organizaciones comunes de mercado y pac

ORGANIZACIONES COMUNES
DE MERCADO Y PAC
Ramón Tamames
Catedrático de Estructura Económica, UAM
Cátedra Jean Monnet de la UE
1. COMPLEJIDAD DE LOS FENÓMENOS ECONÓMICOS
DE LA AGRICULTURA
Aunque indudablemente las similitudes entre la explotación
agrícola y la producción industrial han aumentado mucho en los
últimos lustros, ensanchándose con ello la zona de problemas económicos comunes a ambas actividades, lo cierto es que hoy -y
probablemente así seguirá sucediendo en un futuro incluso bastante lejano- todavía existen importantes diferencias cualitativas
en el funcionamiento económico de ambos sectores. La agricultura tiene un conjunto de características peculiares que la diferencian clara y profundamente de la industria. ^Cuáles son, en lo
fundamental, esas características.
Podemos sintetizarlas resumiendo brevemente tres leyes económicas de carácter básico: la Ley de Turgot, la Ley de Engel y la
Ley de King.
La Ley de Turgot, o de los rendimientos decrecientes, expresa
el fenómeno general de que, a partir de cierto punto, el rendimiento de la tierra (factor fijo en la producción agrícola) tiende a
estabilizarse, pudiendo incluso comenzar a disminuir si se sigue
avanzando en el empleo de los factores variables (trabajo y capital). En cierta medida, esta ley también es aplicable a la industria;
sin embargo, los inventos y las innovaciones técnicas están alejando casi continuamente el estancamiento de la productividad de
los factores empleados en los procesos industriales, y lo mismo
sucede en la agricultura, con la diferencia de que en ésta la insustituibilidad e inmovilidad del factor fijo tierra y las dificultades de
su transformación hacen los avances técnicos más lentos, pudiendo afirmarse que en muchos casos se están tocando los techos de
máximo rendimiento.
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La segunda ley, la de Engel, a los efectos que aquí interesan,
puede sintetizarse de la forma siguiente: a medida que la renta
per capita se eleva, desciende el porcentaje que del gasto total se
destina al consumo de productos alimenticios. Esto puede expresarse en otros términos diciendo que, a partir de cierto nivel de
renta, la elasticidad de la demanda de productos alimenticios es
menor que la unidad, pudiendo incluso llegar a hacerse negativa.
En un sentido global, ello quiere decir que, en contra de lo que
sucede con los bienes producidos por la industria, los procedentes
de la agricultura tienen una demanda más rígida y, en última instancia, limitada por la saturación de las necesidades. A la larga,
en el consumo de todos los productos alimenticios aparecerán las
elasticidades-renta negativas.
En tercer lugar, debemos referirnos a la Ley de King, que
esquematiza el conocido fenómeno de que un aumento en la producción agrícola tiene como consecuencia -en un mercado
libre- una disminución más que proporcional en el precio. La
Ley de King es una consecuencia lógica de lo expresado por la de
Engel. A1 estar limitada la demanda, un aumento fuerte en la
oferta no puede ser absorbido; por esta razón, si no se esterilizan
los stocks, lo cual es siempre difícil y hasta hace poco era casi
siempre imposible por el carácter fuertemente perecedero de la
mayor parte de los productos agrícolas, los precios tienden a
derrumbarse.
Como consecuencia de lo que se sintetiza en el enunciado de
las leyes de Engel y King, puede racionalizarse una observación
que la experiencia estadística está demostrando que se produce
con carácter casi universal: el empeoramiento progresivo y paulatino que viene operándose en la relación real de intercambio
entre los productos agrícolas e industriales. La relación de precios
entre ambas clases de productos tiende a empeorar en contra de
los primeros. Ello es el resultado de la relativa inelasticidad de la
demanda de los productos agrícolas, lo cual, de hecho, impone a
los agricultores la reducción de sus precios relativos, en los que se
repercuten casi por completo las economías derivadas de las
mejoras técnicas, en tanto que en la producción industrial, que en
general tiene una demanda muy elástica, las mejores técnicas no
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se traducen casi nunca en favor de una reducción de precios, sino
en pro de un aumento de salarios y beneficios.
El conocimiento de estas tres leyes y de su última consecuencia nos ponen en claro las profundas diferencias entre agricultura
e industria y, al propio tiempo, nos explican la necesidad de que
la agricultura sea intervenida si se quiere evitar su postración.
Efectivamente: si se intenta elevar la renta de los agricultores, la
limitación en los rendimientos por hectárea impone una población activa rural cada vez menor, razón por la cual el Estado
debe corregir los obstáculos estructurales que a ello se opongan
(fraccionamiento y concentración excesiva de la propiedad de la
tierra). A su vez, la inelasticidad de la demanda exige como contrapeso, por un lado, la reconversión parcial hacia cultivos y
actividades pecuarias donde la demanda tenga todavía elasticidad positiva; por otro lado, hace necesaria la limitación de aquellos cultivos para los cuales la elasticidad negativa se refleje, a
pesar del crecimiento demográfico, en una disminución de la
demanda total. La limitación y la reconversión de cultivos, en la
mayoría de los casos no puede realizarse sino por intervención
del Estado. Por último, la posibilidad de un derrumbamiento de
precios impone su sostenimiento, bien por parte de organismos
públicos, bien por entidades privadas que se financien parcial o
totalmente con fondos públicos o con exacciones autorizadas
oficialmente.
2. LA FORMACIÓN DEL MERCADO COMÚN AGRÍCOLA
YLAPACIAIII
Después del planteamiento teórico hecho con anterioridad,
podemos pasar ya a la saga de elaboración de la Política Agraria
Común (PAC), de formación de las Organizaciones Comunes de
Mercado (OCMs).
Con carácter general, en el Tratado de Roma, los productos
agrícolas quedaron sometidos al régimen relativamente simple de
los productos industriales, pero con tan extenso número de excepciones que, de hecho, éstas constituyen la regla.
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En el momento de negociarse el Tratado de Roma, los artículos industriales en los países de la CEE no contaban con otra protección que la derivada de los derechos aduaneros y los contingentes.
Por el contrario, para los productos de agricultura, además de
los derechos y los contingentes, existían otras muchas restricciones y el comercio de Estado, los calendarios fronterizos, los sistemas de precios mínimos, o simplemente el requisito de previa
licencia de importación, constituyendo todo ello una reglamentación.
2.1. Primeros pasos
La enorme complejidad de los mecanismos de la política de
cada uno de "los Seis", sus aplicaciones de orden interior y la
celeridad impresa a las negociaciones de las que nació la CEE,
impidieron que las normas particulares sobre el Mercado Común
agrícola quedaran desarrolladas en detalle en el Tratado de
Roma. Sólo hubo tiempo para formular unos fines de carácter
programático: acrecentar la productividad, hacer posible un nivel
de vida equitativo para la población rural, estabilizar los mercados, garantizar los aprovisionamientos y asegurar precios razonables para los consumidores.
El procedimiento para desarrollar la política común también
quedó fijada en el Tratado de Roma, conforme al cual se celebró
la Conferencia de Stressa en 1958, de la que surgió el denominado
Primer Plan Manshcolt, verdadera base de toda la ulterior política
agrícola comunitaria, cuyas primeras disposiciones vieron la luz
en 1962: reglas de competencia, reglamento financiero, decisión
sobre precios mínimos y premios reglamentarios sobre productos
concretos.
La política en vigor de las disposiciones antes citadas había de
ir seguida de la efectiva consolidación de la política común, merced a la adopción de una serie de acuerdos:
- Libre circulación de productos agrícolas entre los países de
la CEE, en condiciones análogas a las.de un mercado nacional.
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- Institución dé una prefere,ncia comunitaria en frontera en
favor de los agricultores comunitarios, lo cual les garantiza el
pago efectivo de unos "precios europeos", superiores a los del
mercado mundial. Para ello, el funcionamiento clásico del Arancel de Aduanas se sustituye por el gravamen sobre los productos
extracomunitarios importados de unas exacciones (pré[évenients) que cubren la diferencia entre el precio de entrada (próximo al precio indicativo del mercado interno) y el precio internacional.
- Dentro de la CEE funcionan organismos que garantizan la
compra, a los precios de intervención (algo menores que los indicativos), de la producción comunitaria que se les ofrezca.
- Los excedentes producidos en la CEE tienen garantizada
su exportación a base de primas o subvenciones que cubren las
diferencias de precios entre los mercados comunitario y mundial
(restituciones). Del coste de estas intervenciones se hace cargo el
Fondo Europeo de Orientación y Garantía Agrícolas (FEOGA).
2.2. La PAC I
Sucesivamente, fueron formándose una a una las organizaciones comunes de mercado (OCMs) de los siguientes productos:
- Aceite de oliva, desde 10-IX-1966.
- Frutas y hortalizas (calidades "extra" y"primera") desde
el 1-1-1967.
- Cereales, desde el l-VIII-1967.
- Carne de cerdo, desde el l-VII-1967.
- Huevos y carne de aves, desde el 1-VII-1967.
- Arroz, desde el l-IX-1967.
- Frutas y hortalizas, calidad "segunda", desde el 1-VII-1968.
- Leche y productos lácteos, desde e129-VII-1968.
- Carne de vacuno, desde el 29-VII-1968.
- Azúcar, desde el 1-VII-1968.
- Tabaco, desde el l-VII-1970.
- Vinos, desde el 1-VII-1970.
- Semillas oleaginosas, desde el 1-1-1971.
291
Visto en retrospectiva, la evolución de la Política Agrícola
Común (PAC), podría sintetizarse en los siguientes momentos
sucesivos:
- 1957. Tratado de Roma, en cuyo artículo 39 se establecen
las bases de la futura PAC, pero sin entrar, todavía, en sus complejidades de organización.
- 1960. Conferencia de Stressa, de la que emana el Primer
Plan Mansholt, con los reglamentos agrícolas para el período de
transición, que originan las organizaciones de mercado, con los
reglamentos agrícolas y el Fondo Europeo de Orientación y
Garantía (FEOGA), para sostener los precios comunitarios
(garantía) y fomentar la mejora de las explotaciones (orientación).
- 1962-1967. Los precios altamente remuneradores de la
PAC contribuyen a una fortísima elevación de los rendimientos y
de las producciones, con la aparición de grandes excedentes.
- 1968. Segundo Plan Mansholt, proyectado para modernizár
la agricultura europea, haciéndola competitiva con el exterior, a
fin de reducir los gastos presupuestarios por sostenimiento de
precios y restituciones a la exportación. Sin embargo, tales propuestas no salen adelante, y el problema de los excedentes no deja
de agudizarse.
2.3. La PAC II
La reforma de la PAC se planteó a lo largo de 1991 y 1992, y
se aprobó en mayo de este último año, como una reconversión de
todo el sector rural comunitario. En ese trance, se evocaron con
frecuencia las Leyes de Peel o leyes anticereal, que en 1846 abrieron el mercado británico a la importación del trigo y de los granos
forrajeros de las américas, materializándose así una política de
alimentos baratos que permitiría a Inglaterra mantenerse al frente de la Revolución Industrial. En esa misma línea de discurso
teórico, y pensando en la fuerte competencia de la orilla asiática
del Pacífico, muchos argumentaron que no tenía sentido seguir
protegiendo al 6 ó 7 por 100 de la población activa europea (los
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agricultores) y perjudicar a más del 90 por 100 de los consumidores.
A1 final, la PAC II fue sustanciándose en una serie de transformaciones:
- 1994. Limitación del gasto presupuestario agrícola, estableciéndose el tope de su crecimiento en un 74 por 100 del aumento
global del presupuesto comunitario. Aparición de las cuotas de
producción para frenar los excedentes, especialmente en azúcar y
lácteos.
- 1998. Intentos de estabilizar la producción agrícola, con los
mecanismos de las tasas de corresponsabilidad, reducción de los
precios de intervención, mayor exigencia en los estándares de los
productos para su entrega a los organismos de compra, y surgimientos de otros métodos drásticos de atención a estos problemas:
programas de reducción de. oferta con el fomento del arranque de
plantaciones de viñedo, manzanos y cítricos; programa de choque
de eliminación de excedentes-congelación de los precios nominales
en la generalidad de los productos, con caída efectiva de los precios reales; sirenas de alerta para la detección inmediata de nuevos fenómenos de sobreproducción; programa de abandono de
tierras "setaside".
En realidad, la PAC II culminó en una serie de principios que
la CE estableció en 1992 de cara a la terminación de la Ronda
Uruguay, en la idea de que la reforma debería ir configurando
una agricultura extensificada, mucho más competitiva, con mayores explotaciones, e inevitablemente con expulsión de mano de
obra. Esto último no sería tan dramático teniendo en cuenta la
decreciente vocación por el trabajo agrícola y la envejecida pirámide de población activa rural del tiempo presente.
En el otro extremo, parece inevitable una agricultura de alto
interés ecológico, de pequeñas explotaciones, la mayoría en áreas
montañosas; al objeto de frenar el abandono de la población con
ayudas considerables en términos de transferencias de renta. Por
último, podria fomentarse la agricultura a tiempo parcial.
Por lo demás, desde EE.UU., y el Grupo de Caims -los países que dicen no subvencionar sus exportaciones agrarias: Canadá, Argentina, Brasil, Australia, Nueva Zelanda, Tailandia, etcé-
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tera- se ejercieron las más fuertes presiones, en el GATT, sobre
la CE a fin de que ésta disminuyera su apoyo global a la agricultura, al objeto de permitir un mayor acceso a los mercados europeos de los productos agrícolas del mencionado grupo.
Pero con todo, la máxima presión para la reforma de la PAC,
al final de la Ronda Uruguay, provino de EE.UU., en una especie
de duelo de titanes, una guerra de los métodos. Por un lado,
EE.UU. con un sistema de proteccionismo agrícola de precios
muy bajos, compensatorio de los agricultores por la vía de la
transferencia de rentas. En tanto que en la Comunidad Europea
la tónica tradicional se basó desde el principio en precios de mercado mucho más altos y sistemas de organización de los mercados
con financiación de stocks, retirada de producciones, etcétera.
En 1993, el forcejeo final se concretó en los acuerdos de Blair
House (por el nombre de la mansión londinense en que se concluyeron). La Comunidad aceptó restringir la extensión máxima de
las protoginosas (soja y otros cultivos para proteínas y aceites
vegetales) y disminuir los subsidios de superficie en un 30 por 100.
2.4. La PAC III
Pero como era de esperar, en la Ronda de Uruguay no quedaron resueltas todas las cuestiones y se previó una nueva oleada de
temas -ajustes en cereales, carne de vacuno y leche- paro la
siguiente ronda negociadora, ya dentro de la ÓMC.
En esa línea de nuevos cambios, hacia la PAC III, la Comisión
europea encomendó la realización de un estudio, que fue publicado en 1995 con el título "El futuro del mundo rural". En ese
documento, se fijaron las grandes tendencias de futuro y las
correspondientes acciones comunitarias sobre: 1) mayor cohesión
económica y social en la Comunidad ampliada, que será de mayor
diversidad regional; 2) ajuste a la realidad de los mercados internacionales; 3) protección del medio ambiente y conservación del
patrimonio natural.
Empezando por el tercero de los puntos, debemos dejar constancia que en el V Programa Medioambiental comunitario, para
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los años 1993/2002, se introdujeron los elementos de una nueva
estrategia de desarrollo sostenible, en la cual los agricultores aparecen como guardianes de la naturaleza, que han de tener en
cuenta los impactos de sus prácticas culturales.
La segunda cuestión, el inevitable ajuste a los mercados internacionales, en la Agenda 2000 (presentada el 15 de julio de 1997)
se introdujeron elementos para la puesta en marcha de toda una
serie de correctivos destinados a dar paso a la PAC III, en cuyo
marco ya han sido objeto de reforma los sectores de cereales, carne de vacuno y lácteos, precisamente donde más están presionando EEUU y el Grupo de Caims.
Aparte de ello, se acometieron reformas en las organizaciones comunes de mercado (OCMs) del plátano -con gran presión de EEUU e Iberoamérica vía la OMC-; y se concluyó también el reajuste de las OCMs del aceite de oliva (con una cierta
elevación de los subsidios a la producción) y del vino; todo ello
después de una larga polémica entre la Europa del norte y la
meridional.
Pero con ser importantes las negociaciones previstas en
Marrakech -y que habrán de abrirse en la Ronda Singapur, o del
Milenio-, es preocupante el hecho de que las exportaciones agrícolas europeas vayan a verse tan condicionadas por los acuerdos
realizados y previstos en el marco de la OMC. A ese respecto, la
Comisión ya anunció en 1995 que el futuro estará marcado "por
un fuerte crecimiento de la población mundial, acompañado de
una expansión notable de rentas, en especial de los países asiáticos, con grandes expectativas de aumento en la demanda de productos alimenticios".
De cara a esas previsiones, la exportación de cereales, carne y
lácteos de los países de América del Norte y el Pacífico, están llamadas a conocer una fuerte expansión a medio plazo, en tanto
que las comunitarias permanecerán estables, o incluso disminuirán, por los acuerdos suscritos en la OMC, que en manera alguna
habrían de considerarse eternos, y que según muchos deberían
renegociarse.
Otro problema crucial previsto en la Agenda 2000 para promover la revisión de la PAC, radica en la adhesión de los países
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europeos centrales y orientales (los célebres PECOs), cuya
importancia y potenciales agrarios son muy notables. Lógicamente, a su entrada en la UE van a encontrarse con un sistema de
protección agraria mucho más laxo que el actual.
Relacionado con el tema PECOs, queda la primera de las
cuestiones planteadas en el documento 1995 de la Comisión: la
cohesión económica y social en una Comunidad ampliada, de gran
diversidad regional. Para el escenario aludido, se preparó la
Declaración de Cork, redactada por los expertos que convocó el
Comisario de Agricultura, Franz Fischler, en la mencionada localidad irlandesa durante los días 7 a 9 de noviembre de 1996, y
cuyas conclusiones podemos resumir así:
- Desarrollo sostenible, para hacer efectiva la asociación
hombre/naturaleza en el espacio agrario.
- Preservación y mejora de la calidad de vida, en busca de un
equilibrio adecuado, de modo que las zonas rurales reciban inversiones suficientes en infraestructuras de todas clases.
- Diversificación, para crear empleo alternativo a la agricultura en las zonas rurales (industrial, de servicios, teletrabajo, etcétera), tomando en cuenta la importancia de las pequeñas ciudades
susceptibles de constituirse en nudos de una red de núcleos agrarios mucho más pequeños.
- Subsidiariedad, a fin de lograr que el desarrollo del mundo
rural se realice de forma descentralizada, con la debida influencia
local a la hora de tomar las decisiones.
- Simplificación de la normativa agraria, que ha alcanzado
niveles de complejidad verdaderamente desorbitados.
- Evaluación e investigación de los resultados de los programas, para garantizar el buen uso del dinero público en su diseño y
realización.
A la vista de todo lo anterior, podemos concluir que la agricultura continuará siendo un sector estratégico dentro de la UE, por
varias razones: es la base de la más poderosa de las industrias, la
agroalimentaria; evita la vulnerabilidad propia de los países con
bajo nivel de autoabastecimiento, ya que de irse a una liberalización plena, los precios internacionales rápidamente se elevarían,
con fuerte incidencia del arma alimentaria. Además, está la
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constatación de que de los agricultores depende el estado del
medio ambiente de la mayor parte del territorio.
Esas y otras circunstancias, no cabe duda de que van a contribuir a mantener el sistema de la PAC. Cierto que con cambios
notables, debidos a las ya mencionadas presiones de EE.UU. y
del Grupo de Caims contra las subvenciones en el comercio de
productos agrarios. En definitiva, acabará prevaleciendo el método de transferencias directas de renta a los explotadores agrícolas,
con la contracción o incluso supresión de los subsidios de superficie, etcétera.
Y por otro lado, en el FEOGA habrá de tener mayor importancia la faceta de la O mayúscula de orientación, respecto a la G
de la garantía, para impulsar el cambio de la estructura de las
explotaciones agrícolas para hacerlas de modo que sean más eficientes.
Sólo de ese modo la agricultura europea podrá sostenerse
sobre sus propios pies, haciéndose más competitiva a escala mundial. Es, en cierto modo, como recuperar el espíritu del Plan
Mansholt de 1968 en una economía ya global, con el horizonte de
un comercio mucho más libre de los productos agrícolas de todas
clases.
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MESA REDONDA SOBRE
^^EL INCUMPLIMIENTO DE
LAS OBLIGACIONES DERIVADAS
DE LA PAC, CONSECUENCIAS
Y CORRECCIÓN