“El principio de causalidad del procedimiento administrativo

Universidad Nacional Mayor de San Marcos
From the SelectedWorks of Jancarlos Jair Vega Lugo
Winter August 1, 2015
“El principio de causalidad del procedimiento
administrativo sancionador frente a actos de
reorganización societaria”
Jancarlos Jair Vega Lugo, Universidad Nacional Mayor de San Marcos
Available at: http://works.bepress.com/jancarlosvega/10/
A
CTUALIDAD DE PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO
El principio de causalidad del procedimiento
administrativo sancionador frente a actos
de reorganización societaria
Jancarlos Jair VEGA LUGO*
Ley General de Sociedades, Ley N° 26887 (09/12/1997):
arts. 333, 335, 337 y 369.
Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley
N° 27444 (11/04/2001): art. 235.
INTRODUCCIÓN
La Administración Pública tiene entre sus principales funciones la de regular conductas, coercionar a su cumplimiento y, en caso se verifique el incumplimiento de aquellas, sancionarlo
conforme a las atribuciones que para tal fin
debe gozar.
Ahora bien, en muchas situaciones el administrado sujeto a un procedimiento administrativo
sancionador, por razones estrictamente empresariales o con intenciones más bien de eludir
responsabilidad, puede decidir antes, durante
y después de recibir la sanción, ser parte de un
mecanismo de reorganización societaria. Así, a
través de la fusión y escisión, las personas jurídicas que han cometido una infracción administrativa sancionable, pueden ver que en algunos casos este mecanismo societario resulte un
beneficioso método de restar mérito a la eficacia de la potestad sancionadora de la Administración Pública.
De esta forma, podemos señalar que resulta
un tema bastante complejo de abordar para
los operadores de la Administración Pública
la decisión de iniciar o continuar un procedimiento administrativo sancionador a un
ACTUALIDAD JURÍDICA AGOSTO Nº 261
El autor precisa la aplicación del principio de causalidad en los procedimientos administrativos sancionadores en los que la persona jurídica
infractora realiza actos de reorganización societaria. Sostiene que en
cualquier escenario corresponde iniciar o continuar con la imputación de
responsabilidad de una persona jurídica resultante de una transformación societaria, pero que en los casos de fusión y escisión corresponderá
determinar la forma en la que se ha ejecutado la operación, para luego
identificar contra quién ha de dirigirse en lo que será el inicio o la continuación de un procedimiento.
administrado infractor (sociedad-persona jurídica) que ha realizado
un acto de reorganización societaria amparado en nuestro ordenamiento jurídico.
I. EL PRINCIPIO DE CAUSALIDAD
El procedimiento administrativo sancionador, como procedimiento
administrativo especial, se encuentra regido por una serie de principios rectores que garantizan por sobre todo el respeto y la eficacia de
los derechos fundamentales de la persona.
Al respecto, el artículo 230 de la Ley N° 27444, Ley de Procedimiento
Administrativo General (en adelante, LPAG), comprende una relación
detallada de los principios aplicables a este tipo de procedimiento.
Dentro de la relación comprendida en dicho artículo, se encuentra el
principio de causalidad, el cual establece lo siguiente:
* Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos. Cuenta con experiencia
y estudios de especialización en Derecho Administrativo, Concesiones, Regulación de
Servicios Públicos e Infraestructura, Energía, Minería, así como en Contrataciones con
el Estado y Arbitraje.
243
TEMA RELEVANTE
MARCO NORMATIVO
A CTUALIDAD DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
“Artículo 230.- Principios
de la potestad sancionadora
administrativa
La potestad sancionadora de
todas las entidades está regida
adicionalmente por los siguientes principios especiales:
más que simplemente hacer calzar
los hechos en los tipos previamente
determinados por la ley, sin ninguna
valoración adicional (…)”.
Así, de acuerdo con el numeral 8)
del mencionado artículo, el principio de causalidad implica que
la responsabilidad debe recaer en
quien realiza la conducta omisiva
o activa constitutiva de infracción
sancionable.
Asimismo, el mencionado autor2
señala que: “(...) este principio (de
causalidad) conecta con otro bastante debatido en el Derecho Administrativo sancionador: el de culpabilidad del infractor”. El cual “a
falta de norma, en nuestro derecho
ha sido introducido jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional como una exigencia para
ejercer legítimamente la potestad
sancionadora”, al examinar “si es
que en un Estado constitucional
de Derecho es válido que una persona sea sancionada por un acto
ilícito cuya realización se imputa
a un tercero”.
Sobre este principio, Morón Urbina1
señala que “por el principio de causalidad, la sanción debe recaer en
el administrado que realiza la conducta omisiva o activa constitutiva
de infracción sancionable. La norma
exige el principio de personalidad de
las sanciones, entendido como, que
la asunción de la responsabilidad
debe corresponder a quien incurrió
en la conducta prohibida por ley, y,
por tanto no podrá ser sancionado
por hechos cometidos por otros (…)
o por las denominadas responsabilidades en cascada aplicables a todos
quienes participan en un proceso
decisional. Por ello, en principio, la
Administración no puede hacer responsable a una persona por un hecho
ajeno, sino solo por los propios”, y
que “(…) hacer responsable y sancionable a un administrado es algo
Por su parte, Rubio Correa3 señala
que “este principio (de culpabilidad) forma parte de un principio
más amplio, llamado de legalidad en
materia sancionadora (...). El principio de culpabilidad es un límite
a la potestad punitiva del Estado y
una garantía de las personas”. Asimismo, señala que “una interpretación que considere que la acción
bajo comentario tiene la condición
de elemento objetivo resulta atentatoria del principio de culpabilidad,
que, como exigencia de la cláusula
del Estado de Derecho, se deriva
como un principio constitucional
implícito que limita la potestad punitiva del Estado”. Finalmente, precisa
que “es muy importante recordar que
una de las finalidades de las constituciones a lo largo de la historia ha
sido limitar el poder del Estado”;
(…) 8. Causalidad.- La responsabilidad debe recaer en quien
realiza la conducta omisiva o
activa constitutiva de infracción
sancionable (…)”.
en ese sentido, “el Tribunal insiste
mucho en considerar al principio de
culpabilidad no solo como un derecho de la personas sino, fundamentalmente, como un límite a la potestad punitiva del Estado”.
Como se advierte, la doctrina es unánime al reconocer que el principio de
culpabilidad es inherente al procedimiento administrativo sancionador,
y constituye un límite a la potestad
punitiva del Estado.
Conforme a lo expuesto, se debe
sostener que la autoridad administrativa tiene la obligación de verificar que el destinatario de la sanción
administrativa sea la persona natural o jurídica que cometió la infracción. Sin embargo, como lo hemos
señalado al inicio de este artículo,
existen situaciones en la que la aplicación del principio de causalidad
puede relativizarse, siendo objetivo
del presente trabajo abordarlo.
II. ETAPAS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR
De forma sucinta debemos mencionar que el trámite del procedimiento administrativo sancionador
se encuentra regulado en el artículo
235 de la LPAG que establece las
etapas de iniciación, instrucción y
terminación que todo procedimiento
sancionador debe seguir.
1.Iniciación
El numeral 1 del artículo 235 de la
LPAG define a la etapa de inicio del
procedimiento administrativo sancionador como:
1 MORÓN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. 9ª edición, Gaceta Jurídica, Lima, 2011, pp. 723-724.
2 Ibídem, p. 724.
3 RUBIO CORREA, Marcial. La interpretación de la Constitución según el Tribunal Constitucional. Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del
Perú, Lima, 2008, p. 88.
244
ANÁLISIS JURÍDICO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
“1. El procedimiento sancionador se inicia siempre de oficio,
bien por propia iniciativa o como
consecuencia de orden superior,
petición motivada de otros órganos o entidades por denuncia”.
El procedimiento administrativo
sancionador se inicia siempre de oficio y puede ser promovido por iniciativa propia (orden superior, petición motivada por otros órganos) o
por denuncia de un particular. En
ese sentido, la autoridad competente
deberá emitir la resolución de imputación de cargos, la cual deberá notificarse al administrado para que este,
en el plazo establecido, presente sus
descargos.
La resolución que apertura el procedimiento sancionador debe contener la exposición clara de los
hechos imputados, la calificación
de las infracciones, las posibles sanciones, la autoridad competente y
la norma que le otorga tal competencia, así como la adopción de las
medidas provisionales que la autoridad considere pertinente. Asimismo,
en dicha resolución se debe señalar
la posibilidad que tiene el administrado de presentar sus descargos en
un plazo que no puede ser inferior
a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación, conforme a lo estipulado en el numeral
235.3 de la LPAG.
Luego de recolectada toda la información o medios probatorios por
Una vez decidido el inicio del proparte de la autoridad instructora, en
cedimiento administrativo sanciocaso que el procedimiento no connador mediante la respectiva emitemple la diferensión de la resolución
ciación de órganos
que así lo dictamine,
de instrucción y
la autoridad instrucResulta complejo para los
de resolución, será
tora procederá a la
operadores de la Adminisel órgano instrucrecolección de pruetración Pública la decisión de
tor el que resuelva
bas y demás inforiniciar o continuar un procela imposición de
mación relevante
dimiento administrativo sanuna sanción o la
para determinar la
cionador a una persona jurídino existencia de
existencia o no de
ca que ha realizado un acto de
dicha sanción; si
infracciones. En esa
reorganización societaria.
por el contrario,
línea, la etapa insla estructura de la
tructora del proceentidad contempla
dimiento adminisla actuación diferenciada de órgatrativo sancionador se regula en los
numerales 3, 4 y 5 del artículo 2354
nos, el órgano instructor elaborará la
de la LPAG:
propuesta de resolución motivada,
la cual deberá contener lo siguiente:
Así, conforme al artículo antedicho,
i) identificación de las conductas
la autoridad instructora una vez inicalificadas como infracciones y su
ciado el procedimiento sancionador,
motivación; ii) identificación de la
podrá formular la notificación de carnorma que prevé la imposición de
gos al imputado, la cual deberá consanción para la conducta imputada;
tener los hechos imputados, la caliiii) la propuesta de sanción.
ficación de infracciones, posibles
sanciones a imponer, autoridad com3.Terminación
petente y la norma que le otorga tal
Concluida la etapa instructora, la
competencia. Asimismo, vencida la
autoridad competente resolverá la
fecha de presentación de descargos, el
imposición de sanción o la inexisórgano instructor realizará las diligentencia de infracción. La última fase
cias de oficio que sean necesarias para
del procedimiento sancionador se
corroborar o no la configuración de la
produce mediante la notificación al
infracción pasible de sanción (recoadministrado y al órgano que forpilación de datos, examen de hecho,
muló la solicitud (o al denunciante,
entre otros que considere relevantes).
2.Instrucción
“
4 Ley Nº 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 235.- Procedimiento sancionador
(…) 3. Decidida la iniciación del procedimiento sancionador, la autoridad instructora del procedimiento formula la respectiva notificación de cargo al posible
sancionado la que debe contener los datos a que se refiere el numeral 3 del artículo precedente para que presente sus descargos por escrito en un plazo que no
podrá ser inferior a cinco días hábiles contados a partir de la fecha de notificación.
4. Vencido dicho plazo y con el respectivo descargo o sin él, la autoridad que instruye el procedimiento realizará de oficio todas las actuaciones necesarias
para el examen de los hechos, recabando los datos e informaciones que sean relevantes para determinar, en su caso, la existencia de responsabilidad susceptible de sanción.
5. Concluida, de ser el caso, la recolección de pruebas, la autoridad instructora del procedimiento resuelve la imposición de una sanción o la no existencia de
infracción. En caso de que la estructura del procedimiento contemple la existencia diferenciada de órganos de instrucción y órganos de resolución concluida
la recolección de pruebas, la autoridad instructora formulará propuesta de resolución en la que se determinará, de manera motivada, las conductas que se consideren probadas constitutivas de infracción, la norma que prevé la imposición de sanción para dicha conducta y la sanción que se propone que se imponga;
o bien se propondrá la declaración de no existencia de infracción. Recibida la propuesta de resolución, el órgano competente para decidir la aplicación de la
sanción podrá disponer la realización de actuaciones complementarias, siempre que sean indispensables para resolver el procedimiento.
ACTUALIDAD JURÍDICA AGOSTO Nº 261
245
A CTUALIDAD DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
de ser el caso) de la decisión final de
la autoridad administrativa. Al respecto, el numeral 6 del artículo 235
de LPAG dispone:
“6. La resolución que aplique la
sanción o la decisión de archivar el procedimiento será notificada tanto al administrado como
al órgano u entidad que formuló
la solicitud o a quien denunció la
infracción, de ser el caso”.
Asimismo, en caso de que la resolución contemple la sanción del
administrado, esta deberá reunir los
requisitos que el artículo 2375 de la
LPAG exige.
III.ACTOS DE REORGANIZACIÓN SOCIETARIA
En nuestro ordenamiento jurídico,
la Ley N° 26887, Ley General de
Sociedades (en adelante, la LGS),
regula sobre la reorganización de
sociedades. Así, en aquélla se contemplan las siguientes operaciones:
(i) transformación; (ii) escisión; y,
(iii) fusión.
Conforme expresa Montoya Alberti6,
la ley (refiriéndose a la LGS) brinda
las normas que permiten a las personas jurídicas a replantear no solo
su forma jurídica, como sería en
el caso de la transformación, sino
agrupar o desagrupar los patrimonios para asignarlos a otras sociedades, extinguiéndose las otorgantes
o manteniéndose en una dimensión
reducida merced a la transmisión de
sus patrimonios, operando en estos
casos la fusión o la escisión.
1. La transformación
La transformación es una reforma
del contrato social que consiste en
cambiar el tipo social. Los socios
abandonan un tipo y adoptan otro.
Esta operación no implica la disolución de la sociedad transformada
con su consiguiente liquidación y
sucesiva constitución de una sociedad nueva de otro tipo, sino que es
una continuación del organismo
social modificado en la forma, aunque con el anterior sustrato persona
y patrimonial. Así, la transformación no hace desaparecer la personalidad jurídica de la sociedad, Es
el mismo sujeto titular de los derechos y obligaciones nacidos bajo la
forma que se abandona, que asume
las relaciones jurídicas futuras, aunque aparezca revestido externamente
de una forma social distinta7.
2. La fusión
A través de la fusión dos o más
sociedades unen sus patrimonios
para formar una sola sociedad, cumpliendo los requisitos prescritos en
la LGS.
La fusión puede ser por incorporación o por absorción. En la primera
de ellas, se produce la fusión de dos
o más sociedades para constituir una
nueva sociedad incorporante, extinguiéndose la personalidad jurídica
de las sociedades incorporadas y la
transmisión en bloque, y a título universal de sus patrimonios a la nueva
sociedad. En la segunda, la absorción de una o más sociedades por
otra sociedad existente origina la
extinción de la personalidad jurídica
de la sociedad o sociedades absorbidas. La sociedad absorbente asume,
a título universal, y en bloque, los
patrimonios de las absorbidas. Resulta pertinente señalar que
“la fusionante asume el conjunto
de derechos (derechos subjetivos
perfectos y expectativas) y deberes (obligaciones, cargas, vínculos,
etc.) transmisibles de que era titular la fusionada al momento de la
fusión. Es decir, integran el patrimonio transmitido los bienes y deudas
que pudiendo tener expresión en el
inventario contable de la fusionada,
figuran o son susceptibles de figurar
en el balance de fusión de la misma
como activos o pasivos; así como
otros derechos y deberes incapaces
de reflejo contable”8.
En la misma línea se pronuncia Elías
Laroza al afirmar que “el principio
de la sucesión universal ayuda eficazmente al traspaso patrimonial de
una a otra sociedad al permitir que
los distintos bienes, derechos y obligaciones integrantes del patrimonio
de la sociedad disuelta se transmitan (...) Con la cesión en bloque no
habrá necesidad de que los administrados de las dos sociedades estipulen tantos contratos de cesión como
5 Ley Nº 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 237.- Resolución
237.1 En la resolución que ponga fin al procedimiento no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedi­miento, con independencia de su diferente valoración jurídica.
237.2 La resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa. La administración podrá adoptar las medidas cautelares precisas para garantizar
su eficacia, en tanto no sea ejecutiva.
237.3 Cuando el infractor sancionado recurra o impugne la resolución adoptada, la resolución de los recursos que interponga no podrá determinar la imposición de sanciones más graves para el sancionado.
6 MONTOYA MANFREDI, Ulises, MONTOYA ALBERTI, Hernando y Ulises. Derecho Comercial. 11ª edición, Tomo I, Grijley, Lima, 2004, p. 363.
7 Ibídem, pp. 363 y 364.
8 TALLEDO MAZÚ, César. Manual societario. Tomo 2, Lima, p. 504.
246
ANÁLISIS JURÍDICO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
sean los créditos, ni notificar el cambio de acreedor a los deudores, ni
endosar las letras y demás títulos
(...)”9.
La fusión entra en vigencia en la
fecha fijada en los acuerdos de
fusión. En esa fecha cesan las operaciones y los derechos y obligaciones de las sociedades que se extinguen, los que son asumidos por la
sociedad absorbente o incorporante.
Sin perjuicio de su inmediata entrada
en vigencia, la fusión está supeditada a la inscripción de la escritura
pública en el Registro, en la partida correspondiente a las sociedades participantes. La inscripción de
la fusión produce la extinción de
las sociedades absorbidas o incorporadas, según sea el caso. De no
prosperar la inscripción de la fusión
en forma definitiva, no se producen
los efectos de la fusión, y por más
que se haya determinado fecha de
entrada de vigencia de la fusión, esta
no prospera por la falta de requisito
de la inscripción10.
3. La escisión
La escisión es la operación del derecho de sociedades que consiste en
fragmentar total o parcialmente el
patrimonio de una sociedad en una
o más partes, transmitiendo en bloque cada fracción patrimonial escindida a una o varias sociedades existentes o de nueva creación, mediante
la atribución a los socios de la sociedad escindida de acciones participaciones de la sociedad beneficiaria11.
Nuestra LGS regula dos formas de
escisión. La primera de ellas, denominada en la doctrina como escisión
“
patrimoniales escindidos y cesan
total, o también llamada propia,
con respecto a ellos las operaciones,
implica necesariamente la extinderechos y obligación de la personaciones de la o las
lidad jurídica de la
sociedades escinsociedad escindida. Debe resaltarse que en cualdidas, ya sea que
Así, el artículo 367 quiera de los casos de reorse extinguen o no.
inciso 1 de la LGS ganización societaria vistos y
Sin perjuicio de su
señala que este tipo que hayan sido inscritos en el
registro, puede pretenderse la
inmediata entrada
de escisión es “la
nulidad de los acuerdos de la
en vigencia, la
división de la totajunta general o asamblea de
escisión está supelidad del patrimosocios de las sociedades parditada a la inscripnio de una sociedad
ticipantes.
ción de la escrien dos o más blotura pública en el
ques patrimoniales,
Registro y en las
que son transferipartidas correspondientes a todas
dos a nuevas sociedades o absorbilas sociedades participantes. La
dos por sociedades ya existentes o
inscripción de la escisión produce
ambas cosas a la vez. Esta forma de
la extinción de la sociedad escinescisión produce la extinción de la
dida, cuando este sea el caso, es
sociedad escindida”.
decir, cuando la escisión contemple
De otra parte, la segunda forma de
la extinción de la sociedad escinescisión es denominada parcial o
dente, pues como sabemos puede
impropia, que tiene como caracterísdarse el caso que la sociedad escintica principal que la sociedad escindente no llegue a extinguirse, sino
dida no llega a extinguirse, por lo
que tan solo transmite una parte de
que continuará con sus actividades
su patrimonio. De no prosperar la
económicas. Sobre esta, el artículo
inscripción de la escisión en forma
367, inciso 2 de la LGS señala que
definitiva, no se producen los efec“la segregación de uno o más blotos de la escisión, y por más que se
ques patrimoniales de una sociedad
haya determinado fecha de entrada
que no se extingue y que los transde vigencia de la escisión, esta no
fiere a una o más sociedades nueprospera por la falta de requisito de
vas, o son absorbidos por sociedades
la inscripción12.
existentes o ambas cosas a la vez. La
sociedad escindida ajusta su capital
IV.RELATIVIZACIÓN DEL PRINen el monto correspondiente”.
CIPIO DE CAUSALIDAD
Respecto de la entrada en vigencia de la escisión, similar a lo regulado para la fusión, entra en vigencia en la fecha fijada en los acuerdos
de escisión. En esa fecha las sociedades beneficiarias asumen automáticamente las operaciones, derechos y obligaciones de los bloques
Con lo visto hasta aquí, podemos
señalar que en determinadas circunstancias relacionadas a actos de reorganización societaria, el principio de
relatividad consagrado en la LPAG
puede relativizarse, dado que el inicio o continuación de un procedimiento administrativo sancionador
9 ELÍAS LAROZA, Enrique. Ley General de Sociedades comentada. Volumen II, Editora Normas Legales S.A. Trujillo - Perú, 1999, p. 701.
10 MONTOYA. Ob. cit., p. 374.
11 GONZALES BARRÓN, Gunther. Algunos apuntes acerca de la fusión de sociedades y el proyecto de la Ley General de Sociedades. En: Gaceta Jurídica,
Tomo 49, Lima, diciembre, 1997, p. 63-B.
12 MONTOYA, Ulises y MONTOYA, Hernando y Ulises. Ob. cit., p. 387.
ACTUALIDAD JURÍDICA AGOSTO Nº 261
247
A CTUALIDAD DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
no se verá entendido con el administrado (persona jurídica) que realizó
la conducta omisiva o activa constitutiva de infracción sancionable,
sino contra quién lo sucede.
Es importante resaltar, conforme lo
ha hecho Danós Ordóñez13, que la
LPAG ha emitido pronunciarse si
se produce la extinción de la responsabilidad sancionadora o la transmisión a terceros de dicha responsabilidad (a los socios o en el caso de
fusiones a la sociedad absorbente) en
los supuestos de extinción, reorganización societaria, escisión y fusión;
siendo que aquello dependerá de los
efectos que el respectivo régimen
legal societario o administrativo sectorial haya regulado14.
Ahora bien, el artículo 51 de la
LPAG15, considera administrados
a quienes sin haber iniciado el procedimiento posean derechos o intereses legítimos que puedan resultar
afectados por la decisión a adoptarse; por su parte, el artículo 108 del
Código Procesal Civil16 dispone que
por la sucesión procesal un sujeto
ocupa el lugar de otro en un proceso, al reemplazarlo como titular
activo o pasivo del derecho discutido, presentándose tal figura cuando
se extingue o se fusiona una persona
jurídica, en cuyo caso sus sucesores
en el derecho comparecen y continúan en el proceso.
En la transformación de una sociedad, conforme al artículo 333 de la
citada LGS17, la transformación de
una persona jurídica no implica cambio alguno en su personalidad y, por
ende, no se produce la extinción de
la personalidad de la sociedad transformada en ninguna circunstancia.
En consecuencia, resulta claro que
los procesos de transformación de
empresas regulados por la LGS al no
extinguir o afectar la personalidad
jurídica de la empresa transformada,
no se extingue la responsabilidad
que se le impute o imputó, por tanto,
es válido que la Administración
Pública pueda exigir o continuar
exigiendo la responsabilidad a la
empresa transformada, significando
ello que la empresa transformada no
podrá rehusarse de estar en las situaciones y/o consecuencias jurídicas
que se originen de hechos acaecidos
antes de la transformación.
Respecto de la fusión de una persona jurídica que haya cometido una
infracción administrativa, habrá de
verificarse lo siguiente: i) el tipo
de fusión que se ha efectuado; y,
ii) el momento en el que se produce
la extinción de la(s) sociedad(es)
absorbida(s) o las incorporadas,
con respecto de la etapa del procedimiento administrativo sancionador
en que se esté.
Así, si se trata de una fusión por
incorporación en la que la personalidad jurídica de dos o más sociedades (entre ellas el administrado
que cometió la infracción administrativa) se extingue para formar una nueva sociedad, y se está
13 DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge. La extinción de las infracciones y sanciones administrativas. En: Derecho Administrativo: Innovación, cambio y eficacia. Libro
de Ponencias del Sexto Congreso Nacional del Derecho Administrativo. Thomson Reuters, Lima, diciembre, 2014, p. 25.
14 Al respecto, resulta útil la regulación establecida en el Reglamento del Procedimiento Administrativo Sancionador de Osinergmin, aprobado por Resolución
de Consejo Directivo N° 272-2012-OS-CD.
Artículo 32.- Archivo
32.1. Procedimiento para archivar una instrucción preliminar
En caso que de la investigación preliminar de los hechos que presuntamente constituyen ilícitos administrativos, no se identifique materia sancionable o no se
pueda determinar de forma cierta al presunto infractor o este se haya extinguido o fallecido, a excepción de los casos de reorganización societaria contemplados en la Ley General de Sociedades, el órgano instructor dispondrá, según corresponda y mediante informe, la conclusión y el archivo de la instrucción
preliminar. No cabe recurso alguno sobre dicho informe. (…). (Resaltado agregado).
15 Ley Nº 27444. Ley del Procedimiento Administrativo General
Artículo 51.- Contenido del concepto administrado
Se consideran administrados respecto de algún procedimiento administrativo concreto:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
2. Aquellos que, sin haber iniciado el procedimiento, posean derechos o intereses legítimos que pueden resultar afectados por la decisión a adoptarse.
16 Resolución Ministerial Nº 010-93-JUS. Texto Único Ordenado del Código Procesal Civil
Artículo 108.- Por la sucesión procesal un sujeto ocupa el lugar de otro en un proceso, al reemplazarlo como titular activo o pasivo del derecho discutido. Se
presenta la sucesión procesal cuando:
1. Fallecida una persona que sea parte en el proceso, es reemplazada por su sucesor, salvo disposición legal en contrario;
2. Al extinguirse o fusionarse una persona jurídica, sus sucesores en el derecho discutido comparecen y continúan el proceso;
3. El adquirente por acto entre vivos de un derecho discutido, sucede en el proceso al enajenante. De haber oposición, el enajenante se mantiene en el proceso
como litisconsorte de su sucesor; o
4. Cuando el plazo del derecho discutido vence durante el proceso y el sujeto que adquiere o recupera el derecho, sucede en el proceso al que lo perdió.
(…). (Resaltado agregado).
17 Ley N° 26887. Ley General de Sociedades
Artículo 333.- Casos de transformación
Las sociedades reguladas por esta ley pueden transformarse en cualquier otra clase de sociedad o persona jurídica contemplada en las leyes del Perú. Cuando
la ley no lo impida, cualquier persona jurídica constituida en el Perú puede transformarse en alguna de las sociedades reguladas por esta ley. La transformación no entraña cambio de la personalidad jurídica. (El resaltado es nuestro).
248
ANÁLISIS JURÍDICO DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
en la etapa de iniciación o instrucción, no corresponde iniciar o continuar, respectivamente, el procedimiento administrativo sancionador
y más bien resolver su archivo, por
cuanto se pretende imputar o imputa
la responsabilidad de una infracción
administrativa a una nueva persona
jurídica (que es la “sociedad incorporada”) que no cometió el hecho.
Por su parte, si se trata de una fusión
por incorporación y se llegó a la
etapa final del procedimiento sancionador, esto es, existe una resolución de sanción, sí corresponde
ejecutar lo decidido contra la nueva
persona jurídica resultante, pues esta
última conoció o debió conocer de la
existencia de una sanción en contra
de una de las empresas incorporadas.
De otro lado, si se trata de una fusión
por absorción en la que la sociedad
que absorbe a otra(s) es el administrado que cometió la infracción
administrativa, manteniendo su
personalidad jurídica, aquella dará
frente al procedimiento administrativo sancionador respectivo en todas
sus etapas.
Mientras que si se trata de una fusión
por absorción en la que el administrado que cometió la infracción
administrativa es una sociedad que
ha sido absorbida por otra, extinguiéndose su personalidad jurídica,
y se está en la etapa de iniciación o
instrucción, no corresponde iniciar o
continuar, respectivamente, el procedimiento administrativo sancionador
y más bien resolver su archivo, por
cuanto se pretende imputar o imputa
la responsabilidad de una infracción
18
de sanción, sí corresponde ejecutar
lo decidido contra la persona jurídica que recibió
el bloque patrimonial (activo, pasivo,
En los procesos de transforfondo empresamación de empresas regularial)18 en la operados por la LGS al no extinguir
ción de escisión,
o afectar la personalidad jurípues esta conoció
dica de la empresa transforo debió conocer
mada, no se extingue la resde la existencia de
ponsabilidad que se le impute
una sanción en cono imputó.
tra de la sociedad
escindida.
administrativa a una nueva persona jurídica (que es la “sociedad
absorbente”) que no
cometió el hecho.
“
Finalmente, respecto de la escisión de una persona jurídica que
haya cometido una
infracción administrativa, de modo
similar al caso de
una fusión, habrá de
verificarse: i) el tipo
de escisión que se ha efectuado; y,
de corresponder, ii) el momento
en el que se produce la extinción
de la sociedad escindida, con respecto de la etapa del procedimiento
administrativo sancionador en que
se esté.
Así, si se trata de una escisión
total o propia en la que la personalidad jurídica de la sociedad escindida (administrado que cometió la
infracción administrativa) se extingue, siendo su patrimonio transferido nuevas sociedades o ya existentes, y se está en la etapa de
iniciación o instrucción, no corresponde iniciar o continuar, respectivamente, el procedimiento administrativo sancionador y más bien
resolver su archivo, por cuanto se
pretende imputar o imputa la responsabilidad de una infracción
administrativa a una nueva persona
jurídica que no cometió el hecho.
Por su parte, si se trata de una escisión total o propia y se llegó a la
etapa final del procedimiento sancionador, esto es, existe una resolución
De otro lado, si se trata de una escisión parcial o impropia en la que la
personalidad jurídica de la sociedad
escindida no se extingue, resultará
de importancia conocer, para cualquiera de las etapas en que se esté
del procedimiento administrativo
sancionador, si la sociedad escindida transfirió o no dentro del bloque
patrimonial a una de las sociedades
resultantes de la operación, la titularidad en el procedimiento administrativo sancionador o el pasivo
que involucra el pago de una multa
impuesta. De no ser así, cualquiera
de estas etapas del procedimiento
administrativo sancionador se tendrá por bien seguido contra la sociedad escindida por ser quien cometió
la infracción administrativa.
Debe resaltarse que en cualquiera
de los casos de reorganización
societaria vistos y que hayan sido
inscritos en el Registro, puede pretenderse la nulidad de los acuerdos de la junta general o asamblea de socios de las sociedades
participantes. El ejercicio de esta
pretensión de nulidad deberá de
Ley N° 26887. Ley General de Sociedades
Artículo 369.- Definición de bloques patrimoniales
Para los efectos de este Título, se entiende por bloque patrimonial:
1. Un activo o un conjunto de activos de la sociedad escindida;
2. El conjunto de uno o más activos y uno o más pasivos de la sociedad escindida; y,
3. Un fondo empresarial.
ACTUALIDAD JURÍDICA AGOSTO Nº 261
249
A CTUALIDAD DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
accionarse dentro del plazo de
caducidad previsto en la LGS, que
es de seis meses, contados a partir de la fecha de inscripción en
el Registro de la escritura pública
de la reorganización societaria
correspondiente.
La mencionada nulidad podría
tomar la suerte de un remedio para
la Administración Pública en contra de la sociedad que como administrado ha cometido una infracción
administrativa y que pretende eludir “ilícitamente” su responsabilidad acudiendo a este mecanismo del
derecho de sociedades.
250
COMENTARIOS FINALES
La Administración Pública tiene una
tarea muy importante y, además,
compleja al ejercer la potestad sancionadora, puesto que le corresponde
no imputar a su solo arbitrio responsabilidades solidarias o subsidiarias,
a administrados (personas jurídicas)
que toman el control de las operaciones de quien incurrió en un supuesto
de infracción administrativa, a causa
de una operación de reorganización
societaria legítimamente reconocida
en nuestro ordenamiento jurídico.
Así, en el presente artículo se ha
señalado que en cualquier escenario
corresponde iniciar o continuar con
la imputación de responsabilidad de
una persona jurídica resultante de
una transformación societaria.
Finalmente, respecto del inicio o
continuación de imputación de responsabilidad de una persona jurídica
resultante de los procesos de fusión
y escisión, corresponderá determinarse, en primer lugar, la forma en
la que se ha ejecutado la operación
de que se trate, para luego identificar contra quién ha de dirigirse en lo
que será el inicio o la continuación
de un procedimiento administrativo
sancionador.