¿Qué ocurrirá con el empleo y el desarrollo local en el escenario

RECORTES PÚBLICOS Y FUTURO PROFESIONAL:
¿UNA MEDIDA EN CONTRA DEL EMPLEO Y EL DESARROLLO LOCAL?
Ricard Calvo Palomares
Departamento de Sociología y Antropología Social
Universitat de València
[email protected]
Resumen:
En una situación de crisis como la actual, en la que las administraciones
públicas han apostado por un plan de viabilidad basado en fuertes recortes
salariales y contractuales a sus trabajadores –sobre todo a aquellos con una
relación laboral-contractual inestable, temporales y funcionarios de carácter
interino- proponemos una reflexión sobre el futuro profesional de uno de estos
colectivos, los AEDL (Agentes de Empleo y Desarrollo Local). Un colectivo que
al servicio en su mayoría de la Administración local, aparecido en la década de
los ochenta como instrumento para la lucha contra los efectos de la crisis vivida
en aquellos momentos, ahora sufre los efectos de la crisis actual hasta el punto
de ver peligrar su existencia como tal en muchos territorios. Es por ello, que a
partir del análisis de la situación en la que se encuentran estos, nos
planteamos las siguientes cuestiones: ¿qué ocurrirá con el empleo y el
desarrollo local en el escenario actual de recortes públicos?, ¿tiene sentido
recortar los mecanismos de lucha contra el desempleo en un momento en el
que el número de desempleados ha alcanzado niveles nunca antes conocidos
en este país?, ¿debería la administración pública aplicar recortes lineales a
todas sus actuaciones o se deberían plantear en función de la necesidad del
momento y del tipo de actuación?.
1
Introducción: crisis, empleo y desarrollo local. Una aproximación inicial
La situación de crisis actual y los recortes emprendidos desde las distintas
administraciones públicas, ponen en estado de alarma el futuro de muchas de
las líneas de actuación implementadas desde hace décadas para el
sostenimiento del estado del bienestar. Entre ellas, destaca a nuestro entender
una, la del empleo y el desarrollo local, sobretodo por la importancia que tiene
en un momento como el actual con una tasa de desempleo que afecta a casi el
23 por ciento de la población y un escenario económico nada propicio para la
generación de empleo y actividad productiva.
Si la crisis vivida en nuestro país en las décadas de los setenta y ochenta
propició un cambio en el modelo propuesto para el desarrollo del territorio, con
el abandono de las políticas genéricas y generalistas planteadas desde niveles
macro, y la apuesta por la búsqueda de un crecimiento regenerador desde la
base –de abajo a arriba (Alburquerque, 2002)- que proponía la visión micro –es
decir, la generada desde lo local- como la más próxima, conocedora y válida
para la creación de nuevas actividades productivas (Vázquez Barquero, 1988),
y con ellas de nuevos puestos de trabajo.
Las propuestas actuales de recortes lineales en las actuaciones emprendidas
desde las administraciones públicas cuestionan duramente este modelo en
funcionamiento durante más de dos décadas. Y lo hacen básicamente desde
dos perspectivas, en primer término desde la perspectiva de la implementación,
a través de previsibles recortes en las partidas presupuestarias destinadas a
financiar las actuaciones y programas vinculados con el empleo y el desarrollo
local (mayoritariamente aquellos procedentes de las políticas activas de
empleo), y en segundo también desde la perspectiva de recortes posibles en la
estructura del modelo, cuestionando así de manera directa el futuro laboral del
colectivo que ha dado estabilidad al mismo, los Agentes de Empleo y
Desarrollo Local –más conocidos como AEDL, o simplemente ADL. Colectivo
que desde la segunda mitad de los ochenta han sido los responsables directos
de la aplicación de los programas de empleo y desarrollo local sobre el
territorio 1 .
En esta comunicación proponemos analizar esta situación, y para ello
tomaremos una doble base empírica, por una parte algunos de los resultados
más destacados obtenidos recientemente en una investigación realizada en la
Comunitat Valenciana desde el Departamento de Sociología de la Universitat
de València (2008-2011), y por otra, las informaciones complementarias de tres
entrevistas realizadas a técnicos AEDL ad hoc para la ocasión que nos servirán
para la conclusión de la misma.
1
Tanto ha sido así que en la Comunitat Valenciana los AEDL son los responsables en la
actualidad de la implementación de casi el 60 por cien de los programas de las políticas activas
de empleo y del 95 por cien de las actuaciones vinculadas con el desarrollo local.
2
1. El empleo y el desarrollo local
Desde la implantación del citado modelo para el desarrollo socioeconómico del
territorio desde lo local, pocos han sido los territorios que no han acometido
algún proceso, programa o actuación para su desarrollo. Acciones orientadas al
aprovechamiento de los recursos disponibles en el mismo, que ociosos hasta el
momento, se configuraban como elementos potencialmente generadores de
actividad y empleo, riqueza y bienestar para el binomio destinatario de
cualquier actuación del modelo, el binomio territorio-población (Calvo, 2011).
Programas para la creación de empresas y el fomento del empleo y
autoempleo, talleres y cursos de formación para la mejora de la empleabilidad
de los desempleados a través de sus competencias laborales, actuaciones de
intermediación laboral (oferta y demanda), acciones para la dotación,
recuperación o mantenimiento de espacios e infraestructuras municipales,
planes de fomento del comercio y de la actividad comercial local, actuaciones
medioambientales o de fomento del turismo local, son algunos de los ejemplos
más representativos. En la siguiente figura presentamos una clasificación con
los distintos programas que configuran en la actualidad la oferta de actuaciones
vinculadas con el empleo y el desarrollo a nivel local.
Figura 1. Clasificación programas desarrollados por la AEDL
Programas de actuación
PROGRAMAS DE EMPLEO
PROGRAMAS
DE
FOMENTO
- Autoempleo (emprendedores) y
creación de empresas e I.L.E.
(iniciativas locales de empleo)
- Fomento del espíritu emprendedor:
jornadas, charlas, etc.
- Asesoramiento sobre financiación
para emprendedores y empresas:
ayudas y subvenciones, préstamos
(ICO o bancos), microcréditos, etc.
- Emcorp, Pamer e Inem–
Corporaciones locales
- Salario joven
- P.I.E. (programa integral de empleo)
- Bolsa de empleo
PROGRAMAS
DE
FORMACION
- Formación profesional para el empleo
- Escuelas taller, Casas de oficios y
Talleres de empleo
- Talleres de formación e inserción
laboral (T.F.I.L)
- Programas de cualificación profesional
inicial (P.C.P.I)
PROGRAMAS
DE
ORIENTACIÓN
- Acciones de orientación profesional
para el empleo y el autoempleo (OPEA)
- Acciones de orientación propia
- Centro asociado SERVEF
Objetivo
principal
Destinatarios
Favorecer el
espíritu
emprendedor,
el empleo
autónomo,
mejorar el
tejido
empresarial
con la
creación de
empresas,
aumentar la
empleabilidad
y mejorar la
cualificación
profesional
del
desempleado.
Principalmente
desempleados y
colectivos en
situación de
riesgo de
exclusión social
3
PROGRAMAS DE
DESARROLLO ECONÓMICO
OTROS
PROGRAMAS DE FOMENTO
LOCAL
- Promoción económica
- Vivero de empresas
- Consolidación de empresas creadas: formación y
encuentros de emprendedores/nuevos empresarios.
- Realización de estudios socioeconómicos
- Análisis, seguimiento y prospección de la realidad
socioeconómica local. Análisis y planificación estratégica
del desarrollo del territorio.
- Otros estudios relacionados con el desarrollo local
(emprendedores, polígonos, comercios, TIC,
desempleados) mediante diversas técnicas de
investigación social.
- Fomento del asociacionismo local
- Promoción y mantenimiento de foros sociales.
Recogida, selección y difusión de la información (de todo
tipo) para los agentes socioeconómicos.
- Actividades de promoción y sensibilización comercial y
colaboración con otras actuaciones de la Agencia
Fomento Innovación Comercial (AFIC).
- Búsqueda de nuevos espacios para la innovación y las
nuevas tecnologías
- Promoción y organización de ferias comerciales
- Agenda 21 y Participación en proyectos europeos.
- Gestión de subvenciones varias vinculadas con el
desarrollo del territorio.
Favorecer la
existencia de
un contexto
con unas
característica
s suficientes
para el
desarrollo del
territorio
Cualquier
agente social
local con
implicaciones en
la materia
- Semanas y ferias culturales
- Fomento del desarrollo de productos autóctonos,
tradicionales o artesanos
- Ecoturismo, turismo alternativo, rural y cultural
- Potenciación del patrimonio y desarrollo cultural
- Servicios para la protección del medio ambiente
- Ciclos de conferencias, exposiciones y cursos de
fotografía, cocina, etc.
- Aulas y cursos de acceso a la informática (ULA)
- Otras actividades diversas
Mejorar la
situación
social de la
población
Cualquier
persona
residente en el
municipio
Fuente.- Calvo, 2011
Ello ha supuesto la consolidación de esta función, el empleo y el desarrollo
local, como un servicio más dentro de la carta ofertada desde los distintos
Ayuntamientos y Corporaciones locales a sus ciudadanos. Competencia
asumida ad hoc por ellos –recordemos que no existe una transferencia explícita
de la misma- que ha permitido a muchos de estos territorios conseguir
financiación para acometer actuaciones locales que de otra manera difícilmente
hubieran conseguido realizar. Ello lo vemos en la figura 2, donde queda
reflejado este proceso de asunción de competencias, manifestado en el
porcentaje de programas de empleo desarrollados desde lo local.
4
Figura 2. Evolución importancia de lo local en la
gestión y desarrollo de las políticas activas de empleo
AEDL
Otras entidades
1985
5,4 %
94,6 %
1990
14,8 %
85,2 %
1995
21,6 %
78,4 %
2000
38,5 %
61,5 %
2005
47,1 %
52,9 %
2010
58,3 %
41,7 %
2
Fuente.- Calvo, 2011
Y en este proceso, como ya hemos adelantado, ha tenido un papel
fundamental el técnico encargado del desarrollo de estas actuaciones: los
AEDL. En estos 25 años de actuación sobre el territorio, los AEDL se han
convertido en el brazo operativo del modelo, con una presencia territorial más
que considerable –concretamente en la Comunitat Valenciana, 401 municipios
de los 532 existentes disponen de al menos un técnico propio, lo que supone
una cobertura directa de casi el 90 por cien de la población, alcanzando
indirectamente el 100 por cien a través de las entidades de carácter supralocal.
Esta evolución la vemos con mucha claridad en la siguiente figura, donde
además se puede observar cómo han ido apareciendo estos técnicos sobre el
territorio valenciano desde su puesta en funcionamiento en la segunda mitad
de la década de los ochenta.
Figura 3. Evolución del modelo de desarrollo en la Comunitat Valenciana
(1985-2010)
Número AEDL
Nº de poblaciones con
servicio de AEDL
Tasa de cobertura
de la población 3
1985
19
12
14,42 %
1990
48
41
21,30 %
1995
100
89
33,74 %
2000
211
165
52,90 %
2005
495
293
65,77 %
2010
656
416
89,41 %
Fuente.- Calvo, 2011
2
Organizaciones empresariales, sindicatos, administraciones públicas varias y otras entidades
sin ánimo de lucro.
3
Tasa de cobertura de la población, que compara la población de los municipios que cuentan
con un servicio de AEDL con el total de la población de la Comunitat Valenciana en cada
periodo.
5
Por tanto y a tenor de lo expuesto, podemos concluir este subapartado
afirmando que se trata de una actividad que ha tenido una evolución continua a
más. Externamente manifestado en el número de técnicos sobre el territorio
que cada vez ha sido mayor e internamente a través de las funciones, acciones
o programas desarrollados por estos, que también han ido en progresivo
aumento.
2. La cuestión a debate: ¿cómo pueden afectar los recortes a la
estabilidad del modelo y del futuro laboral de los AEDL?
Las dos líneas anunciadas de posibles y muy probables recortes, es decir,
recortes en los fondos presupuestarios destinados a financiar el desarrollo de
programas de empleo y recortes en los fondos para financiar la contratación
directa de los técnicos AEDL, generan a su vez una doble vertiente de posibles
efectos: unos, visibles sobre la actividad y el servicio -con unos efectos directos
sobre ellos-, y otros no tan visibles –o con unos efectos indirectos.
Por lo que respecta a los primeros, uno de los efectos más visibles y directos
que pueden tener estos recortes es sin lugar a dudas la no renovación de los
contratos de aquellos técnicos sujetos a la concesión anual de la subvención,
así como de muchos que han pasado a conformar la plantilla municipal como
funcionarios interinos. La dependencia generada en este tiempo de las
subvenciones conlleva este riesgo, planteándose el dilema de si deja de existir
la subvención, resultará muy difícil que el servicio continúe. Este riesgo lo
vemos reflejado de alguna manera en la siguiente figura que presenta
informaciones correspondientes a la distribución de los técnicos AEDL de la
Comunitat Valenciana, según su relación laboral-contractual. Concretamente
destacamos que un 64,7 por cien de los mismos dependen directamente de la
concesión de la subvención y un 11,6 lo hacen como funcionarios de carácter
interino.
Figura 4. Tipo de relación laboral-contractual
Contrato temporal (subvención inicial)
17,7 %
Contrato temporal (subvención renovación)
47,0 %
Contrato indefinido
6,7 %
Laboral-fijo
6,7 %
Interino
11,6 %
Funcionario
10,4 %
Fuente.- Calvo, 2011
En esta misma línea apuntamos el segundo de los efectos directos posibles de
estos recortes, si desaparece la concesión de la ayuda para contratar al técnico
las probabilidades de cese del mismo en el puesto de trabajo son muy altas. Si
todo ello lo ubicamos en un escenario en el que la unipersonalidad de las
agencias es un rasgo mayoritario (ver figura 5), el riesgo de que el servicio
desaparezca de la oferta municipal aumentará muy considerablemente.
6
Figura 5. Recursos humanos disponibles
Técnicos AEDL
Personal de apoyo
unipersonales
70,4 %
sin ninguno
78,3 %
con 2 técnicos
20,0 %
con uno
14,8 %
con 3 técnicos
5,2 %
con más de uno
6,9 %
con 4 técnicos
1,7 %
con 5 ó más técnicos
2,7 %
Fuente.- Calvo, 2011
Fruto de esta unipersonalidad característica del modelo, la identificación de la
actividad con el técnico, es decir su nivel de personificación es máximo, lo que
determina la alta dependencia entre ambas variables. Por tanto lo que le ocurra
al técnico presumimos tiene grandes y notorios efectos operativos sobre el
modelo.
Todo ello denota que la importancia otorgada a nivel local a la actividad del
empleo y el desarrollo local es muy limitada. Nuevamente tiene su influencia la
dependencia generada en este tiempo de las subvenciones públicas para el
desarrollo de los programas de empleo, lo que ha provocado la aparición de un
clientelismo subvencionado (que determina la dinámica más que habitual de
que los programas se aplican mientras existan ayudas que los financien, siendo
también dinámica habitual que cuando estas desaparecen, desaparecen con
ellas los programas). Ello pone de manifiesto que las prioridades municipales y
los recursos propios se orientan frecuentemente hacia otras direcciones. Buena
muestra de ello es la limitada existencia a nivel local de una partida
presupuestaria propia destinada a la actividad (ver figura 6).
Figura 6. Existencia de una partida presupuestaria para empleo
Ayuntamientos con una partida presupuestaria específica para empleo
38,89 %
Ayuntamientos sin una partida específica para el empleo
61,11 %
Fuente.- Calvo, 2011
Lo enunciado hasta el momento hace necesariamente que nos planteemos
también los efectos que pueden tener los recortes sobre la propia creación de
empleo y de actividad económica. Si el recorte supone la existencia de menos
recursos para la articulación de programas de lucha contra el desempleo,
parece bastante lógico pensar que esta situación derivará en una menor
actuación sobre el territorio, y por tanto en la obtención de un menor nivel de
intervención –resultados- sobre el mismo.
Con la argumentada posible desaparición de técnicos y agencias también
pueden aparecer efectos no visibles e indirectos, destacando entre ellos la
posibilidad de que la presencia territorial del modelo pueda reducirse
considerablemente, y con ello, el reconocimiento generado del binomio
7
territorio-población, de los recursos existentes y de sus posibles necesidades
futuras. Ello conllevaría que el modelo quedaría carente de operatividad fáctica,
viendo reducida su capacidad de hacer. Tanto es así que si el modelo ya
contaba con poca estructura operativa (básicamente constituida por los AEDL y
sus agencias), con los recortes y la posibilidad de menos AEDL, por lo que
menos recursos tendrán que hacer más o de no ser así, a efectos prácticos
supone que algo quedará por atender o realizar, o en su caso será realizado de
una manera menos satisfactoria. Los recortes también pueden tener efectos
sobre el estudio y la investigación universitaria del modelo de empleo y
desarrollo local, ya que limitará ostensiblemente el acceso a las informaciones
en origen (a quién preguntar o quién puede facilitar dicha información).
Por último citar un efecto no visible y derivado de todo lo anterior como es la
posible aparición de mayores diferencias entre territorios, por ejemplo entre
aquellos que mantengan el servicio y aquellos que lo desmantelen. Hecho que
se acrecentaría con la desaparición de agencias sobre el territorio ya que se
posibilita un claro retroceso para el modelo, ya que la experiencia del trabajo
realizado hasta el momento queda paralizado, generándose una pérdida del
how-know propio de la actividad sobre el territorio. Lo que indirectamente
supone una infrautilización de los recursos invertidos sobre el territorio,
reduciendo así la eficiencia –o la eficacia- de la inversión pública realizada.
3. Conclusiones
Presentamos como cierre de la comunicación, cinco frases extraídas de las tres
entrevistas ad hoc realizadas a sendos técnicos AEDL sobre esta situación de
recortes, y que resumen a la perfección la reflexión planteada anteriormente:
“… siempre hemos estado en manos de la voluntad política, y ahora con
los recortes, un poco más …”
“El desarrollo local es una necesidad social que ve recortada y
cuestionada por una necesidad económica, una vez más lo económico
prima sobre lo social”
“… una crisis que pone en crisis nuestras posibilidades de ser
considerados como una profesión, que pone en duda nuestro papel social
y en peligro nuestra labor profesional …”
“Con estos recortes se pone muy de manifiesto la importancia que los
políticos otorgan a nuestra actividad …”
“Si hasta ahora mi puesto de trabajo dependía de la renovación de una
subvención, ahora depende de que exista la subvención, simplemente un
poco más difícil”
Como conclusión final planteamos la necesidad de mantener las actuaciones
para el empleo y el desarrollo local, y la no viabilidad de un recorte lineal en
estas actuaciones, ya que ello supondría un claro retroceso en el proceso de
8
crecimiento socioeconómico del territorio, así como también un freno
importante al proceso de profesionalización de la actividad de AEDL.
Referencias bibliográficas
Alburquerque Llorens, Francisco (2002): Desarrollo económico territorial. Guía
para agentes. Instituto de Desarrollo Regional. Fundación Universitaria, Sevilla.
Calvo Palomares, Ricard (2011): AEDL (Agente de Empleo y Desarrollo Local):
una aproximación sociológica a una nueva profesión. Tesis doctoral.
Publicacions de la Universitat de València (PUV), Valencia.
Vázquez Barquero, Antonio (1988): Desarrollo local: una estrategia de creación
de empleo. Pirámide, Madrid.
VV.AA., (1991): Manual de desarrollo económico local. FEMP, Madrid.
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