INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA

INFRAESTRUCTURA AEROPORTUARIA - Su desarrollo requiere de
autorización aeronáutica y licencia ambiental. No requiere licencia de
construcción / ENTIDAD TERRITORIAL - Incompetencia para exigir
licencia de construcción en obras de infraestructura aeroportuaria /
LICENCIA AMBIENTAL - No se requiere para adelantar obras de
infraestructura aeroportuaria
La construcción, remodelación, modificación y ampliación de obras de
infraestructura aeroportuaria y aeronáutica no requieren de la licencia de
construcción expedida por autoridades municipales o distritales. Para el
desarrollo de tales proyectos de infraestructura aeroportuaria se requiere la
aprobación de la autoridad aeronáutica y la obtención de licencia ambiental
expedida por la autoridad ambiental competente; si es un proyecto que se
califique como internacional, corresponderá al Ministerio del Medio Ambiente y
de lo contrario a las Corporaciones Autónomas Regionales competentes.
NOTA DE RELATORÍA: Autorizada la publicación con oficio 025656 del 23 de
septiembre de 2002.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL
Consejero ponente: SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
Bogotá D. C., septiembre trece (13) de dos mil dos ( 2002 )
Radicación número: 1462
Actor: MINISTRO DE TRANSPORTE
Referencia: Infraestructura aeroportuaria: su desarrollo requiere de
autorización aeronáutica y licencia ambiental. No requiere licencia de
construcción.
El Doctor Gustavo Adolfo Canal Mora, anterior Ministro de Transporte, formuló
consulta a fin de conocer la opinión de la Sala respecto de la viabilidad jurídica
de que las autoridades municipales puedan exigir a las autoridades
aeronáuticas la obtención de licencia de construcción para el desarrollo de
proyectos y obras de carácter aeronáutico y aeroportuario, esto es, si
constituye exigencia legal o no la obtención de la mencionada licencia de
construcción previamente al desarrollo o ejecución de los proyectos u obras de
infraestructura aeroportuaria dentro de los aeropuertos o dentro de la propiedad
de la Nación que administra la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil. Al efecto, formuló la siguiente pregunta:
“Teniendo el cuenta el régimen especial que regula las actividades
aeronáuticas, las cuales son regidas por normas contempladas en
convenios internacionales, es necesaria la expedición de la licencia de
construcción por parte de las autoridades municipales, conforme a lo
estipulado en la ley 388 de 1.997, para la construcción, remodelación,
modificación y ampliación de obras de infraestructura aeroportuaria y
aeronáutica de los aeropuertos públicos?.
Como antecedente de su consulta, relató el Ministro que en los últimos años
algunos curadores urbanos en representación de las respectivas autoridades
municipales, han exigido a la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica
Civil (UAEAC) la obtención de licencia de construcción para diferentes obras de
carácter aeronáutico y aeroportuario que se han requerido para garantizar el
desarrollo de la aviación civil y de la administración del servicio aéreo en
condiciones de seguridad y eficiencia.
Igualmente, con el propósito de ilustrar a la Sala sobre la competencia atribuída
a la autoridad aeronáutica por las normas nacionales e internacionales para
definir todo cuanto se relaciona con la actividad aeronáutica y, en especial,
sobre el desarrollo de la infraestructura aeronáutica y aeroportuaria, el Ministro
presentó una relación de las normas legales nacionales y de acuerdos
internacionales que, a su juicio, resultan pertinentes en el análisis del tema
planteado a consideración de la Sala, así:
-
Ley 12 de 1.947, por la cual Colombia adhirió al Convenio Sobre
Aviación Civil Internacional (Convenio de Chicago), el cual rige la
aviación civil en el mundo, y cuya segunda parte creó la Organización de
Aviación Civil Internacional - OACI -, erigiéndola como organismo
máximo en materia de aviación civil, a la cual se le encomendó la tarea
de “desarrollar los principios y la técnica de la aviación aérea
internacional y fomentar el desarrollo y desenvolvimiento del transporte
aéreo internacional, con el objeto de : (...) c) estimular el desarrollo de
aerovías, aeropuertos e instalaciones y servicios para la navegación
aérea empleados en la aviación civil internacional (...)” (art. 42).
-
Anexo 14 al Convenio sobre Aviación Civil Internacional, expedido por la
OACI en desarrollo de la facultad otorgada por el artículo 37 del
convenio, en virtud del cual se adoptaron las normas y métodos
recomendados relativos a aeropuertos y aeródromos, cuyo capítulo 8º
trata todo lo referente a equipos e instalaciones. El numeral 8.6 de dicho
capítulo
hace referencia al diseño de aeropuertos y, al efecto,
establece:
“Los requisitos arquitectónicos y relacionados con la
infraestructura que son necesarios para la óptima aplicación de
las medidas de seguridad de la aviación civil internacional se
integrarán en el diseño y la construcción de nuevas instalaciones,
así como las reformas de las instalaciones ya existentes en los
aeródromos”.
Como consecuencia, la autoridad aeronáutica es responsable de
estudiar la viabilidad de cualquier construcción (altura, tipo de
materiales, facilidades de instalación aeroportuaria), tanto dentro de los
aeródromos como en sus inmediaciones, a fin de poder garantizar el
normal desarrollo de las operaciones y la seguridad aéreas, sin que en el
cumplimiento de tal función se puedan tener en cuenta conceptos de
otras entidades, salvo la satisfacción de los requisitos de autoridades
ambientales competentes.
-
Los manuales expedidos por la OACI relativos a la planificación de
aeropuertos, en los cuales se establecen las especificaciones mínimas
para la operación de los aeródromos según su propia clasificación y la
seguridad aeroportuaria.
En la parte Sexta de los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia,
expedidos con base en la disposición del artículo 37 citado del convenio,
se especificaron las normas concernientes a los aeródromos y sus
instalaciones, constituidas por las torres de control, hangares, pistas,
radio-ayudas para la navegación y las telecomunicaciones y demás
servicios requeridos como los de aduanas, mantenimiento, suministro de
combustible, oficinas, estacionamientos, contenedores etc.
-
Código de Comercio, parte segunda del Libro V, cuyo artículo 1782
define quién es la autoridad aeronáutica; el 1776 declara la actividad
aeronáutica como de utilidad pública; el 1808 define qué es la
infraestructura aeronáutica; y el 1821 exige el permiso previo de la
autoridad aeronáutica para realizar la construcción, reparación y
ampliación de aeródromos y define que ella podrá negarlo si el proyecto
no reúne los requisitos exigidos en los reglamentos.
-
Precisa el Ministro en el texto de la consulta, que la Aeronáutica Civil
actualmente adopta Planes Maestros que incorporan, además de las
recomendaciones internacionales expedidas por la OACI, la
normatividad nacional prevista en las disposiciones especiales, así como
los criterios técnicos de los reglamentos aeronáuticos.
-
Leyes 3ª de 1.977 y 105 de 1.993 que declara los 72 aeródromos del
país como de propiedad de la Nación
-
Decreto-Ley 2724 de 1.993, por medio de la cual se creó la UAEAC,
cuyo artículo 2º le atribuye jurisdicción y competencia en materia
aeronáutica en todo el territorio nacional y le asigna como funciones
(art.5º), regular, administrar, vigilar y controlar el uso del espacio aéreo
colombiano por parte de la aviación civil y coordinar las relaciones de
ésta con la aviación del Estado, formulando y desarrollando los planes,
estrategias, políticas, normas y procedimientos sobre la materia. Del
mismo modo le señala como función la de reglamentar y supervisar la
infraestructura aeroportuaria del país de propiedad de la Nación
(numeral 6º), así como la de autorizar y vigilar la construcción de
aeródromos por las entidades territoriales, las asociaciones de éstas o el
sector privado, a fin de garantizar el desarrollo ordenado de la aviación
civil (numeral 7º), la utilización segura y adecuada del espacio aéreo,
contribuyendo al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacionales.
-
Ley 9ª de 1.989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo
municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones”, cuyo artículo 63 previó la necesidad de obtener licencia
de construcción expedida por las autoridades municipales para poder
adelantar obras de construcción, ampliación, modificación, adecuación y
reparación o demolición de edificaciones, o de urbanización y
parcelación para construcción de inmuebles.
-
Ley 388 de 1.997, modificatoria de la anterior, cuyo artículo 99 prescribió
que se requiere licencia expedida por los municipios, distritos o sus
curadores urbanos, para adelantar obras de construcción, ampliación,
modificación y demolición de edificaciones o para realizar obras de
urbanismo o de parcelación y de expansión urbana.
-
Providencia emitida por el Consejo de Justicia de la Secretaría de
Gobierno de la Alcaldía mayor de Bogotá, auto número 14 de enero 29
de 2002, expediente Nº 99 de 1.997, según el cual :
“(...) La anterior normatividad permite inferir la existencia de un
régimen normativo especial y particular aplicado a las obras y
construcciones en las áreas de servidumbre e influencia de los
aeródromos frente a los cuales la autoridad de policía no tiene
competencia alguna, radicando la competencia en la autoridad
Aeronáutica Civil en cuanto a permisos para construir, permisos
para obras, la remoción de obras así como de asumir las medidas
que estime necesarias para impedir o evitar acciones que tiendan
a generar situaciones de riesgo en el transporte aéreo”.
Para resolver la Sala CONSIDERA :
1. Marco Constitucional
El artículo 82 de la Carta Fundamental, señala el deber del Estado de velar
por la integridad del espacio público y por su destinación al uso común, el cual
prevalece sobre el interés particular. El inciso 2º de la norma prescribe que
compete a las entidades públicas la regulación de la utilización del suelo.
El artículo 313 ibídem, atribuye competencia al municipio por conducto de sus
concejos y dentro de los límites fijados por la ley, para el ejercicio de las
funciones de vigilancia y control de las actividades relacionadas con la
construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda (numeral
7º); igualmente, para la adopción de planes y programas de desarrollo
económico y social y de obras públicas, conforme a las atribuciones otorgadas
a los concejos municipales en el numeral 2º.
El artículo 84 de la Constitución Política dispone que cuando un derecho o
una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades
públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos
adicionales para su ejercicio.
2. Marco Legal
Código de Comercio, artículos 1773, 1774, 1782, 1776, 1808, 1821 y
2033, los cuales establecen
“Artículo 1773: Esta parte rige todas las actividades de aeronáutica civil,
las cuales quedan sometidas a la inspección, vigilancia y reglamentación
del gobierno”.
“(...)”
“Artículo 2033. Este Código regula íntegramente las materias
contempladas en él. Consiguientemente, quedan derogados (...)”
“Artículo 1774: Se entiende por aeronáutica civil el conjunto de
actividades vinculadas al empleo de aeronaves civiles”.
“Artículo 1782:Por Autoridad Aeronáutica se entiende el Departamento
Administrativo de Aeronáutica Civil o la entidad que en el futuro asuma
las funciones que actualmente desempeña dicha jefatura”
Por virtud del Decreto 2171 de diciembre 30 de 1992, por medio del cual se
reestructuró el Ministerio de Obras Públicas y Transporte como Ministerio de
Transporte y se suprimieron, fusionaron y reestructuraron entidades
administrativas de la rama ejecutiva del orden nacional, se creó la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil, adscrita al Ministerio de
Transporte, la cual reemplazó al Departamento Administrativo de Aeronáutica
Civil (art 68). Sus funciones fueron determinadas en al artículo 69 ibídem, las
cuales, a su vez, fueron modificadas por el Decreto 2724 de diciembre 31 de
1993, cuyo artículo 2 definió la jurisdicción y competencia de la unidad.
La ley 105 de 1.993, artículo 47, reiteró la competencia de la UAEAC al
establecer que
“Las funciones relativas al transporte aéreo, serán ejercidas por la
Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil como Entidad
especializada adscrita al Ministerio de Transporte”.
“Artículo 1776: La aeronáutica civil se declara de utilidad pública”.
“Artículo 1808: La infraestructura aeronáutica es el conjunto de
instalaciones y servicios destinados a facilitar y hacer posible la
navegación aérea, tales como aeródromos, señalamientos, iluminación,
ayudas
a
la
navegación,
informaciones
aeronáuticas,
telecomunicaciones, meteorología, aprovisionamiento y reparación de
aeronaves”.
“Artículo 1821: Para la construcción, reparación y ampliación de
aeródromos se requerirá el permiso previo de la autoridad aeronáutica,
la cual podrá negarlo si el respectivo proyecto no cumple con los
requisitos exigidos en los reglamentos”.
Ley 336 de 1.996, artículo 68.
“Artículo 68. El modo de Transporte Aéreo, además de ser un servicio
público esencial, continuará rigiéndose exclusivamente por las normas
del Código de Comercio (libro quinto, capítulo preliminar y segunda
parte, por el Manual de Reglamentos Aeronáuticos que dicte la Unidad
Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y por los tratados,
convenios, acuerdos, prácticas internacionales debidamente adoptados
o aplicados por Colombia”.
Decreto 2724 de 1.993
“Artículo 2º: Jurisdicción y competencia.-La Unidad Administrativa
Especial de Aeronáutica Civil es la autoridad en materia aeronáutica en
todo el territorio nacional y le compete regular, administrar, vigilar y
controlar el uso del espacio aéreo colombiano por parte de la aviación
civil (...)
“(...)
“Así mismo, le corresponde reglamentar y supervisar la infraestructura
aeroportuaria del país, y administrar directa o indirectamente los
aeropuertos de su propiedad o los de propiedad de la Nación.
Igualmente autorizará y vigilará la construcción de aeródromos,
actividad ésta que continuarán desarrollando las entidades
territoriales, las asociaciones de ésta o el sector privado.
“Con ello, buscará garantizar el desarrollo ordenado de la aviación
civil, la utilización segura y adecuada del espacio aéreo, y
contribuir al mantenimiento de la seguridad y soberanía nacional
(...)”
“Artículo 5.- Funciones de la Aerocivil. Para el cumplimiento de su
objetivo, la Unidad Administrativa de Aeronáutica Civil tendrá las
siguientes funciones:
“(...)
“5. Desarrollar, interpretar y aplicar en todos los aspectos las normas
sobre aviación civil y transporte aéreo y ejercer vigilancia sobre su
cumplimiento.
“6. Ejecutar las actividades necesarias para conformar, mantener,
administrar, operar y vigilar la infraestructura aeronáutica y
aeroportuaria que sea de su competencia.
“7. Velar por el desarrollo ordenado y seguro de la infraestructura
aeronáutica y aeroportuaria. En ejercicio de dicha función le
corresponde autorizar toda obra o actividad vinculada con este
aspecto y tomar todas las medidas que estime necesarias para
impedir o evitar acciones que tiendan a generar situaciones de
riesgo en el transporte aéreo. En virtud de lo anterior, podrá obligar
la suspensión de cualquier obra no autorizada o que estándolo se
aparte de los términos autorizados por la entidad.
(...)
“9. Reglamentar y supervisar la prestación de los servicios
aeroportuarios bien sea que los aeropuertos sean propios,
descentralizados o privados. Sancionar e intervenir a los mismos cuando
exista violación a los reglamentos aeronáuticos o a la seguridad
aeroportuaria.
“10. Expedir, modificar y mantener el Manual de reglamentos
aeronáuticos conforme al desarrollo del transporte aéreo(...)”
Artículos 21, 25, 26, 27 del Decreto 2724 de 1.993, los cuales distribuyen entre
las dependencias de la UAEAC (Secretaría Técnico-Aeronáutica, Secretaría
Aeroportuaria, Dirección de Infraestructura Aeroportuaria y Dirección de
Supervisión Aeroportuaria) el cumplimiento de las funciones antes descritas.
Ley 12 de 1.947 por medio de la cual Colombia aprobó su adhesión al
Convenio Sobre Aviación Civil Internacional, instrumento internacional que
rige la aviación civil en el mundo, a través del cual se creó la OACI
(Organización de Aviación Civil Internacional).
Anexo 14 al Convenio sobre Aviación Civil expedido por la OACI en el
cual se determinan las normas y métodos recomendados relativos a los
aeródromos, cuyo capítulo 8 dispone lo relacionado con el diseño de
aeródromos, equipos e instalaciones.
Manuales expedidos por la OACI relacionados con la planificación de
aeropuertos (especificaciones, características físicas y las superficies
limitadoras de obstáculos con que deben contar los aeródromos y otras
instalaciones).
Reglamentos Aereonáuticos de Colombia, cuya parte sexta especifica
normas relacionados con los aeródromos y sus instalaciones (torres de
control, hangares, talleres, terminales, plataformas, pistas y calles de
rodaje, radioayudas, telecomunicaciones etc.)
La ley 99 de 1993 sobre licencias ambientales incluye dentro de sus
disposiciones, las siguientes que resultan pertinentes al tema planteado:
“Art. 49. De la obligatoriedad de la Licencia Ambiental. La
ejecución de obras, el establecimiento de industrias o el desarrollo
de cualquier actividad, que de acuerdo con la ley y los
reglamentos, pueda producir deterioro grave a los recursos
naturales renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables o notorias al paisaje requerirán de
una Licencia Ambiental”.
Art. 50. De la Licencia Ambiental. Se entiende por Licencia
Ambiental la autorización que otorga la autoridad ambiental
competente para la ejecución de una obra o actividad, sujeta al
cumplimiento por el beneficiario de la licencia de los requisitos
que la misma establezca en relación con la prevención, mitigación,
corrección, compensación y manejo de los efectos ambientales de
la obra o actividad autorizada.
Art. 52. Competencias del Ministerio del Medio Ambiente. El
Ministerio del Medio Ambiente otorgará de manera privativa la
Licencia Ambiental en los siguientes casos:
“(...)
“5.Construcción de aeropuertos internacionales.(...)”
Esta ley fue reglamentada por el Decreto 1753 de 1.994, cuyos artículos 6, 8.7
y 12 reiteraron las competencias determinadas por la ley 99 de las diferentes
autoridades ambientales en materia de otorgamiento de licencias ambientales
en relación con los aeropuertos, y recientemente por el decreto 1728 de 2002,
cuyos artículos 6, 8 numerales 6 y 3; 9 numeral 5, parágrafo 3° del artículo 11,
reiteraron las competencias determinadas por la ley 99 de 1993 de las
diferentes autoridades ambientales en materia de otorgamiento de licencias
ambientales para el desarrollo de proyectos de infraestructura aeroportuaria y
determinaron que las obras o actividades de utilidad pública e interés social de
carácter supramunicipal deben obtener licencia ambiental.
La ley 9ª de 1989 previó, a cargo de los municipios, la expedición de
licencia previa para poder adelantar obras de construcción dentro del
territorio de su jurisdicción (art. 63).
El decreto ley 2150 de 1995, cuyo capítulo IV fue parcialmente derogado
por el artículo 138, numeral 9º de la ley 388 de 1997, define en el artículo 55
la licencia como el acto por el que se autoriza a solicitud del interesado, la
adecuación de terrenos o la realización de obras de construcción; en el
artículo 60 establece el cumplimiento de obligaciones del titular de la
licencia, ordena que debe cumplir las normas urbanísticas y arquitectónicas
que se deriven de ella y lo hace responsable por los perjuicios causados a
terceros, con motivo de la ejecución de las obras.
Ley 388 de 1.997, plan de ordenamiento territorial, cuyas disposiciones
tienen como objetivo armonizar y actualizar la 9ª de 1989 con las normas
establecidas en la Constitución Política, en las leyes del plan de desarrollo,
de áreas metropolitanas y con la que crea el sistema nacional ambiental (ley
99 de 1993); señala además los mecanismos que permiten al municipio, en
ejercicio de su autonomía promover el ordenamiento territorial, el uso
equitativo y racional del suelo y las acciones urbanísticas eficientes (art.
1º.2); tiene la responsabilidad de garantizar que la utilización del suelo por
sus dueños se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer
efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y servicios públicos
domiciliarios (art. 1º.3); vela por la creación y defensa de espacios públicos
y promueve la concurrencia de la Nación, de las entidades territoriales, de
las autoridades ambientales y
de las instancias y autoridades
administrativas y de planificación, en el cumplimiento de las obligaciones
constitucionales y legales que prescriben al Estado el ordenamiento del
territorio, para lograr el mejoramiento de la calidad de vida de sus
habitantes (art. 1º.3 y 4).
El municipio también tiene a su cargo conforme a la norma citada, facilitar la
ejecución de actuaciones urbanas integrales, en las cuales confluyan en
forma coordinada la iniciativa, la organización y la gestión municipales con
la política urbana nacional y con los esfuerzos y recursos de las entidades
encargadas del desarrollo de dicha política (art. 1º.5).
Además esta ley establece que el ordenamiento del territorio se fundamenta
en los principios de la función social y ecológica de la propiedad, la
prevalencia del interés general y la distribución equitativa de las cargas y los
beneficios ( art. 2 ).
En el artículo 7 ibídem, regula las atribuciones en materia de ordenamiento
territorial, de acuerdo con los principios y normas constitucionales o legales, así
:
-
A la Nación le compete la política general del ordenamiento del
territorio en los asuntos de interés nacional; entre los aspectos que
incluye se destaca: la localización de grandes proyectos de
infraestructura, la determinación de áreas limitadas en uso por
seguridad y defensa, los lineamientos del proceso de urbanización y
sistema de ciudades, los criterios para garantizar la equitativa
distribución de los servicios públicos e infraestructura social de forma
equilibrada en las regiones, así como los demás temas de alcance
nacional de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales (
numeral 1).
-
Al nivel departamental le corresponde la elaboración de las directrices
y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones
específicas de su territorio; orienta la localización de la infraestructura
física-social de manera que se aprovechen las ventajas competitivas
regionales y se promueva la equidad en el desarrollo municipal,
concertando con las localidades el ordenamiento territorial de las áreas
de influencia de la infraestructura de alto impacto (numeral 2).
-
A los niveles distrital y municipal, les corresponde a estas entidades
formular y adoptar los planes de ordenamiento de su respectivo del
territorio contemplados en la ley orgánica del plan de desarrollo,
reglamentar de manera específica los usos del suelo en las áreas
urbanas, de expansión y rurales de acuerdo con las leyes, optimizar
los usos de las tierras disponibles y coordinar los planes sectoriales, en
armonía con las políticas nacionales y los planes departamentales y
metropolitanos.
Las competencias de estas entidades públicas deben atender los
principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.
La autonomía municipal es determinada, “por el carácter
prevaleciente de las disposiciones dictadas por entidades de mayor
ámbito en la compresión territorial de sus competencias o de mayor
jerarquía en materia de interés supramunicipal” (art. 710 #3°, ley
388/97).
-
El artículo 8º, bajo el título “Acción Urbanística”, expresa que la función
pública del ordenamiento del territorio local o municipal1 se ejerce
mediante la acción urbanística de las entidades distritales y municipales
(...),” dentro de las cuales menciona las de dirigir y realizar la ejecución
de obras de infraestructura para el transporte, los servicios públicos
domiciliarios y los equipamientos públicos, “directamente por la entidad
pública o por entidades mixtas o privadas, de conformidad con las
leyes”.
-
El artículo 30 dispone sobre la clasificación del territorio en los
municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión urbana y
determina que al interior de estas clases podrán establecerse las
categorías de suburbano y de protección. Sobre lo que denomina
“protección de suelos” dice textualmente que está constituido por las
zonas y áreas de terrenos localizados dentro de cualquiera de las
anteriores clases, que por sus características geográficas, paisajísticas o
ambientales, o por formar parte de las zonas de utilidad pública para la
ubicación de infraestructuras para la provisión de servicios públicos
domiciliarios o de las áreas de amenazas y riesgo no mitigable para la
localización de asentamientos humanos, tiene restringida la posibilidad
de urbanizarse”.
-
Respecto de las licencias urbanísticas, el artículo 99 dice :
“Licencias. Se introducen las siguientes modificaciones y
adiciones a las normas contenidas en la ley 9ª de 1989 y en
el decreto 2150 de 1995 en materia de licencias
urbanísticas:
“1.Para adelantar obras de construcción, ampliación,
modificación y demolición de edificaciones, de urbanización
y parcelación de terrenos urbanos, de expansión urbana y
rurales, se requiere licencia expedida por los municipios,
los distritos especiales, el distrito capital, el
departamento especial de San Andrés y Providencia o
los curadores urbanos, según el caso.
1
Corregido en el Diario Oficial No. 43.127 del 12 de septiembre de 1.997, en el cual aparece el texto
inicial corregido, sustituyendo la palabra local por municipal.
“Igualmente se requerirá licencia para el loteo o subdivisión
de predios para urbanizaciones o parcelaciones en toda
clase de suelo, así como para la ocupación del espacio
público con cualquier clase de amoblamiento.
“2. Dichas licencias se otorgarán con sujeción al Plan de
Ordenamiento territorial, planes parciales y a las normas
urbanísticas que los desarrollan y complementan y de
acuerdo con lo dispuesto en la ley 99 de 1993 y en su
reglamento, no se requerirá licencia o plan de manejo
ambiental, cuando el plan haya sido expedido de
conformidad con lo dispuesto en esta ley”.
- Entre las disposiciones transitorias, incluye la siguiente:
“Art. 130. Mientras los municipios y distritos adoptan o
adecuan los planes de ordenamiento territorial en el término
previsto en el artículo 23 de esta ley, regirán en las
materias correspondientes los planes de desarrollo, los
planes maestros de infraestructuras, los códigos de
urbanismo y normas urbanísticas vigentes” (son 18 meses).
El decreto 2111 de 1997, por el cual se reglamentaron las disposiciones
referentes a licencias de construcción y urbanismo, al ejercicio de la
curaduría urbana y las sanciones urbanísticas, en su artículo 2º clasifica
las licencias en urbanísticas o de construcción, define éstas como
la autorización para desarrollar un predio con construcciones,
cualquiera que ellas sean, acordes con el plan de ordenamiento
territorial y las normas urbanísticas de la ciudad. Sus modalidades son
las autorizaciones para ampliar, adecuar, modificar, cerrar, reparar o
demoler construcciones.
Las normas de sismo resistencia contenidas en la ley 400 de 1997,
expresamente excluyen su aplicación al diseño y construcción de
estructuras especiales tales como torres de transmisión, torres y equipos
industriales, estructuras hidráulicas y todas aquellas estructuras cuyo
comportamiento
dinámico
difiera
del
de
las
edificaciones
convencionales, según lo determina su artículo 3º.
También es pertinente al análisis las definiciones que prevé en el artículo
4º:
“(...).
14. Edificación: Es una construcción cuyo uso primordial
es el de habitación u ocupación por seres humanos.
(...)
“5. Licencia de construcción: Acto administrativo por
medio del cual se concede, a solicitud del interesado, la
autorización
edificación”.
para
adelantar
la
construcción
de
una
3. Análisis normativo.
3.1 Carácter especial
aeronáutica civil.
de
las
disposiciones
relacionadas
con
la
Del análisis sistemático y ordenado de las normas antes transcritas o citadas,
encuentra la Sala que en tales disposiciones especiales, relacionadas en forma
explícita con la competencia y jurisdicción de la aeronáutica civil, se atribuye a
la autoridad aeronáutica la competencia administrativa, exclusiva y excluyente,
para aprobar los proyectos de construcción, remodelación, ampliación o
demolición de los aeródromos, aplicando, al efecto, las disposiciones
internacionales adoptadas por Colombia en los Manuales aeronáuticos, en
orden a garantizar la seguridad de la aeronáutica civil, todo dentro de los
límites medioambientales exigidos por la autoridad ambiental pertinente.
A los efectos de realizar la distinción entre lo específico y lo genérico, conviene
precisar que la materia especial, en este caso, está circunscrita por la actividad
aeronáutica y, dentro de ella, la competencia específica de la autoridad
aeronáutica para aprobar el desarrollo de proyectos de infraestructura
aeroportuaria, así como para autorizar la ejecución de obras dentro del
perímetro de cada uno de los aeropuertos existentes, sean ellos nacionales o
locales, públicos o privados, y no la competencia genérica de las autoridades
municipales o distritales para expedir licencias de construcción de
edificaciones. Por tanto, la competencia de la autoridad aeronáutica para
aprobar previamente el desarrollo de proyectos de infraestructura aeroportuaria
y de obras en los aeropuertos, constituye una facultad y competencia especial
y prevalente frente a la que se ha atribuido a las autoridades municipales y
distritales para expedir licencias de construcción de muy variada naturaleza
(vivienda, fabril, comercial etc..).
Es claro y se comprueba fácilmente con la lectura de las disposiciones
pertinentes, que la autoridad aeronáutica cumple funciones de diversa índole:
unas relacionadas con la expedición de los diferentes reglamentos
aeronáuticos (sobre cuyo alcance técnico se ha pronunciado en diversas
oportunidades la Sección Primera del Consejo de Estado), entre los cuales
están los reglamentos y exigencias propias de todo aeródromo con sus ayudas
técnicas de aeronavegación etc.., y otra, muy diferente, relacionada con la
aprobación de todo proyecto de desarrollo aeroportuario, nuevo o para
ampliarlo o remodelarlo; pero, la atribución de una y otra función a la misma
autoridad aeronáutica, consulta, precisamente, el carácter autónomo y especial
del régimen y la necesidad de darle seguridad a la operación aeronáutica civil,
en orden a buscar garantizar el desarrollo ordenado de la aviación civil, la
utilización segura y adecuada del espacio aéreo, y contribuir al mantenimiento
de la seguridad y soberanía nacional, como lo prescribe el decreto 2724 de
1.994.
De esta forma, resulta claro que la decisión sobre el desarrollo de un proyecto
aeroportuario debe siempre ser previamente aprobado por la autoridad
aeronáutica, actualmente la UAEAC, y debe contar, además, con la licencia
ambiental respectiva, otorgada bien por el propio ministerio del Medio Ambiente
(si el proyecto tiene el carácter de internacional) o por las autoridades
regionales ambientales pertinentes (si el proyecto es solamente nacional o es
una terminal de fumigación), tal como lo determinan la ley 99/93 y su D.R. 1728
de 2.002.
Ninguna de las normas relacionadas con el otorgamiento de licencias de
construcción, todas ellas de carácter general, tiene ni puede tener la virtud de
modificar, derogar o dejar sin efecto, las disposiciones especiales sobre
competencias de las autoridades aeronáuticas y medioambientales, pues tal
como lo establece el artículo 5º de la ley 57 de 1.887, las disposiciones
relativas a un asunto especial prefieren a las que tengan carácter general.
Sobre este tema ha sido abundante y reiterada la jurisprudencia del Consejo de
Estado. Por vía de ilustración, la Sala menciona algunos apartes de la
sentencia de enero 30 de 1.968, proferida por la Sección Primera de la
Corporación:
“Lex posterior generalis non derogat priori speciali” y “legi speciali per
generalem non derogatur”, son aforismos antiquísimos que enuncian el
principio general de derecho de que la ley general posterior no deroga la
ley especial anterior y que complementan la conocida regla de
prevalencia. De allí que la doctrina contenida en aquellas fórmulas
jurídicas, se pueda sintetizar así: la ley posterior deroga la ley anterior
cuando ambas tienen la misma generalidad o la misma especialidad,
pero la especial, aunque sea anterior a una general, subsiste en cuanto
se refiere a la materia concreta regulada en ella, a menos que la
segunda derogue expresamente la primera, o que entre ellas exista
incompatibilidad. (-) Aquellos principios aparecen desarrollados en
nuestro derecho positivo. Dicen los artículos 71 y 72 del Código Civil que
hay derogación tácita “cuando la nueva ley contiene disposiciones que
no pueden conciliarse con las de la ley anterior y que la derogación
tácita deja vigente en las leyes anteriores, aunque versen sobre la
misma materia, todo aquello que no pugne con las disposiciones de la
nueva ley”. Ello significa que si las normas pueden conciliarse y, por
tanto, no pugnan en razón de la especialidad de unas y de la
generalidad de otras o por ocuparse de materias distintas, no se opera la
derogación tácita (-). Con idéntico criterio, los artículos 2º y 3º de la ley
153 de 1.887 establecen el principio de la prevalencia de la ley posterior,
pero lo limitan en sus alcances al expresar que hay insubsistencia de
una disposición:”1. Por declaración expresa del legislador;2. Por
incompatibilidad con disposiciones especiales posteriores”, que no por
aparente incompatibilidad con disposiciones generales posteriores. Y es
apenas lógico que así sea, porque ordinariamente no hay oposición
entre normas anteriores que se expidan en consideración a las
modalidades singularísimas de una materia específica, y las que se
dicten posteriormente en razón de condiciones generales que no
correspondan a las características peculiares y requerimientos
particulares del asunto regulado en aquellas. Para estos casos, la
insubsistencia de los ordenamientos especiales anteriores sólo procede
en virtud de mandato expreso del legislador o en el evento, de rara
ocurrencia, en que haya verdadera incompatibilidad, y 3º por “existir una
ley nueva que regula íntegramente la materia a que la anterior
disposición se refería”.Ello implica que si las materias son diferentes y si
el nuevo estatuto no reglamenta, de manera específica, los puntos
concretos de que se ocupaban los anteriores preceptos, subsistirán
estos últimos”. (las subrayas no son del texto).
Como quedó trascrito antes, el propio Código de Comercio dispuso que en él
se regulan todas las actividades de aeronáutica civil (1773 y 2033), actividad
específica sujeta a un régimen propio y especial, dentro del cual se atribuyó a
la autoridad aeronáutica la competencia para aprobar la realización de
proyectos y de obras relacionadas con la construcción, ampliación,
remodelación y demolición de los aeródromos en el país, mandatos que fueron
reiterados en otras disposiciones como son las leyes 105/93, artículo 47, 336
de 1.996, artículo 68, Decreto 2774/94, y concuerdan con la definición de
competencia nacional dada por la ley 388 de 1.997, artículo 10 # 3°, para los
grandes proyectos de infraestructura, temas relacionados con seguridad
(aeronáutica) y, en general, los asuntos de interés nacional.
3.2
Los grandes proyectos de infraestructura,
ambientales y las licencias de construcción.
las
disposiciones
Sobre esta materia ya ha tenido oportunidad la Sala de pronunciarse en
diversos conceptos, entre los cuales debe citarse el proferido el 1º de abril de
1.998, número de radicación 1087, al cual pertenecen los siguientes apartes:
“La ley que contiene las disposiciones sobre el plan de ordenamiento
territorial, según se expresó, armoniza y actualiza las disposiciones del
denominado “Estatuto de Reforma Urbana” (ley 9ª/89), la orgánica del
plan de desarrollo y la del Sistema Nacional Ambiental (ley 99/93) y en
tal propósito cumple con los objetivos descritos incluido el de la
regulación para el otorgamiento de licencias.
“En efecto, en las disposiciones mencionadas en el primer aparte y
particularmente en el artículo 99 de la ley 388 de 1997, se prevé la
licencia urbanística para adelantar cualquier obra, sea pública o privada,
con el fin de construir, ampliar, modificar o demoler edificaciones,
urbanizar o parcelar terrenos urbanos, de expansión urbana o rurales.
“Dicha ley 388 de 1997 y más concretamente el decreto 2111 del mismo
año reiteran la competencia a los distritos y municipios o a los curadores
urbanos para el otorgamiento de las licencias de urbanismo y de
construcción, las cuales ya existían en la legislación anterior. Incluso las
atribuciones se extienden cuando están ejercidas conforme al plan de
ordenamiento territorial y a los planes parciales a lo dispuesto en la ley
99/93 y por tanto no se requiere licencia o plan de manejo ambiental.
“Sin embargo, estas licencias hacen referencia, las de urbanismo, a la
utilización de predios donde se realicen obras de infraestructura que
permitan la construcción de edificaciones que estén ajustadas con el
plan de ordenamiento territorial del respectivo municipio o distrito y las
de construcción a la autorización para realizar las construcciones con
inclusión del permiso para ampliar, adecuar, modificar, reparar o demoler
obras existentes.
“La construcción de una hidroeléctrica por el tamaño, los costos y su
complejidad constituyen proyectos de interés nacional, o supramunicipal,
por ello, las autoridades urbanísticas deben advertir la existencia de
normas excepcionales que regulan los grandes proyectos de
infraestructura o los macroproyectos, las cuales necesariamente por la
naturaleza de la obra, son distintas a las de construcción de las
edificaciones convencionales, conforme lo determinan los artículos 7º.1 y
15.2 y 7 de la ley 388 de 1997.
“En consecuencia, es diferente la materia planteada en la consulta ya
que la ejecución de una hidroeléctrica hace parte de las obras públicas
de infraestructura y de los proyectos que requieren de licencia
ambiental; por cuanto, debe analizarse también este aspecto aún cuando
no está comprendido en los planteamientos formulados.
“La producción, distribución, comercialización, consumo y utilización del
servicio público de energía eléctrica está regulado por las normas
constitucionales que promueven la libre empresa y especialmente en las
leyes 142 y 143, ambas de 1994.
“Sin perjuicio de los aspectos relacionados con licencias que a
continuación se analizan, las disposiciones especiales citadas
establecen competencia al Ministerio de Minas y Energía para señalar
los requisitos técnicos que deben cumplir las obras y equipos que utilicen
las empresas de energía eléctrica (art. 67.1, ley 143/93); también se
destacan las funciones de la Superintendencia de Servicios Públicos
Domiciliarios para verificar que tales obras y equipos se ajusten a los
requisitos técnicos señalados por ese ministerio (art. 79.12 ibídem).
“En reciente oportunidad se pronunció la Sala sobre materia relacionada
con proyectos para la exploración y explotación de hidrocarburos cuyo
régimen normativo, en los aspectos que corresponde resolver, tienen
similar tratamiento y aun cuando no se había expedido la ley 388/97 son
válidos los planteamientos, por cuanto la normatividad aplicable no se
modificó:
“La licencia ambiental y la de urbanismo y construcción
se originan en situaciones diversas. La primera debe
obtenerse como requisito previo para ejecutar una obra,
establecer una industria o desarrollar cualquier actividad
que, de acuerdo con la ley y los reglamentos, pueda
producir deterioro grave a los recursos naturales
renovables o al medio ambiente o introducir
modificaciones considerables al paisaje. La segunda
para adelantar proyectos de urbanización o de
edificación.. . .
La licencia ambiental habilita para ejecutar un proyecto,
obra o actividad que incluye la planeación, ejecución,
emplazamiento, instalación, construcción, montaje,
ensamble, mantenimiento, operación, funcionamiento,
modificación
y
desmantelamiento,
abandono,
terminación del conjunto de todas las acciones, usos del
espacio, actividades e infraestructura relacionadas y
asociadas con su desarrollo, y que puede producir
deterioro grave a los recursos naturales renovables o al
medio
ambiente
o
introducir
modificaciones
considerables o notorias al paisaje. La licencia de
urbanismo y de construcción habilita para urbanizar o
construir en un predio, identificado previamente en el
folio de matrícula inmobiliaria.
...
La construcción de campamentos, oficinas y, en
general, las edificaciones necesarias para ejecutar el
proyecto, obra o actividad, es decir, todo lo
relacionado con la infraestructura del proyecto, son
inherentes a éste y, por ello, no se requiere de la
obtención de otra autorización legal, pues para el caso
de obras y actividades de exploración, explotación,
transporte, conducción y depósito de hidrocarburos y
construcción de refinerías, la competencia está
radicada, privativamente, en el Ministerio del Medio
Ambiente
La Sala considera que, no obstante la amplitud de esta
licencia, deberán respetarse, siempre, las facultades
que tienen los municipios en materia de impuestos y de
uso del suelo, en cuanto a las edificaciones que no
formen parte de la infraestructura del proyecto”
(Consulta 974/97).
“La trascripción anterior significa que la Sala atribuye a las
autorizaciones que la ley otorga a quienes expiden las licencias
ambientales, la capacidad para que los proyectos puedan adelantarse
sin otro requisito ya que el mencionado se entiende que cubre los
aspectos comprendidos en la licencia de construcción.
“De acuerdo con lo anterior, dicha licencia ampara durante el tiempo de
la construcción de la hidroeléctrica, el levantamiento transitorio de
edificaciones necesarias para la ejecución de la obra, como los
campamentos para vivienda y para comedores de quienes laboran en el
proyecto, vías de acceso provisionales y oficinas que sean inherentes a
la construcción de la infraestructura del proyecto, siempre y cuando se
realicen dentro del mismo predio para el cual se otorgó la licencia, sin
incluir utilización del espacio público y bajo el entendido que tales obras
son de carácter accesorio y temporal y se encuentran incorporadas en el
conjunto de la obra hidroeléctrica.
“Si las edificaciones o instalaciones no forman parte del predio o predios
donde se realice la construcción del proyecto hidroeléctrico, o son de
carácter permanente, o hay utilización de espacio público, requieren de
licencia urbanística o de construcción, según el caso, que autorice la
utilización del suelo en ubicación distinta a la que comprende la unidad
del proyecto hidroeléctrico.
“De otro lado, debe observarse que la licencia de manejo ambiental se
entiende otorgada con sujeción al plan de ordenamiento territorial y con
arreglo también a los planes parciales y a las normas urbanísticas que
los desarrollan y complementan de conformidad con lo establecido por
el artículo 99 numeral 2º de la ley 388 de 1997.
“Además del análisis anterior, debe tenerse en cuenta conforme la
legislación vigente que el ejercicio de la competencia de las autoridades
para el otorgamiento de la licencia está limitada por el legislador en
varios aspectos, así:
-En asuntos de interés que superen el ámbito municipal, la
autonomía de los municipios está limitada por el principio de la
jerarquía normativa de las disposiciones proferidas por entidades
de mayor ámbito territorial, conforme lo establece el parágrafo
inciso 2º del numeral 4 del artículo 7 de la ley 388 de 1997.
-Las autoridades municipales no pueden negar o condicionar las
licencias o permisos, por razones que han debido ser consideradas
por otras autoridades competentes, de acuerdo con el inciso 3º del
artículo 26 de la ley 142 de 1994.
-Corresponde a la Nación fijar los lineamientos y criterios para
garantizar la equitativa distribución de los servicios públicos e
infraestructura social de forma equilibrada en las distintas regiones,
de acuerdo con sus competencias constitucionales y legales”.
Dado que la construcción de aeropuertos, nacionales o internacionales, tal
como lo disponen el Decreto 2724 de 1.993, la ley 388 de 1997 y el Código de
Comercio, constituyen proyectos de interés nacional, o supramunicipal, hacen
parte de las obras públicas de infraestructura y de los proyectos que requieren
de licencia ambiental de conformidad con las previsiones de la ley 99 de 1.993
y su Decreto Reglamentario 1728 de 2002, es preciso concluir que su
autorización previa compete a la autoridad aeronáutica y además, deben
obtener licencia ambiental y, por lo mismo, no requieren de licencia de
construcción otorgada por las autoridades municipales. Es decir que las
autoridades urbanísticas deben advertir la existencia de normas excepcionales
que regulan los grandes proyectos de infraestructura o los macroproyectos, las
cuales necesariamente por la naturaleza de la obra, son distintas a las de
construcción de las edificaciones convencionales, conforme lo determinan los
artículos 10 # 3° y 15.2 de la ley 388 de 1997.
Con base en las consideraciones anteriores, la Sala RESPONDE:
La construcción, remodelación, modificación y ampliación de obras de
infraestructura aeroportuaria y aeronáutica no requieren de la licencia de
construcción expedida por autoridades municipales o distritales. Para el
desarrollo de tales proyectos de infraestructura aeroportuaria se requiere la
aprobación de la autoridad aeronáutica y la obtención de licencia ambiental
expedida por la autoridad ambiental competente; si es un proyecto que se
califique como internacional, corresponderá al Ministerio del Medio Ambiente y
de lo contrario a las Corporaciones Autónomas Regionales competentes.
Por la Secretaría transcríbase la Señor Ministro de Transporte y envíese copia
a la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República.
CESAR HOYOS SALAZAR
Presidente de la Sala
SUSANA MONTES DE ECHEVERRI
AUGUSTO TREJOS JARAMILLO
FLAVIO A. RODRÍGUEZ ARCE
ELIZABETH CASTRO REYES
Secretaria de la Sala