ASPECTOS LEGALES DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO. LAS

ASPECTOS LEGALES DEL PLANEAMIENTO URBANÍSTICO.
LAS ÚLTIMAS NOVEDADES SOBRE LEY DEL SUELO Y RÉGIMEN
URBANÍSTICO
Contenidos: Primera Parte: 1. Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12-mayo1956; 2. Régimen del Suelo de 1975-76; 3. Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y
Valoraciones del Suelo de 25 de julio de 1990; 4. Texto Refundido de 26 de junio de 1992 y
reglamentos adaptados; 5. La primera legislación autonómica andaluza sobre urbanismo: Ley
de Régimen de Suelo y Ordenación Urbana en Andalucía de 18 de junio de 1997; 6.
Legislación vigente: Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 13 de abril de 1998 (Ley
6/98); Segunda Parte: 7. Legislación vigente: La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de
Ordenación Urbanística de Andalucía.
Primera Parte:
1. Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12-mayo-1956.
ƒ
Novedades: Ordenación urbana como función pública. Modificación del
derecho de propiedad 8queda limitado por la función social del suelo).
ƒ
Instrumentos:
Planes
urbanísticos,
aprovechamientos,
deberes
urbanísticos, plazos de urbanizac./edificación.
ƒ
Objetivo: Recuperar las plusvalías generadas por el desarrollo
urbanístico para la colectividad.
ƒ
Figuras de planeamiento: Plan Nacional, Planes Provinciales, PGOU,
Planes Parciales, Proyectos de Urbanización, Planes Especiales.
ƒ
Tipos de suelo: Urbano, de Reserva Urbana y Rústico.
ƒ
Ejecución y Gestión: Proyectos de urbanización y proyectos de
reparcelación/compensación. Sistemas de actuación: Cooperación,
Expropiación, Compensación y Cesión de Viales.
ƒ
Administración Urbanística: A nivel de Estado: ministerio de la Vivienda y
Comisiones Provinciales de Urbanismo. A nivel de Administración Local:
Ayuntamientos y Diputaciones Provinciales.
ƒ
Legislación complementaria: Ley de valoración de terrenos para Planes
de Vivienda (1962), Ley de centros y zonas de interés turístico (1963),
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Ley de modificación de Planes de Ordenación en zonas verdes (1963),
Decreto Ley de 1970 sobre Actuaciones Urbanísticas Urgentes.
2. Régimen del Suelo de 1975-76.
2.1. Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 2-mayo-1975.
ƒ
Derecho de propiedad: Mecanismos de distribución de cargas y
beneficios entre propietarios, reparcelación en suelo urbano, técnica de
Aprovechamiento Medio en suelo urbanizable.
ƒ
Nuevas figuras de planeamiento: Además de las que aparecieron en
1956, tenemos Plan Director Territorial de Coordinación (PDTC) (que
sustituye al Plan Provincial), Programa de Actuación Urbanística y
Estudios de Detalle. En general, los rasgos de estos planes son:
jerarquización, vigencia indefinida, carácter reglamentario, estándares
urbanísticos 5 m2 de espacios libres por habitante, densidad de
viviendas en Planes Parciales de 75 por habitante), Normas de
Aplicación Directa (limitación de altura máxima a 3 plantas, adaptación al
entorno).
ƒ
Tipos de suelo: Suelo Urbanizable (antes de Reserva Urbana):
Programado y No Programado; Suelo No Urbanizable (antes Rústico);
Suelo Urbano. Es preciso, además, distinguir entre: Clasificación
(destino del suelo) y Calificación (uso pormenorizado y cantidad de
aprovechamiento que adjudique el Plan).
ƒ
Gestión: Aprovechamiento Medio en Suelo Urbano, cesión del 10% de
ese aprov. a la Admón. Local, Régimen de cesiones obligatorias y
gratuitas, eliminación de la Cesión de Viales, mecanismos preventivos
de cara al control de la legalidad y la Disciplina Urbanística.
ƒ
Administración: Sólo se modifica la Comisión Central de Urbanismo
(órgano consultivo).
2.2. Texto Refundido de 9-abril-1976 y otras reformas.
ƒ
Nuevos textos legales: Ley del Suelo TR de 9 de abril de 1976;
Reglamentos de Planeamiento y Disciplina Urbanística (junio 1978) y
Reglamento de Gestión Urbanística (agosto 1978).
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ƒ
Otras modificaciones: Real Decreto-Ley sobre Agilización de la Gestión
Urbanística (1980) y Real Decreto-Ley sobre Adaptación de Planes
Generales (1981).
2.3. La Constitución de 1978 y el nuevo reparto de competencias urbanísticas.
ƒ
Principios constitucionales aplicables al urbanismo: Función social y
contenido de la propiedad (art. 33); derecho a la vivienda, prevención de
la especulación del suelo y participación de la comunidad en las
plusvalías urbanísticas (art. 47); conservación del patrimonio (art. 46).
ƒ
Nueva organización territorial del Estado y reparto de competencias: Las
Comunidades
Autónomas
tendrán
competencias
en
materia
de
ordenación territorial, urbanismo y vivienda* (art. 148); el Estado tendrá
competencias en cuanto a legislación general, planificación económica y
legislación básica sobre medio ambiente, obras públicas y patrimonio
(art. 149).
3. Ley de Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo de
25 de julio de 1990.
ƒ
Razones de la reforma: a) Inoperancia de la Ley de 1975 y de la Ley TR
de 1976; b) Es innecesario el crecimiento urbano y los barrios de
expansión; c) Mayor atención a los centros históricos; d) Crecimiento
económico (1987-1991): alto desarrollo urbanístico; especulación y
encarecimiento de la vivienda.
ƒ
Derecho de propiedad: Aprovechamiento Tipo (AT) del 85%; AT del 15%
para la Admón. Municipal; sanciones para el incumplimiento de deberes
urbanísticos (pérdida de valor del terreno, expropiación-sanción, venta
forzosa).
ƒ
Figuras de planeamiento y tipos de suelo: No se modifican (al no ser ya
competencia estatal); sólo se fijan los plazos en que los planes deberán
adaptarse a la reforma.
*
El Estatuto de Autonomía de Andalucía, por ej., indica en su art. 13 como competencias
exclusivas de la Comunidad: Política territorial: ordenación del territorio y del litoral, urbanismo
y vivienda (art. 13.8); las obras públicas de interés para Andalucía cuya realización no afecte a
otra Comunidad Autónoma, y siempre que no tenga la calificación legal de interés general del
Estado (art. 13.9).
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ƒ
Gestión urbanística: Se pretende un adecuado reparto de cargas y
beneficios mediante las Áreas de Reparto (AR) –en suelo urbano y
urbanizable–, en las que se obtiene el Aprovechamiento Tipo, cuyo 85%
corresponde al propietario. La ejecución se desarrolla en Unidades de
Ejecución, donde se realizan deberes de cesión, equidistribución y
urbanización. La obtención de terrenos dotacionales se facilita al poder
obtenerse en cada AR, mediante: transferencia de aprovechamientos,
expropiación y ocupación directa.
ƒ
Valoraciones y otros instrumentos: Valor inicial, Valor urbanístico (se fija
en función de derechos urbanísticos y deberes cumplidos), Valor
catastral. Otros instrumentos: delimitación de áreas para ejercer derecho
de tanteo y Retracto; actualización del Patrimonio Municipal de Suelo.
-Nota: Esta Ley fue recurrida ante el tribunal Constitucional por cinco
CC.AA. debido a cuestiones relativas a invasión de competencias.
4. Texto Refundido de 26 de junio de 1992 y reglamentos adaptados.
ƒ
Aspectos generales: Uso del suelo según función social de la propiedad.
Justa distribución de cargas y beneficios. Participación de la comunidad
en las plusvalías generadas por la acción pública.
ƒ
Administración urbanística (Comunidades Autónomas):
Consejo de Gobierno:
Consejero
Comisión Regional de
Urbanismo
Dir. Gral.
Autonómico
Comisión
Provincial
de
Urbanismo
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ƒ
Régimen urbanístico de la propiedad del suelo:
-
Tipos de suelo: Suelo Urbano, Suelo Urbanizable (Programado y No
programado) y Suelo No Urbanizable [puede ser “especialmente
protegido” (SNUEP)]
-
Los propietarios de suelo urbano y urbanizable tienen derechos y
deberes. Los deberes urbanísticos son: ceder terreno para dotaciones
públicas, costear y ejecutar la urbanización, solicitar licencia de
edificación,
edificar
según
plazo
previsto,
ceder
o
adquirir
aprovechamiento.
-
Los derechos –sucesivos– que definen el derecho de propiedad son:
derecho a urbanizar, derecho al aprovechamiento urbanístico (85% del
AT), derecho a edificar y derecho a la edificación.
ƒ
Valoraciones: Valor inicial (para suelo rústico) en suelo no urbanizable y
urbanizable no programado; Valor urbanístico (en función de derechos
adquiridos) en urbanizable programado y urbano. En función de la
adquisición de derechos se irá graduando el valor de partida:
-
Con el derecho a urbanizar, el valor del suelo urbano será el 50% del
aprovechamiento apropiable (50% x 85% AT);
-
Con el derecho al aprov. urbanístico, el valor será el valor básico a
efectos catastrales;
-
Con el derecho a edificar, se añaden los gastos de edificación y proyecto
(25%);
-
Con el derecho a la edificación, se diferenciará entre valoración del
suelo y valor de la edificación.
ƒ
Planeamiento urbanístico:
-
Planes directores: Plan Nacional y PDTC
-
Planes estructurantes: PGOU, Norma Subsidiaria (NS) o Proyecto
Delimitación de Suelo Urbano (PDSU); Normas Complementarias
(NS, NS provinciales)
-
Planes de desarrollo: Programa de Actuación Urbanística, Plan
Parcial, Estudio de Detalle, Planes Especiales (de Reforma Interior,
de Protección de Conjuntos Históricos, de Mejora del Medio
Natural,...)
-
Otros instrumentos: Proyectos de Urbanización
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-
Áreas de Reparto y Aprovechamiento Tipo: Áreas de Reparto de cargas
y beneficios en suelo urbano y urbanizable; Aprovecham. Tipo:
aprovecham. lucrativo dividido por superficie [Es preciso regular
desajustes entre aprovechamientos reales, concedidos por el Plan, y el
85% AT susceptible de apropiación].
-
Elaboración y aprobación de planes: 1º) Avance de planeamiento
(Ayuntamientos), 2º) aprobación inicial, 3º) alegaciones, 4º) aprobación
provisional, 5º) aprobación definitiva (Com. Autónoma), 6º) publicación
(ejecución obligada, carácter vinculante, carácter público).
-
Normas de aplicación directa: adaptación al ambiente y altura máxima
de 3 plantas.
ƒ
Ejecución del planeamiento: Sistemas de actuación (compensación,
cooperación, expropiación); Proyectos de Urbanización. La ejecución
requiere aprobar el plan correspondiente (PGIU en suelo urbano, PP en
suelo urbanizable programado, PAU y PP en suelo urbanizable no
programado).
La
ejecución
se
realizará
mediante:
Actuaciones
sistemáticas (Unidades de Ejecución) o actuaciones asistemáticas (el
ajuste de aprovech. se realiza mediante las solicitudes de licencia de
edificación; la Admón. podrá imponer las transferencias).
ƒ
Intervención de la edificación y uso del suelo. La disciplina urbanística:
Uso de licencias municipales. Obligación de los propietarios de
conservar los edificios en buenas condiciones (deber de conservación).
Disciplina
urbanística
(protección
de
la
legalidad
urbanística,
determinando infracciones, responsables y sanciones).
ƒ
Intervención en el mercado del suelo: Patrimonio Municipal de Suelo
(bienes patrimoniales y cedidos); Derecho de superficie (para edificar
viviendas protegidas); Derechos de tanteo y retracto.
ƒ
Cambios en los reglamentos: R.D. 304/93, de 26 de febrero, que
establece la tabla de vigencia de los Reglamentos de Planeamiento,
Gestión, Disciplina, Edificación Forzosa y Reparcelaciones de Suelo
afectado por planes de ordenación.
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5. La primera legislación autonómica andaluza sobre urbanismo: Ley de
Régimen de Suelo y Ordenación Urbana en Andalucía de 18 de junio de
1997 (adoptada con carácter urgente y transitorio).
ƒ
Objeto y finalidades: Completar el régimen urbano de la propiedad del
suelo establecido en la ley estatal; regular la actividad urbanística;
asegurar la función social de la propiedad, el equilibrio entre beneficios y
cargas y la participación de la comunidad en las plusvalías.
ƒ
Régimen urbanístico de la propiedad del suelo: Clasificación del suelo
en Urbano, Urbanizable y No urbanizable. Establecimiento de:
-
Deberes urbanísticos: cesión de terrenos, costeo y ejecución de la
urbanización, edificación.
-
Derechos: a urbanizar, al aprovechamiento urbanístico, a edificar, a la
edificación.
ƒ
Valoraciones: Valor inicial (en suelo no urbanizable y urbanizable no
programado); valor inicial + 25% (en suelo programado sin planeamiento
de desarrollo); valor urbanístico (en suelo urbano y urbanizable).
ƒ
Planeamiento urbanístico del territorio:
-
Distintas clases de planes: Plan Nacional, PDTC, PGOU/Normas
Subsidiarias, Planes de desarrollo (PAU, PP, Planes Especiales),
otros instrumentos (Estudios de Detalle, Proyectos de Urbanización,
Catálogos).
-
Áreas de reparto de cargas y beneficios y Aprovechamiento Tipo
(aprovechamiento lucrativo total ÷ superficie total del área).
-
Normas de aplicación directa (adaptación al ambiente y alturas).
ƒ
Ejecución del planeamiento:
-
En suelo urbano: con planeamiento general.
-
En suelo urbanizable programado: con planes parciales.
-
En suelo urban. no programado: con PAU y PP.
-
Actuaciones sistemáticas: Unidades de Ejecución; sistemas de
actuación (compensación, cooperación, expropiación).
-
Actuaciones asistemáticas: el ajuste entre los aprovechamientos
susceptibles de apropiación y los reales se hará mediante
licencias de edificación, transferencia o compra.
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ƒ
Expropiaciones y régimen de venta forzosa: Sistema del que disponen
las Administraciones Públicas para obtener suelo para construcción de
equipamientos, infraestructuras y sistemas públicos.
ƒ
Supuestos indemnizatorios. Para compensar posibles daños causados a
los propietarios (por expropiación, alteración de planes, anulación de
licencias, etc.)
ƒ
Intervención administrativa en la edificación y uso del suelo, y disciplina
urbanística:
-
Licencias municipales de edificación, deber de conservación,
órdenes de ejecución de obras, declaración de ruina.
ƒ
-
Parcelaciones.
-
Protección de la legalidad urbanística e inspección urbanística.
-
Infracciones urbanísticas, responsables y sanciones.
Instrumentos de intervención en el mercado del suelo: Patrimonio
Municipal del Suelo, Derecho de superficie, Derechos de tanteo y
retracto.
6. Legislación vigente: Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones de 13
de abril de 1998 (Ley 6/98).
ƒ
Exposición de motivos:
-
Búsqueda de mayor flexibilidad y adaptación a una coyuntura
económica cambiante.
-
Regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad
en el ejercicio del derecho de propiedad del suelo.
-
La Ley pretende facilitar el aumento de la oferta de suelo.
-
Mayor liberalización del mercado del suelo.
-
Sistema de valoración que refleje el valor real que el mercado
asigna a cada suelo.
-
El Estado renuncia a legislar sobre planeamiento, gestión y
control.
ƒ
Disposiciones
generales:
Acción
urbanística:
importancia
de
la
participación privada.
ƒ
Régimen urbanístico de la propiedad del suelo: suelo urbano, suelo
urbanizable y suelo no urbanizable.
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ƒ
Derechos y deberes de los propietarios: básicamente iguales que en el
TR 1992.
ƒ
Valoraciones:
-
Suelo urbanizable y no urbanizable: método de comparación a
partir de valores de fincas análogas.
-
Suelo urbano: aplicación al aprovechamiento establecido por el
planeamiento del valor básico de repercusión en parcela.
ƒ
Expropiaciones (sobre todo en cumplimiento de la función social de la
propiedad) y supuestos indemnizatorios (por alteración de planeamiento,
anulaciones de licencias, limitaciones singulares,...).
Segunda parte:
7. Legislación vigente: La Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación
Urbanística de Andalucía. [Ver Anexo]
Bibliografía.
Una aproximación general a los aspectos normativos del planeamiento
urbanístico español la encontramos en Moya González et al. (1999), pp. 3967.
Quien desee profundizar en aspectos tales como la ordenación territorial y la
doctrina
constitucional,
las
relaciones
Estado/CC.AA.
en
materia
de
ordenación, el nuevo modelo de urbanismo empresarial-contractual, el régimen
jurídico de la estética en el derecho urbanístico, o el problema de la
clasificación de los suelos puede consultar González-Varas Ibáñez, S. (2004).
En cuanto a la ordenación territorial y urbana en Andalucía es interesante el
estudio de Gutiérrez Colomina (2003), especialmente la parte dedicada al
análisis de la Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía de 2002.
Un interesante estudio sobre los aspectos legales del urbanismo, las prácticas
ilícitas y especulativas y los instrumentos de sanción lo tenemos en la obra de
los penalistas Díez Ripollés, Gómez-Céspedes, Prieto del Pino, Stangeland
y Vera Jurado (2004).
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Los textos legales básicos que deben manejarse son:
-Legislación del Suelo (Ed. Civitas, 1989, 10ª edición), que contiene la
exposición de motivos de las Leyes de 1956 y 1975, el TR 1976 y sus
reglamentos de planeamiento, gestión y disciplina urbanística.
-Régimen del Suelo y Valoraciones (Ley 6/1998, de 13 de abril) (Ed. Civitas,
1998). Este libro contiene el texto de la Ley estatal de 1998 y los preceptos
vigentes del TR 1992.
-Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía (Junta de Andalucía, COPT,
2003).
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