su territorio se convierta en región o
continúe como departamento.
No es herético el establecimiento de esas dos formas de organización territorial. Así
ocurre en otras partes. Hasta hace relativamente poco nosotros tuvimos como
colectividades intermedias a los departamentos, intendencias y comisarías. Inclusive,
era diferente el régimen aplicable a una y otra categoría.
Para que los ciudadanos puedan escoger entre opciones verdaderamente distintas, es
necesario que las regiones y los departamentos se diferencien de verdad en cuanto a
competencias, recursos y relaciones con el poder central.
NIVEL LOCAL
En todos los Estados existe por lo menos una entidad territorial intermedia entre la
administración nacional, que cumple sus funciones en todo el país, y la de carácter local
que, como su nombre lo indica, sólo opera al interior de la célula básica o primaria, que
suele ser el municipio. De este modo, se configuran tres planos o niveles administrativos
de carácter territorial: el local, el intermedio y el nacional.
Ya dijimos que entre nosotros el nivel intermedio debe estar conformado por las
regiones y/o los departamentos. A nivel local tenemos tres realidades bien distintas -el
pequeño municipio, las ciudades intermedias y las grandes urbes- que exigen regímenes
diferentes.
Modernas aldeas rurales
La mayor parte de la población que padece condiciones de pobreza absoluta reside en las
áreas rurales. Además, la brecha ciudad-campo es cada día mayor. Según Fedesarrollo, el
porcentaje de hogares pobres aumentó en las áreas rurales del 55% en 1991 al 60% en
1997 y la participación de los ingresos rurales en el ingreso total de los hogares pasó del
16% al 9% entre 1993 y 1997.
Solucionarle sus problemas básicos tiene altos costos económicos porque esa población
vive dispersa en extensas zonas. Tan altos son esos costos que los municipios no pueden
atender sus zonas rurales en la forma y condiciones en que están obligados a hacerlo.
Así lo estableció Planeación Nacional cuando evaluó la utilización de las transferencias
giradas en 1996: el 70% de la muestra estudiada desconoció los porcentajes mínimos de
inversión que fija la ley y quienes mas incumplieron fueron los municipios que tienen
una mayor proporción de población rural ( los de menos de 50.000 habitantes).
Por ello conviene congregar o reunir esa población en pequeños centros o cascos
urbanos. Así será posible ofrecerle las condiciones de vida a que tiene derecho.
"Nuclearla", sí la expresión es válida. "Reducirla a poblado" como decían los españoles
durante la Colonia. Es la manera mas fácil de socializarla y de proveer a la solución de
sus necesidades. De comunicarse con ella y de incorporarla al resto del país. De sacarla,
muchas veces, de las condiciones miserables que soporta en razón de la vida primitiva
que lleva.
Urge convertir a los pequeños pueblos en las modernas aldeas rurales de que habló
Alberto Lleras y en las que el agricultor o trabajador del campo reside con su familia
porque en ellas debe encontrar seguridad y aceptables condiciones de vida (salud,
educación, energía, teléfono, etc). Ese pequeño propietario o trabajador independiente
va por la mañana a laborar en la parcela o el establo y regresa por la tarde a descansar en
el seno del hogar y en un ambiente de enriquecedora vida comunitaria.
Esa moderna aldea rural debe ser el núcleo básico de los asentamientos humanos en
Colombia y punto de partida para el reordenamiento territorial del país. En ellas la
población rural debe solucionar sus necesidades básicas insatisfechas y mejorar
notablemente sus condiciones y calidad de vida.
Esas mismas aldeas deben contener la migración hacia las ciudades que en barrios de
miseria concentran tremendos niveles de pobreza, entre otras razones por el éxodo que
reciben de los campos abandonados y que últimamente ha crecido con los desplazados
por la violencia.
Por ello se ha dicho válidamente que para combatir la pobreza urbana también es
necesario invertir en las zonas y áreas rurales. Por todo lo anterior conviene poner en
marcha una política de Estado que provea de vivienda y de servicios básicos a esas
aldeas.
Convertir 500 pequeños municipios en modernas aldeas permite luchar eficazmente
contra la pobreza porque el municipio es el instrumento mas indicado para combatir la
de las zonas rurales. También la de las áreas urbanas marginadas.
Dinámicas capitales de provincia
En un plano o nivel superior estarían las ciudades intermedias, en muchos casos
antiguas capitales de provincia, que siguen ejerciendo una gran influencia sobre los
pequeños municipios que las rodean. A veces su radio de acción es amplio. Esas
ciudades intermedias suelen ser centros económicos de carácter industrial, comercial,
agropecuario, turístico o mixto. Algunos las llaman "centros urbanos periféricos". En
ellas debe haber servicios de salud, educación y otros de nivel superior a los que tengan
las pequeñas aldeas.
Esas ciudades intermedias hacen las veces de centros de una especie de "sistema solar"
porque a su alrededor están los pueblos menores que debemos convertir, según se dijo,
en modernas aldeas rurales. Así los municipios pequeños se insertan en un espacio mas
amplio y se empieza a construir una organización local - regional.
Hace algunos años Planeación Nacional elaboró documentos que identificaron algo
más de 150 ciudades intermedias en las que conviene ejecutar programas que potencien
y desarrollen su papel natural: "capitales" o polos de atracción de un área o zona
determinada.
Para empezar, conviene convertirlas en sede o domicilio de las asociaciones de
municipios que urge organizar entre ellas y los pequeños poblados sobre los que ejercen
marcada influencia económica o social. En esas asociaciones puede estar el germen que
facilite la reaparición de las Provincias.
Asociaciones de municipios
Aunque no hemos precisado todavía las atribuciones de las provincias ni sus fuentes de
financiación, y en algunos casos su institucionalización puede crear "problemas" con los
departamentos respectivos, esas eventuales dificultades desaparecen si se recuerda que
las provincias, donde existen, constituyen tozuda realidad que es fácil organizar y que se
deben promover como escenario y mecanismo válido para que los municipios celebren
los acuerdos que les permitan manejar conjuntamente asuntos de interés común.
En varias regiones de Colombia, en efecto, las provincias son una realidad geográfica,
histórica, económica, cultural y política que nuestras instituciones republicanas
recogieron de la Colonia y que, infortunadamente, borramos del ordenamiento jurídico
en 1945. Pero ahí continúan a la orilla de carreteras y caminos y, sobre todo, en la
conciencia de la mayoría de sus habitantes.
Por ello, su "reaparición" institucional en esos casos interpreta y expresa esa realidad y
responde a una necesidad. Por ello, también, los municipios que las conforman
seguramente les cederán algunas de sus atribuciones y les transferirán parte de sus
recursos. Los departamentos de que hagan parte, seguramente asumirán actitud
comparable, sobre todo si la ley los obliga a hacerlo. Si no proceden de esa manera,
corren un riesgo: que dichas provincias se conviertan en departamentos.
Las provincias así concebidas pueden iniciarse institucionalmente como asociaciones de
municipios, figura que conocemos de tiempo atrás y hemos aplicado con realizaciones
positivas en muchos casos.
Donde no haya provincias formadas, las asociaciones de municipios pueden ir creando y
estrechando los vínculos que, con el tiempo, muestren la necesidad y conveniencia de
organizar las provincias como instrumento sólido de integración y coordinación entre
varias entidades locales. Entre otros, sería el caso de las "uniones" mínimas que es
necesario crear entre las modernas aldeas rurales que proponemos y sus respectivas
"capitales", tal como se explicó en aparte anterior.
Las grandes ciudades
A las ciudades siempre las hemos considerado como municipios de gran tamaño por su
extensión física, el número de sus habitantes y su importancia económica. Hemos
creído en todos los casos que se trata de municipios que no exigen regulación político administrativa diferente a la prevista para todos los de Colombia en el antiguo Código
de Régimen Político y Municipal, con las leyes que lo adicionaron y reformaron, sin
perjuicio de las pequeñas excepciones que éstas últimas hicieron, para algunos contados
temas, a las normas generales de aquél.
La aparición de los Distritos, que son ciudades grandes, no cambió la situación porque el
régimen que se aplicó a Bogotá - Distrito Especial desde 1945 - no fue sustancialmente
diferente al de los demás municipios del país. Así ocurrió por timidez del legislador y
porque la Corte Suprema de Justicia decidió que la Capital de la República no podía
tener un régimen distinto del "municipal ordinario". Y en el caso de los Distritos de
Cartagena, Santa Marta y Barranquilla, es evidente que su creación sólo obedeció al
propósito de hacerlos destinatarios del situado fiscal, como si se tratara de nuevos
departamentos. Prueba de lo dicho radica en que, a pesar de haber sido creados algunos
de ellos hacer cerca de 15 años, aún no se ha dictado para ninguno la ley que
reglamente su organización y funcionamiento.
Con base en este último antecedente son numerosas las ciudades que quieren ser
Distritos. Al Congreso en una época se presentaron más de 50 proyecto de acto
legislativo que así lo preveían para igual número de centros urbanos. Como su
aprobación hubiese "liquidado" a muchos departamentos, pues la división del situado
fiscal entre mas de 100 beneficiarios habría reducido significativamente sus valores, los
citados proyectos terminaron neutralizándose y ninguno de ellos fue aprobado.
Para evitar la "tentación" que se acaba de mencionar, y porque la propuesta tiene lógica,
debería establecerse que la ciudad que se organice como Distrito deje de "pertenecer" al
departamento del que hacía parte y se convierta, automáticamente, en entidad
territorial comparable a un departamento. Sería una especie de departamento-urbano
que no recibiría participación en los ingresos corrientes de la Nación como si se tratase
de un municipio.
Lo que no pueden pretender esas ciudades es el derecho a recibir, simultáneamente,
ayuda directa y permanente de la Nación, a través de lo que les corresponda en el
situado, y apoyo, también directo y permanente, mediante su participación en los
ingresos corrientes del presupuesto nacional. No pueden pretenderlo así porque esa
favorable situación no afecta a la Nación, que sigue transfiriendo los mismos valores a
título de situado y de participación municipal, pero sí perjudica a las demás ciudades y
municipios del país y en particular a los del departamento al que pertenezca el nuevo
Distrito, porque recibiría menos para financiar los servicios de salud y educación. Si la
ciudad que se convierte en Distrito es capital de departamento, éste escogería una
nueva capital.
Régimen especial
Independientemente de que sean Distrito o no, las grandes ciudades requieren formas
especiales de gobierno y administración. Infortunadamente siempre las hemos
considerado y tratado como municipios grandes. Por ello a su régimen político administrativo no le hemos dado los desarrollos que requiere el mundo urbano. Eso
explica también que solo hasta 1993 hayamos dictado un Estatuto - el Orgánico de
Bogotá - que contiene los elementos principales de lo que podría ser el régimen
aplicable a las grandes urbes. Ese Estatuto partió en dos la vida institucional, política,
fiscal y administrativa de la Capital de la República. Estos son los principios del
decreto-ley 1421 de 1993 que podrían servir para estructurar esa forma de gobierno y
administración, distinta de la de los demás municipios del país:
1. Estricta separación de funciones entre el Concejo y la Alcaldía. Por todos los medios,
debe evitarse la coadministración. La separación de poderes debe "transplantarse" al
ámbito del gobierno urbano.
2. Audaces formas de descentralización política, fiscal y administrativa al interior de las
ciudades que no pueden continuar gobernándose desde un solo centro de poder. "Hacer
la descentralización de la descentralización" dijo alguien.
3. Efectivas formas de participación ciudadana y comunitaria y de la sociedad civil en el
manejo de los asuntos de interés común, y eficientes sistemas de control social sobre la
gestión pública.
4. Régimen tributario que permita combatir eficazmente el fraude y la evasión fiscales.
No hay que crear nuevos impuestos ni reajustar sus tarifas sino hacer cumplir el sabio
principio que dice: "paguemos todos para que paguemos menos".
5. Facilitar la coordinación e integración de las políticas de las grandes ciudades con las
de los municipios que estén dentro de su área de influencia.
Obviamente a estos principios generales del 1421 deben agregarse otros. Por ejemplo,
los que hacían parte de los borradores del Estatuto Orgánico de Bogotá y que el
Gobierno de la época no aceptó y los que surjan de la reflexión que se haga sobre las
múltiples y a veces positivas experiencias que en gestión urbana tiene el país.
CORPORACIONES PÚBLICAS
Ya dijimos que las asambleas departamentales, en caso de que subsistan los
departamentos, deben ser suprimidas y agregamos cómo deberían ser reemplazadas. En
el caso de las corporaciones -asambleas o consejos - que se creen para las regiones,
conviene establecer:
· serán de origen popular pues cumplirán funciones de naturaleza política
(constitucionales, legislativas, tributarias).
· en ningún caso deben tener mas de 20 miembros;
· de ellas harán parte, por derecho propio, quienes hayan ejercido el cargo de
gobernador por elección popular en cualquiera de los departamentos que desaparecieron
para conformar la región; ejercerán sus funciones ad-honoren;
· solo sesionarán dos veces al año en periodos bimestrales que tendrán lugar durante el
primero y segundo semestres; y
· sus miembros tendrán derecho a honorarios, no a remuneración, y, cuando concurran
a sesiones extraordinarias, sólo cobrarán viáticos y gastos de transporte.
· En cuanto a los concejos municipales conviene disponer:
· que de ellos hagan parte, por derecho propio, quienes hayan sido alcaldes por elección
popular del respectivo municipio, sin que ello implique aumentar el número de
concejales pues los puestos o curules que ocupen los ex - alcaldes no serán provistos en
las respectivas votaciones. Ejercerán sus cargos ad - honoren.
· que no tengan derecho a ningún tipo de remuneración los concejales de los
municipios que no generen ingresos corrientes de libre destinación suficientes para
financiar sus gastos de funcionamiento, incluidos los que demande el respectivo
concejo.
Para todas las corporaciones regionales y locales es necesario:
1º. Establecer que nadie puede ser elegido para mas de tres periodos consecutivos;
2º. Eliminar las "suplencias" en que se han convertido los segundos, terceros y cuartos
renglones de la lista. En los casos de vacancia temporal o absoluta nadie tendrá derecho
a posesionarse. La respectiva curul permanecerá vacía. Así de simple. Si se crean las
circunscripciones uninominales que luego se proponen y se produce vacancia absoluta,
se convocaría a nuevas elecciones para el resto del periodo.
3º. Crear circunscripciones uninominales para la elección de diputados o consejeros
regionales y concejales en el caso de las grandes ciudades.
MANO DURA CONTRA EL DESPILFARRO Y LA CORRUPCIÓN
Los casos de malversación y falta de integridad ética en el manejo de los recursos
asignados a las administraciones seccionales y locales, también descalifican y
desconceptúan el proceso ante la opinión, lo "matan" en la conciencia ciudadana.
Contra ellos es necesario luchar sin contemplaciones hasta erradicarlos y sancionar a
quienes sean responsables.
Esa lucha deberían adelantarla, principalmente, los llamados organismos oficiales de
control. Entre ellos, las personerías y contralorías que están cerca de las
administraciones a las que se supone deben vigilar y que, según se cree también, son
organismos especializados que conocen bien la organización y el funcionamiento de las
entidades sometidas a su fiscalización. Infortunadamente no sucede así en la gran
mayoría de los casos, entre otras, por las razones que enumeramos y explicamos en
aparte anterior.
Calificadas auditorias externas
En desarrollo del texto constitucional vigente debería establecerse que las contralorías
ejerzan sus funciones de vigilancia fiscal por medio de "empresas colombianas escogidas
mediante concurso de méritos" y que se contraten previo concepto del Consejo de
Estado (art. 267 de la Constitución).
De esa manera se desburocratizan las contralorías y se garantiza, sobre todo, que el
control fiscal sea ejercido de manera técnica e independiente. Con base en los
resultados del severo control que cumplan los auditores privados, la contraloría deducirá
las responsabilidades a que haya lugar y ejercerá las demás funciones que le señalen la
Constitución y la ley.
Igualmente, debería establecerse que los juicios de responsabilidad fiscal se adelanten
por la jurisdicción contencioso aministrativa a solicitud de la respectiva contraloría,
que en los procesos correspondientes haría las veces de "parte civil" y defendería los
intereses de la Administración.
Personerías defensoras de los derechos humanos
En la inmensa mayoría de los casos, las personerías, como las contralorías, reflejan los
intereses políticos de los concejos distritales o municipales. En principio, todas sus
actuaciones tienen una notoria coloración político-grupista, Muchas veces ni siquiera
reproducen los intereses del concejo como corporación sino los del concejal que
respalda y sostiene en el cargo al funcionario que decide.
Por ello no es serio que a las Personerías se les otorguen las funciones propias del
Ministerio Público en determinados procesos judiciales ni que se les atribuya la facultad
de controlar las respectivas administraciones distritales o municipales y de sancionar
disciplinariamente a sus funcionarios.
Es tan equivocada la asignación de este tipo de funciones a las personerías, que una de
ellas, para mostrar resultados, decidió establecer mediante resolución interna que uno
de los factores para la calificación y el ascenso de sus propios empleados es el número de
pliegos de cargos y de sanciones que propongan, sin consideración a la seriedad y validez
de esos pliegos o propuestas. Lo que cuenta es poder decir que se trabaja mucho y que se
"empapela" a los funcionarios aunque lo que se haga carezca de fundamento y concluya
casi siempre con una simple orden de archivar el expediente o con una sanción que
luego anulan los jueces competentes.
Volviendo a las funciones de las personerías, debe decirse en cuanto a las primeras - las
que tienen que ver con la administración de justicia - que conviene atribuirlas en toda
su extensión a la Procuraduría General de la Nación. Tal vez no sobre anotar que la
titularidad de esa función en cabeza de las personerías solo ha servido para que sus
empleados igualen su remuneración a la de los funcionarios judiciales de mayor
jerarquía ante los cuales pueden actuar (Constitución Política, art. 280).
Y en cuanto a las segundas - esto es las que se refieren al control de los actos y la
conducta de los servidores municipales - debe decirse que la gestión de las personerías,
en términos generales, ha contribuido muy poco - para no decir que en nada - a la
moralización de las administraciones locales. El problema hoy en día no radica en la
falta de control sino tal vez en el excesivo número de controles. Por ello está bien que
ese control continúe en manos de las contralorías, si se trata de vigilar la gestión fiscal,
y de la Procuraduría y la Fiscalía cuando entren en juego las demás actuaciones de la
administración municipal.
Cuando la personería encuentre que un determinado acto es contrario al ordenamiento
jurídico, debe acudir ante los jueces de lo contencioso administrativo, y si considera que
un funcionario violó la ley o faltó de otra manera a sus deberes, debe entablar la
correspondiente acción penal o disciplinaria. Su función de control en estos casos no
debe ir más allá de la eficiente colaboración que preste a las autoridades competentes.
Si se le suprimen las funciones que se acaban de señalar y se le agregan unas nuevas que
hoy pocos están cumpliendo dentro del Estado, y que cada día tienen importancia
mayor, seguramente las personerías recuperarán la credibilidad y el prestigió que
perdieron, la legitimidad que necesitan para sobrevivir. Si no son renovadas
institucionalmente, alguien va a pedir que se supriman y nadie saldrá a defenderlas.
Esas nuevas atribuciones de la personería deben ser básicamente dos:
· promover la vigencia y el respeto de los derechos humanos. De esta gran atribución,
que cumpliría bajo la orientación de la Procuraduría y la Defensoría del Pueblo, surgen
múltiples funciones frente a la administración y los particulares.
· promover la utilización masiva de los mecanismos y procedimientos que faciliten y
aseguren la solución pacífica de los conflictos individuales y colectivos. A través de este
otra gran atribución, las personerías contribuirían al logro de la convivencia pacífica.
Conviene anotar, finalmente, que en el ejercicio de estas dos atribuciones por parte de
las personerías no se reflejarían los intereses políticos de los concejos o de los concejales
porque son temas de los que no suelen ocuparse los cabildos y, si lo hacen, su
tratamiento difícilmente traduciría intereses grupistas o personales.
El control social tampoco ha operado
Aunque la Constitución preve que la ley organice "formas y sistemas de participación
ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumple en los diversos niveles
administrativos y sus resultados", (art.270) y el Congreso ya desarrolló el citado texto
-leyes 134 y 152 de 1994-, en la práctica dichos procedimientos no han logrado permear
el comportamiento de las comunidades. Por ello no han tenido mayores aplicaciones
concretas.
Infortunadamente los numerosos mecanismo de participación ciudadana en la vida
administrativa, y en particular los que se refieren al control de la gestión local, no han
encontrado todavía las condiciones sociales que aseguren su vigencia porque hemos
mitificado la participación. Hemos creído que son suficientes los textos legales que la
ordenan. Somos participativos por decreto. Olvidamos que se trata ante todo de una
práctica cotidiana que obedece a reglas, circunstancias y motivaciones sociales muchas
veces ajenas al mundo meramente normativo.
En razón de lo dicho, pasará un buen tiempo antes de que la participación, que mas que
un hecho jurídico es un hecho social, se incorpore a las prácticas políticoadministrativas de la ciudadanía y las comunidades regionales.
Ante las fallas evidentes de los organismos oficiales de control y la poca operancia del
control social, es necesario encontrar el mecanismo que permita combatir de verdad el
despilfarro y la corrupción.
Eficaz y severa forma de control
La Constitución ordena que las autoridades municipales demuestren "a los organismos
de evaluación y control de resultados la eficiente y correcta aplicación de estos recursos
(los de la participación local en los ingresos corrientes de la Nación) y, en caso de mal
manejo, se harán acreedoras a las sanciones" correspondientes.
La ley 60 del 93 establece dichas formas de control. Pero tampoco han sido suficientes
en la práctica, a pesar de que en el caso de los malos manejos del situado se preve que
los Ministerios respectivos asuman la coadministración de los servicios
correspondientes, es decir revivan los FER y los SSS (o sea los fondos educativos
regionales y los servicios seccionales de salud).
Por ello, urge institucionalizar una forma eficaz de vigilancia administrativa que asegure
la correcta inversión de las transferencias. La propuesta concreta consiste en organizar
un servicio de vigilancia y control que opere conforme a las siguientes reglas y
principios:
1º. Lo ejercería el Gobierno por conducto de la Dirección de Apoyo Fiscal (D.A.F.) del
Ministerio de Hacienda.
2º. Tendría carácter preventivo y también se utilizaría para enmendar los efectos de las
faltas y errores que se hayan podido cometer.
3º. La Dirección actuaría de oficio y a solicitud razonada de cualquier persona pública o
privada, siempre que posea elementos de juicio que le permitan establecer que se está
incurriendo o incurrirá en casos graves de despilfarro o corrupción.
4º. La intervención de la Dirección de Apoyo Fiscal no debe suspender ni interferir las
investigaciones de cualquier clase o naturaleza que estén adelantando, o adelanten con
posterioridad, otras autoridades.
5º. Según la gravedad de los hechos que lleguen a su conocimiento la D.A.F. deberá:
a) Solicitar al Ministerio de Hacienda que suspenda el giro de las respectivas
transferencias departamentales o municipales;
b) nombrar un delegado suyo ante la correspondiente administración seccional o local
que se encargue de autorizar o aprobar todos los giros, pagos o desembolsos que se hagan
con cargo a los recursos de las transferencias; y
c) intervenir al respectivo departamento o municipio disponiendo que el delegado de la
D.A.F. asuma todas las funciones relacionadas con el manejo y disposición de las
transferencias desde las órdenes de gasto hasta las de pago.
6º. Las medidas que adopte la Dirección de Apoyo Fiscal durarán hasta cuando se
asegure el restablecimiento de la normalidad económico-financiera en la respectiva
administración.
7º. La D.A.F. podrá, en cualquier momento, monitorear y someter a severos planes y
convenios de ajuste el manejo de las transferencias por parte de cualquier
administración seccional o local.
8º. Dos intervenciones de la D.A.F. durante el mismo período constitucional
constituyen causal de mala conducta que la Procuraduría sancionará con destitución del
funcionario o funcionarios responsables de los hechos que dieron lugar a las
intervenciones de la Dirección.
La fórmula que aquí se sugiere es bastante severa. En los casos en que se aplique
constituye drástico recorte a la autonomía de la respectiva entidad territorial. Sin
embargo, es necesaria porque el despilfarro y la corrupción, no sobra repetirlo, están
descalificando la descentralización, la están "matando" en la conciencia de la opinión
pública y porque es necesario apelar a todos los instrumentos que estén a disposición del
Estado y la comunidad para proteger los dineros públicos.
Fórmula comparable a lo que aquí se propone para el manejo de las transferencias
debería adoptarse para el de las regalías.
REFORMA TRIBUTARIA TERRITORIAL
Es importante agregar que el mejoramiento de los fiscos seccionales y locales depende,
en buena medida, de los cambios que se le introduzcan a las normas legales vigentes
sobre los tributos que los alimentan. Sin necesidad de crear nuevos impuestos, debe
redefinirse la base gravable de los existentes, dinamizar el recaudo mediante
procedimientos eficaces para su liquidación, cobro y pago, y combatir el fraude y la
evasión fiscales. Con meras decisiones administrativas no se mejoran sustancialmente
los ingresos departamentales y municipales.
Aunque el número de impuestos territoriales es elevado -cerca de 20-, solo unos pocos
representan el 80% de los recaudos (consumo de licores, cervezas y cigarrillos, sobretasa
a la gasolina y al a.c.p.m. y registro, a nivel departamental y predial, industria y
comercio y circulación y transito en los municipios). Para varios impuestos los costos de
su administración y m anejo son superiores al recaudo mismo.
El caos normativo existente en materia procedimental también ha hecho perder
eficiencia y capacidad de recaudo.
Aunque las leyes 223 del 95 y 488 del 98 introdujeron cambios favorables para los fiscos
departamentales, las medidas adoptadas fueron insuficientes ante la gravedad.
Por ello es necesario revisar a fondo el sistema tributario territorial. El caso de Bogotá
ilustra bien la situación. Gracias a la reforma tributaria que adoptó en 1993 en su
Estatuto Orgánico (decreto- ley 1421 de 1993), y a la voluntad política de quienes
tuvieron el encargo de aplicarla, el Distrito saneó y recuperó sus finanzas públicas y
multiplicó sus ingresos. Por ello hoy tiene mejores finanzas que las de la Nación y las de
cualquier otra entidad territorial.
Las reformas legislativas constituyen, entonces, la puerta de entrada al mejoramiento de
las estructuras tributarias de las entidades territoriales y a la eficiencia de sus sistemas de
recaudo.
Según conocido analista en estos temas, <<existe un margen amplio para incrementar
el recaudo y fortalecer las finanzas territoriales...(para lograrlo) es prioritario que el
Gobierno presente al Congreso y defienda una reforma al código tributario regional>> y
que se den mejoras en la <<administración tributaria>>.
En los últimos años el Gobierno ha presentado varios proyectos a consideración del
Congreso, pero no ha defendido ninguno, no se ha <<jugado>> por ellos, los ha dejado
expósitos. Su capacidad colegisladora se agota con la reforma tributaria nacional. No se
<<desgasta>> impulsando la territorial. Por ello, departamentos y municipios carecen
del instrumento legal que les permita mejorar sus ingresos propios.
CONCLUSIÓN
A lo largo del siglo XIX la controversia federalismo- centralismo animó el debate
público. Muchas veces llevamos a los campos de batalla las diferencias que en esa
materia tuvimos. Hicimos la guerra para defender los derechos y aspiraciones de la
provincia . Ahora, estamos en guerra pero no nos ocupamos a fondo del tema, a pesar
de que la descentralización, entendida como el reparto territorial del poder del Estado,
es una de las claves para conseguir la paz.
A mediados de los años ochenta del siglo XX pusimos en marcha coherente e integral
proceso descentralizador que constituye la reforma política de mayor contenido y
alcance que el país haya acometido durante las últimas décadas. También, la de mayores
repercusiones económicas y sociales.
Por razones de diverso orden, la mayoría de ellas ajenas al proceso en sí mismo
considerado, el ordenamiento territorial vigente afronta retos y desafíos que no ha
logrado superar. Su situación es verdaderamente crítica. Para lograr que sobreviva
mientras construimos las nuevas formas de organización territorial que la Nación
reclama en necesario que se cumplan exigentes programas de ajuste fiscal (ley 617 de
2.000) que le devuelvan a los departamentos su viabilidad como entidades públicas y a
los municipios, capacidad para hacer mayores aportes a las inversiones sociales que hoy
ejecutan.
Ese necesario e inaplazable saneamiento de las finanzas públicas territoriales tiene que
acompañarse del esfuerzo que realice la Nación para conservar las transferencias por lo
menos en el nivel que han alcanzado, si no es posible mejorarlas a corto y mediano
plazo.
Además, al proceso iniciado en los años 80 y consolidado con la Carta del 91, urge darle
nuevo contenido y alcances porque necesitamos construir un nuevo modelo de
ordenamiento territorial, una organización político- administrativa que a nivel regional
y local interprete nuestra realidad, necesidades y posibilidades, que nos inserte sin
traumatismos en el mundo global que vivimos, es decir, sin el riesgo de desaparecer en
la universalidad anónima que nos tocó compartir.
Ese propósito exige, en primer lugar, que a nombre del Estado haya quien impulse,
oriente y lidere el proceso. En algunos países han creado el Ministerio de la
Autonomías, del Ordenamiento Territorial o de la Descentralización. Entre nosotros,
esa tarea la cumplió el antiguo Ministerio de Gobierno, hoy del Interior, que le dio vida
al proceso y lo animó en sus comienzos. Infortunadamente, por razones que no es del
caso traer a cuento, el Gobierno nacional, durante la última década, se olvidó del tema.
Equivocadamente ha pensado que descetralización es sinónimo de transferencias y
déficit fiscal. Tal vez por ello, algunas de sus decisiones en la materia reflejan propósitos
recentralizadores. Y el Ministerio del Interior le entregó a Planeación Nacional y al
Ministerio de Hacienda las funciones que le correspondían y que en buena medida
constituyen su razón de ser.
Lo que ha ocurrido, y en particular las dificultades que viven municipios y
departamentos, prueban que alguien debe liderar el proceso y responder políticamente
por sus desarrollos. Lo debe hacer alguien colocado al más alto nivel dentro de la
estructura gubernamental. Alguien con poder suficiente para tomar las decisiones que
impulsen, animen y orienten el proceso. Alguien que tenga la autoridad necesaria para
coordinar e impulsar la acción que en ese campo deben cumplir las agencias del Estado.
Alguien que con voluntad e instrumentos a su disposición le siga el curso al proceso y
proponga los ajustes y las reformas que le aseguren continuidad y le den nuevos
desarrollos. Alguien que responda políticamente ante el país de lo que se haga y deje de
hacer.
En principio, esa persona debería ser el Vicepresidente de la República. Así el tema
estaría al nivel que requiere y tendría el manejo político que exigen la naturaleza del
proceso y la coyuntura que vivimos. También, el manejo interdisciplinario que requiere,
porque si bien es cierto que se trata de un proceso político, es igualmente claro que en
sus desarrollos juegan papel importante las variables económicas, fiscales y
administrativas, para sólo citar las que más pueden condicionarlo.
Pero si los señores Vicepresidentes prefieren servirle al país en el desempeño de otras
importantes funciones públicas, conviene convertir el Ministerio del Interior en el
Ministerio de la Descentralización. Tal vez no sobre insistir en que, para lograrlo, no
son necesarias reformas jurídico- legales sino voluntad política del Presidente de la
República y el Ministro de turno.
Papel importante en la materia también le corresponde a los Partidos, tradicionales y
nuevos, que continúan sin entender la problemática regional y local del país. Sin darse
cuenta, como dijimos, que los espacios democráticos que cree el nuevo modelo de
ordenamiento territorial deben servir para la reinserción de los guerrilleros
desmovilizados que quieran poner a prueba su vocación política a nivel local o regional,
como ya ha ocurrido en algunos casos.
Prueba de ese desinterés por el proceso está en lo que ocurre durante las elecciones de
alcaldes y gobernadores: ningún Partido se pronuncia sobre la descentralización, sus
retos y desafíos, ni sobre la manera de profundizarla, como dicen los científicos sociales.
A los candidatos presidenciales parece que tampoco les interesa el tema. Hasta ahora lo
han dejado expósito. No le conceden la trascendencia que tiene. Tal vez porque temen
desafiar influyentes sectores políticos. O porque sólo se ocupan de aquellos asuntos que
consideran electoralmente rentables.
Ante el vacío que dejan las instancias decisorias - Gobierno, Congreso, Partidos, y
oposición, que es un gobierno en receso-, tal vez no sobre recomendar que nos
corresponde a todos defender y proyectar la descentralización y construir un nuevo
modelo de ordenamiento territorial, mediante el ejercicio de una especie de liderazgo
colectivo. Lo tenemos que hacer, sobre todo, quienes nos sentimos hombres de
provincia en el más noble y cabal sentido de la expresión. De la provincia a la que no le
costó ningún esfuerzo conseguir que el proceso arrancara, pero que se va a tener que
movilizar políticamente para que los beneficiarios del antiguo régimen no lo detengan y
traten de revertirlo. Que va a tener que ejercer sin temor el poder político que adquirió
gracias a la descentralización que ahora debe defender y profundizar. De la provincia
que no puede olvidar que el régimen autonómico a que aspira impone responsabilidades
y obligaciones.
A los argumentos de distinto orden dados para ponderar las ventajas del fortalecimiento
de las entidades territoriales y la distribución del poder, conviene repetir uno que hasta
ahora no ha sido tenido en cuenta: los espacios democráticos que crea la
descentralización, a nivel regional y local, deben servir para la reinserción de los
subversivos que quieran poner a prueba su vocación política y sus ideas sobre el Estado,
el servicio público y la manera de lograr el bienestar colectivo.
Entre los alzados en armas hay quienes tienen clara y definida vocación política: los
comandantes, principalmente. Para ellos, más que las ayudas de carácter económico o
social (casa, carro y beca), seguramente contarán las posibilidades reales y ciertas que
encuentren para ejercer esa vocación, es decir para participar válidamente y por canales
democráticos en la vida política del país. Concretamente para presentar y defender sus
ideas y propuestas y para ejercer al menos parte del poder político del Estado. Unos
serán ministros o congresistas, como ha ocurrido. Pero, no habrá puestos en el Gobierno
ni curules en el Congreso para todos, como tampoco los hay para la mayoría de quienes
aspiran a ellos sin haber militado en la subversión.
Por eso hay necesidad de crear y fortalecer otros escenarios o espacios, otros centros de
poder, otros canales de participación, que les permitan a los interesados, en este caso los
reinsertados, reclamar el favor popular para sus proyectos políticos de carácter regional o
local. Esos escenarios son las regiones, los departamentos si sobreviven, y los
municipios, fortalecidos política, fiscal y administrativamente. En ellos pueden
expresarse esas vocaciones y ejercerse, con proyección sobre el bienestar de las
comunidades, parte del poder político del Estado. El país tiene que prepararse entonces
para ver de gobernadores y alcaldes a los comandantes guerrilleros desmovilizados que el
pueblo elija.
Por las razones anotadas, desmontar la descentralización y negarse a darle nuevos
desarrollos constituye monumental error histórico. Va en contravía de nuestra realidad
y de nuestras necesidades. Le hace el juego a la subversión porque crea el caldo de
cultivo que favorece sus propósitos y estimula la inconformidad regional y local, para
solo citar uno de los instrumentos que mas se utilizan para poner de presente el
abandono de la provincia. Atenta también contra la convivencia civilizada porque de la
descentralización se debe decir lo mismo que algunos han anotado de las reformas
agraria y urbana: es clave de la guerra o de la paz.
<<Lo local es el escenario de la guerra y el arma de la paz>>. Esta frase resume bien la
situación porque la "primera batalla", y tal vez la mas importante, que debemos librar
tiene que ver con la necesidad de construir sociedad y Estado a nivel local, dado que la
guerrilla quiere conquistar el poder nacional gracias al control que hoy pretende sobre
departamentos y municipios.
Es el arma de la paz porque los escenarios democráticos que crea la descentralización
son espacios válidos para la reinserción de los subversivos.