Soluciones a la falla del modelo chileno de telecomunicaciones_J

Noviembre de 2014
Jorge Atton
ORIGINAL: ESPAÑOL
SOLUCIONES A LA FALLA DEL MODELO CHILENO
DE TELECOMUNICACIONES ANTE UNA SITUACIÓN
DE CATÁSTROFE
ÍNDICE
A.
ANTECEDENTES
4
B.
REFORMULACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES
EN SITUACIONES DE EMERGENCIA
5
INFRAESTRUCTURA CRÍTICA DE SERVICIOS
DE TELECOMUNICACIONES, INTEROPERABILIDAD Y FALLAS
6
1.
Infraestructura crítica
6
2.
Gestión de fallas significativas
7
C.
D.
E.
RED DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO
PARA LA COORDINACIÓN EN SITUACIONES DE EMERGENCIA
7
SISTEMA DE ALERTA DE EMERGENCIA (SAE)
8
A.
ANTECEDENTES
En La madrugada del 27 de febrero del 2010 será recordada en Chile por uno los más devastadores
terremotos y tsunamis de la historia: 8,8 grados Richter de fuerza telúrica que derribó puentes y edificios,
y destruyó carreteras, casas, escuelas y hospitales. Un desastre natural que reveló las carencias
estructurales del Estado chileno para enfrentar una catástrofe de esa magnitud y custodiar la vida de las
personas.
A la perplejidad de las autoridades, el temor de la población y el asombro de los medios de comunicación
se sumó un hecho inesperado: la falla generalizada de los servicios de telecomunicaciones en los
momentos que siguieron al terremoto y los días posteriores.
Los protocolos de emergencia que por largo tiempo estuvieron en vigencia en el país —tanto que se
olvidaron— consideraban la falta de electricidad y agua potable, e incluso el desabastecimiento de
alimentos, como inherentes a una emergencia sísmica. Sin embargo, estos protocolos teóricos no
prepararon a la población para quedar sin señal de telefonía celular, tono en las redes fijas y acceso a
Internet, posiblemente porque nunca se pensó que estos servicios básicos, cotidianos, siempre
disponibles, dejarían de estar ahí. Tampoco prepararon al aparato estatal para que sus líderes coordinaran
una emergencia con redes autónomas de comunicación.
La confianza ciega en la sustentabilidad de las telecomunicaciones estaba asumida en cada hogar, oficina y
repartición pública. Hasta las más altas autoridades de gobierno y responsables de organismos de
emergencia, orden y seguridad, basaban sus comunicaciones sobre las redes comerciales de acceso público.
El escenario de incomunicación posterior al terremoto se despejó con el paso de los días, aunque no así el
malestar ciudadano con las empresas operadoras. Más tarde, se conocieron las causas principales de la
falla, algunas de las cuales no se vinculaban necesariamente con la magnitud del movimiento sísmico.
Pocas torres, antenas y centrales telefónicas sufrieron daños estructurales. La mayoría de las redes dejó de
operar en las primeras horas por congestión y saturación debido a la excesiva demanda y, principalmente,
a la falta de sistemas de respaldo energético que las mantuvieran en servicio ante la carencia de
suministro eléctrico comercial, que se prolongó por semanas en muchos sectores afectados. Ello, pese a
que se daba por descontada la existencia de tales respaldos y de protocolos adecuados en cada operador
de telecomunicaciones para actuar en estas contingencias.
La falla de las compañías en la mantención de sus redes, la falta de fiscalización estatal y los vacíos legales
mostraron una realidad incómoda: la industria de telecomunicaciones era vulnerable ante emergencias y no
existía un marco normativo a la altura del peso estratégico de estos servicios para la sociedad.
Millones de usuarios se habían sumado a un mercado avanzado en tecnología y cobertura, pero la
regulación no se había actualizado desde los tiempos del teléfono negro y el correo postal. Para muchos
agentes políticos, económicos y sociales, la mano invisible del mercado no habría sido suficiente para
autorregular una actividad estrechamente ligada al bien común.
De esta forma, la exigencia de una mayor intervención del Estado y sanciones a las empresas, pero
especialmente la interpelación a corregir los errores que dieron lugar a las fallas, se hizo sentir en la
opinión pública. Esta demanda condicionaría el devenir de la industria desde el inicio del nuevo gobierno
que asumió en marzo de 2010.
B.
REFORMULACIÓN DE LAS TELECOMUNICACIONES
EN SITUACIONES DE EMERGENCIA
Tras el terremoto, el órgano regulador —la Subsecretaría de Telecomunicaciones (Subtel)— y los
operadores establecieron una mesa de trabajo para solucionar las principales falencias que presentaron las
redes ante la emergencia:

Insuficientes respaldos de energía eléctrica ante cortes prolongados del suministro.

Baja confiabilidad en los respaldos de energía eléctrica.

Imposibilidad de suministrar combustibles para la continuidad de grupos electrógenos y la recarga de
baterías.

Insuficiencia normativa en cuanto a exigencias mínimas de calidad.

Ausencia de planes de contingencia.

Atraso en la información sobre el estado de las redes.

Dependencia de las comunicaciones de emergencia de redes públicas.

Dificultades para informar oportunamente a la población.
Con base en este diagnóstico, se identificaron los ámbitos de actuación prioritaria que se muestran en la
siguiente figura:
C.
INFRAESTRUCTURA CRÍTICA DE SERVICIOS DE TELECOMUNICACIONES,
INTEROPERABILIDAD Y FALLAS
El 10 de diciembre de 2010 fue publicada la ley N° 20.478 sobre recuperación y continuidad en
condiciones críticas y de emergencia del sistema público de telecomunicaciones, iniciativa del Gobierno a
través de la Subtel, que se hace cargo de las debilidades detectadas en las redes de comunicaciones tras el
terremoto del 27 de febrero.
La ley indica que la Subtel desarrollará un plan de resguardo de la infraestructura crítica de
telecomunicaciones (ICT) para asegurar la continuidad de las comunicaciones en situaciones de
emergencia resultantes de fenómenos de la naturaleza, fallas eléctricas generalizadas u otras situaciones
de catástrofe.
En mayo de 2012, fue publicado en el Diario Oficial el decreto supremo N° 60 que reglamenta la
interoperabilidad y la difusión de la mensajería de alerta, declaración y resguardo de la ICT e información
sobre fallas significativas en los sistemas de telecomunicaciones. Este reglamento considera:
1.
Infraestructura crítica
Se le asigna a la Subtel el desarrollo de un plan de resguardo de la ICT, para asegurar la continuidad de las
comunicaciones en situaciones de emergencia, fallas eléctricas generalizadas u otras situaciones de catástrofe.
En cumplimiento de lo anterior, en 2012 se procedió a dictar resoluciones exentas que declararon como
ICT a 850 sitios de nivel 1 y 8.563 sitios de nivel 2, estableciendo una exigencia de autonomía energética
de 48 horas para la de nivel 1 y 4 horas para la de nivel 2. Además, se estableció la obligación de elaborar
y ejecutar planes de mantenimiento preventivo y planes de contingencias controlados mediante bitácoras,
para asegurar la disponibilidad de estas instalaciones en emergencias.
A partir de la entrada en vigencia del decreto supremo N° 60 y las resoluciones que declararon la ICT, la
Subtel efectuó las siguientes acciones:

Fiscalización de la autonomía energética de 48 horas de la ICT definida y sus planes preventivos
y gestión de bitácoras, para asegurar la disponibilidad de estas instalaciones ante emergencias.
Estas acciones se incluyeron en el Programa anual de fiscalización preventiva.

Se proporcionó, al Ministerio de Energía, la base de datos sobre la ICT para incluirla en las zonas
prioritarias de energía eléctrica y suministro de combustible, y focalizar en ellas la reposición
ante cortes del suministro.
Con base en esto, a partir de mayo de 2013, la Subtel verifica la correcta aplicación por las concesionarias
de las obligaciones y requisitos que les impone la ley 20.471 y el D.S. N° 60, en lo referente al
cumplimiento de las medidas de resguardo adoptadas por las concesionarias. Como resultado, se
instruyeron acciones a los concesionarios y se formularon cargos para lograr un total apego a la
normativa. Este proceso se aplica sistemáticamente al estar incorporado en los planes de fiscalización
preventiva anual.
2.
Gestión de fallas significativas
La normativa establece la obligación de las concesionarias de informar a la Subtel el estado de sus redes
en situaciones de emergencia y demanda el pronto restablecimiento de los servicios. Para ello, la
Subsecretaría implementó el Sistema de Gestión de Emergencia (SGE); este opera en línea con los
concesionarios para que reporten el estado de las redes en forma periódica hasta la solución de la falla
detectada.
Al detectar fallas, el SGE alerta vía e-mail y SMS a autoridades de la Subtel, la Oficina Nacional de
Emergencia (ONEMI) y otros ministerios. Así, se logra una comunicación efectiva y oportuna de las
incidencias. Para asegurar la gestión y la necesaria coordinación, la Subtel creó el Departamento de
Telecomunicaciones de Emergencia. Este se integra por un equipo de trabajo que opera en la modalidad
de 7*24 horas, estando a cargo de la gestión del SGE y los procedimientos establecidos por la resolución.
Así, la gestión de las redes de telecomunicaciones de emergencia es una preocupación continua, no una
iniciativa puntual y pasajera que sólo surge ante catástrofes.
D.
RED DE TELECOMUNICACIONES DEL ESTADO PARA LA COORDINACIÓN EN
SITUACIONES DE EMERGENCIA
Un factor de riesgo que reveló el terremoto fue la ausencia de una red de comunicaciones de emergencia
del Estado que no dependiera de las redes comerciales, lo que derivó en descoordinación y
desinformación durante la emergencia. Además, se comprobó que las redes de telecomunicaciones de
emergencia basadas en tecnologías HF-VHF dejaron de operar por problemas de mantenimiento y
ausencia de respaldos de energía, o por estar instaladas en lugares muy vulnerables.
Por ello, se definió como prioritaria la creación y puesta en marcha de una red de telecomunicaciones para la
coordinación en situaciones de emergencia que permita las comunicaciones entre los miembros del Comité
de Operaciones de Emergencia (COE) nacional, los COE regionales y las autoridades involucradas en la
situación de emergencia, incluyendo una cobertura nacional en los casos en que se requiera.
Así, durante el período 2010 a 2013 se trabajó en conjunto con la ONEMI, el Ejército y Carabineros para
establecer nuevas condiciones en las redes de emergencia de la ONEMI y el COE. Para ello, se analizaron
situaciones de cobertura geográfica, las tecnologías e instalaciones existentes, así como los
procedimientos, respaldos y el levantamiento de las características técnicas que deben cumplir las redes
de emergencia. Como resultado, se lograron los siguientes beneficios:

Se habilitó la red del Ejército (Torrente) como respaldo a la red HH-VHF de la ONEMI.

Se reforzó la red HF-VHF de la ONEMI mediante grupos electrógenos, mejora de instalaciones,
traslados a lugares menos vulnerables, incorporación de nuevas funcionalidades de gestión de
frecuencias y actualización tecnológica.

Se acordó con Carabineros la utilización de su red P25, con cobertura nacional, para soportar las
comunicaciones que en situación de emergencia deban realizar la ONEMI, el COE y las
municipalidades involucradas. Para ello, se decidió distribuir 550 terminales de radios P25, proceso
que terminaría en julio 2014.

Como segunda fase, la ONEMI solicitó la asesoría de la Subtel para elaborar, en 2014, las bases de
licitación que le permitan adquirir su propia red de misión crítica, basada en estándares como los P25,
TETRA o similares.

Se logró un convenio con la U.S. Trade and Development Agency (USTDA) para el financiamiento
de un estudio que permita definir la red de telecomunicaciones de emergencia que requiere Chile, el
que se debería concretar en 2014.
Además, en febrero de 2013, se dictó el decreto N° 125 de la Subtel, Reglamento para la implementación,
operación y conservación de las redes de telecomunicación para la gestión de emergencias. Este establece
las características básicas que deben cumplir las redes de telecomunicaciones de emergencia que utilizan las
diferentes instituciones para la gestión de emergencia, las que además se declaran infraestructura crítica.
Conforme a la nueva normativa, las redes de telecomunicaciones de emergencia deberán satisfacer las
características establecidas en la normativa de la Subtel, en particular contar con infraestructura y
sistemas de comunicación e información que consideren, a lo menos, interoperabilidad, confiabilidad,
escalabilidad, portabilidad, resiliencia y redundancia.
Además, las redes de telecomunicaciones de emergencias de cada organismo que conforma el sistema
quedarán sujetas a la declaración de ICT por la Subtel. Esta debe fiscalizar que las redes cumplan con las
medidas de resguardo establecidas en los decretos N° 60 y 125, lo que se incluirá en sus programas
anuales de fiscalización preventiva.
En resumen, el objetivo fue asesorar a la ONEMI en el establecimiento de una red de telecomunicaciones
de emergencia nacional, para garantizar que el país cuente, en el más breve plazo, con un sistema de
telecomunicaciones basado en los criterios de misión crítica, que asegure una mejor comunicación y
coordinación de las autoridades y organismos técnicos frente a situaciones de emergencia.
E.
SISTEMA DE ALERTA DE EMERGENCIA (SAE)
Otra carencia que mostró el terremoto de 2010 fue la imposibilidad de avisar oportunamente (en tiempo y
forma) de la emergencia a la población para salvar vidas.
Para estos efectos, la ONEMI y la Subtel, como asesor técnico, trabajaron desde 2010 a 2013 en la
definición, licitación, adjudicación e implementación de un Sistema de Alerta de Emergencias (SAE). Sus
objetivos son permitir la alerta oportuna a los habitantes en situaciones de catástrofe y que los diversos
organismos de gestión de emergencias puedan responder en forma eficaz a estas situaciones frecuentes en
Chile. Se definieron como condiciones clave del sistema el funcionamiento permanente, la integración
con plataformas existentes, la confiabilidad y la cobertura.
Conforme a lo anterior, en 2011 fue licitada una plataforma tecnológica que permite la difusión de
mensajes de alerta a la población por diferentes medios, tales como canales de televisión, radios, redes
sociales, paneles en autopistas y redes móviles.
La Subtel coordinó, en una primera fase de implementación, la difusión de los mensajes de alerta sobre
las redes móviles de telecomunicaciones. Para ello se eligió una tecnología inmune a las congestiones de
las redes denominada Cell Broadcast Service/System (CBS). Esta fue adquirida por todos los
concesionarios de redes móviles y luego conectada al sistema central de mensajes de alerta ubicado en la
ONEMI, denominado Sistema de Alerta de Emergencia (SAE). Paralelamente, se inició el proceso de
estandarización y certificación de los equipos móviles compatibles con esta plataforma.
Para gestionar la compatibilidad, en 2012 se dictó la resolución exenta N° 3.261, que fija la norma técnica
para el sistema de alerta de emergencias sobre las redes de servicio público de telefonía móvil. Mediante
esta, se regulan las condiciones y características que deben cumplir los equipos terminales móviles para
ser considerados aptos para el sistema y la definición del sello SAE, que identifica a tales equipos por
parte de quienes los comercializan.
Por su parte, el Departamento Telecomunicaciones de Emergencia supervisa permanentemente los
enlaces que interconectan a las redes móviles con el SAE y además asesora a la ONEMI en la operación
del sistema.
El lanzamiento e inicio de operación del SAE se realizó en enero de 2014. Desde entonces el Estado
cuenta con un sistema que permite seleccionar el área geográfica afectada y enviar mensajes de alerta e
información para proteger las vidas de las personas en la zona en que ocurre un desastre.
Además de la integración de este sistema con las redes de telefonía móvil, la ONEMI debe implementar
medios de difusión adicionales como televisión análoga, televisión digital, radios, sirenas, avisos en
carreteras y redes sociales, para lo que contará con la asesoría de la Subtel.
Con estas medidas, se ha asegurado información oportuna y confiable para la toma de decisiones
relacionada con la pronta recuperación de los servicios de telecomunicaciones frente a situaciones de
emergencia derivadas de catástrofes naturales, así como prevenir oportunamente a la población de las
zonas afectadas.